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Les procès devant le tribunal administratif

De
127 pages
Beaucoup de particuliers faisant face à l'administration ont l'impression d'être "le pot de terre contre le pot de fer". Ils ont néanmoins les moyens de faire valoir leur position, ils peuvent s'adresser à des tribunaux. L'ouvrage expose, à travers de nombreux exemples, les éléments essentiels des deux procès principaux qu'un justiciable peut intenter à l'administration : le recours pour excès de pouvoir et le recours de plein contentieux.
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Les procès devant le tribunal administratif

Collection La Justice au quotidien
fondée et dirigée par Jean-Paul Céré
MaÎtre de Conférences à l'Université de Pau et des Pays de l'Adour

La collection LA JUSTICE AU QUOTIDIEN pour objectif de rendre a le droit accessible à tous, aux professionnels comme aux particuliers. Elle se destine à la publication d'ouvrages, rédigés par des spécialistes reconnus, permettant de présenter de manière fonctionnelle et complète le système de justice actuel et de proposer des solutions aux problèmes juridiques de la vie courante.

Dans

la même

collection:

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16.

Le permis à points (J.P. Céré) Le droit de Ilaffichage (P. ZavoIi) La médiation pénale (P. Mbanzoulou) La responsabilité des constructeurs (S. Bertolaso et E. Ménard) Le contrôle fiscal des particuliers (E. Péchillon) Les référés dltrgenœ devant le juge administratif (J. Gourdou A.Bourret) et La responsabilité des services de police et de secours (X. Latour) Le procureur de la République (J.C. Dintilhac) Les surveillants de prison (J.C. Froment) Le droit des peines (G. Lorho et P. Pélissier) Les droits des mères. Vol. 1 (S. Gamelin-Lavois M. Herzog-Evans) et Les droits des mères. Vol. 2 (S. Gamelin-Lavoist M.Herzog-Evans) e L'expropriation pour cause d'utilité publique (G.Ganez-Lopez) Le droit de grève (F. Chopin) Les PV de stationnement (J.P. Céré) Les droits de l'acquéreur d'un bien immobilier (F. Cohey-Cordey)

17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33.

Election et modes de scrutins (B.Pauvert) Les locations en meublée (J. Cayron) Le placement sous surveillance électronique (Ch.Cardet) Le droit des associations (K.Rodriguez) La réglementation du travail des chauffeurs routiers (S. Carré) La concurrence déloyale (A. Lecourt) Les procès devant le tribunal d'instance (Ph. Flores) Les saisies immobilières (Ph.Soustelle) Les pensions alimentaires (M.Rebourg) Les sanctions en droit des assurances (J.C. Ponge) Les prisons en Europe (S. Snaken et F. Dünkel) Le secret professionnel (B.Py) La garde à we (S. Bourretz) Paroles d'enfants, paroles de juges (M.Redon) La lutte contre le blanchiment d'argent (J. Lasserre Capdeville) (M.Recbn) Glide des i1fractiolls la chasse et à la p"Otectione la fcu1e ~ à d LesassentAéesde <:qJqI;étares (JP.CéréetF.Cohey-cordey)

cg L'HARMATTAN,2008

5-7, rue de l'École-Polytechnique;

75005 Paris

http://www.1ibrairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan 1@wanadoo.fr

ISBN: 978-2-296-05256-7 EAN : 9782296052567

Jean-Noël

CAUBET-HILLOUTOU

Premier conseiller TrIbunal administratif de PAU

Les procès devant le tribunal adminis tratif

L'HARMATTAN

La sensibilité sans culture ni logique est aveugle La culture sans logique ni sensibilité, vaine La logique sans sensibilité ni culture, vide

D'après Kant, critique de la raison pure

1

1

La formule

de Kant est:

Les concepts sans intuitions sont vides, Les intuitions sans concepts sont aveugles.

Avertissement

Comme le droit est constitué par des textes conçus par des responsables politiques et appliqués concrètement par des juges, cet ouvrage fait référence à des textes et à des jugements. Le lecteur verra que ce livre fait allusion à des lois ou des décrets, et cite de nombreux arrêts de juridictions suprêmes, et en particulier nous sommes en droit administratif - du Conseil d'Etat. Un texte de loi ou de décret est aujourd'hui répertorié selon une série de deux nombres dont le premier est celui de son année, et le second par son rang dans l'année. Par exemple, le décret n° 2004-374 du 29 avo 2004 est le 374èmetexte publié au cours de l'année 2004. L'ouvrage reprend toujours cette numérotation, lourde et inesthétique peut-être, mais bien pratique, en particulier pour naviguer dans Légifrance, service internet d'accès au droit, où le n° du texte est proposé comme premier élément de recherche. Un jugement de cour suprême est une «décision» lorsqu'il s'agit du Conseil constitutionnel et un «arrêt» pour les autres Cours. Lorsqu'ils se réfèrent à une décision ou un arrêt, les juristes ont l'habitude de les désigner par le nom abrégé de la juridiction (C. canst, pour le Conseil constitutionnel; CI], pour la Cour internationale de justice; C]CE, pour la Cour de justice des communautés européennes; CEDH, pour la Cour européenne des droits de l'homme; CE, pour le Conseil d'Etat; Cass, pour la Cour de cassation). Le Conseil d'Etat statue par des formations de jugement (qui regroupent des juges comme les formations aériennes regroupent des avions) pouvant avoir une géométrie variable. Ses arrêts courants sont adoptés par deux sous-sections réunies de sa section du contentieux. Les affaires les moins importantes peuvent être jugées par une sous-section jugeant seule. Les affaires les plus importantes sont jugées par deux formations plus éminentes, la section du contentieux et l'Assemblée.

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Les procès devant le tribunal administratif

La section du contentieux juge les affaires juridiquement les plus difficiles, ou nouvelles, et qui engagent la jurisprudence pour de nombreuses années. Elle regroupe le président de la section du contentieux, ses trois adjoints, les présidents des sous-sections de la section du contentieux, deux Conseillers d'Etat, et le rapporteur de l'affaire. Ses arrêts sont répertoriés par la mention « CE Sect». La plus éminente formation de jugement, l'Assemblée, juge les affaires qui ont une dimension politique, tant sur le plan symbolique que sur celui de la détermination à très long terme de la jurisprudence. Elle regroupe le vice-président du Conseil d'Etat, les présidents de section, les 3 présidents adjoints de la section du contentieux, le président de la sous-section de la section du con ten tieux ayant rapporté l'affaire, et le rapporteur de l'affaire. Ses arrêts sont répertoriés par la mention « CE Ass ». Chaque juridiction suprême a une sorte de journal officiel, qui recueille les affaires dignes d'intérêt. Pour le Conseil constitutionnel et la C]CE, il est mentionné par le mot «Rec)}; pour le Conseil d'Etat, par le mot « Leb )} (pour Lebon) ; pour la Cour de cassation par le mot « Bull» (pour Bulletin). En outre, un ouvrage de référence, intitulé «les grands arrêts de la jurisprudence administrative », donne des commentaires des arrêts du Conseil d'Etat ou d'autres juridictions suprêmes qui font autorité. Les arrêts ici cités qui y figurent sont mentionnés avec la mention GA suivie du n° de l'arrêt dans la 14èmeédition de cet ouvrage. Les arrêts sont mentionnés avec leur numéro d'enregistrement dans la juridiction, de façon à faciliter le repérage sur Légifrance, qui propose aussi cet élément comme outil de recherche.

Introduction
Comme maints secteurs de la connaissance, le droit peut être abordé par la technique du catalogue ou par celle du moteur de recherche. Avec la première, le juriste cherchera à maîtriser toutes les règles applicables dans un domaine pour répondre à toutes les questions qui lui sont posées sur ce domaine. Avec la seconde, il cherchera à maîtriser d'abord les modes de raisonnement qui inspirent la plupart des règles, et trouvera grâce à eux le cheminement lui permettant de trouver la solution. Par exemple, on peut résoudre une question de liberté en cherchant dans le catalogue des textes applicables à chaque liberté : liberté de conscience, d'expression, d'informer, d'aller et venir, d'entreprendre. .. Mais on peut aussi se référer à la déf1nition de la liberté donnée par l'article 4 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen. La liberté devient le pouvoir de «faire tout ce qui ne nuit pas à autrui », et les raisonnements applicables à chaque liberté peuvent s'inspirer de cette déf1nition : l'élan de l'action ou de la création retenu par le souci de ne pas nuire. Les deux techniques s'enrichissent. Le bon juriste sera celui qui face à un problème donné, sera capable de maîtriser les modes de raisonnement essentiels du droit, puis de trouver dans le catalogue des textes la façon dont la société les a appliqués, avec plus ou moins de constance, à son problème. Le lecteur ne trouvera pas ici un catalogue. Il est en effet banal de constater que le droit foisonne. Le contentieux administratif n'échappant pas à cette évolution, il est illusoire de vouloir le décrire exhaustivement dans le cadre de cette collection. C'est pourquoi l'ouvrage se borne à exposer les modes de raisonnement essentiels qui animent ce droit, pour aider le lecteur à se repérer dans le corpus des textes. Tout raisonnement part des fondamentaux. Ceux du droit administratif résident dans le contact entre l'individu et la société.

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Les procès devant le tribunal administratif

Le droit administratif est un droit essentiellement collectif, puisque l'administration prend en principe ses décisions, même individuelles, dans une optique collective. Si un particulier sollicite un permis de construire, il est probable qu'il va envisager son projet en fonction du souhait légitime de donner à son immeuble la forme de son goût. Il va peut-être vouloir une maison de style provençal, dont la pente du toit est de 40%, recouverte de tuiles canal, et des baies larges en aluminium. Mais, si son terrain est situé à Paris, en face de Notre-Dame, il faut s'attendre à ce que le maire exige, dans l'intérêt du site, une toiture pentue d'au moins 120 %, en ardoise, avec des fenêtres plus hautes que larges en petit bois. Aristote l'indique dans l'éthiqueà Nicomaque, «même s'ily a identité de bienpour l'individu et la cité, il est évidemmentplus important etplus paifait de comprendreceluide la cité». Le bien de tous est préférable à celui de quelques uns ou à celui d'un seul. Cette évidence n'est qu'apparente. Poussé à l'extrême, le raisonnement reviendrait en effet à ignorer systématiquement l'intérêt de chacun, même le plus important, au profit de l'intérêt général, même le plus inftme. Des limites s'imposent: si, dans un but de cohérence architecturale, un propriétaire peut se voir imposer la couleur des tuiles de sa maison, la logique collective justifie difficilement que le maire se mêle de ses préférences en matière de sanitaires. Le droit administratif a ainsi pour vocation première de concilier l'intérêt général et les aspirations particulières. Il revient au juge administratif de trancher tout conflit sur ce sujet entre l'administration et le particulier. Cet équilibre n'a rien d'éternel ni d'absolu. Si un nouvel Eiffel voulait construire une tour futuriste entre Montmartre et les buttes Chaumont, il n'obtiendrait peut-être pas un permis en raison de l'atteinte au site ou des oppositions suscitées par son projet. L'équilibre entre intérêt général et aspirations particulières dépend en fait de l'état d'esprit de la société, traduit dans les textes, surtout par le Parlement et, on le verra, par le Premier ministre.

Introduction

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La mission des juridictions administratives est donc d'assurer l'adéquation entre intérêt général et aspirations particulières dans le cadre des textes qu'elles doivent appliquer. Ceci constitue le cadre général de leur action. Plus fondamentalement, leur rôle est contenu dans les articles 16 et 15 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen. Selon l'article 16, « Toute sociétédans laquellela garantie des droits
n'est pas assurée, ni la séparation despouvoirs déterminée, n'a point de Cons-

titution ». La notion d'Etat de droit repose sur le respect par toute institution du principe de légalité (. C. Const 16Jan. 1982,82-132 DC, Loi de nationalisation,. Ret: 18. C]CE 31 mars 1971, 22-70, Accord euroPéensur les transports routiers,. Rec. 263. CE Ass 17 fév. 1950, Dame Lamotte, Leb 110,. GA n065). On peut le voir comme une illustration de l'adage romain Tu patere legem quam ipsefecisti : tu
respecteras la règle que tu as toi-même fiXée

(. C]CE 5Juin 1973,

81-72, Commissionci Conseil,Rec.1339). L'Etat ne peut, en raison, exiger le respect du droit qu'il émet que s'il le respecte lui aussi.
La France étant une démocratie, l'administration, qui est à la disposition du gouvernement pour exécuter les lois, doit respecter les règles démocratiquement fiXées (art. 2, 20 et 21 de la Constitution). Sinon, elle s'institue elle-même législatrice. Or, rappelons Montesquieu, «Lorsque la puissance législative est réunie à la puissance exécutrice, il ny a point de liberté, parce qu'on peut craindre que le même monarque ou le même sénat ne fasse des lois (yranniques pour les exécuter tYranniquement» (De la constitution d'Angleterre).

Les droits ne sont vraiment garantis que s'il est possible de contester les décisions de l'administration non conformes au droit. Aucune loi ne peut ainsi avoir pour effet de priver quiconque de tout droit au recours devant un juge, celui de l'excès de pouvoir (. C. const.23 Jan. 1987, 87-224 DC, Conseilde la concurrence,. Rec. 8 ,. GA n° 95). Sauf nécessité d'une bonne administration de la justice, la conception française de la séparation des pouvoirs impose au législateur de confier cette mission au juge administratif (même

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Les procès devant le tribunal administratif

décision; voir aussi. C. const.9 avo1996,96-373 DC, autonomiede la PolYnésierançaise,. Rec. 80). f Toute personne peut ainsi demander au juge administratif d'imposer à l'administration le respect du principe de légalité, en exerçant un « recours pour excès de pouvoir ». Mais, le contrôle de l'administration porte aussi sur son action, qui, légitime si elle est légale, n'est efficace que si elle est appropriée. Fondamentalement, la notion même de responsabilité se traduit par la réparation des dommages causés à autrui par un comportement inadéquat. L'incitation fmancière est en outre souvent convaincante. Si par exemple, l'administration ne devait pas indemniser les personnes accidentées sur des routes mal entretenues, les nids de poule seraient peut-être plus nombreux. Selon l'article 15 de la déclaration des droits de l'homme et du
citoyen, « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son ». administration

La seconde mission du juge administratif peut être rattachée à cet article. Elle est de faire «rendre compte aux agents publics de leur administration », en rendant coûteuse toute action inappropriée qui cause un préjudice. Toute personne peut donc demander à ce juge de faire rendre compte à l'administration, en indemnisant le préjudice qu'elle lui a causé dans le cadre d'un « recours de plein con ten tieux ». L'ouvrage est construit sur la distinction entre le recours pour excès de pouvoir et le recours de plein contentieux, qui sont les deux grands domaines du contentieux administratif. Le recours pour excès de pouvoir est exposé dans le chapitre 1, le recours de plein contentieux dans le chapitre 2. Mais, avant d'examiner les règles qui gouvernent l'exercice de ces deux recours, il est nécessaire de s'assurer une bonne maîtrise de la notion de hiérarchie des normes. Celle-ci est une conséquence de la hiérarchie des autorités politiques, et son analyse permet de résoudre les problèmes juridiques les plus épineux. En effet, respecter une règle suppose que cette règle a une valeur supérieure, et il en va ainsi parce que celui qui l'a édictée a dans la société une importance plus grande que celui qui doit la respecter.