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Les correspondants du Trésor

De
554 pages
La notion de correspondants du Trésor recouvre l'ensemble des personnes physiques ou morales, publiques ou privées qui sont détentrices d'un compte ouvert dans les écritures du Trésor. Elle sous-tend également une certaine obligation de déposer auprès du Trésor. L'engouement contemporain pour un État modeste soulève la question de la nécessité, de l'utilité ou encore de la nocivité d'une telle structure financière tout à la fois tentaculaire et monopolistique. À la lumière des enjeux européens, le Trésor est fustigé dans son archaïsme présupposé.
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Élisabeth VALLET

LES CORRESPONDANTS

DU TRÉSOR

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

Pour Violaine,

Le chemin aura été long, parfois difficile et pourtant si souvent exaltant. Il me semble que les mots ne suffiraient pas à témoigner de ma reconnaissance envers celles et ceux qui ont su m'accompagner et me soutenir durant ces années. Je souhaite pourtant dire ici combien ils ont compté. À celles et ceux qui m'ont accordé temps, patience et écoute et n'ont jamais failli en me témoignant leur confiance constante depuis. Et parmi eux, mes parents, lecteurs et relecteurs, dont le bon sens et l'appui me seront toujours essentiels. Ma sœur, qui a toujours su trouver les mots justes. Mes amis et amies, toujours fidèles. À ceux qui, depuis, ont croisé mon chemin, m'ont tendu la main et m'ont ouvert de nouveaux horizons. À celui qui m'accompagne aujourd'hui, dans le bonheur comme dans l'adversité, dans ce tout petit monde... Merci.

Duke University, Caroline du Nord ce 21 novembre 2002

TABLE DES SIGLES ET ABRÉVIATIONS
A.C.C.T. Aff. Ass. A.J.D.A. B.O. B.O.C.P. B.O.M.!. Bull. civ. C.C. C.Cass.
C.E. C.E.E. C.G.!. C.H.E.F.F. C.J.C.E. C.N.F.P.T. D. DICOM

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de

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G.A.J.F.

G.D.C.C.

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10

SOMMAIRE
TABLE DES SIGLES ET ABRÉVIATIONS INTRODUCTION PREMIÈRE PARTIE 9 13

- L 'AMBIVALENCE

DE LA PERMANENCE DES CORRESPONDANTS DU TRÉSOR

47

TITRE

- Une hétéronomie financière imposée CHAPITRE l - La logique contraignante du statut
l

53 des correspondants

du Trésor
CHAPITRE II

55
des liens entre le Trésor

- La multiplication

et les correspondants
TITRE II

113 177 179 235
293

-Une unité juridique apparente -Une logique aménagée CHAPITREII - Une logique contestée
CHAPITREl

SECONDE PARTIE - LA LÉGIMITATION DE LA PERMANENCE DES CORRESPONDANTSDU TRÉSOR
TITRE l

- Les correspondants
financière

du Trésor, élément de la continuité 299 301 341 391 393
du

de l'État.........................................................

CHAPITREl - L'instmmentalisation des correspondants du Trésor...............................................................
CHAPITRE II

- L'institutionnalisation

des correspondants

du Trésor.............................................................
TITRE II - Les correspondants du Trésor, reflet de l'unité juridique de l'État.........................................................
CHAPITRE l CHAPITRE II

- La - La

définition de l'autonomie

des correspondants

du Trésor dans l'État..............................................
détennination de l'autonomie des correspondants

Trésor par l'État.....................................................
CONCLUSION
ANNEXES. .................................................. .............................. ......

443
487
493

BIBLIOGRAPHIE

509

INTRODUCTION

"Outre le fait qu'un tenne possède une pluralité de sens virtuels, il est constant que ce même tenne possède, au-delà d'un noyau de signification, relativement une zone de pénombre où règne l'incertitude"1.

"Les finances publiques sont l'élément le plus important de la chose publique, non seulement parce que le gouvernement et l'administration s'obtiennent aujourd'hui à prix d'argent, mais parce que le régime d'État lui-même est intimement lié à cet ordre économique qui se caractérise par l'abondance de l'argent et la prédominance de la richesse mobilière"2. Aussi la réforme du ministère des Finances est-elle d'importance3 d'autant qu'est envisagée la refonte des mécanismes de collecte de l'épargne par le Trésor. Cette réforme se situerait alors dans la lignée de la conclusion du contrat de plan entre l'État et La Poste qui a conduit à la suppression des dépôts des Comptes courants postaux au Trésor4. Cependant, pour des sommes marginales5, La Poste demeure un correspondant du Trésor: elle continue donc d'appartenir à cette catégorie "d'organismes et de particuliers [...] qui déposent à titre obligatoire ou facultatif des fonds au Trésor ou sont autorisés à procéder à des opérations de recettes et de dépenses par l'intermédiaire des comptables du Trésor"6. La notion de correspondants du Trésor recouvre l'ensemble des personnes physiques ou morales, publiques ou privées qui sont détentrices d'un compte ouvert dans les écritures du Trésor. La relation financière qu'entretient la personne morale ou physique, publique ou privée avec l'État est alors, au regard des textes, le critère permettant d'identifier le correspondant du Trésor: c'est donc de l'existence d'un compte au Trésor que l'on va pouvoir reconnaître un correspondant. Les fonds déposés au Trésor représentent chaque année plus de 400
1

TULKENS (F.), La sécurité juridique:

un idéal à reconsidérer,

in Revue

interdisciplinaire d'études luridiQues, n024, 1990, page 30. 2 HAURlOU (Maurice), Précis de droit administratif et de droit public général, Paris, Larose, 4e édition, 1900, page 739. 3 Tel est l'objet de la Mission 2003 chargée de faire au ministre des propositions de réforme du ministère. Voir à ce titre, le communiqué de presse du ministère du 2 juillet 1999, sur la Mission pour la réforme du ministère des finances, http://www.finances.gouv.fr/presse/ communiques/ c9907021.htlm 4 Article 4 du Contrat d'objectifs et de progrès portant contrat de plan entre l'État et La Poste 1998-2001, http://www.telecom.gouv.fr/ftancais/contrat2.htm 5 Notamment en ce qui concerne les comptes courants postaux des comptables publics. 6 Article 118 a1.1 du décret de 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique.

15

milliards de francs, tous correspondants confondus7. L'apport aux finances étatiques est donc considérable et justifie, en apparence au moins, une telle obligation et le caractère exorbitant des règles qui leur sont imposées. Cependant, ce monopsone8 du Trésor est largement contesté par les milieux bancaires, vilipendé par les libéraux, fustigé par des correspondants obligés de déposer l'intégralité de leurs fonds disponibles au Trésor. L'engouement contemporain pour un État modeste9 soulève la question de la nécessité, de l'utilité ou alors de la nocivité d'une telle structure financière toute à la fois tentaculaire10 et monopolistique tissée autour du Trésor. Cependant, ces critiques accrues, ne sont pas à proprement parler un phénomène récent. En effet, cette tendance se dessine dès les années soixante: le Trésor omniprésent est contesté dans les sujétions qu'il impose à ses correspondants11. Néanmoins, l'actualité de cette controverse est aujourd'hui particulièrement évidente à la lumière des enjeux européens12. Ainsi, le Trésor, institution issue des réformes napoléoniennes et de la Restauration, est fustigé dans son archaïsme présupposé13. Il va donc de soi qu'en contestant la structure élaborée, autour et par le Trésor, le débat touche directement la structure administrative et financière de l'ÉtatI4.

7 Voir la Situation résumée des opérations
mineftlpublique/tresorerie

du Trésor (SROT),

http://www.finances.gouv.fr/

8 En ce sens que le Trésor est l'unique "banque" vers laquelle une majeure partie des
correspondants est autorisée à se tourner pour y déposer ses fonds. 9 Voir CROZIER (Michel), État moderne, État modeste, Paris, Fayard, 1987. 10 "L'État tentaculaire et dirigiste du XXe siècle ne se bornant pas à garantir la sécurité des citoyens mais prenant à la charge la satisfaction de leurs multiples besoins", selon les termes de Mme LEMASURIER, A propos du service des P. et T., Réflexions sur la distinction des services publics administratifs et des services publics industriels et commerciaux, in AIDA, 1969, page 139. 11 Voir BLOCH-LAINE (François), VOGUE (Pierre de), Le Trésor public et le mouvement général des fonds, Paris, PUF, page 76. 12 Voir par exemple le Professeur PHILIP, qui pose la question "de la compatibilité d'un tel principe avec les directives communautaires" et celle de "sa remise en cause dans l'avenir", in Les fondements constitutionnels des finances publiques, Paris, Économica, coll. Poche Finances publiques, 1995, page 24. 13 Voir Le Trésor, forteresse menacée, in L'Expansion, 4 mai 1994, pages 46 à 50. 14 Le droit est en effet porteur de la forme même de l'État. "Si le droit budgétaire a été conservé jusqu'à nos jours par le système juridique, c'est parce qu'il exerce une fonction idéologique. A ce titre, il intervient en exécution des idéologies de l'État et de l'intérêt général [...]" selon M. ISAIA, inFinances publiques, introduction critique, Paris, Économica, 1985, page 131.

_etatlindex.htm

16

Les correspondants du Trésor trouvent leur spécificité au sein même de l'architecture administrative et financière de l'État. Si l'identification d'un correspondant du Trésor passe par l'existence d'un compte au Trésor, il n'en reste pas moins que ce critère est nécessaire mais non satisfaisant pour rendre compte du positionnement financier de l'État: en règle générale, les correspondants du Trésor ne sont pas uniquement déposants au Trésor. Leurs dépôts, qu'ils soient obligatoires ou facultatifs, sont motivés par les liens juridiques, économiques et politiques qu'ils entretiennent avec l'État. C'est pourquoi se trouvent ainsi parmi les correspondants du Trésor aussi bien des entreprises soumissionnaires de marché public - déposant à titre facultatif -, des correspondants en valeurs du Trésor15- déposant par exemple en application de convention16-, que des collectivités territoriales - déposant à titre obligatoireI7-. Chacun a donc au-delà d'une relation de type strictement bancaire avec le Trésor, des rapports plus ou moins étroits avec l'État. La relation établie entre l'État et ces entités n'est donc pas cantonnée au simple sens étymologique du terme qui veut que des correspondants soient "les parties entre lesquelles un compte est ouvert"18. Elle dépasse en général la simple notion de lien financier qui, replacée dans le contexte politico-administratif, témoigne bien souvent de relations complexes entretenues avec l'État. C'est pourquoi l'analyse juridique en matière de finances publiques ne peut ignorer les véritables assises des phénomènes financiers.
En effet, "les problèmes financiers ne peuvent être convenablement étudiés que si l'on se place de trois points de vue: le point de vue politique,. le point de vue économique,. le

15

La notion de cOlTespondantsdu Trésor ne recouvre pas, malgré la similitude des termes,

celle de cOlTespondants en valeur du Trésor; en effet, les cOlTespondants en valeur du Trésor sont des établissements financiers chargés, moyennant certains avantages, de conseiller le Trésor et de l'aider dans l'émission puis la gestion de titres: ils effectuent des placements de titres auprès du public et des institutions pour le compte du Trésor. Ils ont la faculté de déposer leurs fonds au Trésor et de devenir alors cOlTespondants administratifs du Trésor mais n'y sont en général pas contraints. Voir sur ce point, par exemple, SAID] (Luc), Finances publiques, Paris, Dalloz, 2e édition, 1997, pages 125-126. 16 Tel est le cas, par exemple, de la Caisse des dépôts et consignations. Voir GODRON (Olivier), Le Trésor et le financement de l'État, in NED, n04882, 1989, pages 49-50. 17 L'obligation de dépôt est dans son principe posée par la loi organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, article 15. 18 SOUSI ROUBI (Blanche), Lexique de banque et de bourse, Paris, Dalloz, 1990, page 72.

-

-

17

point de vue socia!... Toute étude financière qui néglige l'un ou l'autre de ces trois points de vue est incomplète et insuffisantett19.

L'aspect pluriculturel du droit des finances publiques souligne ainsi la nécessité de se référer à des sources multiples du droit public. Aussi étudier les correspondants du Trésor revient-il à faire appel tout à la fois au droit financier, ainsi qu'au droit constitutionnel et au droit administratiP°. Le pluralisme juridique des finances publiques est particulièrement vérifié dans le cadre de l'observation des correspondants du Trésor. En effet, l'étude du droit applicable aux correspondants du Trésor témoigne du fait que, bien souvent, chaque catégorie de correspondant bénéficie d'un régime qui lui est spécifique lorsqu'il n'y a pas de dissemblances au sein des catégories ellesmêmes21. La notion de correspondant du Trésor est donc caractérisée par son extrême hétérogénéité: diversité des types de correspondants, diversité des motivations amenant au dépôt de fonds, diversité des relations juridiques avec l'État. C'est donc cette hétérogénéité qu'il s'agit de cerner et d'identifier22.

19 JEZE (Gaston), Cours élémentaire de science des finances et de législation financière française, Paris, Giard et Brière, 1909, pages 2 et 3. 20 La comptabilité publique peut être perçue comme une branche autonome du droit public. Voir sur ce point, MAGNET (Jacques), Éléments de comptabilité publique, Paris, LGDJ, coll. Systèmes, 1996, pages 21-22, ainsi que GRIZIOTTI (Benvenuto), Studi di scienza delle finanze e diritto finanziano, Milano, Dott. A Giuffiè - Editore, 1956, Tome I, page 486. Néanmoins, il est possible de considérer que l'autonomie du droit de la comptabilité publique est contestable: il ne constituerait en réalité qu'une "branche importante du droit administratif français". Voir REY (Gilbert), Le règlement général du 29 décembre 1962 et la réforme de la comptabilité publique, in Revue du Trésor, novembre 1997, page 710. Il n'y a pas à proprement parler de droit de la comptabilité publique s'appuyant sur un pouvoir comptable ou un pouvoir administratif en matière de comptabilité publique. Voir sur ce dernier point, TROT AB AS (Louis), La nature juridique du contentieux fiscal français, in Mélanges M. Hauriou, Paris, Sirey, 1929, page 713. 21 Les documents édités par le Trésor distinguent quatre grandes catégories de correspondants: les budgets annexes et services non personnalisés de l'État, les organismes à caractère fmancier, les collectivités locales et établissements publics locaux, et autres correspondants. Voir SROT. 22 "Le droit possède ce double aspect irréductible et contradictoire, d'une part de se présenter comme un ensemble de faits, saisissables dans la perspective de l'histoire et, d'autre part, d'avoir un caractère normatif'. HAURIOU (André), Avant-propos, in SFEZ (Lucien), Essai sur la contribution du doyen HAURIOU au droit administratif français, Paris, LGDJ, 1966, page VII.

18

A cette hétérogénéité répond le souci d'unité de l'État: unité fonctionnelle, unité institutionnelle, unité financière. Il est en effet nécessaire que l'unité étatique ait un aspect opérationnel; son fonctionnement est facilité par l'existence en matière financière d'une unité institutionnelle, matérialisée par le Trésor; la réunion en son sein de l'ensemble des activités pécuniaires de la puissance publique permet alors de réaliser la nécessaire unité financière de l'État. De fait, "l'Histoire a montré que les finances constituent un instrument dont l'État ne saurait se passer"23. C'est ainsi qu'au souci d'unification financière de l'État caractérisé par son empirisme (I), a répondu la formalisation tardive du rôle du Trésor et de ses correspondants (II).

I - UNE UNIFICATION

FINANCIÈRE

EMPIRIQUE

L'unité financière qui caractérise l'État aujourd'hui revêt le caractère de l'évidence. Pourtant l'unité de l'État et l'apparition de l'État-Nation n'ont pas eu pour corollaire immédiat l'instauration d'une organisation financière en conséquence. Le XIXe siècle voit la réalisation graduelle d'une unification financière de l'État autour de la Caisse de service, ancêtre du Trésor, dont il faut alors assurer l'indépendance à l'égard de l'étranger comme à l'égard des grands financiers24. Le Premier Empire garde en mémoire la banqueroute des
23

GAUDEMET (Paul-Marie), Les finances et l'État, in Mélanges en l'honneur du Professeur

Gustave Peiser, Grenoble, PUG, Coll. Droit public, 1995, page 267. Selon le Professeur Gaudemet en effet, l'existence d'un État sans fmances n'est possible qu'en se situant "dans le domaine des exercices de variation imaginaire [...] sans chercher sur des précédents historiques". Si la démonstration du Professeur Amselek, postulant le réalisme d'un État sans fmances, est en effet séduisante, elle n'en reste pas moins largement décalée par rapport à l'expérience historique, pour autant que l'on considère la souveraineté conune consubstantielle de l'État. Voir AMSELEK (Paul), Peut-il y avoir un État sans finances?, in RDP, 1983, pages 267 à 283. 24 Les propos particulièrement virulents tenus alors illustrent ce fait. "Le gouvernement s'est dégagé à cette époque des liens ruineux et de la dépendance des capitalistes qui lui faisaient payer si cher autrefois la jouissance de ses recettes en même temps que le secours de son propre crédit et qui le mettait si dangereusement à la discrétion de mains étrangères pour l'exécution de tous les services publics". AUDIFFRET (Marquis d'), Système financier de la France, II, page 493. Il faut "séparer le Trésor public des puissances financières privées", DUVERGER (Maurice), Finances publiques, Paris, PUF, 1988, page 205. L'influence des banquiers "serait aujourd'hui considérée conune incompatible avec l'indépendance nécessaire

19

deux tiers qui a eu pour effet de déstabiliser le consulat et d'affecter profondément le crédit public25. Il s'agit donc de suivre la dynamique centralisatrice des années post -révolutionnaires26 et surtout de "nationaliser l'Administration française"27, encore bien souvent soumise aux intérêts particuliers. Le début du XIXe siècle est ainsi le théâtre de la construction progressive et empirique d'une architecture administrative centralisée cette unification suppose l'institutionnalisation financière de l'État (A), ce qui va favoriser ainsi son émancipation financière (B).

AI L'institutionnalisation

financière

de l'État

L'État réalise très progressivement et tout au long du XIXe siècle, son unité financière autour de l'exécution du budget, de l'ordonnancement et du service des fonds. L'héritage institutionnel de l'Ancien Régime reste terni par les larges carences dont était affectée l'administration des finances: "auprès du roi, avant les toutes dernières années de l'Ancien Régime, n'existait rien qui ressemblât à une administration du Trésor, pour assurer le mouvement des fonds et connaître l'état des recettes par rapport aux dépenses"28. Or l'unité institutionnelle est la condition de la rationalisation des circuits financiers puisqu'elle permet d'évaluer à un moment donné l'ensemble des encaisses. Cette cohésion financière a pour corollaire indispensable la centralisation des services financiers comme des fonds publics. En
du gouvernement à l'égard des puissances d'argent", BLOCH-LAINE (François) et VOGUE (Pierre de), Le Trésor public et le mouvement général des fonds, Paris, PUF, 1960, page 23. 25 Suite à une crise monétaire sans précédent, la loi du 30 septembre 1797 ne maintient inscrit au Grand Livre de la dette publique qu'un tiers des rentes de chaque ayant-droit; le capital restant est remboursé de manière largement symbolique sous la fonne de bons des deux tiers mobilisés: le cours de ce bon n'a jamais dépassé 2,7% de sa valeur nominale . Voir sur ce point, SAUTEL (Gérard), Histoire des institutions publiques, Paris, Précis Dalloz, 1990, 7e édition, pages 370-371. 26 L'esprit centralisateur marque les dernières années de l'Ancien Régime, mais toutes les tentatives de réformes seront balayées par la Révolution. Cependant, les révolutionnaires, ne pouvant faire table rase de l'héritage administratif: ont cherché à "rationaliser et unifonniser l'Administration française". BURDEAU (François), Histoire de l'administration française du 18e au 20e siècle, Paris, Domat Montchrestien, 1989, page 47-48. 27 BURDEAU (François), ouvrage précité, page 52. 28 Précité, page 37.

20

effet, si l'ensemble des fonds publics transite par une caisse unique, le contrôle des organismes publics et de leur gestion est réalisable. C'est d'ailleurs là l'argument de Necker: "ce serait un grand bien que de diminuer le nombre de caisses, parce qu'il n'en est aucune qui n'entraîne avec elle un fonds mort [...] D'ailleurs multiplier les caisses, c'est multiplier les risques et les surveillances"29. L'idée d'une caisse étatique unique n'est en soi pas une notion moderne. On en trouve les prémices dès l'Empire romain30.Abandonné par la suite, ce principe est redécouvert lorsque le souverain carolingien décide d'affirmer sa suzeraineté31. Le Trésor public, détenteur de deniers publics, donc distincts de la cassette personnelle du souverain fait son apparition sous Philippe Auguste, au XIIe siècle. Deniers publics32 et deniers privés33 sont alors strictement distincts et la gestion des premiers est confiée au pouvoir judiciaire nouvellement créé. Les germes de la centralisation financière apparaissent au cours des règnes de Saint Louis34 puis de Philippe le Bep5. Cependant, ces réformes sont malmenées par les périodes troubles: on assiste alors à une prolifération de caisses tandis que disparaît la séparation entre le Trésor royal et la cassette du Prince. La volonté de Necker d'instituer en 177736une caisse centrale, celle de
29

NECKER, Compte rendu au Roi, 1780, cité par BLOCH-LAINE (François), VOGUE

(Pierre de), Le Trésor public et le mouvement général des fonds, Paris, PUF, 1960, page 17. 30 Jusqu'en l'an VI, Rome dispose d'une institution unique qui remplit les fonctions de Trésor de l'Empire Romain. Voir sur ce point, BLOCH-LAINE (François), VOGUE (Pierre de), ouvrage précité, page 14. Bien que la comparaison entre cette institution et le Trésor français soit de toute évidence délicate, il n'en reste pas moins, qu'une fois les précautions méthodologiques de circonstances prises, l'esprit même d'une caisse unique pour les fonds liés à la chose publique était dès lors réel. 31 BUCKEL (Valérie), CREMIERS (Catherine de), Histoire de la comptabilité publique, Paris, Économica, 1997, page 20. 32 C'est-à-dire, en l'occurrence, concernant la chose publique et destinés à financer l'action étatique. L'idée et la réalité de deniers publics n'apparaît que lorsqu'on parvient à les dissocier de la cassette royale. 33 C'est-à-dire les fonds appartenant au souverain en propre. 34 Le Trésor, devenu un service particulier, est désormais géré par un receveur, soumis à l'autorité royale. 35 Le receveur chargé de la gestion du service du Trésor devient un surintendant. Dans le même temps, la procédure de l'ordonnancement des dépenses et l'obligation pour les comptables locaux de transmettre un compte rendu annuel de leurs comptes sont progressivement mises en place. Voir sur ce point, BLOCH-LAINE (François), VOGUE (Pierre de), Le Trésor public et le mouvement général des fonds, Paris, PUF, 1960, page 15. 36 Le premier règlement général de la comptabilité publique initié par Necker tente de substituer "à un imbroglio de receveurs, de payeurs, de contrôleurs, de trésoriers, de

21

Calonne en 178837de ne soumettre le Trésor royal qu'à l'autorité du ministre des Finances se sont effacées dans la tourmente révolutionnaire38 pour ne réapparaître qu'avec le Consulat et l'Empire. Le Consulat hérite d'une situation financière désastreuse, liée notamment aux difficultés de recouvrement de l'impôt39. Pour Gaudin, alors ministre des Finances, il est devenu urgent, compte tenu des difficultés financières du Trésor, d'assurer "la nécessaire soudure entre les dépenses immédiates et les recettes à venir"40. Le Trésor fait donc appel à des banquiers privés qui s'associent pour le pourvoir en fonds: il s'agit des Négociants réunis en 1799, des Dix Négociants en mars 1801, des Cinq Banquiers du Trésor public en août 1801, de l'Agence des Receveurs généraux en 1802, des Négociants réunis en 180441. Toutes ces tentatives sont des échecs et se soldent par une crise sans précédent de la trésorerie publique en 1806. Cette crise qui affecte
régisseurs, un service de la trésorerie simple et bien hiérarchisé, comportant une caisse centrale et des commis qui n'étaient pas propriétaires de leurs offices", selon BLOCH-LAINE (François), VOGUE (Pierre de), ouvrage précité, page 17. Necker distingue, pour la première fois dans l'histoire financière de l'État, les opérations du Trésor des opérations relatives au recouvrement de l'impôt. Ainsi "tout ce qui est mouvement des fonds, comptabilité, dette publique, dette flottante, pension, cautionnement, fonne le service de la trésorerie", selon Pierre-François PINAUD, A la poursuite d'une chimère: les mutations du service de la trésorerie, 1790- 1870, in Revue du Trésor, n07, juillet 1995, page 427. 37 Par l'édit royal du 30 mars 1788, Calonne confinne la nouvelle organisation de la trésorerie entreprise par Necker. Sont supprimés tous les offices de gardes du Trésor royal, des trésoriers des Ponts et Chaussées, de la Guerre, de la Marine, de la Maison du roi et de la reine, des Bâtiments et des Dépenses diverses, au profit d'un unique Trésor royal divisé en cinq départements. 38 En 1791, la trésorerie est confiée au Comité de la trésorerie nationale dirigé par six commissaires nommés par le roi. Ces six commissaires sont des monarchistes qui ont encore de nombreuses relations avec les émigrés. Créée par le décret du 19 décembre 1789, la caisse de l'Extraordinaire assure de 1790 jusqu'à 1793, date de sa suppression, la centralisation des deniers publics. La suppression de la caisse de l'Extraordinaire affaiblit le service de la trésorerie, tandis que par un décret du 9 avril 1793, la Convention met tous les fonds existant dans les caisses publiques à la disposition de ses membres en mission. Ces opérations particulières sont financées aux dépens des opérations régulières: le Trésor n'est plus alimenté. Le Consulat hérite ainsi d'une organisation financière anarchique, inefficace et surtout complexe. 39 "Le 18 brumaire an VIII, le Trésor n'avait en caisse qu'une somme de 167 000 francs, dont la plus grande partie provenait d'une rentrée opérée le jour même". SAUTEL (Gérard), Histoire des institutions publiques, Paris, Précis Dalloz, 1990, 7e édition, page 372. 40 PIN AUD (Pierre-François), A la poursuite d'une chimère: les mutations du service de la Trésorerie, 1790-1870, in Revue du Trésor, n07 juillet 1995, page 431. 41 Voir sur ce point, BERGERON (L.), Banquiers, négociants et manufacturiers parisiens
du Directoire à l'Empire, Paris

- La

Haye,

1978,

pages

147

à 152.

22

profondément l'État est directement liée à une gestion privée de l'argent public: les placements aventureux des banquiers mettent en péril la trésorerie publique42. Les conséquences sont immédiates: il est indispensable de restaurer l'état des finances et surtout de ne pas renouveler l'expérience d'une faillite étatique due à des spéculations hasardeuses de banquiers privés. La centralisation des services financiers sous le Consulat et l'Empire est conditionnée par le contexte politique, la formation des élites et la situation économique du pays. La personnalité même de l'Empereur a un rôle considérable sur l'organisation financière de l'État. En effet, "Napoléon avait été fortement frappé par les deux catastrophes successives de l'Ancien Régime et de la Révolution, l'un succombant sous le poids des emprunts, l'autre s'enlisant misérablement dans les fondrières du papier-monnaie, et il s'était juré que, quoi qu'il arrivât, jamais son gouvernement n'irait risquer de se briser contre l'un ou l'autre de ces écueils redoutables"43. Ne souhaitant donc pas faire appel au crédit public44, il privilégie dans le sens de la centralisation administrative la refonte de l'organisation financière de l'État et permet la formation d'un ministère du Trésor public45. Mollien, à la tête de ce ministère, obtient la création en 1806 de la Caisse de service46.Cette Caisse de service a pour objet de permettre

42

Ce sont les imprudences voire les malversations du Groupe des négociants réunis, en

l'occurrence dominé par Ouvrard et Vandenberghe, qui ont généré la crise de trésorerie de 1806, marqué par un scandale notoire et la disgrâce du ministre du Trésor, Barbé de Marbois. 43 MARION (Marcel), Histoire financière de la France depuis 1715, Tome IV - 17971818, Paris, Arthur Rousseau, 1925, page 334. 44 C'est vis-à-vis du crédit à long terme que le Consulat et l'Empire manifestent leur réticence. Voir sur ce point, par exemple, SAlITEL (Gérard), Histoire des institutions publiques, Paris, Précis Dalloz, 1990, 7e édition, pages 376-377. 45 Le ministère du Trésor succède à la Trésorerie nationale créée par le législateur en 1791. La Trésorerie nationale était chargée de centraliser les comptes; elle avait permis de consacrer dans son principe l'unité de gestion. Cependant, du fait qu'elle était placée sous le contrôle de l'Assemblée, son action a été altérée par les tensions croissantes entre le Législatif et l'Exécutif 46 C'est parce qu'elle tendait à se substituer aux faiseurs de service que cette caisse centrale prit le nom de Caisse de service avec le décret du 16 juillet 1806. Les faiseurs de service étaient des particuliers qui accordaient leur aide à l'État tant en matière de recouvrement d'impôts que dans le domaine de la couverture de son besoin de financement, moyennant rétribution. Voir sur ce point, MOLLIEN, Mémoires d'un ministre du Trésor public, Paris, 1845, Tome II, page 65.

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la centralisation des fonds47et surtout la compensation générale entre toutes les caisses des agents du Trésor: ainsi tous les deniers publics transitent par une caisse centrale et sont redistribués en tant que de besoin. C'est en ce sens qu'on tend à considérer la Caisse de service comme l'ancêtre du Trésor actuel, puisque tous deux tendent fondamentalement à remplir les mêmes fonctions. Il s'agit "de faire disparaître le décalage dans le temps qui existe entre le moment où le Trésor engage les dépenses auxquelles il est contraint, et celui où les recettes fiscales sont effectivement versées dans ses caisses, et d'éviter que matériellement les espèces soient adressées systématiquement à Paris pour être redistribuées éventuellement en province, tout en conservant naturellement sous une même autorité la disposition des ressources"48. La notion d'organisation du mouvement des fonds dans l'espace et dans le temps fait donc son apparition: l'ensemble du dispositif financier est alors coordonné par le Trésor. Ainsi, "la Caisse de service de Mollien devait parer à ce double inconvénient en mettant le Trésor en possession immédiate de ses propres ressources et en assurant l'application immédiate des revenus publics d'un lieu aux dépenses exigibles en ce lieu"49. Elle devient d'ailleurs sous la Restauration et sous l'égide du Baron Louis, la division du Mouvement général des fonds50,au ministère des Finances. L'expression financière de cette unité du mouvement de fonds du Trésor passe par la centralisation en un point donné de l'ensemble des fonds possédés par le Trésor. "L'unicité du Trésor répond au souci de liquidité, c'est-à-dire de mobilité de l'encaisse globale du Trésor [...] Elle se concrétise dans le compte courant unique à la Banque de France des fonds de l'État, des collectivités territoriales et de certains établissements publics. Ce compte unique a été créé en 1857 comme une contrepartie du privilège d'émission, à charge d'assurer les tâches
47

L'utilité de cette institution est renforcée par le fait que l'existence de services extérieurs qui, réorganisés selon un schéma cohérent, ont permis à la fois cette centralisation de fonds et une véritable politique de gestion des rentrées de fonds. 48 LOUBOUTIN (Michel), Le Comte MOLLIEN et le système financier de l'Empire, Thèse de doctorat, Montpellier I, 1971, page 123. 49 MARION (Marcel), Histoire financière de la France depuis 1715, Tome IV 1797-1818, Paris, Libraire Arthur Rousseau, 1925, page 290. 50 Par décision ministérielle du 22 mai 1814, la division du mouvement général des fonds est instituée en remplacement de la Caisse de service et placée sous la direction d'un premier commis soumis à la direction de la comptabilité.

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matérielles de mouvement et de centralisation des fonds"51. L'ensemble des fonds recouvrés et maniés par l'État et ses démembrements transite donc par le compte courant du Trésor à la Banque de France. Ainsi, l'existence d'un compte unique permet de juger du niveau de liquidités du Trésor en un moment donné. C'est à partir de l'analyse des mouvements du compte courant du Trésor à la Banque que s'organise la gestion de la trésorerie: si, au vu de la situation quotidienne du compte courant du Trésor à la Banque de France, il y a un solde créditeur, le Trésor, au lieu de laisser s'accumuler des disponibilités à ce compte, va employer ces fonds pour réduire sa dette à l'égard de l'Institut d'émission. L'unité financière de l'État s'est donc réalisée progressivement de manière institutionnelle et opérationnelle: une seule entité, le Trésor, est vouée à rassembler l'ensemble des fonds appartenant à l'État en propre ou collectés par lui. Ce sont encore les circonstances qui vont révéler le besoin d'assurer l'indépendance du Trésor en drainant vers lui autant de fonds qu'il est possible. Il apparaît nécessaire pour Mollien, ministre du Trésof2, de construire un mécanisme financier qui permette d'assurer l'émancipation financière de l'État53.

BI L'émancipation financière de l'État

C'est la nécessité de garantir l'indépendance financière de l'État qui va motiver l'alimentation régulière et automatique de la Caisse de service par les recettes des receveurs généraux. La réforme est d'importance, à tel point qu'elle fera dire à Mollien:
"Mais plus je me promettais d'avantages de l'adoption de ces mesures [tendant à une alimentation systématique du Trésor], plus j'avais été circonspect et réservé dans leur exposition,. je
NEURISSE (André), Le Trésorier-payeur général, Paris, LGDJ, 1988, page 193. Le Premier Empire voit la cohabitation de deux ministres, d'un côté le ministre des Finances, Gaudin duc de Gaète, de l'autre, le ministre du Trésor, Barbé-Marbois puis le comte Mollien. 53 "Avant 1789, le Trésor vivait d'expédients. La période révolutionnaire ayant usé de procédés analogues, il n'est pas absolument nécessaire, [dans une démarche historique], de remonter à la période antérieure à 1789". BOUCARD (Max), JEZE (Gaston), Éléments de science des finances tome II, Paris, Giard & Brière, 1902, page 1223. 52
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n'en avais même indiqué (et sommairement) que quelques-unes à l'empereur, en lui proposant le décret qui instituait la caisse de service. Je me rappelle que, contre sa coutume, i! voulut signer ce décret sans le lire et que, lorsque j'insistais pour qu'i! fût lu, i! avait dit : Je ne puis pas signer trop vite l'émancipation du Trésor'64.

L'objectif de cette innovation est d'assurer pour l'avenir l'indépendance absolue de la trésorerie: les fonds consacrés à la chose publique ou prélevés en vertu de prérogatives de puissance publique relèvent de la gestion de l'État et de ses agents et non plus de personnes privées. Dès le Consulat, Gaudin, ministre des Finances, imagine donc de faire souscrire aux receveurs généraux55 "douze obligations au profit du Trésor, payables de mois en mois à partir du mois de juillet, et représentant le montant des rôles de contributions que le receveur général doit encaisser dans l'année"56 : le receveur dispose ainsi de 18 mois pour solder les contributions payables en 12 mois par les contribuables. L'État veut s'affranchir de ses faiseurs de services qui, de surcroît, pratiquent un escompte onéreux. Par le décret du 16 juillet 1806, les receveurs généraux se voient contraints de déposer des garanties financières auprès de l'État sous forme d'avances, le plus souvent de souscription en obligations57 et de transmettre trois fois par mois leurs états de recette à la Caisse de service. Un compte courant est
54

MOLLIEN, Mémoires d'un ministre du Trésor public, Paris, 1845, Tome II, page 66. Le produit de l'impôt est centralisé par la Caisse d'amortissement: les receveurs particuliers centralisent les sommes dans les arrondissements, les transmettent aux receveurs généraux des départements qui eux-mêmes versent les sommes recouvrées au Trésor. Tous sont dorénavant de des fonctionnaires de l'État et c'est en ce sens que l'on peut parler de nationalisation l'administration des Finances. Voir sur ce point BURD EAU (François), Histoire de l'administration française du 18e au 20e siècle, Paris, Domat Montchrestien, 1989, pages 52-53 et 95. 56 GIRAULT (Arthur), Manuel de législation financière, Tome l - Les budgets et le Trésor, Paris, Recueil Sirey, 1924, page 154. En effet, pour que le produit de l'impôt soit effectivement et réellement amené à alimenter les caisses de l'État, il est indispensable que les receveurs généraux, chargés du recouvrement, trouvent un intérêt financier à cette centralisation. C'est donc le cas puisqu'ils souscrivent des emprunts d'État à court terme assorti d'une rémunération, équivalent chaque mois à un douzième du montant total de l'impôt à recouvrer. Néanmoins, ils bénéficient de la libre disposition du montant recouvré sur les six premiers mois de l'année. 57 Ainsi, les fonds recouvrés, autrefois disponibles entre janvier et juillet, trouvent là un emploi rémunérateur. 55

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ouvert au nom de chacun par la caisse ~il "est crédité de l'intérêt des sommes mises à la disposition de la Caisse avant l'échéance des
souscriptions et en échange débité des sommes versées tardivement
"58

.

Il s'agit alors "d'affranchir le Trésor de cette nécessité" [de soutenir un emprunt occulte et permanent d'environ 120 millions] ce qui était "la première condition pour le dispenser d'avoir recours aux négociations, anticipations et autres mesures forcées auxquelles il venait de se voir fâcheusement réduit, d'autant plus regrettables qu'on n'y était souvent forcé que faute de pouvoir utiliser des fonds se trouvant déjà, en grande partie, dans les caisses des comptables. La combinaison imaginée par Mollien consistait à donner au Trésor la disponibilité des revenus publics non pas à l'échéance des engagements souscrits par les comptables mais au fur et à mesure de leurs recouvrements effectifs, en en envoyant l'état, trois fois par mois, à la caisse centrale de service qui en aurait ainsi la disposition, et qui, par là même pourrait les appliquer aux besoins locaux"59. Pour leur permettre de trouver toutes les ressources dont le Trésor a besoin, les receveurs généraux obtiennent de Mollien, alors ministre des Finances6o, l'autorisation d'accepter l'argent des dépôts des particuliers. En fournissant ces fonds sous forme d'avances au Trésor, les receveurs se voient servir un intérêt supérieur à celui qu'eux-mêmes servent à leurs déposants61. "Sous la Restauration, les douze obligations mensuelles qui n'avaient plus raison d'être, disparaissent. Le receveur général cesse d'être le fermier de l'impôt, mais il reste un fonctionnaire et un banquier"62. Enfin, lorsque les receveurs généraux perdent toute autonomie63, l'État récupère à son profit les dépôts des tiers64. Le prestige de l'institution décline au fur et à mesure que l'État réussit à se
58

PINAUD (Pierre-François), A la poursuite d'une chimère: les mutations du service de la

Trésorerie, 1790-1870, in Revue du Trésor, n07, juillet 1995, page 431. 59 On en trouve les fondements sous l'Ancien Régime, mais le dispositif ne prend sa fonne moderne que sous l'Empire. MARION (Marcel), Histoire financière de la France depuis 1715, Tome IV 1797-1818, Paris, Libraire Arthur Rousseau, 1925, page 290. 60 Depuis 1806, date de la démission de Barbé-Marbois. 61 La prudence comptable a donc un coût, "un prix". PINAUD (Pierre-François), Essai sur la notion de prudence dans l'histoire des finances publiques, archéologie d'une éthique, in Revue du Trésor, n06,juin 1999, page 344. 62 GlRAULT (Arthur), Manuel de législation financière, Tome I - Les budgets et le Trésor, Paris, Recueil Sirey, 1924, page 155. 63 C'est-à-dire qu'ils centralisent pour le compte et selon les consignes de l'État le produit de l'impôt et ne bénéficient plus d'aucun privilège en matière de gestion des fonds. 64 Le système du compte d'avance à intérêts réciproques est supprimé en 1887.

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financer ailleurs et de manière moins onéreuse, notamment par l'emprunt65. Cependant, l'imminence de la guerre, en 1914, conduit l'État à rassembler tous ses moyens de financement. En conséquence, un décret du Il décembre 191466 restaure certains avantages aux Trésoriers-payeurs généraux67 pour leurs avances ainsi que la garantie subsidiaire de l'État pour les dépôts de fonds68. Cependant, ces dispositions ont été abrogées par une loi du 25 juin 192869.Fondés sur la tradition, les fonds particuliers existaient encore à la fin XXe siècle70 et répondent tant à une logique de proximité qu'à une "contribution à la trésorerie de l'État"71. Ce ne sont pas les titulaires des comptes qui sont correspondants du Trésor, ils sont en réalité les correspondants des Trésoriers-payeurs généraux: les Trésoriers-payeurs généraux sont, en effet, en leur nom propre, correspondants du Trésor, dans la mesure où ils sont contraints de déposer les fonds ainsi collectés sur un compte ouvert dans les écritures du Trésor. Globalement, "l'objet de cette mesure était de ne laisser des fonds oisifs dans aucune caisse, d'empêcher tout déplacement d'espèces monétaires, d'approprier aux affaires publiques, ce système de compensation par lequel le commerce régularise ses transactions aux plus grandes distances [...] au plus grand avantage des créanciers et des débiteurs respectifs"72. Car "pour faire du Trésor une machine nouvelle, il ne fallait que le mettre en pleine et active possession de ses propres ressources, et l'effet de cette institution fut l'accomplissement uniforme
65

ALLIX (Edgar), Traité élémentaire de science des finances et de législation fmancière

française, Paris, Arthur Rousseau, 6e édition, 1931, pages 349-350. 66 Prorogé de manière permanente par l'article 104 de la loi du 29 avril 1926, "date à laquelle la responsabilité de l'État fut entièrement substituée à celle du dépositaire", Voir sur ce point, NEURISSE (André), Le Trésorier-payeur général, Paris, LGDJ, 1988, page 182. 67 En 1865, les attributions de payeurs de département et de receveurs généraux ont été réunies en la seule institution des Trésoriers-payeurs généraux. 68 L'État se porte donc garant des sommes déposées auprès des Trésoriers-payeurs généraux en leur nom propre. 69 L'article Il de la loi du 25 juin 1928 supprime définitivement la garantie de l'État. Voir sur ce point, PRADA (Michel), SONRIER (André), La comptabilité publique, Paris, BergerLevrault, 1978, page 55. 70 Ils représentent alors plus 900 000 comptes chèques et plus de 120 000 comptes à terme soit un solde supérieur à 25 milliards de ftancs, et 1,4% du marché des activités bancaires de même type. Voir par exemple, Rapport d'activité 96, Trésor public, Paris, Direction de la comptabilité publique, 1997, pages 40-41. 71 Rapport d'activité 96, Trésor public, Paris, Direction de la comptabilité publique, 1997, pages 8 et 40. 72 MOLLIEN, Mémoires d'un ministre du Trésor public, Paris, 1865, tome II, page 66.

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partout du premier devoir d'une trésorerie, c'est-à-dire l'application immédiate dans chaque lieu du produit des impôts aux dépenses

publiques régulièrement exigibles dans le même lieu"73. Le progrès est
d'importance et le principe acquis: la démarche est sensiblement similaire en ce qui concerne les communes qui se voient imposer très tôt une obligation de dépôt de leurs fonds au Trésor. En application d'un décret impérial du février 1811 "l'Empereur décide que notre ministre du Trésor fera verser pour le compte de la caisse de service chez les receveurs généraux, les sommes qu'il jugera excéder des besoins du service et les fera rétablir en cas de besoin de service"74. Ici encore, les circonstances sont déterminantes, et ici encore, la réforme obéit à une volonté de rationaliser les mouvements de fonds: "Février 1811 est une époque où la situation financière de l'Empire est des plus désespérées; la guerre d'Espagne coûte de plus en plus cher, on projette déjà la campagne de Russie. Il est évidemment nécessaire de remonter à Paris autant que faire se peut toutes les disponibilités nécessaires et de dissoudre ces poches de trésorerie bizarres"75. Dans le même esprit, obligation est faite aux départements de déposer l'ensemble de leurs disponibilités par la loi du 18 juillet 189276. La mutation du service de Trésorerie s'achève dans ses grandes lignes à la fin du Second Empire: le décret du 31 mai 1862 portant règlement général sur la comptabilité publique dispose que la centralisation des deniers publics est assurée au sein d'une caisse unique. L'indépendance du Trésor est assurée. Mais avec la Première Guerre Mondiale, tandis que se multiplient les créations d'établissements publics77 - qui vont être amenés en raison de leur
73

Article 4 du décret du 27 février 1811 relatif à la comptabilité des receveurs des communes. 75 DE FORGES (Sylvain), Le Trésor et ses correspondants, in La Comptabilité publique Continuité et modernité, Colloque tenu à Bercy les 25 et 26 novembre 1993, Paris, CHEFF, 1995, page 413. Les fondements de cette hypothèse ont parfois été mis en doute. Voir sur ce point, CABANNES (Xavier), Le principe de l'unité de trésorerie en droit public financier, Thèse de droit public, Paris II, 1998, page 132. Il semble pourtant que toute la période impériale témoigne de la réalité de cette volonté. Voir sur ce point, VÜHRER (A), Histoire de la dette publique en France, Tome second, Paris, Berger-Levrault, 1886, page 32. 76 Article 22 de la loi du 18 juillet 1892 relative aux contributions directes et aux taxes y assimilées de l'exercice 1893, in Colin (Paul), Codes et lois pour la France. l'Algérie et les colonies, Paris, Imprimerie et librairie générale de jurisprudence MarchaI et Billard, 1925 77 De types divers et dont la jurisprudence va dégager les fondements. Voir sur ce point, CHAPUS (René), Droit administratif général, Paris, Montchrestien, Tome I, 13e édition, 1999, pages 173 à 188.

74

MOLLIEN, ouvrage précité, page 62.

-

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mission de service public à manipuler des fonds publics -, le rôle de
l'État s'accroît. En conséquence, il s'agit de les contrôler, de les fédérer de manière à veiller à ce que l'intérêt général soit toujours servi. Ne

pouvant être budgétisés puisque distincts de l'État78, les fonds des
établissements publics ne peuvent apparaître dans les lois de finances et ne peuvent être soumis à l'approbation parlementaire. C'est alors par d'autres biais que l'on cherche à maintenir un véritable contrôle étatique sur ces établissements publics, notamment en leur appliquant le droit de la comptabilité publique. Ainsi, outre le contrôle juridictionnel de la Cour des comptes auquel ils peuvent être soumis79, la plupart des établissements publics se voient, durant l'Entre-deuxguerres soumis à l'obligation de dépôt de tout ou partie de leurs disponibilités et font l'objet d'un strict contrôle comptable. Les fonds qu'ils déposent au Trésor entrent alors en ligne de compte dans la gestion de la trésorerie de l'État. Pourtant le rôle des correspondants n'est nullement analysé en tant que tel: ils sont uniquement considérés sous l'aspect des fonds temporairement avancés à l'État. Ce n'est que progressivement que la gestion de la Trésorerie de l'État, caractérisée par son empirisme, vient à être analysée puis systématisée.

II - UNE SYSTÉMATISATION

TARDIVE DE LA TRÉSORERIE

L'extension des activités publiques, durant l'Entre-deux-guerres et plus encore à la Libération, vient renouveler et renforcer le poids des administrations financières80. Dans le même temps, l'institutionnalisation financière de l'État devient plus nette avec deux entités, les Finances et le Trésor, tour à tour indépendantes l'une de l'autre ou administrativement liées: l'une gérant ies opérations budgétaires, l'autre les opérations de trésorerie. Le Trésor voit donc sa fonction de gestionnaire des mouvements de fonds se renforcer, leur

78 Puisque les établissements publics sont en effet dotés de la personnalité morale. 79 Pour peu qu'ils soient dotés d'un comptable public, le juge des comptes a été institué pour juger les comptes des comptables publics. Voir sur ce point, MOLINIER (Joël), Paris, Domat GAUDEMET (Paul Marie), Finances publiques, Tome l - Budget/Trésor, Montchrestien, 7e édition, 1996, pages 419 à 422. 80 ROSANV ALLON (Pierre), L'État en France de 1789 à nos jours, Paris, Seuil, coll. Points histoire, 1990, pages 289, 291, 293.

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montant ne cessant d'augmenterl. Apparaissant comme une administration distincte des Finances, le Trésor "recouvre l'impôt, gère les comptes et la trésorerie de l'État, tient la comptabilité des collectivités locales et de leurs établissements publics, paie et contrôle les dépenses publiques, [...] est détenteur de données comptables qu'il centralise "82.C'est parce qu'il devient réellement une institution clé des rouages financiers de l'État, que son étude s'avère indispensable. La doctrine vient tardivement à systématiser le rôle du Trésor, en raison notamment des difficultés liées à la qualification juridique du Trésor (A) avant que ne soit postérieurement formalisé le rôle des correspondants du Trésor (B).

AI Les difficultés de la qualification juridique du Trésor

Le rôle du Trésor est, sans être véritablement systématisé, défini dès la fin du XIXe siècle:
Le Trésor, "est le banquier de l'État, c'est un intendant qui sert son maître et qui doit le servir avec fidélité,. il encaisse pour le compte du Budget les ressources que vous avez créées,. il dépense pour son compte les sommes que vous avez votées aux divers chapitres du Budget,. et lorsque les dépenses vont un peu plus vite que les recettes, cet intendant fidèle, ce banquier comme il n y en a pas beaucoup, avance les sommes nécessaires pour pourvoir aux nécessités de la dépense"83.

L'actualité de cette définition s'illustre par le maintien de cette double fonction du Trésor. D'un côté, il effectue les opérations d'exécution des dépenses et des recettes autorisées par la loi de finances. Car la première charge propre de trésorerie est le découvert de la loi de finances, la seconde étant constituée par l'amortissement de la dette publique. De l'autre, le Trésor est, en application de l'article 15
81 Sur le poids fmancier croissant de l'État, voir GUESLIN (André), L'État, l'économie et la société française, Paris, Hachette, 1992, pages 156 à 158. 82 Rapport d'activité 96, Trésor public, Paris, Direction de la comptabilité publique, 1997, page 8. 83 SAY (Léon), Discours à l'Assemblée Nationale, 24 décembre 1873, cité par LEROY BEAULIEU (Paul), Traité de la science des finances, Paris, Guillaumin et Cie, 1877, Tome I, page 294.

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de l'ordonnance de 1959, chargé "d'encaisser des recettes provisoires et de procéder aux dépenses correspondantes"84. Le Trésor, en tant que service administratif de l'État, assure la gestion de la trésorerie de l'État. Il a donc des ressources et des charges qui revêtent un caractère temporaire par opposition aux opérations budgétaires qui, elles, ont un caractère définitif. Dans le cadre de la gestion de trésorerie, toute opération a "pour contrepartie un mouvement inverse qui rétablira la situation initiale à terme plus ou moins éloigné"85. Par conséquent, les ressources du Trésor peuvent fort bien se trouver, pendant une période donnée, inférieures à ses charges. Pour faire face aux charges de trésorerie, et notamment pour organiser la solvabilité permanente de l'État, le Trésor a alors le devoir de se constituer des ressources de trésorerie. Le principe de ce fonds de roulement a été construit progressivement et a vu apparaître les éléments de sa définition dès le milieu du XIXe siècle:
TI est alors constitué "des subsides extraordinaires que l'Administration spéciale des finances reçoit depuis longtemps, de la confiance générale et qui se renouvellent sans cesse à la même source, se composent de [...] fonds libres, versés en compte courant par les communes, les établissements publics, les corps de troupe, les receveurs généraux des finances et par divers autres correspondants administratifs. [... En 1841,] on peut estimer à 250 millions la dette flottante que l'intérêt public commande au Gouvernement d'entretenir et de conserver au Trésor, ainsi qu'à ses clients volontaires"86.

Ces ressources ont un caractère temporaire. Il s'agit de fonds, permettant d'assurer la couverture du besoin de financement du Trésor, mis très temporairement à la disposition de l'État, et constituant ainsi une dette à court terme. [Ainsi,] la dette flottante87 [...] doit faire face au fonds de roulementdu Trésor, si le Trésora besoin defonds de roulement, ce qui est une questionpeut-être plus douteuse qu'autrefois,par
84

PHILIP (Loïc), Finances publiques, Paris, Cujas, 4e édition, 1992, page 15. 85 MAGNET (Jacques), Éléments de comptabilité publique, Paris, LGDJ, coll. Systèmes, 3e édition, 1996, page 87. 86 AUDIFFRET (Marquis de), Le budget, Paris, A. Allouard, 1841, page 44. 87 La dette publique à court tenne, autrefois appelée dette flottante, se compose "des emprunts émis à moins de cinq ans ainsi que des dépôts des correspondants du Trésor, bien que, au sens strict, la dette publique ne les comprenne pas". LALUMIERE (Pierre), Finances publiques, Paris, Armand Colin, 1986, page 419.

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cette raison qu'avec l'augmentation considérable des dépenses, il y a plus de lenteurs dans les paiements. Les recettes se font au jour le jour, puisque ce sont en grande majorité des recettes produites par des impôts de consommation tandis que les dépenses sont réglées avec certains retards provenant de formalités nécessaires. Je crois donc que le Trésor aura dans l'avenir moins besoin qu'autrefois de cefonds de roulement. Nous ne pourrons le savoir exactement que lorsque les nouveaux

budgets aurontfonctionné un certain temps'188. L'évolution de la structure budgétaire française viendra démentir les propos de Say. Compte tenu de l'augmentation du poids des impôts directs, recouvrés pour l'essentiel en fin d'année, il s'avérera nécessaire pour le Trésor de disposer d'un fonds de roulement peu coûteux, destiné à couvrir l'exécution de la loi de finances. Le rôle central du Trésor dans l'alimentation des caisses de l'État n'est alors pas perçu dans sa réalité et sa permanence. Les sommes déposées par les correspondants, le plus souvent peu ou non rémunérées, constituent alors un moyen de financement peu onéreux. Pourtant, cette dette n'en reste pas moins une dette à court terme dans la mesure où les fonds sont exigibles immédiatement89. Ainsi, le Trésor, chargé de gérer la couverture financière annuelle de l'exécution des opérations financières permanentes de l'État a largement ponctionné les dépôts des correspondants du Trésor, grands pourvoyeurs de fonds. L'État, disposant de ces dépôts, est alors débiteur à l'égard de ses correspondants. C'est ainsi que le vocable admet également le terme de dette flottante90dans la mesure où le volume des fonds déposés à vue, est susceptible de fluctuer rapidement et brusquement: la dette contractée par l'État n'est pas fixe et est susceptible de voir son montant s'accroître ou se résorber d'un jour à

88 SAY (Léon), Discours à l'Assemblée Nationale, 24 décembre 1873, cité par LEROY BEAULIEU (Paul), Traité de la science des finances, Paris, Guillaumin et Cie, 1877, Tome I, pages 294-295. 89 Exception faite des comptes à terme, la règle est en effet celle de comptes à vue et de l'immédiate disponibilité des fonds pour les correspondant~. 90 Bien que désuet, la notion de dette à court terme paraissant plus juste. Outre les dépôt~ des correspondants du Trésor, la dette à court terme est composée des bons du Trésor et jusqu'en 1993 des avances de la Banque de France. Le Traité de Maastricht, signé le 2 février 1992, a en effet prévu la suppression des avances de la Banque de France au Trésor à compter du 1er janvier 1994 dans le but de limiter les déficits excessifs.

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l'autre91. C'est le rôle du Trésor de gérer sa liquidité en fonction des apports de ses correspondants. La difficulté qui entoure alors la gestion de cette dette flottante est directement liée au manque de lisibilité à terme des mouvements de fonds92.L'encaissement et le remboursement des dépôts des correspondants revêtent un caractère temporaire et sont opérés par le Trésor sous la responsabilité de l'État9\ c'est-à-dire qu'à la différence des opérations permanentes pour lesquelles il est lié94, le Trésor" est obligé de prendre des décisions pour financer ses charges propres"95. Ce sont donc des opérations de trésorerie au sens de l'article 15 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Ces opérations sont exécutées par le Trésor sans être déterminées par la loi de finances de l'année: cette dernière les autorise de manière globale, ce qui laisse une grande marge de manœuvre au ministre des Finances. Cette redéfinition et cette extension du rôle du Trésor ont "renouvelé à la fois, la conception que l'on se donne de cet organisme et la manière dont sa gestion peut être assurée"96. La nature du Trésor demeure en effet équivoque97 : qu'il soit la personnification financière de l'État98, qu'il dispose tout au plus d'une personnalité comptable de fait99,ne change rien au fait qu'il demeure

En tenant compte des délais de traitement des opérations de dépôt et de retrait de fonds effectuées par les cotTespondants du Trésor. 92 Le danger d'une dette flottante est néanmoins à relativiser, notamment sous la Ve République, qui présente une certaine stabilité budgétaire et financière, tant du fait que sur longue période les mouvements de fonds des organismes ont une certaine récutTence, que du fait que l'État peut utiliser la contrainte pour maintenir des fonds au Trésor en cas de difficulté de trésorerie. 93 Selon les termes mêmes de l'article 15 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, le Trésor "exécute sous la responsabilité de l'État, des opérations de trésorerie". 94 P. LALUMIERE emploie même le terme de passivité dans ce cas, pour qualifier le rôle du Trésor, agent exécuteur des opérations permanentes de l'État, in Les finances publiques, Paris, Armand Colin, Coll. U, 8e édition, 1986, page 392. 95 LALUMIERE (PietTe), ibid. 96 BARRERE (Alain), Rapport général sur la gestion publique, in Institut international de fmances publiques, La gestion de la trésorerie publiQue, Congrès de Barcelone, septembre 97
1959

91

-XVe

session,

Bruxelles,

Émile

Bruylant,

1961,

page 29.

Voir sur ce point, ROUSSEAU (Gérard), L'agent judiciaire du Trésor public, Paris, LGDJ, 1961, pages 68 à 75. 98 LAUFENBURGER (Henry), Traité d'économie et de législation financières, Paris, Sirey, 1948, page 303. 99 MESTRE, Note sous Cour d'assises de la Gironde, 14 février 1952, IC.P., 1952.6886.

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"l'État débiteur et l'État créancier"lOo. Cependant, la qualification juridique du Trésor n'est pas sans soulever des interrogations. En effet, "le Trésor n'est pas une entité sui generis; il est l'État lui-même, vu sous son aspect financier"101,il est "seulement un aspect de l'État"102; Il n'est pas le "banquier de l'État, mais l'État banquier"103.En réalité, le Trésor revêt le caractère d'une facilité intellectuelle. Il s'agit d'une facilité conceptuelle permettant d'individualiser les activités financières de l'État par opposition à ses activités budgétaires. Il s'agit également d'une facilité budgétaire permettant de justifier la non-intégration du fonds de roulement de l'État au budget. Sa personnification, même si elle n'est que comptable, revêt plus l'aspect d'une représentation de l'esprit, que celle d'une réalité tangible104.Elle constitue cependant un instrument pédagogique permettant d'isoler les activités financières étatiques. Dans sa conception même, le rôle du Trésor a évolué. "La gestion des dépôts des correspondants et des comptes courants est ainsi un premier élément qui prolonge le service de caisse en service de banque"105.Le rôle des correspondants tend donc à s'accroître au fur et à mesure que le besoin d'un fonds de roulement permettant de financer le rôle accru de l'État s'étend. En effet, les sommes maniées par le Trésor augmentant notamment du fait du poids croissant du budget de l'État, il est devenu alors indispensable de trouver des éléments susceptibles d'abonder la liquidité du Trésor. Ainsi, "les développements contemporains de la gestion budgétaire ont eu pour conséquence d'accroître à tel point les besoins d'encaisse, que le Trésor
100 HAURIOU (Maurice), Précis de droit administratif et de droit public général, Paris, Larose, 4e édition, 1900, page 744. Ces tennes sont repris et explicités par DRAGO (Roland), L'État créancier, in RSLF, 1952, page 76. 101ROUSSEAU (Gérard), L'agent judiciaire du Trésor public, Paris, LGDJ, 1961, page 70. 102 HAURIOU (Maurice), ouvrage précité, 1900, 4e édition, page 745. Pourtant, "un mémoire officiel publié en 1866, définissait le Trésor comme un établissement particulier". DUVERGER (Maurice), Finances publiques, Paris, PUF, 1ère édition 1956, réed.1988, page 204. 103 BLOCH-LAINE (François), VOGUE (Pierre de), Le Trésor public et le mouvement général des fonds, Paris, PUF, 1960, page 5. 104 En effet, "la personnalité de l'État est une, malgré que l'exercice des droits soit partagé entre plusieurs ministères ou plusieurs grandes directions de ministères, et qu'en fait des masses de biens distinctes soient confiées à la garde des grands services publics; il Y a là une organisation de fait qui ne morcèle ni la personnalité juridique de l'État, ni son patrimoine", HAURIOU (Maurice), Précis de droit administratif et de droit public général, Paris, Larose, 1900, 4e édition, page 392. 105 BARRERE (Alain), Rapport précité, page 41.

35

a dû, pour y pourvoir, étendre considérablement ses fonctions bancaires [et notamment. ..] son droit de tirage sur les dépôts de ses correspondants"106. L'importance de la Trésorerie se renforce à la Libération: parce que depuis la Seconde Guerre Mondialel07, le Trésor déborde, du fait des déséquilibres budgétaires, le cadre des financements liés à la stricte exécution de la loi de finances, il est en recherche permanente de liquidité. Pourtant, le rôle des correspondants du Trésor n'est véritablement systématisé que très tardivement.

BI Les insuffisances de la systématisation correspondants du Trésor

tardive du rôle des

Il est évident que ses correspondants apportent très tôt au Trésor un fonds de roulement non négligeable. Cependant, la doctrine ne perçoit véritablement ce fonds de roulement comme tel qu'à partir de l'Entre-deux-guerres et n'en conçoit le fonctionnement en terme de flux et d'alimentation automatique de la trésorerie qu'à compter de la Libération. La notion de correspondants du Trésor apparaît explicitement pour la première fois, dans l'Ordonnance Royale portant règlement général sur la comptabilité publique du 31 mai 1838. Il s'agit cependant uniquement là de définir l'affectation comptable des fonds des correspondants: le compte de trésorerie "présente les mouvements de fonds opérés entre les comptables des Finances~ l'émission et le retrait des engagements à terme du trésor, les recettes et les paiements faits pour le compte des correspondants du Trésor, enfin l'excédent de recouvrement ou de paiement provenant des revenus ou
dépenses publiques"108.

106 BARRERE (Alain), Rapport général sur la gestion publique, in Institut international de fmances publiques, La gestion de la trésorerie publiQue, Congrès de Barcelone, septembre 107 A la suite de la Première Guerre mondiale, la dette flottante commence déjà à prendre une ampleur considérable qui reste cependant moindre au regard de l'après Seconde Guerre mondiale. Voir sur ce point, GUESLIN (André), L'État, l'économie et la société française, XIXe-XXe siècles, Paris, Hachette, coll. Carré histoire, 1992, page 116. 108 Article 135 a1.3, paragraphe II, Chapitre X de l'Ordonnance royale du 31 mai 1838 portant règlement général sur la comptabilité publique. Voir ISAIA (Henri), SPINDLER (Jacques) - Études coordonnées par -, Histoire du droit des finances publiques, Volume 1 : Les grands textes commentés du droit budgétaire et de la comptabilité publique, Paris, Économica 1986, page 91.
1959

- XVe

session,

Bruxelles,

Émile

Bruylant,

1961,

page 40.

36

Pour autant, aucune définition précise de ce que sont les correspondants du Trésor n'est donnée avant 1862. C'est en effet le décret impérial portant règlement général sur la comptabilité publique du 31 mai 1862109qui donne pour la première fois une véritable définition des correspondants: "Sous le titre de correspondants du trésor se classent les opérations de recettes et de dépenses effectuées pour le compte de la caisse des dépôts et consignations, de la Légion d'honneur, du service postal de France et de tous les autres services semblables qui sont déterminés par les instructions ministérielles"l1°. Toutefois, ce décret du 31 mai 1862, référence obligée d'un siècle de comptabilité publique, ne donne qu'une définition opérationnelle des correspondants: en effet, les correspondants du Trésor ne sont identifiés qu'en tant qu'opérations effectuées pour le compte de services publics; ils ne sont répertoriés que sous l'aspect comptable de leurs opérations financières. Cette approche reste strictement pragmatique, à l'image de la construction progressive d'un réseau de correspondants autour du Trésor ~il faut ainsi attendre pratiquement un siècle pour obtenir une définition non plus financière mais organique des correspondants. Pour la première fois, l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, va institutionnaliser, de manière mineure dans la mesure où tous ne sont pas mentionnés, certains correspondants du Trésor. Ainsi "outre les opérations permanentes de l'État [...] le Trésor public exécute sous la responsabilité de l'État des opérations de trésorerie. Celles-ci comprennent: [...] des opérations de dépôt sur ordre et pour compte des correspondants" 111. Ce texte précise également que "sauf dérogation admise par le ministre des finances, les collectivités territoriales de la République et les établissements publics sont tenus de déposer au Trésor toutes leurs disponibilités. Sous réserve des dispositions particulières concernant les comptes courants des États

109

Dont

le texte

est

intégralement

transcrit

in ISAIA

(Henri),

SPINDLER

(Jacques)

- Études

coordonnées par -, Histoire du droit des finances publiques, Volume 1 : Les grands textes commentés du droit budgétaire et de la comptabilité publique, Paris, Économica 1986. 110 Article 610, paragraphe 8, section I, du décret impérial portant règlement général sur la comptabilité publique du 31 mai 1862. Voir ISAIA (Henri), SPINDLER (Jacques), ouvrage précité, page 198. 111 Article 15, a1.1 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

37

étrangers et des banques d'émission de la zone franc, aucun découvert ne peut être consenti à un correspondant du Trésor"112. Ainsi, un certain nombre de principes régissant l'existence des correspondants, obligation de dépôt pour les collectivités locales et autres établissements publics, absence de découvert autorisé, trouve avec cette ordonnance une valeur législative et non plus réglementaire113. La définition organique prime alors sur la définition opérationnelle:
''Les correspondants du Trésor sont les organismes et particuliers qui, soit en application des lois et règlements, soit en vertu de conventions, déposent à titre obligatoire ou facultatif des fonds au Trésor ou sont autorisés à procéder à des opérations de recettes et de dépenses par l'intermédiaire des comptables du Trésor [..} Des opérations de recettes et de dépenses peuvent être faites pour le compte des correspondants par les comptables de l'État dans les conditions fixées par le
ministre des Finances. "
114

La pratique va permettre d'utiliser largement l'ensemble des termes de cette définition: tant le nombre des correspondants que les régimes dérogatoires qui leur sont appliqués se multiplient. Le régime juridique des correspondants y perd en unité et gagne en complexité. A titre d'exemple, on trouve au cœur des années 70, deux établissements, l'Office de la pêche et l'Office de la chasse, dont le statut juridique est identique, le premier se voyant servir un intérêt pour ces dépôts, le second déposant à titre gratuit115.Un mouvement d'homogénéisation du
112 Article 15, a1.6 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. 113 De surcroît, l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, dispose que "les opérations de dépôt sont faites dans les conditions prévues par les règlements de comptabilité publique". Les modalités seront précisées par le décret du 29 décembre 1962 venant se substituer au précédent décret portant règlement général sur la comptabilité publique du 31 mai 1862. Le toilettage du décret centenaire va alors permettre de préciser les modalités de
fonctionnement des relations entre l'État et les correspondants du Trésor. Et vient consacrer la

défmition organique. PERNOT-BURCKEL (Valérie), L'élaboration du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, in La Comptabilité publique Continuité et modernité, Colloque tenu à Bercy les 25 et 26 novembre 1993, Paris, CHEFF, 1995, page 103. 114.Articles 118 a1.1 et 119 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique. 115 HABERER (Jean-Yves), Les fonctions du Trésor et la politique financière, Les cours de droit, Institut d'études politiques de Paris, 1975-1976, fascicule I, page 88.

-

38

régime juridique et de restriction des régimes dérogatoires conduira néanmoins à la suppression de certaines de ces invraisemblances, même si d'autres perdureront. Cette progression majeure a pour corollaire l'extension de la notion même de secteur public. L'utilisation des dépôts dans la gestion de la trésorerie trouve une légitimité dans la définition de l'environnement économique: "ces organismes, collectivités et établissements sont, au premier chef, constitutifs de l'économie publique et expriment l'extension de celle-ci au cours de la période contemporaine". Ainsi, "l'économie publique étant placée dans la zone d'exercice de l'autorité publique, son fonctionnement participe de l'emploi de la contrainte dont l'État a le monopole"116. Il est donc possible de poser le principe d'une obligation de dépôt de l'ensemble des fonds au Trésor, dans la mesure où ces fonds transitent par la sphère d'activité de la puissance publique. Si cette opinion a été défendue par certains auteursll1, il n'en reste pas moins qu'elle n'est guère applicable stricto sensu dans le cadre de l'économie mixte française car cette dernière est le reflet d'un compromis confus entre l'intérêt général et les intérêts particuliers, qu'aucune approche ne peut clairement trancher118. Un élément notable du régime juridique des correspondants du Trésor élaboré en 1959 est son extrême flexibilité: chacune des dispositions de l'article 15 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 et du décret du 29 décembre 1962 est susceptible d'accepter une dérogation. Si le principe est en soi très pratique, toute la difficulté réside dans le fait de pouvoir déceler et identifier le fondement de ces dérogations, et de poser à nouveau les bases de la règle et de l'exception. En effet, au cours des années 60, tandis que le financement de l'État était aisément assuré, il devenait tentant de soulever la question de l'utilité d'un texte posant pour principe une obligation de dépôt dans la mesure où celui-ci n'était plus que très partiellement respecté.

BARRERE (Alain), Rapport général sur la gestion publique, in Institut international de finances publiques, La gestion de la trésorerie publique, Congrès de Barcelone, septembre Voir sur ce point ISAIA (Henri), Finances publiques, Économica, 1985. 118 Voir MESCHERIAKOFF (Alain-Serge), Droit public édition, 1996, pages 209-210. 117
1959

116

- XVe

session,

Bruxelles,

Émile

Bruylant,

1961,

pages

30 et 31.

introduction économique,

critique, Paris,

Paris,

PUF, 2e

39

Cependant, la crise économique de la fin des années 70 engendrant des difficultés pour les finances publiquesl19, va mettre un terme à la multiplication des régimes dérogatoires tandis qu'un effort d'homogénéisation est amorcél20.Cependant la diversité est telle qu'elle perdure par-delà les efforts de rationalisation des circuits financiers étatiques. En conséquence, "il n'existe pas de statut des correspondants du Trésor. L'organisation des relations du Trésor avec ses correspondants résulte d'une multitude de décisions individuelles qui se sont accumulées dans le passé"121. De surcroît, en l'absence de recensement exact du nombre de correspondantsl22, leur identification est délicate: si l'on a connaissance des montants déposés au Trésor, il n'est guère possible de ventiler exactement ces fonds par correspondantl23. En effet, les documents édités par le Trésor distinguent quatre grandes catégories de correspondants: budgets annexes et services non personnalisés de l'État, organismes à caractère financier, collectivités locales et établissements publics locaux, et autres correspondants. Ces catégories sont elles-mêmes subdivisées en sous-catégories. Néanmoins, la Situation Résumée des Opérations du Trésor, paraissant mensuellement au Journal Officiel, ne recense au final que 29 types de correspondants, ce qui, rapporté au millier auquel on évalue habituellement le nombre de correspondants du Trésor, est d'un faible rapport. Ainsi, le raisonnement que le droit de la comptabilité publique leur applique reste bien spécifiquement opérationnel et non organiquel24.

119 Voir sur la difficile maîtrise des finances publiques, GUESLIN (André), L'État, l'économie et la société française XIXe-XXe siècle, Paris, Hachette, 1992, pages 203 à 205. 120 Il s'agit de limiter le mouvement de libéralisation des correspondants du Trésor,
notamment en supprimant

- ou

tout au moins

en diminuant

- l'octroi

des dérogations

tendant

à

faire sortir les correspondants obligés du statut classique. 121 SAMUEL-LAJEUNESSE (Denis), Législation financière - Trésor, Vol. I, Paris, Ministère de l'économie et des finances, Centre de fonnation professionnelle, 1975, page 83. 122 Ainsi que le précise M. HABERER, in Les fonctions du Trésor et la politique financière, Les cours de droit, Institut d'études politiques de Paris, 1975-1976, fascicule I, page 84. 123 Ainsi, les correspondants du Trésor constituent un concept peu étudié des fmances publiques. Il recouvre autant d'organismes qu'il y a de détenteurs de comptes dans les écritures du Trésor. Cette notion est traitée avec précision pour certains de ses aspects, s'agissant par exemple des collectivités territoriales, ainsi que le prouve le nombre d'études les concernant. Par contre, elle l'est beaucoup moins dans d'autres de ses aspects de même qu'elle n'a pas - à notre connaissance - fait l'objet d'une étude générale. 124 Il faut ajouter que les correspondants du Trésor ne sont parfois étudiés que de façon marginale, non plus en tennes organiques mais simplement en ce qu'ils emportent comme

40

L'observation semble alors confirmer que l'existence des correspondants du Trésor est directement et presque essentiellement liée au besoin de trésorerie de l'État. L'unité du régime applicable aux correspondants du Trésor paraît retrouver un sens et demeure fondée sur une démarche téléologique. Néanmoins la stricte analyse exégétique des seuls textes fondamentaux des finances publiques et de la comptabilité publique ne rend pas compte de la réalité des correspondants du Trésor. En d'autres termes, la seule perception matérielle des correspondants du Trésor est insuffisante; par contre si l'on opte pour la définition organique des correspondants du Trésor, le champ de l'étude est élargi: c'est à la structure même de l'État que l'on s'intéresse. Les correspondants du Trésor sont en effet situés au point focal des tensions qui traversent le modèle français d'administration: "Deux logiques aux éléments souvent antinomiques sont désormais à l'œuvre dans notre vie publique. Le vieux fonds jacobin cherche à céder la place, non sans y opposer force résistance, à une culture politique rénovée. [...] L'affrontement de ces deux pôles a produit un certain contestation de l'obligation de dépôt, réelle dès la fin des années 60, prend de l'ampleur avec la décentralisation approfondie qui, tout en accordant plus de liberté aux collectivités locales, persiste néanmoins dans l'absence de trésorerie autonome. A ceci il faut ajouter un processus de "fragmentation des autorités étatiques et de dissémination De des mécanismes de pouvoir" 126. surcroît, la logique européenne qui préside à l'avènement de l'État minimap27 tend à contester l'existence d'une structure telle que celle qui unit le Trésor à ces correspondants: il semble en effet que l'approche européenne en matière de secteur public128vise à réduire le poids des correspondants du Trésor, accusés
conséquences financières pour l'État. Voir dans ce sens, par exemple, DOUAT (Etienne), Finances publiques, Paris, PUF, Thémis, 1999, pages 286-287. 125 COHEN- T ANUGI (Laurent), La métamorphose de la démocratie française - De l'État jacobin à l'État de droit, Paris, Gallimard, colI. Folio actuel, 1993, page 226. 126 COHEN-TANUGI (Laurent), La métamorphose de la démocratie française - De l'État jacobin à l'État de droit, Paris, Gallimard, coll. Folio actuel, 1993, page 30. 127 Selon la formule et la défmition qu'en donne Robert NOZICK, Anarchy, State and Utopia, New York, Basic Books, 1974, pages 16-17. 128 Il découle de l'article 90-2 du traité de Rome que "les règles exorbitantes du droit commun qui font la spécificité du service public sont menacées par la supériorité du droit communautaire. Elles ne pourront subsister que si elles sont nécessaires pour assurer la mission d'intérêt général". MESCHERIAKOFF (Alain-Serge), Droit public économique, Paris, PUF, Coll. Droit fondamental, 2e édition, 1996, page 73.

nombre de compromis, souvent peu satisfaisants"125. En effet, la

41

le plus souvent de constituer une clientèle captive que s'arroge l'État129. L'obligation de dépôt paraît alors en totale contradiction avec les évolutions administratives et les mutations structurelles qui semblent devoir affecter l'État. Pourtant, au 31 décembre 2000, les dépôts des correspondants du Trésor représentent 9% de la dette publique, pour un montant total de 449,29 milliards de francs130.Ils constituent un élément, bien qu'en déclin 131,toujours conséquent de la gestion de trésorerie de l'État répondant au souci d'unité du secteur public. L'État est donc en butte à la conception européenne d'un État libéral: en réfutant la pertinence de sa structure financière, c'est finalement lui que l'on atteint. Les finances publiques présentent cette spécificité en France d'être directement liées à l'histoire de l'Étatl32 : elles sont à la fois "le miroir et le moteur de l'État"133. La notion de correspondants du Trésor présente alors la particularité d'être profondément dépendante de l'idée de trésorerie de l'État, au sens de la gestion quotidienne des finances publiques étatiques. Ainsi, les finances publiques françaises revêtent au regard des structures financières des États européens des spécificités134.En
HERTZOG (Robert), La gestion de trésorerie, un must ou un mythe?, in RFFP n030, 1990, page 96. 130 Voir la Situation résumée des opérations du Trésor (SROT), publiée mensuellement au Journal officiel. http://www.finances.gouv.fr/mineftlpublique/tresorerie_etat/index.htm 131Compte tenu de l'émancipation progressive d'un certain nombre d'entreprises publiques. Il n'en reste pas moins que par rapport à 1994, les dépôts ont en 1995 augmenté de 20 milliards. Voir sur ce point, Les notes bleues de Bercy, Hors série, 1997, pages 58-59. 132 La science des fmances publiques fait l'objet d'interprétations centrées sur les aspects politiques puis économiques et sociaux selon les conceptions. En réalité le droit des fmances publiques est de facto le résultat d'une démarche politique, le plus souvent motivée par des impératifs et des contraintes économiques et sociales. L'approche de Gaston JEZE sera donc privilégiée dans ce travail. Pour une définition du droit des finances publiques, voir ISAIA (Henri), Finances publiques, introduction critique, Paris, Économica, 1985, pages 82 à 121. 133 GAUDEMET (Paul-Marie), Les finances et l'État, in Mélanges en l'honneur du Professeur G. PEISER, Grenoble, PUG, coll. Droit public, 1995, page 268. 134 Ainsi, "les correspondants du Trésor constituent une originalité du système financier français", selon Bernard PLAGNET, Droit public - Droit financier, droit fiscal, Tome II, Paris, Sirey, 3e édition, 1995. "La tendance dominante est l'obligation de déposer les fonds de l'État auprès de la Banque centrale, les autres collectivités publiques ayant la choix entre celle-ci et des banques privées" selon Gabriel MONT AGNIER, La comptabilité publique en Europe de l'Est, in La Comptabilité publique - Continuité et modernité, Colloque tenu à Bercy les 25 et 26 novembre 1993, Paris, CHEFF, 1995, page 458. Ainsi en Grande Bretagne, à la suite d'une série d'évolutions tendant à la "privatisation" des affaires locales, un Livre blanc, Competing for Quality, 1991, trouvait en annexe des recommandations du Department of the Environment, pour que soit mis sur le marché la plupart des activités 129

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effet, chaque pays dispose d'un mécanisme de comptabilité publique assorti d'un système normatif spécifique et adéquat encadrant la tenue des comptes et le contrôle des opérations financières. Pour autant, ce constat "ne rend pas compte du particularisme français qui désigne par ce terme un système institutionnel original et complexe"135.Le seul système similaire136pourra être trouvé dans l'Espagne d'avant-guerre: "Le Trésor ouvre un compte à chacun de ses correspondants et l'unité de gestion de l'encaisse publique se maintient dans le cadre de l'unité de compte du Trésor auprès de la Banque centrale". Il sera mis fin à cette organisation en 1943 ; à compter de cette date, ces correspondants auront chacun un compte ouvert directement et en leur nom auprès de la Banque d'Espagne, "tous les comptes de cette nature ayant été groupés sous la désignation générale d'organismes de l'Administration d'État"137. Les correspondants du Trésor obéissent donc, en France, à cette expression proprement étatique. Reflet de l'héritage administratif napoléonien, l'existence des correspondants est tout au moins un moyen de l'interventionnisme étatique. De même que "les finances publiques constituent une des meilleures voies pour pénétrer les arcanes de l'État"138, l'étude des correspondants du Trésor doit permettre
administratives des collectivités locales connue la comptabilité, le conseil juridique et les services administratifs. Même si le Local Government Act de 1992 semble aller dans ce sens, cette réforme aura néanmoins été controversée. "These proposaIs met with a strong opposition from local authority associations and professional bodies on the grounds that they would damage the corporate management capacity of authorities as well as destabilize their administrative structure. The debate continues". GRAY (Andrew), JENKINS (Bill), UK Politics, Hemel Hempstead, Harvester Wheatsheat: 1994, pages 472473. De même que "les collectivités britanniques gèrent librement leur trésorerie, les lander allemands pratiquent les opérations de leur choix en constituant cependant des réserves légales dans les banques", REITZER (Jean-Luc), Exposé des motif') de la proposition de loi organique tendant à modifier l'ordonnance n059-2 portant loi organique relative aux lois de finances afin de permettre le dépôt au Trésor ou dans un établissement financier des disponibilités des collectivités territoriales et des établissements publics, nOl016, 23 février 1994, page 3. 135DELION (André), Service public et comptabilité publique, in AlDA, numéro spécial, 20 juin 1997, page 69. 136 En-dehors de certaines anciennes colonies françaises, caractérisées par leur mimétisme juridique. 137 SUREDA CARRION (José Luis), La gestion publique - Rapport général, in Institut international de fmances publiques, La gestion de la trésorerie publique, Congrès de Barcelone, septembre 1959, - XVe session, Bruxelles, Émile Bruylant, 1961, page 56. 138 GAUDEMET (Paul-Marie), MOLINIER (Joël), Finances publiques - Budget, Trésor, Tome I, Paris, Domat Montchrestien, 7e édition, 1996, page Il.

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d'identifier gestion de dialectique ses limites.

les mutations contemporaines de l'État à la lumière de la sa trésorerie. Ainsi "la dangereuse nostalgie" qu'est "la qui oppose l'État au marché"139,pourrait fort bien trouver S'il est possible de parler "d'érosion du droit des finances

publiques au plan national"140, il n'en reste pas moins que le droit
applicable aux correspondants du Trésor demeure un droit national, emprunt de la culture administrative et juridique française, résistant aux assauts de ses détracteurs et aux sirènes de la déréglementation. Aussi, cette structure, frappée pour certains d'obsolescence141, correspond-elle à une conception traditionnelle de l'État. Exemple réussi de l'adaptabilité de l'État, le droit applicable aux correspondants du Trésor n'en reste pas moins caractérisé par le foisonnement des régimes dérogatoires, qui laisse penser que la catégorie reste à définir. Les correspondants du Trésor sont au confluent de la rationalité juridique et de la volonté managériale142. Cependant, il paraît possible que ces deux logiques ne soient pas, dans le cas particulier des correspondants du Trésor, tout à fait incompatibles. La conciliation d'une démarche interventionniste pourrait s'harmoniser avec les impératifs libéraux de cette fin de siècle. S'il semble que la rigueur de leur statut est contraire à l'évolution du secteur public, il n'en paraît pas moins vrai que leur rôle entre largement dans l'évolution contemporaine de l'économie nationale, d'autant que "dans l'accomplissement de ses fonctions traditionnelles [...], l'État moderne n'a eu qu'à reprendre la tradition en en perfectionnant les techniques et, il est vrai, en les entourant d'une réglementation destinée à les rendre compatibles avec l'État de droit"143. En ce sens, les correspondants du Trésor font le lien entre la tradition et la modernité. Ils émanent de l'État et sont à son image, ce qui semble justifier leur maintien. La permanence d'un tel modèle peut
139

DELMAS (Philippe), Le maître des horloges, modernité de l'action publique, Paris, Ed.

Odile Jacob, colI. Points, 1991, page 333. 140 ISAlA (Henri), Finances publiques, introduction critique, Paris, Économica, 1985, page 149. 141 Voir à cet effet, GODRON (Olivier), Le Trésor et le financement de l'État, NED, n04882, 1989, page 45 ; HERTZOG (Robert), La gestion de trésorerie, un must ou un mythe?, in RFFP, n030, 1990, page 96. 142 CHEVALLIER (Jean-Jacques), LOCHAK (Danièle), Rationalité juridique et managériale, in RFAP, pages 610 et suiv. 143ROUSSET (Michel), L'idée de puissance publique en droit administratif, Paris, Dalloz, 1960, pages 203-204.

44

effectivement apparaître évolutions qui le secoue trouve des éléments de correspondants du Trésor partie).

paradoxale compte tenu des critiques et (première partie). Cependant, ce système légitimation qui laissent penser que les ont su évoluer à l'image de l'État. (Seconde

45

PREMIÈRE PARTIE

L'AMBIVALENCE DE LA PERMANENCE CORRESPONDANTS DU TRÉSOR

DES

"On ne saurait lire la correspondance d'un intendant de l'Ancien Régime avec ses supérieurs et ses subordonnés sans admirer comment la similitude des institutions rendait les administrateurs de ce temps-là pareils aux nôtres. Ils semblent se donner la main à travers le gouffre de la Révolution qui les sépare"l. Les mécanismes financiers étatiques revêtent une constance dont on ne peut s'affranchir; si les finances publiques présentent des similitudes entre l'Ancien Régime et le XIXe, l'analyse est encore plus probante lorsqu'il s'agit de comparer les institutions et les mécanismes financiers du XIXe siècle et ceux du XXe siècle. La continuité du système administratif français est le reflet de la permanence de l'État dans son essence donc dans son organisation. De même, toute lecture des correspondants du Trésor, modèle d'une gestion financière de l'État, ne peut s'affranchir de l'Histoire pas plus que du modèle d'administration qui en est issu. Les correspondants du Trésor répondent dans leur principe à une certaine conception de l'État, fondée sur des éléments de puissance et de contrainte. Initiés par l'Administration napoléonienne, ils sont le fruit d'une perception autoritaire et centralisée de l'État. Ils sont également le reflet d'une certaine prégnance de l'État dans la société puisque leur nombre et leur diversité font la preuve de la multiplicité des liens financiers que le Trésor peut entretenir aussi bien avec des personnes physiques qu'avec des personnes morales autres que l'État. L'existence contemporaine des correspondants du Trésor est le résultat d'une construction par sédimentation, au fur et à mesure des évolutions de l'organisation de l'État. Pourtant la contestation de cette prégnance de l'État, allant même jusqu'à construire une "théorie économique de non-État"2 semble aujourd'hui devoir renverser les constructions de l'interventionnisme étatique. Sans présumer de l'influence significative des théories néolibérales sur l'Administration et son droit, on ne peut manquer de noter que la conception de l'État autoritaire et centralisé a largement et

1

L'objectif des néo-libéraux "est de penser une sorte d'État minimal qui soit d'une autre nature que l'État de sûreté classique. Ils ne théorisent pas la limitation de l'État par le marché, mais visent au contraire à définir un type d'État consubstantiel à la société de marché, totalement immergé en son sein. Leur tentative consiste en ce sens à penser un État qui soit un non-État". ROSANV ALLON (Pierre), La crise de l'État-providence, Paris, Seuil, 1992 (1ère éd. 1981), pages 80-81.

2

TOCQUEVILLE, L'Ancien Régime et la Révolution 1856, Paris, Gallimard, 1964.

49

doublement été émoussée3. L'érosion du centralisme administratif est due à la diversification des fonctions de l'État et au retour de la société civile sur la scène politique4. En conséquence les modes de gestion consensuels se sont peu à peu imposés dans des domaines de plus en plus nombreux de l'interventionnisme étatique. Le développement des contrats de plan, la gestion décentralisée sont autant d'éléments, qui, en impliquant des personnes morales ou physiques autres que l'État dans le processus décisionnel, ont conduit à une mutation des modèles normatifs5. "L'avancée du droit commun"6 modifie nécessairement les données du droit administratif et financier. Le droit administratif, tout en conservant sa spécificité revêt un caractère plus souple au fur et à mesure que le contentieux ou des pans entiers du contentieux se rapprochent du droit commun. Il en est de même pour le droit des finances publiques7 qui fait une plus grande place à la gestion consensuelle et aux contrôles a posteriori. Pourtant les correspondants du Trésor présentent encore des traits caractéristiques de la gestion publique du siècle dernier. Tandis que la loi bancaire a permis de décloisonner les marchés financiers modifiant considérablement le paysage juridique bancaire, il semble, de prime abord, que les correspondants du Trésor conservent une identité propre, demeurant sous le coup d'une gestion centralisée, caractéristique du droit de la comptabilité publique. Ainsi, "la survivance de cette forteresse de la trésorerie publique que constituent les correspondants participe d'une conception autoritaire et interventionniste des finances publiques. La volonté de libéralisme affichée, de manière constante sinon toujours aussi intense
3 Voir par exemple sur ce point, CAILLOSSE (Jacques), in Un État moderne dans une économie de marché, Forum innovations du Service public, Paris, La Documentation Française, 1993, page 37. 4 En ce sens que les usagers et les groupes de pression sont sollicités par l'Administration dans le processus décisionnel. Voir sur ce point, par exemple, HOLLEAUX (André), Vers un ordre juridique conventionnel, in Bulletin de l'IIAP, 1974, page 61. 5 Voir sur ce point, AUTIN (Jean-Louis), RIBOT (Catherine), Droit administratif général, Paris, Litec, 1999, page 180-181. 6 BAZEX (Michel), Vers de nouveaux modèles normatifs pour le secteur public?, in AlDA, 1990, page 661. 7 Ce rapprochement se justifie par le fait que, "pendant longtemps, les finances ne constituaient qu'un simple chapitre du droit administratif [...] Si aujourd'hui les finances publiques ont acquis une indépendance par rapport au droit administratif: des liens n'en subsistent pas moins entre eux". GAUDEMET (Paul-Marie), MOLINIER (Joël), Finances publiques Budget/Trésor, Paris, Domat Montchrestien, 7e édition, 1996, page 27.

50

[...] aurait dû logiquement entraîner le démantèlement progressif du réseau privilégié ainsi mis à la disposition du Trésor"s. Or ce n'est pas le cas: les correspondants du Trésor s'illustrent par leur permanence. C'est en ce sens qu'ils semblent se situer à contre-courant de l'ensemble de l'évolution du droit public: en effet, le consensus et la contractualisation semblent y avoir peu de place. Leur permanence à l'aube du XXIe siècle est donc tout à fait paradoxale. D'une part, le régime auquel les correspondants du Trésor sont soumis les astreint à être largement dépendants financièrement de l'État. Or il s'agit le plus souvent d'entités juridiquement autonomes qui se voient ainsi imposer une hétéronomie financière (titre I). D'autre part, la relative effectivité de ce régime, venant altérer l'homogénéité juridique du système, soulève plus encore la question de la pertinence de son maintien (titre II).

S

ECK (François), Le Trésor, Paris, L'économiste,

PUF, 1982, page 210.

51

TITRE I

- UNE

HÉTÉRONOMIE

FINANCIÈRE

IMPOSÉE

Le Trésor est au cœur du dispositif financier de l'État. "État dans l'État"9, son rôle lui a été confié par l'Histoire, ses moyens par la conjoncture. Or cette structure "n'a guère d'équivalent dans le monde [...] En sus, le Trésor français assure des fonctions bancaires que [ses homologues étrangers] n'ont pas: c'est le plus gros collecteur de fonds du pays avec [les] fonds déposés par des particuliers et des entreprises, plus [les] dépôts, contraints et non rémunérés, d'entités du secteur public sans oublier les Centres des chèques postaux qui, bon gré mal gré, fournissent [...] des liquidités au Trésor. Ce qui en fait l'une des plus grosses banques françaises"IO. La spécificité de cet État bancaire tient au fait que, le plus souvent, ce sont des arguments de puissance et de contrainte qui lui permettent de drainer les disponibilités d'entités juridiquement distinctes. Les correspondants du Trésor, qui représentent la plupart du temps des entités juridiquement autonomes, sont ainsi soumis aux dispositions exorbitantes du droit commun mises en place par l'État et pour l'État. Parce qu'ils sont enserrés dans des relations déterminées par l'État, les correspondants du Trésor sont étroitement dépendants de ce dernier. Cette dépendance est imposée par les textes mais elle est également renforcée par le fait que se multiplient les liens entre le Trésor et ses correspondants. Ces liens sont tels que même s'ils sont juridiquement autonomes, les correspondants du Trésor sont tant et si bien reliés à l'État que, de facto, ils en deviennent hétéronomes. Ainsi, l'hétéronomie financière des correspondants du Trésor est fondée d'une part sur la logique contraignante de leur statut, tel qu'il est défini par l'État (Chapitre premier) et d'autre part sur la multiplication de liens financiers entre le Trésor et ses correspondants (Chapitre second).

9

MAMOU (Yves), Une machine de pouvoir - La Direction du Trésor, Paris, La découverte,
90. (Yves), ouvrage précité, page 99.

1987, page 10 MAMOU

53

CHAPITRE PREMIER

- LA

LOGIQUE CONTRAIGNANTE CORRESPONDANTS DU TRÉSOR

DU STATUT DES

Les correspondants du Trésor sont "loin de constituer une création juridique spontanée", car il s'agit là d'une structure complexe qui résulte largement de "l'évolution économique et monétaire de la France"l1. Le statut12 des correspondants du Trésor, qui est largement déterminé par l'État et l'esprit des textes édictés pendant la période napoléonienne, révèle des éléments de contrainte et des arguments d'autorité. L'acte unilatéral est et demeure l'apanage de cette administration centralisée et le vecteur principal des éléments définissant le régime juridique des correspondants du Trésor. C'est donc à travers ces éléments juridiques qu'il sera possible d'en déterminer le fonctionnement. En effet, la qualification juridique des correspondants du Trésor (section I) révèle sa spécificité autour de la mise en œuvre de l'obligation de dépôt des fonds des correspondants auprès du Trésor (section II).

SECTION I - La qualification

juridique

des correspondants

du Trésor

La diversité des correspondants du Trésor est telle qu'il semble malaisé de les qualifier juridiquement13. En effet, au regard des

11TRAIMOND (PielTe), Trésor et pouvoir économique, Paris, Cujas, 1968, page 16. 12 L'idée de statut n'étant à ce stade utilisée qu'au sens d'une logique commune, sans présumer de l'unité du régime juridique des cOlTespondants ni ignorer la réalité de la diversité des textes qui en fondent l'existence. 13 Ainsi que le soulignent les auteurs, "leur classification est difficile". BLOCH-LAINE (François), Finances publiques, Paris, Les cours du droit, 1955-1956, fasc. 1, page 98. Notamment parce qu'il s'agit "d'organismes très divers connus sous le nom générique de cOlTespondants du Trésor". PRADA (Michel), SONRIER (André), La comptabilité publique, Paris, Berger-Levrault, coll. L'administration nouvelle, 1978, page 48. "Dans la pratique, ce terme de cOlTespondants englobe une très grande diversité d'entités dotées des statuts juridiques les plus variés", LALUMIERE (PielTe), Les finances publiques, Paris, Armand Colin, coll. U, 1986, page 389. "Le contenu est très variable selon les cas, il n'existe pas de statut des cOlTespondants du Trésor", SAMUEL-LAJEUNESSE (Denis), Législation financière - Trésor, Vol. I, Paris, Ministère de l'économie et des finances, Centre de formation professionnelle, 1975, page 83.

55

situations de trésorerie publiées au Journal OfficieP\ on ne peut que constater la multiplicité d'entités bénéficiant de cette appellation générique. Cette diversité ne saurait pour autant faire oublier que l'ensemble du droit des finances publiques est régi par le principe d'unité, notamment dans ses aspects comptablesl5. C'est donc à travers cette notion même d'unité qu'il faut penser le régime des correspondants du Trésor et les qualifier juridiquement. L'étude des indices permettant de définir les caractères de correspondant du Trésor (~1) permet alors d'identifier un critère de qualification des correspondants fondé sur les sujétions imposées (~2).

~1. Les indices du caractère de correspondant

du Trésor

En vertu de la définition générique de la notion selon laquelle les correspondants sont les parties entre lesquelles un compte est ouvertl6, il semble que l'existence d'un compte entre le Trésor et ses correspondants soit l'élément à retenir. Néanmoins, en raison des insuffisances de cet indice (I), il faut y adjoindre la notion de volonté tout en en constatant les imperfections (II).

I - Les insuffisances

d'un indice comptable

Sur la base de cette définition générale, il est possible de considérer que l'existence d'un compte entre les correspondants et le Trésor est l'élément permettant de déceler l'existence de correspondants du Trésor (A). Cependant il ne suffit pas à rendre compte de la réalité des relations que le Trésor établit avec ses correspondants (B).

la situation de trésorerie est en effet publiée au Journal officiel et diffusée sur le site Internet du ministère des finances. 15 Voir sur ce point, le plan de l'ouvrage de MM. PRADA et SONRIER, La comptabilité publique, Paris, Berger-Levrault, coll. L'administration nouvelle, 1978. 16 SOUSI ROUBI (Blanche), Lexique de banque et de bourse, Paris, Dalloz, 1990, page 72.

14 Mensuellement,

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AI La caractéristique

comptable des correspondants

du Trésor

De manière générique, les correspondants sont, par définition, les parties entre lesquelles un compte est ouvert. Ce constat vaut pour ce qui est des correspondants du Trésor qui ont, conformément à cette définition, un compte ouvert à leur nom, dans les écritures du Trésor. C'est d'ailleurs ce à quoi s'attache la doctrine pour expliquer la notion même de correspondants. Elle s'applique soit à les définir matériellement par l'existence d'un compte dans les écritures du Trésor (1), soit encore à les définir organiquement comme détenteurs d'un compte ouvert dans les écritures du Trésor (2), soit à les définir de manière téléologique comme un moyen d'alimentation du compte courant du Trésor à la Banque de France (3). 1) Tout d'abord, le décret impérial portant règlement général sur la comptabilité publique du 31 mai 186217donne pour la première fois une définition des correspondants: "Sous le titre de correspondants du Trésor se classent les opérations de recettes et de dépenses effectuées pour le compte de la Caisse des dépôts et consignations, de la Légion d'honneur, du service postal de France et de tous les autres services semblables qui sont déterminés par les instructions ministérielles"18. Il ne s'agit là que d'une définition opérationnelle des correspondants dans la mesure où ils ne sont identifiés qu'en tant qu'opérations effectuées pour le compte de services publics: seul l'aspect comptable de leurs opérations financières prévaut. Conformément aux termes des textes, la doctrine ne définit pas les correspondants comme les détenteurs de comptes de tiers dans les écritures du Trésor. L'analyse n'est pas organique mais matérielle. Cependant, la notion de compte revêt déjà un caractère essentiel de la définition des correspondants du Trésor puisqu'elle y est, par abus de langage sans doute et par difficulté de s'émanciper de la définition matérielle donnée notamment par le décret de mai 1862, strictement assimilée. En conséquence, les correspondants du Trésor sont confondus avec les comptes ouverts dans les écritures du Trésor. Ainsi, le Doyen HAURIOU ne précise pas la
17 Dont le texte est intégralement transcrit in ISAIA (Henri), SPINDLER (Jacques)

- Études

coordonnées par-, Histoire du droit des finances publiques, Volume 1 : Les grands textes commentés du droit budgétaire et de la comptabilité publique, Paris, Économica 1986. 18 Article 610, paragraphe 8, section I, du décret impérial portant règlement général sur la comptabilité publique du 31 mai 1862. Ouvrage précité, page 198.

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notion de correspondants du Trésor lorsqu'il évoque l'ensemble des correspondants bancaires du Trésor. En parlant de "comptes-courants [du Trésor] avec la Banque de France, avec les Trésoriers-payeurs généraux, avec la Caisse des dépôts et consignations"19, il n'établit pas de distinction entre le titulaire du compte et le teneur du compte. Le compte est, conformément à la définition générique des correspondants, un élément déterminant de la constitution d'une grille d'analyse des relations financières du Trésor avec ses correspondants. De même, M. DELBEZ, en 1955, analyse les correspondants sous la forme de "comptes courants du Trésor"20. A l'instar d'HAURIOU, il opère une lecture matérielle des correspondants du Trésor. Par contre, à son inverse, il isole particulièrement ceux des correspondants qui déposent leurs fonds au Trésor, des institutions telle la Banque de France dont le Trésor est correspondant. Les titulaires de ces comptes ne sont pas identifiés. Les correspondants n'apparaissent que comme de simples lignes comptables dans les écritures du Trésor retraçant, pour reprendre les termes de la définition du décret de 1862, "les opérations de recettes et de dépenses effectuées" par eux21. Cependant, au regard de l'évolution de la définition des correspondants du Trésor, cette identification n'est plus satisfaisante. 2) S'agissant de la période actuelle, sanctionnée par la définition organique du décret du 29 décembre 1962 en vertu de laquelle les correspondants du Trésor" sont les organismes ou particuliers qui [...] déposent des fonds au Trésor ou sont autorisés à procéder à des opérations de recettes ou de dépenses par l'intermédiaire des comptables du Trésor", les définitions doctrinales demeurent le plus souvent axées sur le principe d'un compte de tiers ouvert dans les écritures du Trésor au nom d'un correspondant.
19

HAURIOU (Maurice), Précis du droit administratif et de droit public général, Paris,

Librairie de la société du recueil général des lois et des arrêts, 1900, 4e édition, page 740. 20 DELBEZ (Louis), Éléments de finances publiques, Paris, Pedone, 1955, page 80. Il est possible de retrouver de semblables défmitions dans une période plus récente, RIVOLI (Jean), Le budget de l'État, Paris, Seuil, 1975, page 108. 21 Article 610, paragraphe 8, section I, du décret impérial portant règlement général sur la comptabilité publique du 31 mai 1862. Voir ISAIA (Henri), SPINDLER (Jacques) Études coordonnées par -, Histoire du droit des finances publiques, Volume 1 : Les grands textes commentés du droit budgétaire et de la comptabilité publique, Paris, Économica 1986, page 198.

-

58

Les correspondants du Trésor se caractérisent alors par le fait qu'ils sont détenteurs d'un compte distinct, ouvert en leur nom propre, dans les écritures du Trésor: "sont ainsi désignées, les personnes physiques et morales qui ont un compte au Trésor public"22. Les correspondants du Trésor sont alors ces personnes morales et ces particuliers détenteurs de comptes ouverts dans les écritures du Trésor. Il s'agit donc bien des titulaires" des comptes de tiers que le Trésor tient dans ses écritures"23.La doctrine reste ainsi très proche de la lettre de l'article 118 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique. 3) La doctrine préfère parfois ne dégager qu'un indice téléologique en ne consacrant son analyse qu'à l'incidence de l'existence des correspondants du Trésor sur les finances publiques étatiques et l'économie privée24. Elle se satisfait parfois d'une énumération des principaux correspondants et les assimile - ce qui peut être jugé inadéquat25 - aux auxiliaires et aux alliés du Trésor26.D'autres auteurs rappellent simplement les termes de l'article 118 et énoncent quelques grands correspondants en s'attachant essentiellement au poids financier de ces dépôts27. Cependant, certains auteurs nient, dans la période contemporaine, la réalité d'un critère identificateur comptable des correspondants du Trésor en parlant simplement de l'alimentation du compte courant du Trésor à la banque de France par "les dépôts de

fonds des correspondants"28. Il semble alors que les correspondants du
22

EUZEBY (Alain), HERSCHTEL (Marie-Louise), Finances publiques:

une approche

économique, Paris, Dunod, 1990, page 63. 23 HABERER (Jean-Yves), Les fonctions du Trésor et la politique financière, Les cours de droit, Institut d'études politiques de Paris, 1975-1976, fascicule I, pages 84 et 93. 24 DEVAUX (Gilbert), La comptabilité publique, Tome I : Les principes, Paris, 1957, pages 149 à 223. 25 Notamment par les auteurs qui établissent clairement une distinction entre les correspondants du Trésor d'une part et les alliés du Trésor "qui contribuent à la mise en œuvre de la politique économique et financière du Gouvernement" d'autre part. Voir par exemple, PAYSANT (André), Finances publiques, Paris, Armand Colin, 4e édition, 1997, page 258. 26 "Ce terme générique [de correspondants du Trésor] désigne un ensemble d'organismes, à statuts divers, étroitement liés au Trésor public. Ils sont également appelés, parfois, les auxiliaires du Trésor ou les alliés du Trésor". PLAGNET (Bernard), Droit financier, droit fiscal, Paris, Sirey, 4e édition, 1997, page 17. 27 ORSONI (Gilbert), Finances publiques, Paris, Pubhisud, 1989, pages 206-207. 28 TROTABAS (Louis), COTTERET (Jean-Marie), Droit budgétaire et comptabilité publique, Paris, Dalloz, 3e édition 1985, page 147.

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