LUTTES D

LUTTES D'INSTITUTIONS

Livres
301 pages
Lire un extrait
Obtenez un accès à la bibliothèque pour le consulter en ligne
En savoir plus

Description

L'administration territoriale est structurée par des luttes en tous sens entre les représentants de diverses catégories d'institutions. Cet ouvrage en décrit les manifestations, les enjeux et les conséquences. Ces luttes échappent pour une part aux clivages partisans. Elles favorisent la constitution de groupements d'élus et d'opposition spécifiques dont l'Etat est un acteur parmi d'autres. Leur analyse met en évidence des dimensions mal connues et souvent souterraines de l'activité politique.

Sujets

Informations

Publié par
Ajouté le 01 novembre 1998
Nombre de lectures 292
EAN13 9782296349926
Langue Français
Signaler un abus

LUTTES D'INSTITUTIONS
ENJEUX ET CO~TRADICTIONS DE L' AD~fL'ilSTRATION TERRITORt.\.LE

Collection Logiques Juridiques dirigée par Gérard MARCOU
Dernières parutions

PROUDHON P.-J.. Théorie de l'Ùllpôt. Texte C0l11/lZentéet présenté par Thierr\' Lal1zbert. 1995. DESURVIRE Dq Le ti111eslzareollla l111dtipropriété échangée, 1995. LAVENUE J .-J.. Dictionnaire de la vie politique et du droit constitutiollnel al11éricain. 1995 MARCOU G (sous la direction de). Ouvrage collectif. Afutatio/ls du droit de l'adJ11inistration ell Europe. 1995. MIAILLE rv1.. La régulation entre droit et politique. 1995. SOUBIRAN-PAILLET F. . POTfIER I\L-L.. De l'usage professionnel à la loi. 1996. ETEKA V.. La Charte Africaine des Droits de l'HO/llfne el des Peuples. Etude C0l11paratÙ'e. 1996. BERGERON G. TOllt était dans AJolltesquiell. une relecture de L'Esprit des lois. 1996. STRUILLOU J.-F., Protection de la propriété privée Ùllfllobilière et prérogatives de puissance publique, 1996. DUTRIEUX D. et HENON J .-0.. Les bibliothèques juridiques parisiennes - Guide pratique. 1996. VALDtvtAN E" Pour Ulle réforl1le de la Cour d'Assises, 1996. RABALfLT H.. L'interptrétatiofl des lIonnes. l'objecti\.ité d(~la 111éthode herl1léllelllÙ/llc. 1997. DEL CaNT c.. Propriété ilCOJlOnliqile,d<:;pendance et responsabilité. 1997. LOPEZ C.. Les pOllroirs d'ill\:estigation de l'adl11illistratiofl fiscale Cil f-rallce et ail C'([nada. 1997. LA..SCOrvlBE !vI.. [)roit constitutiollflel de la Ve république. Cinquièrne édition rcvue el nlise ~ljour. 1997. LAVIEILLE JCJn-!\'1arc. [Jroit international dll désannel11ent et de la
"la Ît rise d cs (/ n1/e IJil! Il IS. 1997.

<9 L'Harmattan, 1997 ISBN: 2-7384-5892-0

LUTTES

D'INSTITUTIONS

ENJEUX ET CONTRADICTIONS DE L'ADrttINISTRATION TERRITORIALE

Sous la direction de Daniel G.~XIE

Avec la participation de Cécile Blatrix, Yves Buchet de Neuilly, Yves Délaye, Daniel Gaxie, Patrick Le Lidec, Jacques Manesse, Gilles Massardier, Maurice Olive, Samuel Racine

Éditions L Harmattan
f

5-7. rue de l'École-Polyrechntquè 75005 Paris

L'Harmattan Inc. 55. rue Saint-Jacques \lonlréal (QC) - C.A..N AD.L\H2Y l K9

Cet ouvrage est le résultat d'une recherche collective engagée en novembre 1994, date à laquelle a été fondé le Groupe de Recherche sur l'Aménagement du Territoire (GRAT) au sein du Centre de Recherches Politiques de la Sorbonne (CRPS) du Département de Science Politique de l'Université Paris I (Panthéon-Sorbonne) et du CNRS (VRAn° 1472). Le GRAT a bénéficié du soutien intellectuel et matériel du CRPS. Nous tenons à exprimer notre gratitude à Jacques Lagroye, Directeur du CRPS, qui nous a accordé sa confiance, et à Catherine BailIeux, qui nous a régulièrement apporté son aide précieuse. Nos remerciements vont également à Gérard Marcou, Directeur de la collection «Logiques Juridiques» qui accueille ce travail, pour sa relecture du tapuscrit et pour ses remarques et à Nadia Aouad qui a assuré la lourde tâche de la réalisation de la maquette et de la publication assistée par ordinateur, avec sa gentillesse habituelle.

Liste

des

auteurs

Cécile BLATRIX Allocataire de recherche, Université Paris I - CRPS Yves BUCHET de NEUILLY Allocataire de recherche, Université Paris I - CRPS Yves DÉLOYE Maître de Conférences à l'Université Paris I - CRPS Daniel GAXIE Professeur à l'Université Paris I - CRPS

Patrick Le LIDEC Allocataire de recherche, Université Paris I - CRPS Jacques MANESSE Maître de Conférences à l'Université Paris I

Gilles MASSARDIER Maître de Conférences à l'Université de la Méditerranée et à l'lEP d' Aix-en-Provence, chercheur associé au L.E.S.T.

Maurice OLIVE Maître de Conférences à l'Université de la Méditerranée, IUT d' Aix-en-Provence, Département Gestion urbaine

Samuel RACINE Doctorant

Introduction

a l'institution dans les luttes
Daniel GAXIE

Des luttes institutionnelles ,

Il y a de la magie dans les politiques publiques. Ainsi, «la politique d'aménagement du tenitoire» est périodiquement l'objet de «relances» où le constat d'échec des dispositifs précédents ne conduit jamais à une remise en cause de la politique elle-même mais intervient plutôt comme prélude et exposé des motifs de nouvelles «actions» qui sont autant de nouvelles raisons d'espérer (cf. la contribution d'Yves Déloye dans cet ouvrage). La diversité des missions assignées à «la politique d'aménagement du territoire» est aussi révélatrice du pouvoir sans limite qui est souvent accordé aux politiques publiques. L'examen historique mené par Yves Déloye montre qu'elle est censée pouvoir favoriser une meilleure répartition des activités économiques, permettre l'épanouissement humain, décoloniser la province, sauver le monde rural, rapprocher le pouvoir des citoyens, améliorer la compétition des entreprises, lutter contre l'inflation et le chômage et contribuer à l'ouverture à l'Europe... Ces conceptions artificialistes qui représentent le monde social comme un agencement fait et défait par les décrets de la volonté humaine semblent aller particulièrement de soi quand la politique d'aménagement du territoire incorpore

9

Luttes d'institutions

des objectifs institutionnels. Car les institutions sont perçues par l'ensemble de ceux qui interviennent dans leur gestion ou leur réfonne comme des constructions plastiques susceptibles d'être modelées à volonté. il semble dès lors naturel que des réformes institutionnelles contribuent à l'aménagement du territoire et que la loi puisse pennettre de clarifier les compétences des collectivités territoriales, simplifier la coopération intercommunale ou la fiscalité locale et remédier à la vétusté de l'organisation administrative territoriale comme cela fut projeté lors du dernier épisode de cette curieuse histoire cyclique, toujours recommencée, de la politique d'aménagement du territoire. Précédée par un «grand débat» dans l'ensemble du pays, la discussion du projet de loi sur l'aménagement et le développement du territoire en 1993-1994 constitue pourtant une expérience de laboratoire qui permet d'observer les mécanismes de construction des institutions et des pratiques de ceux qui interviennent en leur nom. Elle met en particulier en évidence les luttes en tous sens que se livrent leurs représentants ainsi que les effets d'institution induits par ces rivalités.

I Des luttes institutionnelles ...

Le cas particulier étudié ci-dessous par Samuel Racine montre que le débat sur l'aménagement du territoire organisé par le gouvernement dans la perspective de ce qui deviendra la loi du 4 février 1995 a fonctionné comme une arène où se sont affrontés les principaux acteurs institutionnels. Il a ainsi rendu visible des lignes de clivages locaux entre diverses catégories de collectivités territoriales ou entre des collectivités de même type. Ces clivages sont activés de temps à autres, par exemple lorsque les groupements territoriaux rivalisent pour attirer les investisseurs, les emplois et les ressources fiscales, mais l'ouverture d'un débat aux enjeux multiformes a eu pour effet d'impliquer les acteurs les plus divers selon des lignes d'opposition variées. Les tensions structurelles qui sont souvent censurées ou euphémisées se sont ainsi manifestées plus ouvertement. En dehors de cette circonstance exceptionnelle de l'ouverture d'un débat général perçu comme susceptible d'affecter les intérêts les plus divers des groupements territoriaux et de leurs représentants, les conflits générés par les contradictions entre collectivités rivales ont pour effet de

10

D. Gax:ie

Des luttes

instiutionnelles

...

désactiver les autres principes d'opposition et présentent ainsi un caractère limité. La perspective d'une «relance» significative d'une politique d'aménagement du territoire historiquement construite de manière composite (Yves Déloye) a mis en alerte les agents et les groupes les plus variés. Elle a ainsi contribué à l'émergence de conflits généralisés et a rendu manifeste les divers principes de structuration de l'univers politicoinstitutionnel.
Ces derniers furent spécialement visibles aussi latifs dans la mesure où les parlementaires, qui sont des élus locaux, ont exprimé à cette occasion leurs tions et sont ainsi entrés dans de multiples conflits lors des débats légisaussi, pour la plupart, diverses préoccupaaux enjeux variés.

Qu'il s'agisse des luttes localisées ou de celles qui se sont déroulées dans le cadre plus général d'un débat parlementaire, tout se passe comme si les intervenants obéissaient dans la plupart des circonstances à une «ligne» - qu'il serait évidemment naïf d'analyser comme explicite - qui revient généralement à chercher à contrôler des instruments d'administration - compétences juridiques, accès aux instances de débat et aux procédures de décision, ressources fiscales, dotations de l'État - susceptibles de favoriser la conduite de diverses politiques territoriales et la reconnaissance en retour des populations concernées (cf. la contribution de Daniel Gaxie). Il en résulte qu'à partir du moment où les enjeux d'un débat affectent les intérêts des di verses catégories d'élus locaux (ou sont perçus comme tels), ces derniers tendent à réagir en privilégiant cet aspect de leur identité. Les appartenances institutionnelles prennent alors souvent le pas sur les attaches partisanes ou les orientations idéologiques (cf. Patrick Le Lidec et Jacques Manesse). Les débats ouverts par l'introduction de diverses perspectives de réformes institutionnelles lors de la dernière en date des «relances» de la «po litique d'aménagement du territoire» font ainsi ressortir des «principes» souvent occultés de structuration des champs politiques.

Quand les luttes politiques tendent à se focaliser sur des enjeux institutionnels, les agents les plus actifs sont aussi des élus locaux immédiatement concernés. Ils cherchent à préserver ou à étendre les possibilités d'intervention de l'institution qu'il représente dans les domaines qu'ils considèrent comme pertinents, à contrôler la distribution des crédits, à

Il

Luttes d'institutions

augmenter ses ressources fiscales ou financières ou sa part des subventions, à sauvegarder leur marge de manœuvre, ou à écarter les réglementations qui pourraient la réduire. L'opposition principale n'est plus alors entre la gauche et la droite, l'opposition et la majorité, les dirigeants des partis ou de l'exécutif et les parlementaires de base ou les militants, mais entre les représentants des régions, des départements, des communes ou de l'État, entre les porte-parole des collectivités centrales ou excentrées, riches et pauvres, urbaines et rurales, «parisiennes» et provinciales, centres et périphériques (Daniel Gaxie). Les champs politiques apparaissent ainsi comme des champs de luttes et de forces à structuration variable selon les arènes, les enjeux, les rapports de forces et la conjoncture. Dans certains de leurs états, comme celui ouvert par les débats sur les réformes institutionnelles, ils sont structurés par des clivages entre représentants des groupements territoriaux et les institutions territoriales apparaissent alors comme un univers de luttes générées par des clivages multiples et entrecroisés. En même temps, l'homologie des positions dans les divers clivages constitutifs des champs politiques s'accompagnent d'une homologie des prises de position. Dans certaines configurations, les défenseurs des collectivités riches s'opposent par exemple à ceux des groupements moins bien dotés comme le font les porte-parole des catégories sociales aisées face aux représentants des catégories plus modestes dans d'autres contextes. Les mêmes acteurs peuvent ainsi se retrouver dans des camps homologiquement opposés et reprendre à leur compte des argumentations curieusement analogues à celles qu'ils combattent dans d'autres états de la compétition (Daniel Gaxie). Toutes les institutions publiques tendent ainsi à partici1?er à ces luttes en tous sens et toute nouvelle institution - par exemple les Etablissements Publics de Coopération Intercommunale - entre immanquablement en rivalité avec celles qui existent déjà (Gilles Massardier). Les luttes parlementaires font écho aux luttes politico-institutionnelles localisées et l'expérience de ces clivages institutionnels locaux est l'un des principaux ressorts de l'intervention des parlementaires. L'identité des positions (par exemple le fait d'être député et membre d'un exécutif régional) ou la proximité des situations (par exemple le fait d'être député et

12

D. Gaxie

Des luttes instiutionnelles

...

maire d'une commune rurale aux faibles ressources fiscales) gouverne souvent le rapprochement des prises de position et favorise l'expression des clivages politico-institutionnels. Les parlementaires conseillers généraux défendent par exemple l'institution départementale et sont ainsi amenés à se heurter à leurs collègues qui siègent dans les exécutifs des Conseils régionaux. Dans la même logique, les députés-maires de grande ville entrent en conflit, par amendements interposés, avec des sénateurs président ou vice-président de Conseil général.

Ces solidarités «mécaniques» fondées sur l'identité ou la proximité des positions ou des situations sont parfois renforcées par des solidarités plus «organiques» quand des intérêts institutionnels collectifs sont articulés et pris en charge dans le cadre d'une organisation représentative. Jacques Manesse montre, par exemple, comment la rencontre des revendications parfois contradictoires de milieux socioprofessionnels, d'élus, de représentants de l'État, d'experts, de membres de cercles associatifs, a contribué à la construction d'un nouvel intérêt collectif représenté dans les luttes politico-institutionnelles par le groupe des élus des régions de montagne.
L'État et ses représentants sont des acteurs parmi d'autres de ces luttes institutionnelles. Le débat sur l'aménagement du territoire est l'occasion pour le préfet de l'Aube de se poser en porte:parole du département et de faire exister une «demande» de retour de l'Etat. Il tente par là de consolider une position affaiblie par le processus de «décentralisation» face à un ensemble d'élus (Samuel Racine). Ces luttes symboliques prolongent les innombrables rivalités quotidiennes, par exemple autour de la gestion des fonds, l'attribution des primes, l'instruction des dossiers, l' information des demandeurs d'aides aux entreprises et à la création d'emplois, qui opposent les communes, les départements, les régions et l'État. En entrant dans des luttes pour la prééminence institutionnelle dans le département, le préfet est amené à défendre l'échelon départemental et à s'opposer à l'institution régionale. Le département de l'Aube ne constitue pas une exception même si, pour diverses raisons, le préfet y bénéficie, dans la période actuelle, de rapports de forces favorables, notamment du fait de l'absence d'un élu doté d'une position locale et centrale suffisamment forte pour lui disputer cette prééminence. Yves Buchet de Neuilly analyse dans le même sens la tentative du gouvernement et de l'adminis-

13

Luttes d'institutions

tration déconcentrée de l'équipement de maîtriser le futur aménagement de l' lie de France et les réactions en retour du Conseil régional, des communes et des Conseils généraux concernés. Ces oppositions localisées multiples entre des représentants de l'État et des élus territoriaux trouvent elles-aussi un écho dans les efforts déployés par beaucoup de parlementaires pour dénoncer le «retour de l'État» ou la «violation des principes de la décentralisation», pour s'opposer à la définition de directives territoriales d'aménagement par le gouvernement ou pour réclamer de nouveaux transferts de compétence (Daniel Gaxie). Si les représentants de l'État - hauts fonctionnaires ou autorités politiques - revendiquent de multiples manières et en de nombreuses circonstances, aussi bien, par exemple, dans des exposés doctrinaux à caractère politico-juridique que dans des dispositifs techniques du droit de l'urbanisme, une position, des compétences et des pouvoirs spécifiques, les élus locaux ne les considèrent pas comme neutres et situés en dehors des conflits, mais plutôt comme des concurrents parmi d'autres dans l'espace politico-institutionnel. Ainsi, les dirigeants de l'État - à commencer par le préfet - se considèrent comme les mieux placés pour coordonner les efforts en vue de diminuer le chômage, mais les dirigeants des institutions territoriales combattent ces prétentions à monopoliser les politiques de développement local et, corrélativement, la représentation des territoires (Samuel Racine). Bien que l'État dispose de ressources importantes, sa capacité à s'opposer aux élus locaux trouve des limites. L'étude de cas menée par Yves Buchet de Neuilly suggère que le nouvel état des rapports de forces, par ailleurs localement variable, qui est à la fois le fondement et le résultat du processus de «décentralisation» ne permet plus aux dirigeants politiques ou administratifs de l'État d'écarter les élus locaux des décisions de planification urbaine, surtout si ces élus se mobilisent. Bien que toujours présents à l'état latent, les clivages institutionnels sont inégalement activés selon divers facteurs et ne s'exacerbent donc pas toujours dans des conflits ouverts. Patrick Le Lidec montre que le conflit structural et structurel entre le Conseil général, porté à privilégier les communes rurales, et le Maire de la grande ville du département, prompt à dénoncer l'injustice de la distribution des coûts de centralité et de la redis-

14

D. Ga.xie

Des luttes instiutionnelles

...

tribution opérée par l'institution départementale, présente des intensités variables. II est, par exemple, atténué quand le Maire de la ville centre et le président du Conseil général appartiennent au même parti, quand l'un est placé sous la dépendance de l'autre, ou quand les positions des deux protagonistes sont trop fragiles pour supporter les dommages d'un conflit ouvert. À l'inverse, la rivalité tend à s'exacerber quand les titulaires des deux fonctions sont aussi en concurrence pour le contrôle d'un même poste, par exemple celui de député. On voit alors que c'est dans des conditions particulières que des différends, que divers facteurs, notamment la crainte des réactions négatives des citoyens devant ces querelles d'élus rapidement perçues comme «politiciennes», tendent à occulter, deviennent patents et publics. La prégnance conjoncturelle d'un conflit limité entre certaines catégories d'institutions territoriales tend également à neutraliser momentanément d'autres clivages. Le cas particulier analysé par Yves Buchet de Neuilly fait office, là encore, d'expérience de laboratoire in vivo. Les tensions entre les communes de la boucle de Montesson d'une part et la préfecture et les administrations de l'équipement d'autre part, ont ainsi pour effet de suspendre conjoncturellement les rivalités entre les communes aussi bien que les disputes entre les services déconcentrés de l'État. À l'inverse, quand le conflit entre l'État et les élus locaux s'apaise, les oppositions entre les directions départementale et régionale de l'équipement se réactivent et les agents de la direction départementale se rapprochent des élus, suivant en cela la pente de leur position et de leur statut ambigus dans le champ de l'administration déconcentrée et dans celui du pouvoir politique périphérique. De la même manière encore, dans ce nouvel état du jeu, les clivages entre les diverses communes alliées dans le conflit contre l'État, par exemple celui qui oppose les collecti vités aux ressources fiscales abondantes et celles qui sont moins bien dotées, deviennent plus vifs. Les champs politiques périphériques ou central s'analysent ainsi comme des espaces sociaux singuliers dont les principes de division apparaissent flexibles et substituables. Le passage d'un mode de structuration à un autre s'accompagne d'une amnésie apparente des rivali tés antérieures, dont on peut faire l' hypothèse qu'elle est notamment favorisée par les censures qui pèsent sur l'expression ouverte des intérêts institutionnels et politiques sous-jacents et, par voie de conséquence, par le caractère feutré de l'expression des divergences.

15

Luttes d'institutions

L'imbrication donc le brouillage des clivages institutionnels sont encore accentués par les alliances tacites et les convergences des prises de positions des acteurs. C'est le cas, par exemple, quand certains hauts fonctionnaires «modernisateurs» poussent au développement d'institutions intercommunales intégrées et s'accordent en cela avec les maires des grandes villes souvent favorables à l'émergence de groupements de communes qu'ils auraient vocation à diriger, qui répartiraient plus équitablement à leurs yeux les charges de centralité et les ressources fiscales, donneraient de nouveaux moyens - par exemple fonciers - pour des politiques de développement et contribueraient à l'affaiblissement des Conseils généraux (Patrick Le Lidec). Cette imbrication des oppositions favorise l'émergence d'attitudes et de stratégies contradictoires qui contribuent également à la complexité des luttes institutionnelles. Les élus des petites communes se situent, par exemple, contre l'État mais craignent aussi de tomber sous la domination des «grands élus» ce qui les conduit, comme d'autres maires animés par des préoccupations différentes, à refuser les politiques de développement de la coopération intercommunale jugées trop «contraignantes» mais aussi à revendiquer des mesures pourtant au moins autant «contraignantes» de péréquation des ressources fiscales ou à se tourner vers les administrations déconcentrées pour obtenir des aides techniques, notamment dans le domaine de l'urbanisme (Gilles Massardier).

II ... à l'édification des institutions.

Les luttes institutionnelles ne seraient pas si prégnantes si les compétences juridiques, les possibilités de développer des politiques publiques, l'offre de biens publics les plus divers, les rentrées fiscales, les dotations de l'État, les facilités de gestion, les situations budgétaires, l'expertise technique, les emplois publics et bien d'autres éléments encore, n'étaient pas susceptibles d'être mobilisés comme ressources de l'action politique. L'activité et l'organisation des institutions territoriales se trouvent ainsi inévitablement affectées, entre autres choses, par des considérations politiques, au double sens, anglo-saxon, de policy et de politics. Gilles Massardier montre par exemple comment la coopération intercommunale est aussi un moyen de la lutte entre élus. Le découpage des «territoires»

16

D. Gaxie

Des luttes instiutionnelles

...

des Établissements Publics de Coopération Intercommunale est du même coup le produit de facteurs très divers, dont des préoccupations touchant à la gestion de divers services publics, au développement de politiques publiques ou au renforcement de la position des élus concernés. Dans le même sens, la genèse de la loi dite «P.L.M.» est largement déductible du souci de ses promoteurs d'affaiblir le Maire de Paris et de préserver la majorité marseillaise de l'époque, comme l'atteste d'ailleurs le caractère principalement partisan des oppositions qui se sont aJors manifestées. Mais Maurice Olive analyse également tout ce que la «mise en œuvre» de cette loi doit à des procédures et des conventions informelles, des échanges de services entre élus, des relations d'entourage, d'amitiés, de fidélité, de clientèle ou de dévouement militant. Ce sont plus souvent le rang, les ressources, le capital politique du titulaire que les compétences attachées par les textes aux fonctions qui définissent ses attributions effectives. L'organisation des institutions et la distribution des rôles obéissent souvent autant à des impératifs politiques qu'au souci de mettre en œuvre les dispositifs prévus par la loi et les règlements. Les rapports entre les élus et les services ou les relations entre élus sont affectés par les appartenances partisanes mais sans doute plus encore par les positions occupées dans le champ politique périphérique (par exemple marseillais) ou central. Les titulaires des positions d'autorité formelle ne sont pas toujours dès lors les agents efficients. Les fonctionnaires et les élus municipaux cherchent à sauvegarder leurs prérogatives et parviennent aisément à marginaliser les élus d'arrondissement dont la position et les ressources politiques sont souvent trop faibles pour s'opposer aux prétentions de leurs partenaires rivaux. Les procédures officielles sont souvent court-circuitées par des cheminements informels qui tirent leur efficacité des transactions politiques di verses qui les constituent. L'édification des institutions apparaît ainsi, pour une part, comme le produit de pratiques et de luttes politiques les plus diverses. On le voit bien dans le cas de l'intercommunalité quand les regroupements de communes s'opèrent en fonction des relations de clientèle, que divers maires se rassemblent autour d'un élu contrôlant des ressources importantes ou que des logiques d'alliance conduisent de petites communes (relativement à de plus grosses) ou des communes riches (dans leurs relations à des collectivités moins bien dotées) à rester entre elles et tendent ainsi à perpétuer les déséquilibres auxquels les politiques de développement de la coopération entre les communes entendent pourtant remédier (Gilles Massardier). On le voit encore dans l'introduction récente de la notion de

17

Luttes d'institutions

pays dont l'avenir et le contenu dépendront des luttes et des rapports de forces entre ceux qui en attendent un dépérissement de l'institution départementale et les représentants de cette dernière qui s'efforcent au contrai-

re de vider cette notion de toute virtualité subversive pour les Conseils généraux (Patrick Le Lidec).
Des éléments importants de l'organisation territoriale, par exemple des «principes» de la décentralisation comme la prohibition de l'exercice d'une tutelle par une collectivité sur une autre ou la «répartition» des «compétences» entre les institutions, résultent de l'inscription dans le droit de compromis entre différentes catégories d'élus. Ils fonctionnent du même coup comme pacte de non agression et comme solution institutionnelle aux contradictions qui structurent le milieu des élus. Ils contribuent par là à orienter les calculs tactiques, fournissent des ressources d'argumentation, définissent les limites de l'acceptable et de l'inacceptable, ainsi que l'atteste leur invocation quand les équilibres précédemment définis paraissent remis en question. Les représentants des collectivités territoriales s'adaptent à l'édifice institutionnel qu'ils ont ainsi contribué à ériger en suivant des stratégies qui tendent dans l'ensemble à en consolider ou à en renforcer les caractéristiques. Ils s'accommodent et tirent même di vers bénéfices de la complexité et de l'opacité de la fiscalité locale ou du chevauchement des compétences, de même que leur pratique de la coopération intercommunale tend à augmenter le nombre des niveaux d'administration, l'imbroglio de leurs attributions et la confusion induite par des appartenances multiples à des groupements de périmètres différents (Daniel Gaxie). Si les représentants des institutions territoriales s'opposent en tous sens, ils s'accordent cependant pour conserver la monopolisation de leur gestion. On le voit par exemple à leurs réticences devant la perspective d' intervention de citoyens dans des domaines jusqu'alors réservés aux élus. Ces derniers se sont en effet longtemps opposés à l'officialisation de la procédure du référendum local et ont récemment manifesté beaucoup d' hostilité au projet de consultation d'initiative populaire en durcissant sensiblement les conditions de mise en œuvre de cette procédure (Cécile Blatrix). Dans le même sens, les parlementaires se sont empressés de reconnaître aux élus un pouvoir discrétionnaire dans l'organisation des rapports avec les milieux associatifs que les promoteurs de la loi P.L.M. cherchaient à développer (Maurice Olive).

18

D. Gaxie

Des luttes instiutionnelles

...

Les élus font un usage limité des possibilités de «consultation des électeurs» ainsi introduites sans enthousiasme dans la législation et, dans les rares occasions où elles sont mises en œuvre, ils cherchent à les inscrire dans les «mécanismes» de la démocratie représentative. Les quelques parlementaires favorables à ces réformes s'étaient d'ailleurs efforcés de démontrer que loin d'être contradictoires avec les principes de cette forme de gouvernement, elles ne pouvaient que la régénérer. De fait, les rares maires qui ont organisé des référendums se sont surtout préoccupés de démontrer que leurs administrés étaient mobilisés derrière eux et ils ont pour cela interprété très librement les résultats du scrutin, certains pouvant comptabiliser les abstentionnistes comme des partisans du projet soumis à la votation ou tenter d'invalider les résultats d'un référendum par une nouvelle «consultation» prenant la forme d'une pétition nominative (Cécile Blatrix). Ces réflexes ne sont pas propres aux seuls élus territoriaux mais sont partagés par tous ceux qui se trouvent en position de représentant. Ainsi, les associations et, en particulier, les Comités d'intérêts de quartiers, ont contribué à neutraliser les dispositifs - comme les Comités d'Initiative et de Consultation d'Arrondissement (C.LC.A.) - qui menaçaient leur position de médiateur entre la population et les autorités municipales ou d'arrondissement (Maurice Olive). Là encore, la logique des transactions entre les élus et les responsables des associations a fait obstacle à la mise en œuvre de procédures officiellement introduites pour favoriser «la participation des citoyens» à la «vie municipale» et a contribué à consolider la division du travail politique qui fonde l'édifice institutionnel. On mesure ainsi les obstacles de toutes sortes auxquels se heurtent ceux qui souhaitent réformer les institutions. Toute tentative en ce sens suscite des oppositions contradictoires qui tendent à se neutraliser par la convergence des replis tactiques vers les principes jugés acceptables par le plus grand nombre, comme le montre l'exemple récent de la loi sur l'aménagement et le développement du territoire (Daniel Gaxie). Dans le même sens, le projet de loi P.L.M. a été vidé de ses aspects les plus novateurs puisque les amendements retenus se sont efforcés de sauvegarder l'autorité communale et de restreindre les compétences des maires et des Conseils d'arrondissement (Maurice Olive).

19

Luttes d'institutions

Les possibilités d'introduire des modifications dans l'organisation ou les pratiques des institutions territoriales sont fonction des intérêts que les élus concernés ont à les mettre en œuvre. Nombreux sont par exemple ceux qui considèrent que le cadre communal est désormais dépassé, mais l'expérience des résistances des élus contre la loi de 1971 sur les fusions de communes rend les réformateurs désormais très prudents. La coopération intercommunale est ainsi apparue comme le moyen le plus approprié politiquement pour dépasser le cadre communal dans la mesure où il a aussi pour effet de la sauvegarder. Fruit de compromis multiples, les réformes institutionnelles sont ainsi souvent dépourvues de rationalité univoque voire de cohérence globale. On le voit dans le cas des débats et négociations qui ont marqué l'élaboration de la loi P.L.M. puisqu'ils ont finalement engendré un texte qui prévoit l'élection au suffrage universel direct d'un conseil d'arrondissement qui ne peut voter l'impôt et dispose d'un budget propre dérisoire et de compétences limitées (Maurice Olive). Dans d'autres domaines mais dans le même sens, les lois de décentralisation ont prévu des délégations de compétences en matière d'urbanisme en faveur des collectivités territoriales, mais l'État a conservé d'importants pouvoirs de substitution (Yves Buchet de Neuilly). Les pratiques des gestionnaires des institutions peuvent aussi s' écarter de la lettre de ces textes pourtant laborieusement négociés. Les dispositions de la loi P.L.M. sont par exemple souvent ignorées ou détournées de leur finalité initiale et l'observation apparente de la norme n'est pas toujours le signe de son efficacité dans la mesure où les pratiques dépendent moins de «l'application de la loi» que de la configuration des ressources, des stratégies et des positions respectives des agents concernés (Maurice Olive). On aurait tort de penser qu'il s'agirait là du cas aberrant d'institutions sans grande portée et faiblement juridicisées. Le problème politiquement plus considérable de la «clarification des compétences» des collectivités territoriales est aussi une conséquence de la tendance des élus à intervenir dans des domaines qui ne leur sont pas expressément délégués par les lois et réglements, quitte à bricoler des arguments de texte si des critiques leur sont adressées en ce sens (Daniel Gaxie). Même dans des matières plus juridicisées comme l'urbanisme, le droit est une ressource parmi d'autres. C'est par exemple pour faire pièce à la prétention de l'État à maîtriser l'évolution de leur urbanisme que les élus de la boucle

20

D. Gaxie

Des luttes instiutionnelles

...

de Montesson ont fondé un syndicat intercommunal d'études et de programmation et entrepris d'élaborer un schéma directeur. Dans le même sens, l'application de la règle de droit donne à l'autorité habilitée des ressources de négociation et de compromis et le pouvoir du préfet réside au moins autant dans les possibilités dont il dispose de laisser transgresser certaines règles que dans sa capacité à les faire respecter (Yves Buchet de Neuilly). Les membres des divers milieux concernés s'accordent dans l'ensemble sur le constat des contradictions de l'organisation administrative territoriale et sur les principes de sa nécessaire réfonne. En même temps, force est de constater que les situations dénoncées perdurent et que les réformes d'envergure ont de fortes chances d'être repoussées dès qu'une catégorie d'élus y trouve à redire. Cet ouvrage suggère que c'est dans les structures de l'édifice institutionnel qu'il faut chercher la clé de cette énigme. Ces contradictions sont structurelles au sens où elles sont, pour une part, des conséquences non voulues de stratégies, de compromis et d'effets émergents qui se développent dans le cadre des luttes et clivages complexes qui «organisent» le champ politico-institutionnel. Il en résulte que les contradictions de l'édifice institutionnel trouvent sans doute moins leur origine dans l'imperfection des lois que dans les conséquences nécessaires d'un état de fait. Il ne suffit donc pas d'édicter une réglementation pour corriger des pratiques qui se développent en marge ou en dépit de la réglementation. Sauf circonstances exceptionnelles, par exemple l'accord, il est vrai non dépourvu d'arrière-pensées, de la plupart des acteurs concernés sur la nécessité d'une «décentralisation», les transformations d'envergure sont improbables et les réformes difficiles à mettre en œuvre. Les plus probables sont celles qui confortent le statu quo ou introduisent des changements à la marge. Les institutions sont davantage le produit des luttes que des politiques institutionnelles. Ce n'est que dans la mesure où ces politiques s'appuient sur la logique des luttes qu'elles peuvent trouver une efficacité proprement institutionnelle.

21

Chapitre 1

L'aménagement du territoire en débats
L'imaginaire d'une politique publique
Yves DÉLOYE
«L'aménagement du territoire n'est pas la politique d'un ministère. C'est celle du Gouvernement et l'action de la puissance publique tout entière doit converger vers ses objectifs» Eugène Claudius-Petit, décembre 1950

«L'aménagement du territoire n'est donc pas, en définitive, l'apanage des géographes, ou des économistes, ou des sociologues, ou de telle ou telle autre catégorie d'experts. C'est à la limite une affaire de compromis, donc presque toujours un problème politique» Jérôme Monod, Philippe de Castelbajac L'aménagement du territoire, 1971 p. 18

«Aménager le territoire, c'est changer la société» Jérôme Monod. 1974

C'est avant tout dans une perspective historique, et plus particulièrement d'histoire des représentations, que nous entendons situer la politique française de l'aménagement du territoire. Il entre d'ailleurs dans nos În-

23

Luttes d'institutions

tentions d'essayer de montrer la pertinence de ce regard historiquel pour comprendre l'actuel débat autour de l'aménagement du territoire. Tenter de restituer ou d'attirer l'attention sur les débats que ce «travail de Pénélope»2 a suscité dans le passé, c'est notamment rappeler l' importance de l'amnésie qui frappe parfois les acteurs politiques lorsqu'ils interviennent sur ce thème, c'est aussi préciser l'évolution du contenu attribué à ce secteur de l'action publique, c'est encore faire réapparaître au grand jour des questions aujourd'hui disparues et qui pourtant, à un moment donné du temps, passionnaient les principaux porte-parole de cette politique publique. C'est établir, en quelque sorte, le rôle des croyances3 et des représentations sociales4 (du territoire mais surtout de l'action publique) dans le débat récurrent que provoque cette politique publique en France depuis la fin de seconde guerre mondiales. Commençons cette enquête (pour prendre une métaphore) par la lecture de la presse quotidienne nationale au moment du "grand débat" engagé, en mai 1993, par Charles Pasqua, alors ministre de l'Intérieur et de l'Aménagement du territoire du gouvernement d'Édouard Balladur6. Présentée comme «la réforme de la dernière chance pour la France», la
1 Sur l'utilité de ce regard historique dans l'analyse des politiques publiques, voir FrançoisXavier Merrien, «Les politiques publiques. Entre paradigmes et controverses», in C.R.E.S.A.L., Les raisons de l'action publique. Entre expertise et débat, Paris, coll. Logiques politiques, L' Harmattan, 1993, p. 93. 2 Expression empruntée à Olivier Guichard, «Aménager le territoire: un travail de Pénélope», Le Figaro, 16 janvier 1980. 3 Sur l'importance des croyances dans l'analyse des politiques publiques, voir Pierre Muller, Les politiques publiques, Paris, P.U.F., colI. Que sais-je ?, 1990, p. 42 s. 4 Voir, en particulier, François-Xavier Merrien, «Les politiques publiques. Entre paradigmes et controverses», op. cil., p. 96. 5 C'est donc dans une perspective compréhensive que nous nous attacherons à retracer rapidement certains traits de l'histoire de la politique française d'aménagement du territoire. Les principes qui gouvernent les prises de parole mentionnées ne seront pas au centre de notre démarche. Il s'agit plus modestement d'établir le rôle des croyances et des représentations dans l'existence d'une politique publique. 6 Considéré par l'U.P.F. (l'Union Pour la France) comme l'un de ses principaux thèmes de campagne lors des élections législatives de 1993, l'aménagement du territoire deviendra pour l'équipe d'Édouard Balladur un «grand dessein». Annoncé par le Premier mirustre, dès le mois de mai 1993, le débat a été lancéparleC.LA.T. qui s'est réuni à Mende le 12 juillet suivant. Édouard Balladur y consacrera de nombreux discours et voyages en province.

24

r: Déloye

L'aménagement

du territoire en débats...

nouvelle politique de l'aménagement du temtoire initiée par le président du Conseil général des Hauts-de-Seine doit susciter une prise de conscience politique des acteurs locaux et nationaux. Pour favoriser cette mobilisation, Charles Pasqua et Édouard Balladur entendent proposer à l' ensemble des partenaires concernés un «grand débat national». C'est dire si la nouvelle politique de l'aménagement du territoire existe d'abord sur le papier et suscite de très nombreuses prises de paroles individuelles ou collectives tant dans l'enceinte parlementaire I que dans les médias. Le Figaro proposera ainsi à ces lecteurs, dès l'été 1993, une série de «Tribunes du territoire» pour accompagner l'appel au débat lancé par le gouvernement. La Croix, Le Quotidien de Paris, Le Monde ouvriront également largement leurs colonnes à ce «débat qui doit tout changer»2. De très nombreux parlementaires, présidents de Conseils généraux, de Conseils régionaux, maires de grandes villes voire de villes plus modestes interviendront alors pour préciser les fins et les moyens de la politique de l'aménagement du tenitoire. À lire ces nombreuses interventions, on doit tout d'abord relever le caractère d'urgence que revêt, pour ses promoteurs, la politique de l'aménagement du territoire en France. Ainsi, François Sauvadet, député P.R. de Côte-d'Or estime-t-il que «la France souffre. Elle souffre d'une déchirure profonde de son tissu social». D'où la nécessité «de créer les conditions favorables au développement de chaque parcelle de notre territoire dans un grand ensemble national équilibré»3. Le même ton dramatisé se retrouve sous la plume d'André Rossinot, alors ministre de la Fonction publique, lorsque ce dernier présente la situation que la politique de l'aménagement du territoire est censée réformer: «1'édifice social se lézarde progressivement et se renforce une kyrielle de contrastes inquiétants: concentrations urbaines et désertification rurale, banlieues dégradées et quartiers préservés, secteurs d'opulence ou de tranquillité et poches de pauvreté ou d'insécurité, pôles d'excellence universitaires et accroissement du nombre d'illettrés, scanners ultra-sophistiqués des C.H.U. et dégradation sensible de l'état sanitaire de la population. Si l'on n' y porte pas remède, c'est la cohérence sociale du pays qui sera me-

I Sur les logiques de prise de position lors des débats parlementaires, voir dans ce recueil la contribution de Daniel Gaxie. 2 Titre d'un dossier spécial consacré par Le Quotidien de Paris, le 12 janvier 1994. 3 François Sauvadet, «Paris-province: enterrons la hache de guerre», Le Quotidien de Paris, 6 août 1993.

25

Luttes d'institutions

nacée» 1. À cette dramatisation correspond une très forte attente envers la politique de l'aménagement du territoire. Il ne s'agit ainsi pas moins pour Lucien Brenot, vice-président du C.N.!. et député-maire de Chevigny SaintSauveur (Côte d'Or) de profiter de l'occasion pour «repenser le territoire français». Michel Giraud, à cette époque ministre du Travail, fixe également une ambition majeure à la politique de l'aménagement du territoire : celle «du peuple français de s'unir pour réussir son entrée dans le troisième millénaire»2. Philippe de Villiers voit quant à lui dans la réforme engagée par Charles Pasqua le moyen d'aboutir «à une localisation des activités beaucoup plus harmonieuse, beaucoup plus productive, et beaucoup plus propice au bonheur des Français»3. Par ces formules, que l'on pourrait multiplier, les auteurs attribuent à la politique de l'aménagement du territoire un pouvoir sans borne. Si elle doit classiquement favoriser une répartition «équilibrée» des activités économiques et sociales sur l' ensemble du territoire, elle doit aussi provoquer l'éclosion d'une «nouvelle citoyenneté» capable de «réinventer la proximité»4, encourager «la participation des citoyens»5, contribuer à lutter contre le chômage6, atténuer «le déséquilibre entre les "exclus" et les "inclus" de la société moderne» 7, traduire géographiquement «l'idéal républicain d' égalité»8, avantager la
1 André Rossinot, «Préparer l'administration à une évolution nécessaire», U Figaro, Il août 1993. 2 Michel Giraud, «De la guerre des tranchées à l'offensive solidaire», u Figaro, 22 juillet 1993. 3 Philippe de Villiers, «Une double erreur», Le Figaro, 5 août 1993. 4 Charles Millon, «L'impulsion des régions: une nécessité pour la France», u Figaro, 6 août 1993. Opinion partagée par Manuel Valls et Olivier Galian, tous deux élus locaux et membres du Parti Socialiste, qui considèrent que la politique de l'aménagement du territoire doit favoriser l'avènement d' «une démocratie de proximité» (Le Quotidien de Paris, 28 décembre 1993). 5 Brice Lalonde, «L'enjeu de la participation des citoyens», Le Figaro, 29 juillet 1993. 6 Intervenant à l'Assemblée des maires de France (A.P.M.) le 16 novembre 1993, Édouard Balladur placera «l'emploi au coeur de l'aménagement du territoire» (Le Quotidien de Paris, 17 novembre 1993). De la même façon, Michel Giraud considère que la politique de l'aménagement du territoire doit «mobiliser toute la France pour l'emploi et pour préserver les acquis sociaux» (Le Figaro, 22 juillet 1993). Voir aussi, Charles Rebois, «Aménagement du territoire. Une immense ambition», Le Figaro, 14 avril 1994. 7 Adrien Zeller, «Un élément clé du clivage social», Le Figaro, 28 juillet 1993. 8 Jean-Pierre 1993. Sueur, «La traduction de l'idéal républicain d'égalité», U Figaro, 9 août

26

r Déloye

L'aménagement

du territoire

en débats...

cellule familiale en réformant le droit à l'urbanisme l, «mettre en place les moyens de préserver la vie et de mieux l' organiser»2, «revitaliser [les] racines» de la France3, «arracher à la promesse du feu les paysages méditerranéens» 4, «réformer l' administration»5 ...C'est dire, si plus que jamais, la politique de l'aménagement du territoire «n'est pas la politique d'un ministère» (pour reprendre la fonnule d'Eugène Claudius- Petit) mais qu' elle ambitionne de «changer la société» (Jérôme Monod). Loin d'être seulement une «composante de la politique économique»6, elle prétend désormais toucher à de multiples secteurs de l'action publique: économie, agriculture, institution, santé, éducation, recherche 7... Ce faisant, elle mobilise de nombreuses croyances et représentations sociales qui tendent à lui attribuer d'importants pouvoirs de réforme sur la société. On peut presque parler, à ce propos, de vertus thaumaturgiques tant les objectifs de la politique envisagée sont multiples et ambitieux. La lecture de la presse laisse parfois percevoir une situation politique miraculeuse où des réformes souvent écartées dans le passé semblent à nouveau possibles, où de nombreux clivages, notamment partisans, paraissent s'estomper, où des alliances politiques inédites se dessinent. François Sauvadet pense ainsi possible d'enterrer «la hache de guerre» entre Paris et la Province pour enfin reconnaître la spécificité française, i.e., «le caractère résolument rural de notre pays»8. Michel Giraud souhaite pareillement que l'on passe «de la guerre des tranchées à l'offensive soIidaire»9. Jean-François
1 Bruno Gollnisch, «Une maison pour chaque famille», Le Figaro, Ier septembre 1993. Pour le député européen du Front national, la réfonne de la politique de l'aménagement du territoire doit mettre fin à «une législation (le droit de l'urbanisme) immorale, spoliatrice, contraire aux aspirations des Français...». 2 Patrick allier, «Une France à deux vitesses», u Figaro, 8 avril 1993. 3 Charles Millon, art. cil. 4 Jean-Pierre Chevènement, Figaro, 31 juillet 1993. 5 André Rossinot, art. cil.

«L'un des atouts majeurs de la France:

la géographie»,

IL

6 Jean-Luc Boeuf, «L'aménagement du territoire: bilan et renouveau», Problèmes politiques et sociaux, n0750, 16 juin 1995, p. 3. On sait, qu'à son origine, l'aménagement du territoire constituait «une intervention de type conjoncturelle, inspirée par la pensée keynésienne» (Nicole de Montricher, L'aménagement du territoire, Paris, La découverte, Coll. Repères, 1995, p. 3.). 7 Cf. Bernard Leroy, «Un outil: la recherche», IL Quotidien de Paris, 16 octobre 1993. 8 François Sauvadet, art. cir. 9 Michel Giraud, art. cil.

27

Luttes d'institutions

Poncet, président de la mission sénatoriale d' infonnation sur l' aménagement du territoire, se félicite du «consensus» qui entoure la question de l'aménagement du territoireI. Bernard Plasait, adjoint au maire de Paris, propose lui de «penser l'aménagement du territoire» afin de relever «le défi de demain: Paris ou le désert français». Faisant référence au célèbre ouvrage de Jean-François Gravier, publié chez Flammarion en 1947, le président du Comité régional du tourisme d'Ile-de-France entend toutefois démontrer que «le développement harmonieux de Paris et de sa région» est aujourd'hui «un investissement indispensable à tous les Français»2. Loin d'être la cause du «désert français», le développement de la région parisienne devient ici une chance pour la France. Prises de parole individuelles et interprétations journalistiques contribuent ainsi à faire exister sur le papier et dans les esprits un espace d' opportunités nouvelles qui amène Charles Pasqua à observer qu' «il se passe quelque chose». Et Xavier Marchetti, éditorialiste au Figaro, de décrypter, en ces termes, la parole ministérielle: «Ce quelque chose, c'est sans doute un changement de mentalité, une aspiration populaire à un rééquilibrage du pays, à une action de l'État mieux partagée, à une distribution mieux adaptée aux besoins locaux d'investissements, de soutiens de l'économie et de formation des hommes. Au gouvernement tout entier d'y répondre en bousculant idées reçues, vieilles habitudes et conservatisme paresseux»3. Ainsi présentée, la politique de l'aménagement du territoire réussit momentanément à agréger des préoccupations très différentes et à faire naître des espérances de réforme très grandes. C'est peut-être ce qui explique l'intérêt que les acteurs politiques et sociaux vont accorder à ce «grand débat», ce qui justifie la multiplication des prises de parole tant individuelles que collectives qui le font exister ainsi que l'effervescence qui anil Jean-François Poncet, «Dix commandements pour la reconquête du territoire», Le Monde, 8 avril 1993. 2 Bernard Plasait, «Penser l'aménagement du territoire», Le Quotidien de Paris, 13 août 1993. 3 Xavier Marchetti, «Aménagement du territoire. La grande affaire», Le Figaro, 22 décembre 1993. Le même enthousiasme se retrouve sous la plume de nombreux journalistes. Ainsi Bernard Soubrier considère que le débat engagé par Charles Pasqua «est fondamental à tous égards. Pour la vie quotidienne des Français autant que pour l'avenir de la France en tant que nation européenne» (IL Quotidien de Paris, 12janvier 1994).

28

1": Déloye

L'aménagement

du territoire en débats ...

me les différentes institutions chargées, en France, de l'aménagement du territoire. On ne compte plus, en effet, les colloques, réunions, journées d'études, livres, rapports de prospective consacrés récemment à cette question 1. Pour tempérer cet enthousiasme et comprendre ce débat, et notamment ses enjeux institutionnels, il convient de le resituer dans son histoire longue: soit celle de la problématique de l'aménagement du territoire depuis 1943, date de la création d'un service de l'aménagement du territoire au sein du ministère de la Reconstruction et de l'Urbanisme. Ce déplacement de perspective offre l'intérêt de montrer la récurrence avec laquelle la société politique française se passionne pour les questions d'aménagement du territoire, mais aussi la capacité des acteurs politiques d'oublier une partie des échecs que rencontre cette politique. Il permet aussi de retrouver l'histoire d'une politique publique qui alterne, parfois brutalement, les phases d'optimisme peu tempérée et les phases d'évaluation fréquemment négative. Ce faisant, ce détour par l'histoire nous oblige à faire moins la chronique des politiques françaises d'aménagement du territoire2 que de retracer les croyances et les représentations qui font exister momentanément l'aménagement du territoire sur le mode imaginaire du possible et, parfois, du cela va de soi. Ce sont donc les ressorts politiques de ce recours par une politique publique à l'imaginaire et à la croyance3 qui sont au centre de notre démarche. Notre hypothèse est que la politique de l'aménagement du territoire existe d'autant plus que l'on peut y croire.

I La D.A.T.A.R. contribuera largement à cette production intellectuelle. Cf. notamment, D.A.T.A.R., Débat national pour l'aménagement du territoire: document introductif, Paris, La Documentation française, 1993 ; D.A.T.A.R., Débat national pour l'aménagement du territoire: document d'étape, Paris, La Documentation française, 1994 et D.A.T.A.R., Débat national pour l'alnénagement du territoire: compte rendu de la deuxièlne phase, Paris, La Documentation française, 1994. 2 Pour un exemple de ce type d'écriture de l' histoire de la politique de l'aménagement du territoire, voir Nicolas NeieI1z, Pierre Zembri, L'aménagement du territoire, Paris, colI. Optiques Géographie, Hatier, 1995. 3 Rappelons, avec Max Weber, que les croyances en l'action politique produisent des effets de réalité qui doivent amener le sociologue à les intégrer à son analyse. Cf. Max Weber, Économie et société, Paris, Plon, 1971 (1ère édition 1922).

29

Luttes d'institutions

I L'aménagement du territoire toujours recommencé.
Pour prendre la mesure de la capacité des acteurs politiques de croire (ou de ne pas croire), de façon récurrente, en la politique de l'aménagement du territoire, il suffit de retracer rapidement un autre épisode historique de cette politique: celui qui prend naissance avec la commémoration, en 1978, du quinzième anniversaire de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (D .A.T.A.R.). Là encore, la lecture de la presse nous plonge dans une atmosphère particulière. «Le réveil de l' aménagement du territoire» 1 voulu par Valéry Giscard d'Estaing se traduit notamment par un ensemble de professions de foi renouvelant les espoirs suscités, en son temps, par le «grand dessein» du général de Gaulle2. Lors de son discours au «colloque de l'an 2000» à Vichy, le président de la République trace le portrait suivant de l'ambitieux projet d'aménagement du territoire qu'il souhaite engager: «- Organiser une France juste où chaque homme et chaque région ait droit à l'égalité des chances; - Bâtir une France forte, prête à faire face à la compétition de la fin du siècle, autour d'entreprises compétitives, dans l'agriculture, le commerce et l'industrie; - Protéger pour les uns, redécouvrir pour les autres, la "douce France", qui soit celle de l'art de vivre inscrit dans ses monuments, dans ses paysages, dans son mode de vie et sa culture»3. Imaginant «une France forte, douce et juste» 4, Valéry Giscard d'Estaing retrouve les accents prophétiques de tous ceux qui ont, à un moment donné de l'histoire de la IVe et de la Ve République, espéré une relance de la politique de l'aménagement du territoire. De la même façon que ces prédécesseurs, le président de la République considère la politique de l' aménagement du territoire comme une politique publique susceptible de réaI Pour reprendre le titre d'une série d'articles rédigés par Philippe Lamour, alors président du Conseil économique et social du Languedoc-Roussilon et publiés dans Le Monde les 26, 27 et 28 septembre 1978. 2 Cf. Pierre Randet, L'aménagement du territoire: genèse et étapes d'un grand dessein, Paris, D.A.T.A.R., La Documentation 3 Le Monde, 9 décembre 1978. 4 Le Figaro, 8 décembre 1978. française, 1994.

30