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Loi pénitentiaire

De
115 pages
Le 11/07/07, la Garde des Sceaux installait le Comité d'orientation restreint chargé de préparer la loi pénitentiaire : "Il faut traduire, dans notre droit positif, les règles pénitentiaires européennes" adoptées par le Conseil de l'Europe le 11/01/06. Mme Dati va plus loin : cette loi "devra prendre en compte l'ensemble des missions induites par l'exécution des mesures et sanctions pénales". Face à de telles ambitions, il y a la réalité de l'inflation carcérale et du surpeuplement des prisons. Pour sortir d'une telle contradiction, il faut exhumer certaines recommandations du Conseil de l'Europe...
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du même auteur
Étrangers et Délinquances, les chiffres du débat, Les Editions L’Harmattan, 1991, 263 pages. (en coll. avec Philippe Robert). La prison à la lumière du nombre : démographie carcérale en trois dimensions, Université Paris 1 Panthéon Sorbonne, mémoire d’habilitation à diriger des recherches, publié par le CESDIP, 1996, 200 pages. http://histoiresociale.univ-paris1.fr/cherche/ Tournier/sommaire.htm Chiffres en folie, petit abécédaire de l’usage des nombres dans le débat public et les médias, Les Editions La Découverte Syros, Coll. Cahiers libres, 1999, 226 pages, ouvrage collectif de l’Association Pénombre (co-dir.) Comment sanctionner le crime ?, Toulouse, Erès, Coll. Trajets, 2002, ouvrage du Collectif « Octobre 2001 » 150 pages (co-dir.) Les soins obligés ou l’utopie de la triple entente, Actes du XXXIIIe congrès français de criminologie, Lille, mai 2001, Association français de criminologie, Société belge de criminologie, Université Lille 2, Editions Dalloz, 2002 (dir.) Prisonniers du passé ? Cohorte des personnes condamnées, libérées en 19961997 : examen de leur casier judiciaire 5 ans après la levée d’écrou (échantillon national aléatoire stratifié selon l’infraction), Ministère de la Justice, direction de l’administration pénitentiaire, Coll. Travaux & Documents, n°68, 2005, livret de 63 pages + CD ROM (en coll. avec Annie Kensey). Sanctions alternatives à l’emprisonnement et « récidive ». Observation suivie, sur 5 ans, de détenus condamnés en matière correctionnelle libérés, et de condamnés à des sanctions non carcérales (département du Nord), Ministère de la Justice, direction de l’administration pénitentiaire, Coll. Travaux & Documents, n°70, 2006 livret de 113 + CD ROM (en coll. avec Annie Kensey et Françoise Lombard.) Approche indisciplinaire de la question pénale, Université Paris 1. Panthéon Sorbonne, Centre d’histoire sociale du XXe siècle, mars 2007, 168 pages. http://histoire-sociale.univ-paris1.fr/cherche/ Tournier/BEST-OFF.pdf Dictionnaire de démographie pénale. Des outils pour arpenter le champ pénal., Université Paris 1. Panthéon Sorbonne, Centre d’histoire sociale du XXe siècle, données actualisées au 1er mai 2007, 133 pages. http:// histoiresociale.univ-paris1.fr/cherche/Tournier/ARPENTER-OUVRAGE.pdf

Sine ira et studio ? 1

1.

Sans ressentiment et sans parti pris ?

Introduction

Le 11 juillet 2007, Mme Rachida Dati, Garde des Sceaux, ministre de la Justice, installait le Comité d’orientation restreint (C.O.R.) 2, composé de 28 membres et animé, par M. Jean-Olivier Viout, procureur général près la Cour d’Appel de Lyon. Le C.O.R. a été chargé de préparer le projet de loi pénitentiaire sur lequel M. Nicolas Sarkozy s’était engagé avant son élection à la présidence de la République. Dans son discours d’installation, la Garde des Sceaux précisait qu’il « lui paraissait souhaitable que ce comité appuie sa réflexion sur l’audition d’experts français et internationaux » 3. Aussi avons-nous écrit, le 21 juillet 2007 à M. Viout afin d’être auditionné. Le présent ouvrage a été rédigé dans cette perspective. « Il faut traduire, dans notre droit positif, les règles pénitentiaires européennes », règles qui ont été adoptées par le comité des ministres du Conseil de l’Europe le 11 janvier 2006 4. Tel est, selon la Garde des Sceaux, l’un des objectifs majeurs de cette « grande loi pénitentiaire ». Cette volonté politique rejoint la prise de position exprimée par M. Claude d’Harcourt, directeur de l’administration pénitentiaire, dans son avant-propos à la publication, à son initiative, des règles, en août 2006 5 « [Les règles] engagent les 46 pays signataires à harmoniser leurs politiques pénitentiaires et à adopter des pratiques communes. Elles s’inscrivent dans une logique de réalisme qui est autant
2. Le COR comprend 40 % de fonctionnaires pénitentiaires, 25 % de magistrats ou avocats. Il ne compte ni chercheurs en sciences sociales, ni philosophes, ni représentants des ONG de défense des droits de l’homme. 3. 4. 5. Site internet du Ministère de la Justice. Conseil de l’Europe, 2006. Ministère de la Justice, 2006a.

10

Pierre V. Tournier

le fruit de l’expérience acquise que le gage de véritables avancées futures. Elles constituent une charte pour l’administration pénitentiaire qui donne sens à l’action de l’ensemble des personnels. Les mettre en œuvre représente, par conséquent, un enjeu essentiel ». Mme Dati va plus loin encore, en affirmant que « cette loi ne doit pas être uniquement centrée sur la prison. Elle devra prendre en compte l’ensemble des missions induites par l’exécution des mesures et sanctions pénales ». Ce sont donc non seulement les mesures et sanctions privatives de liberté qui sont concernées (le « milieu fermé »), mais aussi les mesures et sanctions pénales « appliquées dans la communauté », pour reprendre la terminologie du Conseil de l’Europe 6 (le « milieu ouvert »). Face à de telles ambitions que l’on ne peut que partager, il y a la réalité du surpeuplement des établissements pénitentiaires et de l’inflation carcérale. Depuis l’abandon du projet de loi Lebranchu 7, la situation a empiré. Au 1er avril 2002, la France (outre-mer compris) comptait 53 183 personnes sous écrou, ce qui donne un taux de personnes sous écrou de 86,5 pour 100 000 habitants. 5 ans plus tard, l’effectif était de 63 290, soit un taux de 100 pour 100 000 habitants 8. Cet accroissement d’environ 10 000 personnes sous écrou sur 5 ans ne concerne que la population des condamnés définitifs : 34 855 au 1er avril 2002 pour 45 064 au 1er avril 2007. Par ailleurs, cette croissance est due pour 2/3 aux courtes peines. L’accroissement relatif, sur 5 ans, varie en raison inverse du quantum : de + 60 % pour les « courtes peines » (un an et moins) à + 5 % pour les « très longues peines » (plus de 10 ans). Sur la même période, le nombre de prévenus est resté stable : 18 328 au 1er avril 2002 pour 18 226 au 1er avril 2007. La proportion de prévenus passe ainsi de 34,5 % à 28,8 %, simplement du fait de l’augmentation du nombre de condamnés. Alors que le nombre de personnes sous écrou augmentait de 19 %, la « capacité opérationnelle » des établissements pénitentiaires passait, elle, de 47 404 à 50 207 (+ 5,9 %), d’où une forte détérioration des conditions de détention au cours de la législature. Dans la statistique du 1er avril 2002, on ne distingue pas les condamnés placés sous surveillance électronique et les condamnés bénéficiant d’un placement à
6. 7. 8. Conseil de l’Europe, 1994b, 2002. Lebranchu, 2003. Tournier, 2007a.

Loi pénitentiaire. Contexte et enjeux

11

l’extérieur des personnes écrouées réellement en détention, comme le fait l’administration pénitentiaire depuis 2004. Malgré ce biais de faible importance, constatons la très forte augmentation du nombre de détenus en surnombre (N.D.S.) qui passe ainsi de 8 772 au 1er avril 2002 à 11 589 au 1er avril 2007, soit + 32 % 9. Cet indice ne cesse d’augmenter : au 1er juillet 2007, il est de 12 595. Les débuts du quinquennat de M. Sarkozy ont été marqués, dans le domaine pénal, par l’abandon des grâces collectives du 14 juillet et par le vote de la loi Dati « renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs ». Compte tenu de l’état critique de nombre d’établissements pénitentiaires, les effets de cet abandon, certainement souhaitable, et de cette loi fondée sur le caractère dissuasif, improbable, de l’aggravation des peines ne vont-ils pas transformer « la grande loi pénitentiaire » en catalogue de vœux pieux ? Le dépôt devant le Parlement, dès la session extraordinaire de juillet, du projet de loi créant un « contrôleur général des lieux de privation de liberté » est, évidemment une excellente initiative. Il est bon aussi que sa compétence ne se limite pas aux prisons, suivant en cela le modèle du Comité européen de Prévention de la Torture (C.P.T.). Mais aura-t-il les moyens d’une telle tâche quand on pense aux difficultés de la Commission Informatique et Liberté (C.N.I.L.) et de la Commission Nationale de Déontologie de la Sécurité (C.N.D.S.) ? Le projet Dati examiné par le Sénat le 31 juillet fut, en fait, bien décevant : pas de garantie d’une enveloppe budgétaire et des effectifs nécessaires, nomination du contrôleur par simple décret, pouvoir d’inspection limité par le caractère secret de telle information ou de telle pièce utile, rôle du contrôleur limité à des recommandations, pas de pouvoir d’injonction. Jean-René Lecerf, sénateur UMP du Nord, a même parlé de projet « a minima » 10. Il y a pourtant urgence à examiner de près les conditions de détention des 44 075 personnes détenues dans des établissements ou quartiers (pour les centres pénitentiaires) surpeuplés (chiffres au 1er juillet 2007) 11.

9. Voir définition et calcul infra. Ces calculs sont effectués, par nos soins, à partir de la statistique mensuelle de la population écrouée qui nous est adressée par la direction de l’administration pénitentiaire, bureau PMJ1. 10. 11. Quotidien Le Monde, daté du mardi 31 juillet 2007, p. 7. Voir le descriptif de surpeuplement carcéral infra.