LES EMPLOIS-JEUNES : Nouveaux contractuels de l
158 pages
Français

LES EMPLOIS-JEUNES : Nouveaux contractuels de l'administration

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158 pages
Français

Description

L’arrêt Berkani qualifie ces contractuels d’agents de droit public et la loi sur les contrats emplois-jeunes les qualifie d’agents de droit privé. Cette double qualification est lourde de conséquences. En effet, ce sont deux régimes juridiques qui vont cohabiter pour une même situation matérielle et provoquer une incohérence juridique au sein du personnel des services publics. Par ailleurs, ces qualifications juridiques multiples ont un impact sur les droits dont va pouvoir bénéficier l’agent et sur l’organisation du service public.

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Date de parution 01 novembre 2000
Nombre de lectures 346
EAN13 9782296400511
Langue Français
Poids de l'ouvrage 4 Mo

Informations légales : prix de location à la page €. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Exrait

Marie-Line LAURENT
LES EMPLOIS-JEUNES:
NOUVEAUX CONTRACTUELS
DE L'ADMINISTRATION
L'Harmattan. L'Harmattan Inc.
5-7, rue de l'École Polytechnique 55, rue Saint-Jacques
75005 Paris -FRANCE Montréal (Qc) - CANADA H2Y IK9Collection Logiques Juridiques
dirigée par Gérard MARCOU
Le droit n'est pas seulement un savoir, il est d'abord un ensemble de
rapports et pratiques que l'on rencontre dans presque toutes les formes
de sociétés. C'est pourquoi il a toujours donné lieu à la fois à une
littérature de juristes professionnels, produisant le savoir juridique, et
à une littérature sur le droit, produite par des philosophes, des
.
sociologuesou des économistesnotamment.
Parce que le domaine du droit s'étend sans cesse et rend de plus en
plus souvent nécessaire le recours au savoir juridique spécialisé,
même dans des matières où il n'avait jadis qu'une importance
secondaire, les ouvrages juridiques à caractère professionnel ou
pédagogique dominent l'édition, et ils tendent à réduire la recherche en
droit à sa seule dimension positive. A l'inverse de cette tendance, la
collection «Logiques juridiques» des Éditions L'Harmattan est
ouverte à toutes les approches du droit. Tout en publiant aussi des
ouvrages à vocation professionnelle. ou pédagogique, elle se fixe avant
tout pour but de contribuer à la publication et à la diffusion des
recherches en droit, ainsi qu'au dialogue scientifique sur le droit.
Comme son nom l'indique, elle se veut plurielle.
Dernières parutions
CUSTOS Dominique, La Commission fédérale américaine des
communications à I'heure de la régulation des autoroutes de
I'information, 1999.
FORTIN Yvonne (ed.), La contractualisation dans le secteur public
des pays industrialisés depuis 1980, 1999.
SOCIETE FRANÇAISE POUR LE DROIT DE
L'ENVIRONNEMENT, La chasse en droit comparé, 1999.
GAROT Marie José, La citoyenneté de l'Union européenne, 1999.
SATCHIVI Francis Amakoué A., Les sujets de droit, 1999.
LEVIS Danièle, Terre des hommes du grand Océan, 1999.
LASCOMBE Michel, Droit constitutionnel de la V République, 1999.
BERGUlN Francis, Lefonctionnaire expatrié, 1999.
HOURQUEBIE Fabrice, Les organes spécialisés dans les affaires
communautaires des parlements nationaux. Les cas français et
allemands, 1999.A GuillaumeSOMMAIRE
Avant-propos
Introduction
Première partie: La difficile qualification du contrat entre un agent
et un service public
Chapitre I : Un désaccord sur la nature du contrat liant un service
public administratif et son agent
Section I: La recherche d'un bloc de compétence
juridictionnelle
Section II : La remise en cause du travail jurisprudentiel par la
loi
Chapitre II: Un conflit dans la détermination de l'objet du
contrat entre un service public administratif et son agent
Section I : La mise à mal du critère unique de détermination de
l'agent public contractuel
Section II: La malléabilité du considérant de principe au
regard des décisions juridictionnellesSeconde partie: La situation juridique de l'agent contractuel ~un
enjeu déterminant pour l'agent et pour le service public
Chapitre I: La jurisprudence et la loi face à la situation
contractuelle de l'agent des services publics administratifs
Section I : L'étendue des droits de l'agent contractuel soumis
au droit public: une simplification au détriment de la
protection?
Section II : Les implications du nouveau régime juridique pour
l'agent contractuel des services publics administratifs
Chapitre II: L'influence de la situation juridique de l'agent
contractuel sur le service public administratif
Section I : Vers une mutation du personnel des services publics
administratifs?
Section II : Quelles perspectives pour le service public?
Conclusion
Bibliographie
"[able des matièresAVANT- PROPOS
Cet ouvrage est la reprise d'un mémoire de DEA de Droit Public
soutenu en juin 1998, à la Faculté de Droit et de Science politique 'de
l'Université de Reims Champagne-Ardenne, devant un jury composé
de MM. Seydou TRAORE, (maître de conférence et directeur du
mémoire), auquel vont tous mes remerciements, et Hervé GROUD,
(maître de conférence).
Mes meilleurs remerciements au Centre de Recherche sur la
Décentralisation Territoriale (DRA CNRS D 1479) pour son aide
technique.INTRODUCTION
Il faut à l'Etat, pour l'accomplissement de ses fonctions, une
organisation intermédiaire entre les autorités politiques et les
administrés. C'est ce qu'on appelle l'administration. Elle est formée
.
d'un ensemble de personnes: les autorités et les agents publicsl.
Possède la qualité d'agent public l'ensemble des personnels qui,
occupant à titre professionnel un emploi salarié dans les services des
personnes publiques, sont soumis à un statut de droit public2. Ils
peuvent relever de la fonction publique d'Etat3, de la fonction publique
territoriale4, de la fonction publique hospitalière5.
1F. BURDEAU, Histoire de l'administration française du 18è au 2ri siècle,
Montchrestien, 2è édition, 1994, pp. 11-13.
2 R. CHAPUS,Droit administratifgénéral, Domat Droit Public, Montchrestien,t. 2, 8è
éd., p. 5.
3 Loi du Il janvier 1984portant dispositionsstatutairesrelativesà la fonctionpublique
de l'Etat, JO 12/01/1984, p. 271.
4 Loi du 26 janvier 1984 portant statutaires relatives à la fonction publique
tenitoriale, JO 27/01/1984, p. 441.
5 Loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique
hospitalière, JO 11/01/1986, p. 535.Les agents publics se distinguent des salariés du secteur privé,
régis par le droit du travail, des personnels des organismes de droit
privé associés à l'action des personnes publiques, des services
industriels et commerciaux et des entreprises publiques qui sont
également, les uns et les autres, régis, en règle générale, soit par le
droit du travail, soit par des statuts qui leur sont propres, mais qui sont
des statuts de droit privé6.
L'administration, personne publique, dans le cadre de
l'accomplissement de ses fonctions, à côté du recours au procédé de
l'acte unilatéral, a utilisé assez largement le procédé contractuel, par
lequel une situation juridique .nouvelle est créée par un accord de
volonté7.
La personne publique peut conclure des contrats avec une autre
personne publique ou une personne privée. Sont considérées comme
des personnes privées, les entreprises, les particuliers et les agents.
Dans cette dernière hypothèse, les agents sont liés à leur employeur par
un contrat de travail ou contrat de louage de services c'est-à-dire un
contrat par lequel une personne appelée salariée (travailleur salarié ou
employé) met son travail à la disposition d'une autre nommée
employeur (en l'occurrence une personne publique), à laquelle elle est
g.
subordonnée, moyennant une rémunération appelée salaire
Mais la catégorie générique des non-titulaires, les contractuels,
n'est définie que négativement (ils ne sont ni titulaires ni
fonctionnaires) et de manière tautologique: est contractuel celui que
l'administration recrute par contrat9.
6 R. CHAPUS, Droit administratif général, Domat Droit Public, Montchrestien, t. 2,
gèéd., 1995, pp. 5-6.
7 S. ALBERELLI-FRANCFORT, note sous TC 25 mars 1996, Préfet de la région
Rhône-Alpes, préfet du Rhône et autres ci Conseil de prud'hommes de Lyon, dit
Berkani, LPA 15janvier 1997, n° 7, p. 20.g
Soc. 22 juillet 1954, Bull. IV, n. 576, p. 426.
9G. RENAUD, Les non - titulaires en quête dejuge, Dr. soc. février 1987, p. 13.
14Ainsi, même au sein des services publics administratifs gérés par
des personnes publiques et qui sont les terres d'élection des
fonctionnaires, puisque les agents des services publics industriels et
commerciaux ne possèdent ni la qualité de fonctionnaire, ni celle
d'agent public10(cette jurisprudence s'avère constantell), on rencontre
des agents qui ne possèdent pas la qualité de que l'on
regroupe souvent sous l'expression d'agents non-titulaires et dont le
nombre n'est pas négligeable (10 % du nombre total des agents de
l'Etat; 30 % du total des agents des collectivités locales et 20 % du
total des agents des établissements hospitaliers).
L'Etat, les collectivités locales et les établissements hospitaliers
utilisent pleinement les possibilités de recrutement de non-titulaires
dans leurs services publics administratifs et l'affirmation de la
limitation drastique du nombre de non-titulaires (régulièrement
annoncée depuis le premier statut de la fonction publique (loi du 19
octobre 1946) et périodiquement confirmée, le législateur ne désirant
pas voir se développer une sous-fonction publique12),n'est guère suivie
d' effet13.
10CE 26 janvier 1923, de Robert Lafreygère, p. 67: tous les agents exerçant des
fonctions de direction ont été considérés comme étant des agents publics. Le principe
est donc que tous les autres agents des services publics industriels et commerciaux sont
dans une situation de droit privé; CE Sect. 8 mars 1957, Jalenques de Labeau, p. 157 :
le Conseil d'Etat juge que les agents d'un établissement public industriel et commercial
sont dans une situation de droit privé, « à l'exception de celui desdits agents qui est
chargé de la direction de l'ensemble des services de l'établissement»; les arrêts
exceptent également de la catégorie des agents de droit privé « le chef de la
comptabilité, lorsque ce dernier possède la qualité de comptable public » in CHAPUS,
op. cit., p. 32.
Il Par exemple: TC 24 novembre 1997, M Barrand ci District de Belfort, CFP mars
1998, p. 28 et TC 27 avril 1998, Sébastien Roger ci Régie autonome des sports et
loisirs des Angles, Gaz. Pal. 2 et 3 avril 1999, pp. 43-44.
12J-F. LACHAUME, Chronique: évolution et permanence dans l'identification de
l>agentpublic non statutaire, C.J.E.G. février 1997, p. 35.
13Ibid., p. 36.
15Ce décalage entre les intentions et la réalité s'explique par des
transformations structurelles de la société.
En effet, en raison de facteurs externes, tels les transformations
économiques et le progrès technique, apparaissent de nouveaux
besoins sociaux et l'Etat intervient pour satisfaire ces besoins devant la
carence ou l'insuffisance de l'initiative privée.
Cette intervention s'est vue maintenue et même accrue du fait de
la seconde guerre mondiale. L'évolution démographique justifiera la
nécessité d'un renforcement de l'équipement administratif et les
transformations sociales conduisent l'Etat hors de ses domaines
classiques d'interventionI4.
La nécessité de concilier les impératifs de souplesse,
d'adaptabilité, d'efficacité et l'exigence de l'amélioration qualitative
des services, pour une meilleure satisfaction des besoins collectifs,
implique la création d'une main d'œuvre qui permette une plus grande
liberté de gestion.
Ces régulations déviantes affectent les moyens d'action de
l'administration et notamment les moyens en personnel à travers une
crise d'identité du droit de la fonction publique.
En effet, les propres crises du droit de la fonction publique vont
créer des brèches dans la construction juridique de celle-ci et vont
permettre le recrutement de non-titulaires, ou contractuels,
transformant radicalement les conditions de recrutement dans la
fonction publique15.
14J-M. AUBY et J-B. AUBY, Droit de la fonction publique: Etat, Collectivités
locales, Hôpitaux, Précis Dalloz, 3è éd., 1997, pp. 4-7.
15J-B . AUBY, Réflexions sur les rapports du droit de lafonction publique et du droit
du travail au travers du cas du secteur hospitalier, Dr. soc., n02 février 1989, p. 158.
16La fonction publique s'est construite sur un statut généra}16.Or,
aujourd'hui des pressions sont adroitement mises en œuvre pour
remettre en cause ces "privilèges"; les applications déviantes de la
construction statutaire et le non respect des statuts marquent la crise du
statut général de la fonction publique17.
La notion de service public connaît essentiellement une crise
externe du fait d'une vision nouvelle, libérale, du service public. Le
concept a commencé à être ébranlé par l'émergence de nouvelles
formes de raisonnements juridiques et idéologiquesl8.
Or les doutes que beaucoup conçoivent sur l'intérêt et l'efficacité
de la notion de service public se répercutent sur la légitimité même du
droit de la fonction publique, dont la plupart des particularités ont été
légitimées par les exigences du service public.
Sa force de persuasion paraît bien affaiblie19 face à
l'administration qui tend de plus en plus à s'écarter du droit et de ses
sujétions par le recours à des non-titulaires. Jean-François
LACHAUME, auteur autorisé, constate que les contractuels sont les
fils naturels et incontournables des principes d'adaptabilité et de
continuité du service public, d'une part, et du statut, d'autre part20.
L'avènement d'une nouvelle source, le droit communautaire21,
vient porter un nouveau coup au droit de la fonction publique.
16 Loi du 13juillet 1983 ; du Il janvier 1984 ; loi du 26 janvier 1984 et loi du 9 janvier
1986.
17...J-B. AUBY, op. cit., p. 160.
18 Rapport public du Consei1 d'Etat, 1994, Etudes et documents, La Documentation
française, n046, pp. 15-17.
19J_B. AUBY, op. cit., p. 159.
J...B. G. BRAIBANT et J-F. LACHAUME, Les agents publics contractuels
après l'arrêt Berkani, entretien sur les conséquences de la récente extension
jurisprudentielle, Dr. adm. octobre 1997, p. 8.
21 J-B. AUBY, op. cit., Dr. soc., n° 2 février 1989, p. 158.
17D'une part, les institutions communautaires manifestent une
suspicion à l'égard des structures de statut public et ont "une certaine
idée" du service public22. Donc, plus le droit français s'élabore sous
l'influence du droit communautaire, plus l'avenir du service public est
compté23; et plus le service public est remis en cause, plus il est
propice au recrutement de non-titulaires (car il ne peut plus imposer de
sujétions à l'administration).
D'autre part, le droit communautaire, avec sa conception
particulière de l'emploi public, constitue une rude confrontation pour
le droit de la fonction publique. Les fonctions publiques nationales des
Etats membres de la Communauté en général, et la fonction publique
française en particulier, sont directement confrontées aux exigences du
droit communautaire24.
L'existence d'agents non-titulaires a traditionnellement soulevé
une difficulté juridique d'importance. Doivent-ils être considérés
comme des agents de droit public soumis au droit administratif et
relevant du juge administratif en cas de litige ou, au contraire, comme
des agents unis à leur employeur public par un lien de droit privé
entraînant la compétence judiciaire en cas de contentieux25?
Parce qu'il est en crise, enfin, le droit de la fonction publique
résiste moins bien dans les rapports d'influence réciproque qu'il
entretient avec le droit privé. Les responsables de l'administration
semblent attirés vers les flexibilités réelles ou supposées du droit du
travail et des relations sociales privées26.
Cette nouvelle confrontation, droit privé - droit public, donne
naissance à des formes d'emploi nouvelles dans l'administration qui
22 EDCE 1994, op. cit., pp. 36-38 ; 41; 44-47.
23 1994, op. cit., p. 17.
24 M. PIQUEMAL, Fonction publique nationale, Dalloz Communautaire, II, avril
1992,p. 2.
25 Ibid. , p. 36.
26
J-B. AUBY, op. cit., Dr. soc., n° 2 février 1989, pp. 159-160.
18vont apporter une première réponse aux problèmes du régime juridique
de l'agent contractuel des services publics administratifs.
L'administration s'est, tout d'abord, très largement ouverte au
recrutement de personnes sous contrat à durée déterminée. Puis les
politiques de l'emploi vont développer le principe des contrats aidés.
Ainsi, pour favoriser le retour à l'emploi et la lutte contre l'exclusion
professionnelle, la loi du 19 décembre 1989 crée les contrats
emploissolidarité (CES) qui ont pris la place des travaux d'utilité collective
(TUC) mis en place en 1984. Ces contrats emplois-solidarité ont pour
objet de développer des activités d'intérêt collectif dans le cadre de
contrats de travail à temps partiel; ils sont conclus avec des
employeurs du secteur non marchand, en application de conventions
signées par l'Etat avec des collectivités territoriales, notamment.
Le rapport public de la Cour des comptes de 199627avait rappelé
que sous la pression du chômage de longue durée, et à partir de 1992,
l'Etat a incité, ses services et les autres personnes morales de droit
public à embaucher des salariés en contrat emploi-solidarité, la
mesure ayant «largement fonctionné à guichet ouvert».
Quelques principes généraux furent néanmoins posés: les emplois
devaient correspondre à des tâches permettant de répondre à un
«besoin collectif non satisfait»; les recrutements. opérés, pour une
durée limitée, ne devaient pas concurrencer l'emploi permanent et
l'Etat ne devait pas bénéficier des contrats emplois-solidarité. Mais le
faible coût du salarié en contrat emploi-solidarité a constitué une forte
tentation pour les employeurs28.Dans un contexte nouveau, les contrats
emplois-solidarité ont, ainsi, remplacé peu à peu les contrats à durée
déterminée.
27 Rapport public de la Cour des èomptes, 1996, Les éditions du Journal Officiel,
octobre 1996.
28 Ibid., p. 105.
19