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Précis du contentieux administratif congolais

De
164 pages
Il n'y a pas meilleure protection de ses droits que de connaître les mécanismes mis en place pour y arriver. S'informer est sans doute un luxe dans le contexte congolais, mais surtout un droit précieux à la portée des avertis. Devoir de technicien, cet ouvrage vient ramollir tous ces procédés complexes de censure directe et/ou réparation des faits dommageables des actes de puissance publique.
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Tome
1
Botakile Batanga
Le règlement de litiges opposant une Administration aux autres
personnes administratives ou aux particuliers par des formations
spécialisées des juridictions judiciaires est une des caractéristiques
majeures du contentieux administratif congolais. Cette expérience prit
racine le 16 avril 1889 avec le Conseil supérieur de l’État Indépendant du
Congo pour se consolider sous les réformes judiciaires du 10 juillet 1968,
encore en vigueur aujourd’hui.
Il était donc temps de mettre à la disposition du public, professionnel
ou praticien de droit, décideur et autres chercheurs, un outil de référence
Tome Précis sur le contentieux administratif congolais.
1
Ouvrage précieux du droit administratif spécialisé de règlement
de litige administratif par le juge judiciaire, ce Précis s’attarde sur les du contentieux
traits fondamentaux du contentieux administratif congolais. Il analyse
clairement les fondements et la portée des di érentes compétences de ce administratif juge, consultatives et contentieuses, pour faire le lit des réformes à venir,
censées à la fois consolider les acquis de notre propre expérience dans
le domaine, et introduire des améliorations pour plus des libertés dans le Tome 1 BNcongolaisrespect scrupuleux du patrimoine commun, l’intérêt général.
« Cet ouvrage (…) est tout simplement remarquable. À la suite de mon
Traité de Droit Administratif de 2007, il vient surtout d’enrichir la doctrine
juridique congolaise d’une œuvre scienti que de qualité appartenant à une
École d’excellence de Droit Public congolais »
(Prof. Félix VUNDUAWE te PEMAKO).
« Ce précis du contentieux administratif congolais, est un précieux outil de
travail qui permettra aux professionnels, praticiens, chercheurs ou décideurs
de s’orienter face à la puissance publique en connaissance de cause »
(Prof. LOKENGO ANTSHUKA NGONGA).
Botakile Batanga est Docteur en Droit de l’Université de Kinshasa et Député
national. Il est Professeur des Universités et Avocat au Barreau de Kinshasa/
Matete. Spécialiste de droit public (constitutionnel et administratif) congolais, ses
recherches en cours s’orientent d’avantage sur le contentieux administratif.
ISBN : 978-2-8061-0191-4
17,50 €
Botakile Batanga
Précis du contentieux administratif congolaisPRÉCIS DU CONTENTIEUX
ADMINISTRATIF CONGOLAIS
Tome I
botakile_21_10_14.indd 1 21/10/2014 17:00:27D/2014/4910/51 ISBN : 978-2-8061-0191-4
© Éditions Academia
Grand’Place, 29
B-1348 Louvain-la-Neuve
Tous droits de reproduction, d’adaptation ou de traduction, par quelque
procédé que ce soit, réservés pour tous pays sans l’autorisation de l’éditeur ou
de ses ayants droit.
www.editions-academia.be
botakile_21_10_14.indd 2 21/10/2014 17:00:27Botakile Batanga
Professeur de droit public
Université de Kinshasa et Université de Lisala
PRÉCIS DU CONTENTIEUX
ADMINISTRATIF CONGOLAIS
Tome I
Préface de Félix Vunduawe te Pem ako
botakile_21_10_14.indd 3 21/10/2014 17:00:27botakile_21_10_14.indd 4 21/10/2014 17:00:27PRÉFACE
À la demande d’un de mes disciples appelés afectueusement les « V.T.P boys »,
je n’ai pas hésité d’écrire cete préface pour le féliciter et l’encourager.
En efet, cet ouvrage intitulé P: récis du Contentieux Administratif Congolais
(Tome I) que le jeune professeur Botakile Batanga vient de publier est tout sim- ple
ment remarquable.
D’abord, parce que cet ouvrage s’inscrit dans la logique d’une équipe de travail
composée de personnes compétentes, dévouées et atachées à la personne de leur
maître de Droit Public, spécialement du Droit administratif congolais.
Remarquable ensuite et enfn, parce que cet ouvrage, à la suite de mToran ité de
1Droit Administratif de 2007, vient surtout d’enrichir la doctrine juridique con-go
laise d’une œuvre scientifque de qualité appartenant à une École d’excellence de
Droit Public congolais.
Avant de dire tout le bien de ce livre de Noël Botakile Batanga, j’estime né- ces
saire de situer le « Contentieux administratif congolais » dans le monde sci-enti
fque de trois grands systèmes de contrôle de l’Administration par le juge », à s- a
2voir : le système moniste, le système dualiste et le système mi.xte
Pour l’essentiel, il faut retenir que dans le système moniste, il existe un seul
ordre de juridictions où l’Administration est jugée par le même Juge qui tranche des
litiges des particuliers. Ce système est particulièrement rencontré dans les pays dits
de « common law », comme en Grande-Bretagne ou aux États-Unis d’Amérique.
Dans ces pays, il n’existe pas des tribunaux administratifs. Il y est appliqué plutôt le
droit commun, non écrit, appelé « common law », basé sur la jurisprudence ou les
précédents judiciaires.
En revanche, dans le système dualiste, qui est d’origine française, il y a d’une
part des juridictions de l’ordre judiciaire et d’autre part des juridictions de l’ordre
administratif.
1 VUNDUAWE te PEMAKO, F T., raité de droit administra, Btifruxelles, Larcier & Afrique Éditions,
2007, 958 pages.
2 Ibidem, pp. 97-98.
5
botakile_21_10_14.indd 5 21/10/2014 17:00:27Les juridictions de l’ordre judiciaire sont compétentes pour juger les part-icu
liers, personnes physiques et personnes morales de droit privé. Elles sont civiles et
militaires, coifées par la Cour de cassation.
Par ailleurs, il y a des juridictions de l’ordre administratif qui jugent spéci-ale
ment les litiges suscités par l’Administration. On y trouve au sommet, le Conseil
d’État.
Cependant, en cas des confits entre la Cour de cassation et le Conseil d’État, on
recourt à une autre juridiction appelée le « Tribunal des confits » composé d’un
nombre égal des Magistrats de ces deux ordres de juridictions.
Enfn, le système mixte, est celui qui combine les deux systèmes, moniste et
dualiste. Ici, il y a une juridiction administrative indépendante, mais tout le pouvoir
judiciaire n’est pas organisé partout.
Ce système existe surtout en Belgique, en Allemagne et en Italie.
En Belgique, il y a un Conseil d’État, mais il n’existe pas des Tribunaux
administratifs.
Notons enfn qu’en Belgique, par exemple, en cas des confits de compétences
entre la Cour de Cassation et le Conseil d’État, c’est l’arrêt de la Cour de Cassation
qui l’emporte.
Aujourd’hui, à quel système de contrôle de l’Administration par le Juge appa- r
tient le contentieux administratif congolais : système moniste, dualiste ou mixte ?
Sans doute, la Constitution du 18 février 2006, telle que révisée à ce jour, a i - ns
titué un système dualist, ee n principe comme en France, mais avec des particularités
constitutionnelles congolaises.
En efet, les juridictions de l’ordre judiciaire sont coifées par la Cour de
Cassation et celles de l’ordre administratif, par le Conseil d’État, c’est-à-dire une
« Haute Cour administrative » de l’État.
Mais, en cas des confits entre la Cour de Cassation et le Conseil d’État, dans
3des conditions bien déterminées par le constituant et la loi organiq, cu’est la Cour
Constitutionnelle qui tranche souverainement ces confits.
Telles sont, notamment, des particularités constitutionnelles sur ce point précis
par rapport aux systèmes français et belge de contrôle de l’Administration par le
Juge Administratif.
En résumé, le nouveau contentieux administratif congolais, institué par la
Constitution du 18 février 2006, est un système dualiste emprunté essentiellement
du Droit administratif français. Car il est caractérisé par la spécialisation de la f- onc
3 Cf. art. 161, al. 4, Constitution du 18 février 2006 ; art. 65 et 71, Loi organique n°13/026 du
15 octobre 2013 portant organisation et fonctionnement de la Cour constitutionnein J.Olle., R.D.C,
Kinshasa, 18 octobre 2013.
6
botakile_21_10_14.indd 6 21/10/2014 17:00:27tion du juge administratif congolais qui, demain, va fonctionner à tous les niveaux
des juridictions de l’ordre administratif, composées du Conseil d’État et des Cours
et tribunaux.
En atendant l’installation de la Cour constitutionnelle, la Cour de Cassation et
le Conseil d’État, c’est la Cour Suprême de Justice qui exerce les atributions leur
dévolues, en vertu des dispositions transitoires de la nouvelle Constitution.
De même, en atendant l’installation des juridictions de l’ordre administratif,
les Cours d’Appel exercent les compétences dévolues aux Cours administratives
4d’appel.
Autrement dit, le contentieux administratif congolais d’aujourd’hui fonctionne
sous un régime de transition entre l’ancien système moniste de la Constitution du
24 juin 1967, et le nouveau système dualiste institué par la Constitution du 1 -8 fé
vrier 2006 dont j’ai décrit succinctement les particularités constitutionnelles.
Il faut retenir que l’ancien système moniste de la Constitution de 1967 e-st en
core régi par la législation en vigueur, spécialement les articles 146 à 149 et les a - r
ticles 150 à 152 de l’ordonnance-loi n° 82-020 du 31 mars 1982 portant code de
5l’organisation et de la compétence judiciaires, telle que modifée à ce jou. r
Ce système moniste qui fonctionne encore depuis 1968 à ces jours, a été car-ac
térisé par la période de l’ordre judiciaire unique où le même Juge et selon les comp-o
sitions, pouvait trancher des litiges comme « Juge administratif », « Juge pénal »,
« Juge fscal », « Juge civil, commercial ou du travail » voire même comme « Juge
constitutionnel », selon la nature et l’objet du litige dont il est saisi.
Dans cet ouvrage de Botakile Batang Pra écis du Contentieux administratif con- go
lais, l’auteur a consacré son premier tome à la période de l’ordre judiciaire unique de
1968 à ces jours, c’est-à-dire y comprise la période de la législation de transition en
vigueur (2006-2014). Tel est l’avantage du premier tome de cet ouvrage.
Il s’agit de préparer l’opinion des juristes, surtout spécialistes de droit public
congolais, à mieux comprendre les importantes innovations qui seront bientô-t in
6troduites dans notre nouveau Contentieux administratif cong.olais
Selon la doctrine juridique, en droit comparé, nous savons que le contentieux
administratif congolais appartient, en principe, au système dualiste en vertu de la
Constitution du 18 février 2006 qui organise son pouvoir judiciaire en deux ordres
4 Cf. art. 224, Constitution du 18 février 2006.
5 Cf. art. 154 et 155, Loi organique n°13/011-B du 11 avril 2013 portant organisation, fonctionne -
ment et compétences des juridictions de l’ordre judiciair ine, J.O.R.D.C, Kinshasa, 4 mai 2013.
6 Cf. « Proposition de loi organique portant organisation, compétence et fonctionnement de - s juri
dictions de l’ordre administration », Assemblée nationale, Doc. Parl., Palais du peuple, Kinshasa/
Lingwala, mai 2014, 101 pages, inédit.
7
botakile_21_10_14.indd 7 21/10/2014 17:00:27spécialisés et hiérarchisés : des juridictions de l’ordre judiciaire et des juridictions
7de l’ordre administratif.
Avant de terminer la préface de cet ouvrage remarquable du jeune Professeur
Noël Botakile Batanga, je tiens à préciser la diférence entre le Contentieux a-dmi
nistratif et le Droit administratif congolais.
En tant que discipline scientifque, le Droit administratif est une branche du
Droit public qui étudie des règles juridiques spéciales relatives à l’organisation, à
8l’action et au contrôle de l’Administration publiq.ue
Ici, il s’agit simplement de ce qu’on peut appeler « Droit administratif général ».
En revanche, le Contentieux administratif n’est qu’une partie du Droit adm- inis
tratif qui étudie l’ensemble des règles juridiques régissant la manière de régler des
litiges administratifs par des Cours et Tribunaux.
Vu du point de vue pratique, le contentieux administratif est l’ensemble de - s mé
thodes et des procédés techniques grâce auxquels le juge exerce sa mission de dire le
9droit en matière administrative, c’est-à-dire celle de régler des litiges administra. tifs
Ici, il s’agit précisément d’un « Droit administratif spécialisé ».
C’est autant dire que la plupart des juristes congolais, même ceux du Droit p- u
blic ne s’y retrouvent pas souvent.
C’est pourquoi, je félicite et encourage Noël Botakile Batanga à persister dans
ses eforts tant dans la pratique que dans ses travaux de recherche scientifque.
Félix Vunduawe te Pemako
Professeur Ordinaire aux Universités de Kinshasa
et Protestante au Congo
Juge à la Cour Constitutionnelle
7 Cf. art. 153 à 156, Constitution du 18 février 2006.
8 Cf. VUNDUAWE te PEMAKO, Fop., . cit., p. 6.
9 Id., Cours de contentieux administrat deif,uxième année de licence, Kinshasa, Université Protestante
au Congo, 2014, Inédit.
8
botakile_21_10_14.indd 8 21/10/2014 17:00:27AVANT-PROPOS
Le contentieux administratif congolais, à l’instar du droit administratif -, est ra
rement commenté, de manière exhaustive, dans la doctrine congolaise.
Souvent, il est classé parmi des matières hautement techniques, très peu f - déli
sées par des chercheurs.
Il nous revient de le ramollir pour tenter de faire évoluer la qualité de la mise en
œuvre de nos propres mécanismes de protection des libertés garanties contre les
ateintes portées par l’activité de l’Administration, en veillant à ce qui est d’essentiel
dans ce contentieux : l’équilibre entre cete protection des droits des particuliers et
la nécessité de promouvoir l’intérêt général.
Ce précis de contentieux administratif congolais est fnalement voulu po-ur ré
pondre à ce double impératif. Il tend à rendre disponible la litérature des règles
relatives au règlement des litiges par le juge administratif et à couvrir ce vide criant,
cete absence de commentaires de la doctrine sur la législation et la jurisprudence,
du reste largement fournies en la matière.
Facilement concevable aujourd’hui, ce précis aurait certainement été humeur à
boire s’il n’avait pas été précédé d’un chef-d’œuvre, le Traité de droit administratif
du professeur Félix Vunduawe te Pemako, à qui avons-nous tenu, à titre de rec-on
naissance, ofrir ces quelques pages, ce petit couloir à la portée, comme pour la-is
ser au maître le sien, du droit administratif spécialisé : le contentieux administratif
congolais.
Nous sommes cependant resté sommairement penché sur la législation de
« transition » en vigueur dans notre pays, pour ne laisser échapper un moment au - s
si important du régime de notre contentieux, la période de l’ordre judiciaire unique,
où le même juge et selon les compositions, pouvait jouer comme « juge administ-ra
tif », « juge pénal », « juge civil et commercial », voire « comme constitutionnel »,
selon la nature et l’objet du litige dont il était saisi. C’est le premier tome.
Il s’ensuivra, au lendemain de la mise en place de la législation prévue pour les
juridictions de l’ordre administratif, le deuxième tome pour prendre en compte l- ’en
semble des innovations apportées dans le cadre de cete toute prochaine législation.
L’auteur
9
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botakile_21_10_14.indd 10 21/10/2014 17:00:27PRINCIPALES ABRÉVIATIONS
A.C.T Acte Constitutionnel de Transition du 9 avril 1994.
Annales de Droit, Anciennement Annales de Droit et de
A.D. ou A.D.S.P. 
Sciences Politiques (Belgique).
A.J.D.A.  Actualités Juridiques, Droit Administratif (Belgique).
Al.  Alinéa.
ANN. PARL. Annales Parlementaires (Belgique).
A.N  Assemblée Nationale (depuis 2006 à ce jour).
A.P. Assemblée Provinciale (depuis 2006 à ce jour).
A.P.T. Administration Publique, Trimestriel (Belgique).
Art. Article (s).
Ass. Décision d’Assemblée du Conseil d’État français.
A.S.B.L. Association Sans But Lucratif.
B.A. Bulletin Administratif du Congo belge.
B.A. C.S.J. Bulletin des Arrêts de la Cour Suprême de Justice.
B.J. Belgique Judiciaire.
Bulletin Ofciel de l’État Indépendant du Congo
B.O.
(1885-1908).
Bel. Col. Belgique Coloniale et Commerce international.
C.A. Cour d’Appel.
Cass. Cour de Cassation (France).
C.a.p. Commission d’assistance publique (Belgique).
C. const. Cour constitutionnelle.
C.E. Conseil d’État.
C.E.b. Conseil d’État belge.
C.E.fr. Conseil d’État français.
C.J.A.  Code de Justice Administrative.
Chap. Chapitre.
Chr. Chronique.
Cie. Compagnie.
C.O.C.J. Code de l’Organisation et de la Compétence Judiciaires.
Col. Colonne.
Coll. Collection.
Concl. Conclusion du commissaire.
Const.  Constitution.
11
botakile_21_10_14.indd 11 21/10/2014 17:00:27C.p.a.s. Centre public d’aide sociale (Belgique).
C.S.J. Cour Suprême de Justice.
Doc. Parl. Documents Parlementaires.
E.D.C.E Études et Documents du Conseil d’État de France.
éd.  Édition.
E.I.C État Indépendant du Congo (1885-1908).
El. Com. Élection communale.
Jurisprudence de la Cour d’appel d’Elisabethville
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(Lubumbashi actuelle).
Et cætera (neutre), et coeteri (masculin), et Coeterae
Etc.
(féminin).
E.T.D Entité Territoriale Décentralisée (depuis 2006 à ce jour).
Ex. Exemple.
Fasc. Fascicule.
Les grands Arrêts de la Jurisprudence  Administrative
G.A.J.A.
Française.
Adm.  Juris-Classeur périodique, édition Administration et
JCP
collectivité territoriale (France).
J.L.M.B. Revue de Jurisprudence de Liège, Mons et Bruxelles.
Journal Ofciel de la République Démocratique du Congo
J.O.R.D.C.
(Depuis 1997 à ce jour).
J.O.Z. Journal Ofciel de la République du Zaïre (1971-1997).
J.T. Journal des tribunaux.
Jur. Col. Revue de doctrine et de jurisprudence coloniale.
Jur. Congo Jurisprudence et droit du Congo.
L. Livre.
L.c.c.e. Lois coordonnées sur le Conseil d’État (Belgique).
Lebon  Recueil des décisions du Conseil d’État (France).
Jurisprudence de la Cour d’appel de Léopoldville (Kinshasa/
Léo.
Gombe, actuellement).
L.F. Loi fondamentale (19 mai 1960 – 31 juillet 1964).
M.B. Moniteur belge.
M.C. Moniteur Congolais (1959-1971).
N° Numéro.
Obs. Observation.
Op.cit . Opere citato.
Ord. Ordonnance.
O-L. Ordonnance-loi.
P. Page.
PP. Pages.
Pas. Pasicrisie.
Pasin. Pasinomie.
Proc.C.S.J. Code de Procédure devant la Cour Suprême de Justice.
12
botakile_21_10_14.indd 12 21/10/2014 17:00:28R.A. Registre Administratif de la Cour suprême de justice.
R.C.D. Revue Congolaise de Droit.
R. const. Registre constitutionnel de la Cour suprême de justice.
R.B.D.C. Revue Belge de Droit Constitutionnel.
R.D.J.A. Recherches et Documentation Juridiques Africaines.
Revue de Droit Public et de la science politique en France et
R.D.P.
à l’étranger.
R.D.C République Démocratique du Congo.
R.D.S. Revue de Droit Social.
Rec. (Leb). Recueil Lebon (arrêts du Conseil d’État français).
R.F.D.A. Revue Française de Droit Administratif.
R.F.D.C. Revue Française de Droit Constitutionnel.
Règlement Intérieur (du Congrès, Assemblée Nationale,
R.I.
Sénat et Assemblée Provinciale).
R.J.C.B. Revue juridique du Congo belge.
Recueil de Jurisprudence du droit Administratif et du
R.J.D.A.
Conseil d’État.
R.Z.D. Revue zaïroise de droit.
S. Recueil Sirey.
SS. Suivants ou ainsi de suite.
Sect. Décision de section du Conseil d’État français.
t. Tome.
TC. Tribunal des confits français.
UNAZA.  Université Nationale du Zaïre.
UNIKIN Université de Kinshasa.
Vol. Volume.
13
botakile_21_10_14.indd 13 21/10/2014 17:00:2814
botakile_21_10_14.indd 14 21/10/2014 17:00:28INTRODUCTION GÉNÉRALE
Trois questions essentielles méritent d’être soulignées pour mieux circonscrire
la notion du contentieux administratif. Il s’agit de l’objet, origine et évolut-ion ain
si que de textes applicables au règlement des litiges devant le juge administratif
congolais.
I. Objet du contentieux administratif
D’un point de vue purement théorique, le Contentieux administratif est une
partie du Droit administratif. Il étudie l’ensemble des règles juridiques relatives au
règlement des litiges par le juge administratif.
Du point de vue pratique, le contentieux administratif est l’ensemble de -s mé
thodes et des procédés techniques grâce auxquels le juge administratif exerce sa
mission de dire le droit, c’est-à-dire celle de régler des litiges administratifs.
L’objet du contentieux administratif, tel que ci-dessus décrit, apparaît tout à fait
récent. Il est aujourd’hui justifé par la spécialisation de fonctions du juge introduite
par la Constitution du 18 février 2006, qui organise une Cour constitutionnelle, un
ordre des juridictions judiciaires et un autre pour des juridictions administratives.
À l’instar d’autres juridictions, le juge administratif est désormais doté de c - om
pétences spécifques et d’une organisation particulière qui permetent son étude
comme sous branche entière de droit administratif.
II. Origine et évolution du contentieux administratif congolais
Le règlement des litiges administratifs par un juge est une notion étroitement
liée à celle de l’histoire de la juridiction administrative dans notre pays.
Cete notion a connu une longue évolution. Il convient de la retracer pour mieux
comprendre l’essence du juge administratif congolais.
A . Conseil supérieur sous l’État Indépendant du Congo
La notion de juridiction administrative apparaît au Congo pour la première fois
sous l’État Indépendant du Congo, qui disposait au sommet de son organisatio -n ju
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