Les aides économiques locales : de quel droit ?

Olivier Renaudie

Description

L'interventionnisme économique est loin de relever d'un monopole étatique. Les collectivités peuvent agir. Elles peuvent prendre en charge certaines activités économiques par la création de services publics locaux. Elles peuvent aussi octroyer des aides aux entreprises. Plus discrète, cette aide fait souvent l'actualité. D'abord, l'actualité politique : les collectivités territoriales doivent aider une entreprise en difficulté sur leur territoire. Ensuite, l'actualité financière : de nombreux rapports, notamment de la Cour des comptes et de l'Inspection générale des Finances, ont pu s'interroger sur la pertinence et l'efficacité des aides. Enfin, l'actualité juridique : la loi NOTRe du 7 août 2015 ou bien la circulaire du Premier ministre du 5 février 2019. Et que dire de la période actuelle de crise économique, marquée par la volonté des collectivités d'aider les entreprises ?

Sujets

• Politique
• Droit
• JUSTICE

Informations

• Publié par: L'Harmattan
• Date de parution: 30 octobre 2020
• Nombre de lectures: 23
• EAN13: 9782140162213
• Langue: Français
• Poids de l'ouvrage: 1 Mo

Extrait

§

Sous la direction de Olivier Renaudie

Les aides économiques locales : de quel droit ?

LOGIQUES

Logiques Juridiques Fondée par Gérard Marcou Dirigée par Jean-Claude Némery et Thomas Perroud

Le droit n’est pas seulement un savoir, il est d’abord un ensemble de rapports et pratiques que l’on rencontre dans presque toutes les formes de sociétés. C’est pourquoi il a toujours donné lieu à la fois à une littérature de juristes professionnels, produisant le savoir juridique, et à une littérature sur le droit, produite par des philosophes, des sociologues ou des économistes notamment.

Parce que le domaine du droit s’étend sans cesse et rend de plus en plus souvent nécessaire le recours au savoir juridique spécialisé, même dans des matières où il n’avait jadis qu’une importance secondaire, les ouvrages juridiques à caractère professionnel ou pédagogique dominent l’édition, et ils tendent à réduire la recherche en droit à sa seule dimension positive. À l’inverse de cette tendance, la collection « Logiques juridiques » des éditions L’Harmattan est ouverte à toutes les approches du droit. Tout en publiant aussi des ouvrages à vocation professionnelle ou pédagogique, elle se fixe avant tout pour but de contribuer à la publication et à la diffusion des recherches en droit, ainsi qu’au dialogue scientifique sur le droit. Comme son nom l’indique, elle se veut plurielle.

Dernières parutions

Yue Zhao,Coopérer en droit international des cours d’eau transfrontaliers, État du droit et étude du cas chinois, 2020 e Jean-Paul VALETTE,RépubliqueLa dynamique du pouvoir exécutif sous la V (1958-1993), 2020. Rachid NACER,Les normes internationales du travail entre global et local, Étude internationale et comparée de l’interprétation des instruments de l’OIT, 2020. Cyprien DAGNICOURT,La protection de l’environnement en période de conflit armé, 2020. Nawel BELHAJ,La notion de droit réel, 2020. e Gilles TOULEMONDE, République droit constitutionnel de la V  Le , quatorzième édition, 2020. Daniel BORRILLO & Félicien LEMAIRE,Les discriminations fondées sur le sexe, l’orientation sexuelle et l’identité de genre,2020. Charles Christian K. CAKPO,Les institutions démocratiques au Bénin,Analyse comparée avec des évolutions en France et aux États-Unis,2020. Gaëtan MARAIN,Méthode du commentaire des arrêts de la Cour de cassation, 2020.

Sous la direction de Olivier Renaudie Les aides économiques locales : de quel droit ?

© L’Harmattan, 2020 5-7, rue de l’École-Polytechnique, 75005 Paris http://www.editions-harmattan.fr ISBN : 978-2-343-20958-6 EAN : 9782343209586

S OMMAIRE «IntroductionOlivier Renaudie,» : à l’Ecole de droit de Professeur la Sorbonne et codirecteur du Groupement de recherche sur l’administration locale en Europe (GRALE) ................................................. Prolégomènes: « Qu’est-ce qu’une aide économique locale ? » : Jean- Marie Pontier,Professeur émérite de l’Université d’Aix-Marseille .............

PREMIERE PARTIE : LES ACTEURS ......................................................

« Le conseil régional est-il titulaire d’une compétence de principe en matière d’aides économiques locales ? » : Julien Martin,Professeur à l’Université de Bordeaux ..............................................................................

« Que reste-t-il de la compétence communale en matière d’aides économiques locales ? » : Florian Poulet,Professeur à l’Université d’Evry-Val d’Essonne ...................................................................................

« Aides économiques locales et métropoles » : Arthur Braun, Docteur en droit public de l’Université de Lorraine ..................................................

DEUXIEME PARTIE : LES OUTILS .........................................................

« Aides économiques locales et contrat » : Pierre Bourdon,Professeur à l’Université de Cergy-Pontoise ..................................................................

« Aides économiques locales et fiscalité » : Alexandre Maitrot de Lamotte,Professeur à l’Université Paris-Est Créteil, Directeur du Master 2 « Droit fiscal », spécialité « fiscalité appliquée » ..........................

TROISIEME PARTIE : LE CONTROLE JURIDICTIONNEL ...............

« Le contrôle par la Cour de justice de l’Union européenne » : Laure Clément-Wilz,Professeur à l’Université Paris-Est Créteil ..........................

« Le contrôle par le juge administratif » : Laetitia Janicot,Professeur à l’Université de Cergy-Pontoise .....................................................................

« Le contrôle par les juridictions financières » : Matthieu Conan, Professeur à l’Ecole de droit de la Sorbonne, Directeur du Master 2 « Droit des finances publiques » et « Droit et gestion financière des collectivités publiques » ................................................................................

5

7

19

47

49

65

77

93

95

109

127

129

143

157

QUATRIEME PARTIE : LES REGIMES SPECIFIQUES .......................

« Les aides locales aux entreprises en difficulté » : Sébastien Ferrari, Professeur à l’Université de Grenoble-Alpes ...............................................

« Les aides à l’immobilier d’entreprise » : Denis Jouve,Professeur à l’Université Paris 8 .......................................................................................

« Les aides locales au cinéma » : Marie-Odile Diemer, Maître de conférences à l’Université de Nice Côte d’Azur ...........................................

«Rapport de synthèse» : Anémone Cartier-Bresson, Professeur à l’Université de Paris .....................................................................................

6

179

181

199

215

231

« Introduction » Olivier Renaudie, Professeur à l’Ecole de droit de la Sorbonne (ISJPS) Codirecteur du Groupement de recherche sur l’administration locale en Europe (GRALE) Le présent ouvrage est issu d’une journée d’étude sur « Les aides économiques locales : de quel droit ? », qui s’est tenue à l’Université Panthéon-Sorbonne le 29 novembre 2019. Organisée conjointement par l’Institut des sciences juridique et philosophique de la Sorbonne (ISJPS) et le Groupement de recherche sur l’administration locale en Europe (GRALE), cette manifestation scientifique avait un objet en apparence modeste : identifier et analyser le droit applicable aux aides économiques locales, à savoir celles octroyées par les collectivités territoriales et leurs groupements aux entreprises. En réalité, la saisie de ce droit est loin de relever de l’évidence. D’un côté, celui-ci se situe à l’interface : du droit des collectivités territoriales et du droit public économique ; du droit textuel et du droit jurisprudentiel ; du droit interne et du droit de l’Union européenne. De l’autre, le droit des aides économiques locales n’a guère retenu l’attention des 1 observateurs . Dans cette perspective, il faut rappeler que l’interventionnisme économique est loin de relever d’un monopole étatique. Les collectivités et leurs groupements peuvent agir de deux 2 manières . D’une part, elles peuvent prendre en charge certaines activités à caractère économique par le biais de la création de services 1  Voir cependant : Cartier-Bresson (Anémone) et Fromont (Michel), « Aides économiques – Aides des collectivités territoriales »,Jurisclasseur adm., fasc. 258 ; Deves (Claude), « Attributions des collectivités locales : interventions économiques »,Encyclopédie des collectivités locales; Markus, Dalloz, fasc. 4190 (Jean-Paul), « Aides locales aux entreprises », Jurisclasseur collectivités territoriales, fasc. 725 ; Rombauts-Chabrol (Tiphaine), « Les régions et le droit des aides économiques »inGRALE,Les grandes régions, Le Moniteur, 2018, p. 161. 2 Sur ce point, voir notamment Kouevi (Amavi Gustave),Le droit des interventions économiques des collectivités territoriales, LGDJ, 2003 et Nemery (Jean-Claude), « L’interventionnisme économique des collectivités locales »,Pouvoirs Locaux, 1985, p. 139.

7

publics locaux. D’autre part, elles peuvent octroyer des aides aux entreprises. Plus discrète, cette seconde manière d’agir n’en fait pas moins régulièrement la une de l’actualité, notamment lorsqu’il s’agit pour une collectivité d’aider une entreprise en difficulté située sur son territoire. Et que dire de la période actuelle, marquée par la volonté des collectivités d’aider les entreprises confrontées à la crise 3 économique résultant de l’épidémie de Covid-19 ? La possibilité laissée aux collectivités d’octroyer de telles aides appelle plusieurs précisions liminaires. La première précision est d’ordre terminologique. Dans le langage commun, l’aide est une action d’assistance momentanée. Il en est ainsi également en droit : l’aide est une mesure ponctuelle permettant de soulager une personne, 4 physique ou morale, sans qu’aucune contrepartie ne soit attendue . Ainsi définies, les aides accordées aux entreprises par les collectivités peuvent prendre des formes multiples : subventions, avantages fiscaux, remises de dettes, bonifications d’intérêts, prêts et avances remboursables à taux nul ou dans des conditions plus favorables que 5 celles du marché, etc. . La deuxième précision porte sur les modalités d’octroi de ces aides : en théorie, les collectivités peuvent octroyer ces aides aussi bien par un acte administratif unilatéral, que par un contrat ; en pratique, le recours au contrat est aujourd’hui le plus fréquent, notamment parce que le législateur le prescrit dans certaines hypothèses. La troisième précision est relative au droit applicable à ces aides : pour l’essentiel, celui-ci est regroupé aux articles L 1511-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales. Pour autant, il est important d’avoir à l’esprit que ces dispositions sont très imprégnées par le droit de l’Union européenne, comme a pu le 6 souligner le Premier ministre dans sa circulaire du 5 février 2019 . Ces trois observations étant faites, il convient de rappeler quelques éléments contextuels sur la gouvernance et la forme des aides économiques locales.

3 V.Proposition de loi permettant aux conseils départementaux de bénéficier d’une compétence économique dérogatoire en cas de catastrophe sanitaire, Ass. nat., n° 2844, 28 avril 2020. 4 V. la contribution de Jean-Marie Pontier qui figure dans le présent ouvrage. 5 Art. L 1511-2 du CGCT. 6  Circulaire n° 6060/SG relative à l’application des règles européennes de concurrence relatives aux aides publiques aux activités économiques.

8

Pour ce qui concerne la gouvernance, à première vue, les choses sont simples. Depuis l’entrée en vigueur de la loi NOTRe du 7 août 7 2015 , le conseil régional est l’échelon compétent en matière d’aides locales aux entreprises.Le fondement juridique de cette compétence se trouve à l’article L 1511-2 du Code général des collectivités territoriales, dont la rédaction est issue de la loi NOTRe : « le conseil régional est seul compétent pour définir le régime et pour décider de l’octroi des aides aux entreprises de la région ». Trois motifs sont susceptibles de justifier la dévolution d’une telle compétence de principe. Le premier motif tient à la spécialisation des régions dans le 8 domaine économique. Dès leur création par la loi du 2 mars 1982 , les régions ont été conçues comme des collectivités tournées vers le 9 développement économique et l’aménagement du territoire . Les textes postérieurs n’ont fait qu’accentuer cette spécialisation. Au point qu’aujourd’hui, le développement économique représente les deux tiers des dépenses d’investissement des conseils régionaux. Il est donc logique que les aides locales, en rapport direct avec celui-ci, relèvent de la compétence de la région. Le deuxième motif concerne les critiques dont les aides locales ont pu faire l’objet ces dernières 10 années. Comme ont pu le dénoncer un certain nombre de rapports , la multiplicité des niveaux d’intervention a entraîné une dispersion des aides. D’une part, cette dispersion a été source d’inefficacité : la Cour des comptes a pu relever une « faible corrélation entre les aides 11 versées et le développement économique des territoires » . D’autre part, cette dispersion a entraîné un effet d’aubaine : certaines entreprises ont pu organiser une « chasse aux aides », sans que cela corresponde pour elles à une véritable nécessité économique. Pour répondre à ces critiques, les pouvoirs publics ont estimé que l’échelon

7 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, desLoi n° départements et des régions. 8 Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République. Sur ce texte envisagé sous l’angle du développement économique, voir Le Chatelier (Gilles), « Loi NOTRe – Le développement économique : un peu d’ordre dans les compétences ? »,AJCT2015, p. 556-561. 9 V. Pontier (Jean-Marie), « Région – Interventions de la région »,Encyclopédie des collectivités locales, Dalloz, 2018. 10  Voir notamment Cour des comptes,Les aides des collectivités territoriales au développement économique, Rapport public particulier, La Documentation française, 2007 et Inspection générale des finances,Pour des aides simples et efficaces au service de la compétitivité, juin 2013, n° 2013-M-016-02. 11 Cour des comptes,rapport préc., p. 45.

9

régional était le plus pertinent pour assurer la coordination et la cohérence de la distribution des aides locales aux entreprises. Le troisième motif est relatif au droit de l’Union européenne. Il est cohérent que les régions soient compétentes en matière d’aides locales dans la mesure où elles sont par ailleurs en charge de la gestion des 12 fonds structurels européens . On le sait, ces fonds sont les instruments financiers de la politique de l’Union européenne en vue de promouvoir les territoires qui connaissent des difficultés économiques. Comme le prévoit l’article L 1511-1-2 du CGCT, dont la rédaction 13 découle de la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 , « l’Etat confie aux régions tout ou partie de la gestion des programmes européens ». Les régions apparaissent ainsi comme des organismes relais pour la gestion et le paiement des aides issues de ces programmes. Et c’est tout sauf un hasard si cette disposition précède l’article L 1511-2 sur les aides locales. En effet, il est logique que l’organe en charge de la gestion et du paiement des fonds structurels soit également celui qui définisse et octroie les aides publiques, elles-mêmes soumises à la réglementation européenne. S’agissant de la nature de la compétence du conseil régional, elle peut être considérée comme de droit commun. Cette affirmation conduit à formuler les trois observations suivantes. D’abord, la dévolution de cette compétence de droit commun à la région par la loi NOTRe a modifié sa place dans le dispositif de gouvernance des aides économiques locales : alors qu’auparavant, la région pouvait être considérée comme un « chef de file », chargé de coordonner l’action des autres collectivités, elle est désormais titulaire d’une véritable 14 compétence en la matière . Ensuite, cette compétence s’exerce a priori à titre exclusif. C’est ce que suggère l’emploi de l’expression « seule compétente » utilisé par l’article L 1511-2 du Code général des collectivités territoriales. C’est ce dont témoigne par ailleurs la volonté du législateur, lequel a entendu « faire de la région la

12  V. Challéat (Marc) et Thouin (Muriel),Les fonds structurels européens, La Documentation française, 2006. 13 Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles. 14  Comme le souligne Tiphaine Rombauts-Chabrol, « la compétence remonte à la région en ce que les autres collectivités territoriales ne peuvent plus créer et mettre en œuvre leur propre régime d’aide avec l’accord de la région comme cela était possible avec l’accord de la région, comme c’était possible sous l’empire de la loi ancienne » (« Les régions et le droit des aides économiques »,art. préc., p. 161).

10