Lutte contre la fraude douanière en RD Congo

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Description

En pleine quête de sa croissance socioéconomique, une question préoccupe la société congolaise : comment juguler efficacement la fraude douanière tout en garantissant les droits légitimement reconnus aux opérateurs douaniers ? Ici, deux univers antinomiques se croisent : le droit douanier et les droits et obligations de ses opérateurs. Le livre met en lumière les atouts d'une gestion rationalisée de la fiscalité douanière, sous l'impulsion d'une direction générale autonome de la Brigade douanière paramilitaire (à créer) capable de faire face à la fraude dans ses multiples déclinaisons.

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Date de parution 01 juin 2010
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EAN13 9782296254299
Langue Français

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Nota bene :

Alors que ce livre était encore sous presse,un groupe d’expertsvenait
d’être constitué envue de confectionner des textes juridiques pour la
transformation de l’OFIDA en la DIRECTION GENERALE DES DOUANES
ET ACCISES, DGDA. Service public ; et ce, suivant l’arrêté duministre des
Finances n°014/CAB/ MIN/FINANCES/2009 du 07 mai2009 en exécution
des lois n°08/007 et08/009 de07 juillet2008 portant respectivement
dispositions générales relatives à la transformation des entreprises
publiques et auxétablissements publics. Cette mutation statutaire, dureste
confortée par lavision et l’expertise duCOPIREP, n’altère en rien l’esprit
et le fond de notre démarche.
Notre lecteurvoudra bien donc tenir compte de cette récente actualité
dans l’examen duprésent travail.

Remerciements

Qu’il me soit permis d’exprimer ma déférence renouvelée auxéminentes
personnalités de la Douane, de la Banque Centrale duCongo (BCC) et des
experts duFonds monétaire international (FMI) ci-après :
•Monsieur le Professeur Docteur Kunio Mukuriya, Secrétaire
général de l’Organisation mondiale des douanes (OMD), notre
parfait icône professionnel auparcours sans faute, pour son
engagement fervent et sans réserve à l’émulation de notre
organisation.
•Monsieur Jean-Claude MasanguMulongo, Gouverneur de la Banque
Centrale duCongo (BCC), pour nous avoir aimablement accordé
l’accès auxdonnées statistiques de son institution ayant aussi servi à
l’élaboration de cet essai.
•Mesdames et Messieurs :Anne Krueger, Teresa Ter-Minassian, M.J.
Allein Richir, M.L.F. Malnati, Michael Keen, Geourjon, James T.
Walsh, François L. Corfmat, Adrien Goorman, Patricio Castro…
•A tous les collègues formateurs en douane qui, par leur dévouement,
convergent lavision des apprenants sur le pas technique de l’OMD
dans sa marchevers la globalisation.
•Auxautorités académiques de l’Ecole Nationale des Finances (ENF),
dirigée par le Professeur Denys MbuyuManga.
•A tous les collègues douaniers, ils sont nombreux, qui s’évertuent à
l’observance de notre éthique professionnelle.

« Larichesse d’unenation, c’est au cœur des entreprises qu’il
faut la rechercher […] Plus que jamais, dans la décennie qui s’ouvre…
c’est l’intelligence, le savoir, la connaissance qui seront les créateurs de
richesse.
Edouard BALLADUR
Premierministre français
1993-1995

« Pour une douane citoyenne, l’opérateurdesdouanesgagnerait
à pénétrerl’espritde la Brigade Douanière dans unesynergie conviviale,
gage de notretriomphe commun danslareconstruction de la RDC».

L’auteur.

PREFACE
1
de Evariste Mabi Mulumba

Aumomentoùle Congo démocratique, notre pays, està larecherche de
sa croissance et s’engagerésolumentdans unvaste chantierderéhabilitation
etderenforcementdesesprincipalesinfrastructures socio-économiquesde
base, eten dépitde la crise financière internationale quisecoue le monde, cet
ouvrage, puisque porteurd’une moisson de
propositionsconcrètesetinnovantes, arrive à pointnommé comme pourapporterde l’eauaumoulin d’une
économie congolaise quitourne au ralenti.
C’estpourmoiunréel plaisiretmêmeune fierté de préfacerce précieux
ouvrage du talentueuxJean Afoto Elenga, mon ancien étudiant(-auditeur)
dontj’ai dirigé la dissertation ainsi que lasoutenance pourl’obtention deson
DEA en Managementéconomique etDroitsde l’Homme, à la Chaire
Unesco de l’Université de Kinshasa.
Cetimposantouvrages’inscritaudacieusementdans une discipline
appelée àserenouvelerà l’aune de nouveauxenjeuxquis’imposentà la
marche de notresociété, etce entantqu’il enrichitla grille conventionnelle
de notresavoiréconomique.
Venons-en aufond de l’ouvrage proprementdit:Lutte contre la fraude
douanière en R.D. Congo — Pour la création d’une Direction générale de la
Brigade douanière (Enjeuxfinanciers pour la reconstruction). Tel estletitre
que l’auteura donné àsontravail. Untitre quirésonne à la foiscommeun
manifeste,un acte de foi et un programme deredressementd’unsecteur vital
pournotre économie. Quoi de plusnormal, dansle contexte actuel
d’autotransformation de la RDC, que des’engagerdans une problématique
qui agite autantla profession douanière elle-même àuntournantdeson
évolution face auxnombreuxdéfisqui l’interpellentdansla perspective de
saredynamisation.
C’estdire combien, comme l’évoque l’auteurabordantla questionsousle
prisme éthique dans son diagnostic préliminaire, «un homme privé d’un
minimum d’éducation etd’absence de morale face au vice est susceptible
d’êtreréduitàunstatutd’animal inférieur. Il estdonc de notre devoirde
fairetriompherl’idéal éthique dansl’intérêtbien comprisde l’affirmation
d’une humanité plusglorieuse. En déportantcetidéal dansle domaine de la
douane, en combattantla fraude douanière, notre étude nousoffre
l’opportunité de montrerqu’il estpossible de préserverla morale publique et
individuelle, lesbesoinsde la croissance économique etleseffortsde
réduction de la pauvreté d’un paysenretardsurle plan dudéveloppement.

1
Professeurdes universités,sénateuretprésidentde la Commission économique etfinancière
duSénat. Il a été ministre desFinances, premierministre etprésidentde la Courdescomptes.
7

Cela estplusqu’uneurgence,une nécessitévitale, carle niveaude la
réflexion prospective et stratégique en cette matière estalarmant».
A la lisière de l’anthropologiesociale, juridique etéconomique, d’entrée
de jeu, le livre m’inspireune doublereprésentationsymbolique : la peurdu
gendarme etl’assurance d’unesécurité qui peutêtre garantie àtousles
opérateurs sousla gouverne dudroitdouanier. Cette métaphore m’instruit,
en effet, quesi le gendarme a le mérite de garantirà la foisl’application etle
respectde larègle de droitpourle bien detous, enrevancheune loi,si faible
ou rigidesoit-elle,se doitimpérativementdeservirde levierà l’harmonie
sociale. Pourtant, elle a l’obligation desécuriserles rapportsdesopérateurs
douaniersentre euxetà l’égard de lasociété. Mais, entre lesdeuxlimites, il
s’interpose desobligations« naturelles» par rapportauxobligationsdites«
civiles». Etau-delà, desobligationsd’un genre pluséconomique, liéesà la
nature foncièrementfiscaliste dans sa dimension d’être particulier, le livre a
le mérite de lever, dans une démarchetrèsoriginale, etde mettre en lumière
lesatoutsd’une gestionrationalisée de la fiscalité douanière —sous
l’impulsion d’une Direction Générale autonome de laBrigade douanière
paramilitaire(à créer) — capable de faire face à la fraude dans sesmultiples
déclinaisons.
La quintessence dumessage que l’auteur tente de nous transmettre est
qu’il confineson essaisurla lutte contre la fraude douanière et ses
incidencesnégatives surla fiscalité dupaysen lasituant sur un niveau
éthique, maisenvisagée icisousle prisme juridique etéconomique.
Pianotantd’une discipline àune autre à la manière d’unvirtuose, l’oeuvre
conjugue, àtravers unesaisissante multidisciplinarité, droit, économie,
histoire,sociologie, philosophie, politique, fiscalité, management, etc.,sans
pourautantprendre lerisque de perdre le fil desidées.
Côtéscientifique,tout yest: larigueurdansla méthode, lerecoursàune
diversité detechniquesopératoires selonunevision complémentaire, la
patience d’un chercheurexigeant vis-à-visde lui-même, campantavec acuité
toutesles situations sousanalyse, qui plusest, manipulantadmirablementla
langue. Une langue pourle moinsdiretechniquementprécieuse, parfois
fleurie maisjamaisdévoyée. Il ne manque pasd’attirerl’attention dulecteur
surl’essentiel deson propos: la lutte contre la fraude danslerespectde la
norme etde la dignité humaine – à l’aune d’une paramilitarisation
fonctionnelle àvisage humain. Ce propos, qui n’estpascelui d’un historien,
encore moinsd’un moraliste à la petitesemaine, a ceci de particulier: il
peint un paysagesocio-économique composite avec lesouci d’une cohérence
scientifique bien mesurée. Funambule ou simple chercheuraudacieuxet
foncièrementimbudesascience?Le faitestlà que Afoto Jean mesemble
être de larace d’essayiste courageux, peutêtretéméraire,toutà faitàson
corpsdéfendant, pourtantplein de conviction etpeuenclin às’incliner
devantla difficulté. A l’évidence, il nese laisse pasenfermerdansleslimites
d’unutopiste en mal d’imprimatur, oud’unthéoricien plat. L’abondante
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illustration graphique etchiffrée, ainsi que la pertinence despropositionsde
réorganisation de l’espace douanierqui caractérisentce livre portentla
vision d’un auteurengagérésolumentdans une perspective courageuse et
optimiste. Soucieuxde ne pasbrouiller sa pensée, ilveillesurtoutà ne pas
donnerdansl’iconoclastie de (re)faiseurd’un monde irréaliste.
Lerèglementdesdélitsdouaniersface à la loi etleursdifférentes
implicationsetarticulations restentaucoeurde l’ouvrage dans touteson
étendue phénoménologique. Sitantestqu’il faille noter, ainsi que l’asignalé
l’essayiste à notre intention de potentiel justiciable, parfoisle droitpeut
dérouterpar son essence phénoménologique. Evidemment, leterme fait
référencesimplementàune diffraction desituationsimpliquant,toutà la
fois, dudroitoudujuridique, oùle droitest tantôtaffligeant,tantôt
réparateur,tantôtducoté desbons(honnêtesdéclarants),tantôtducoté des
méchants(fraudeurs),tantôtmoral, juste etinjusteselon le cas, etc.
débouchantainsisurdesphénomènesde droitsparfoisinattendus, conciliant
ouopposantdes solutionsjuridiquesetdesquestionsde droit. Reste que,
par-delà lesdésignationsmultiplesque peutcomportercette notion,tant
qu’ilya desphénomènesde droit, ilya donc forcémentdudroitpourle
rétablissementde l’équité fiscale parcettestructure.
Reste lesentimentgénéral que quelque chose de nouveau transparaîtdans
cette étude. Comme il le ditlui-même, dynamisé assurémentpar son profil
de douanier rompuaux règlesdeson domaine etdumanagement, il estclair
que l’objectif premierde cetessai est sansdoute l’amélioration du
recouvrementetl’encadrementefficientsdes recettesfiscalesdesdouanesetce, dans
les règlesde l’artmanagérial. Ens’inspirantde l’excellent travail abattudans
le cadre de laréforme desentreprisesduportefeuille de l’Etatparle
COPIREP, lespropositionsquesuggère ce livre impliquentà la foisdes
stratégies réalisteset révolutionnaires, alliéesàun plan d’actionsproche des
standards universelsmodernesen matière de gestion douanière.
En intégrant, parexemple, la dimension environnementale dans
sontravail, l’auteurnous rappelle que lesdroitshumainsconcèdentà l’homme le
privilège d’évoluerdans un environnement sain, loin dessubstancesnocives
quiappauvrissentla couche d’ozone, lesSAO. C’està justeraison que ce
travail entire lasonnette d’alarme.
Monsouhaitle plusardentestque ce livre puisse davantage aiderles
responsablespolitiques, leschercheursdetouteslesdisciplines,
lesprofessionnelsde la douane etdesaccises,toutcomme le grand pueblic …tles
parlementaires élusque nous sommesàrenouvelernotreregard etnotre
jugement surla douane congolaise, etaussi àrevitaliserl’intelligence qui
postule de la promotion de la culture fiscale. Mon intime conviction est
d’autantplusconfortée — de parmon expérience de plusdevingtanspassés
à la présidence de la Courdescomptesde notre pays— parle faitque,tel
que nous yinvite cetouvrage,seuleunetenue honnête etloyale de la
fiscalité douanière està même, parle dynamisme etlavigilance de la
9

nouvelle Brigade douanière, d’affranchirle Trésorpublic de la
contreperformance dommageable découlantde la fraude douanière. C’est, à mon
sens,un desmoyensparmis tantd’autreslesplus sûrsd’accompagnerla
politique de bonne gouvernance pouraffronterde grandsdéfisqui attendent
la RDC dansla conquête desa prospérité et son affirmation commeune
puissance économique aucœurde l’Afrique,une puissance capable en plus
de passerdeson étatde géantpotentiel d’aujourd’hui, etdemain, àun géant
réellementdigne derespect, de dévotion etde convoitise.

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AVANT-PROPOS

Dans un antagonisme légal de partage desdevoirsetdroitsdesparties,
l’un desobjectifsessentielsde cetessai estderapprocherlesopérateursdu
secteurdesdouanesde ceuxduTrésorpublic.
Lesdouaniersetlesdéclarants— qu’on leveuille ounon —sontdes
compa-gnons,sinon despartenaires, qui fontlavie de l’administration
douanière. Maiscetandem n’évoluetoujourspas sansheurts, cardans une
espèce de jeude cache-cache (qui n’estpasàsomme nulle) etdesecretde
polichinelle, chacun a généralement tendance àtirerla couverture des
intérêtsdeson côté, profitant surtoutde la moindre inadvertance
professionnelle dudouanier. Maintenantquese développentpar-delà nos
frontièresles relationscommercialesavec detrèslargeshorizonsqui
s’ouvrentetqui ne cessentde prendreune importance grandissante avec
leursimplicationsdansl’économie nationale, notre ambition pourla RDC
estde la doterd’une instance desurveillance, de contrôle, de dissuasion qui
soitcapable deréprimer, entoute indépendance etloin despesanteursde
certainsoligarquesinternesde l’Ofida, lesinfractionsdouanièreset
commerciales.
Ilsied d’associer, en amontde cette capacité derépression,un potentiel
de laforce de dissuasion dansl’optique deréduiresensiblementlevolume
de dossierscontentieuxquiserésorberait, ilva desoi, parl’acquittement
dansla norme desdroitsdusauTrésor. Pouratteindreunetelle performance,
une modernisationsous-tendue par unerestructuration fondamentale de la
Brigade douanière,tantauniveaude l’espritque de la fonctionabilité,
s’avère être la conditionsine qua nonpour une amélioration qualitative des
missionsde l’Ofida etdesa Brigade en RDC – envue d’un meilleur
encadrementet unesécurisation optimale d’une bonne partie des recettes
publiques-. C’estdanscette perspective que nousproposonsparcetravail
un modèle de management radicalementnouveauet réaliste de la gestion des
relationsentre l’Administration etla Brigade douanièresface à leurs
opérateurs, dans unevision dynamique des rapportsfructueuxentre parties.
Ce qui conduira cette nouvelle brigade douanièrevers sa mission de fond:
celle de forgerla conscience dupatriotisme fiscal envue de générerla
conscience duCongolaisaudevoirfiscal par un comportementcitoyen à la
pratique douanière. Cetétatd’espritcontribuera à favoriserla croissance et
le développementparde nouvelles stratégiesdetravail que nouscomptons
mettre en place envue d’apporterdes réponsesà la foisnovatriceset
prospectivesaux réalitésde notre environnement.

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Il est un faitque les solutionspeuvent,sansdoute, diverger selon les
tradi-tionsetlesculturesd’un paysàun autre, ilreste que le contexte actuel
de la mondialisation deséchangesimpliqueunestandardisation consensuelle
d’un certain nombre derèglesde fonctionnementde base dansla détection à
partirdesindices, laverbalisation etlarépression desfraudes. Qu’importesi
les réali-téscongolaises surla fraude nesontpasidentiquesà cellesde la
France, de la Belgique, etc. Il n’empêche, partantdespratiquesinterlopes
locales, qu’ilsoit toujourspossible des’inventerdes stratégiesde lutte
contreune certaine forme de banditisme économique en en «tropicalisant»
lesméthodes. Avectoujoursen arrière-plan, lavolonté lancinante de
consoliderlesassiseséconomiquesde la collectivité.
Danscetessai, nousnousefforceronsd’userd’un langage douaniercertes
rigoureux,sanspourautantchercheràverserdans un académisme pédant.
L’es-sentiel pournous sera d’offriraulecteur, dans une approche heuristique
doublée d’une acuité pédagogique etméthodique constructive,une grille de
lecture plus simple, capable detranscendercertainesquerelles sémantiques
ou techniquesdécoulantde la complexité de certainesquestionsdouanières
dansleur relation auquotidien dudouanieret, partant, de la Brigade
douanière,sa police. Il estdèslorsévidentque, c’estl’intériorisation du
patriotisme fiscal qui ouvre lavoie aucivisme fiscal, qui demeure lavoie la
plus sûre pourl’administration douanière de contribuerà lareconstruction de
notre Congo. Carla lutte contre la fraude postule à laviabilisation budgétaire
qu’yapportentles recettesdouanièresqui, pournous,resterontpendant
encore longtemps unesource importante deson financementintérieur.

Sansnul doute, lavision duCOPIREP nousa permisde mettre à jourde
nouveauxmodesde gestion dont une bonne partie a inspiré nospropres
réflexions surla manière qui nousparaîtplusidoine d’apporternotre
contribution à notre pays, à partirdunouveau régimestatutaire misen place,
à matérialiser unestratégie optimale de maximisation des recettes
douanières. Celle-ci passe par unerestructuration fondamentale observantles
règlesmanagérialesd’une organisationscientifique du travail que nous
comptonsmettre en place. Ce qui implique impérativementdesméthodesde
travail innovanteset une éthique douanière nouvelle. Pourvuque laréflexion
proposée ici nesoit réduite àunesimple déclaration d’intentions, encore
moinsàune pieuse incantation;autrement«l’enfer restera paver de bonnes
intentions» qui doiventnécessairementêtresuiviesd’un effortderéalisation
que d’êtresaluéescommesimple mérite. Aulevierpolitique d’agirdonc. Car
après tout, notrethéorie, belleserait-elle dans son canon, ne peutêtre
profitable àtousque dansl’action concrète de l’homme politique de qui
nousattendonsprendre lerelai matériel de cetteréflexion. Son implication
avec conviction aboutira, espérons-nous, à laréformation profonde d’une
brigade douanière d’untype nouveau.

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Cette nouvelle orientation ne peutjustifier sa pertinence que dansla
mesure oùelle permetde concilierlesnouvellesambitionsde nos services
douaniersavecun engagementplusaffirmé desopérateurséconomiqueset
autresinvestis-seursnationauxetétrangers.

Puisse notre modeste contributionservirde levieretde levure au
(re)décol-lage de l’économie, exsangue, de notre payspar sa capacité à
élaborer unsché-ma mental etfonctionnel qui,sousla figure de la
concussion etdu travestis-sementde la morale publique, n’aura quetrop
retarderl’envol de la RDC.
L’auteur

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INTRODUCTION GENERALE

I. PROBLEMATIQUE

Dresserdesbalisesdansles sillonsde la fraude douanière pouren faire
une lutte équivaudraitàreconstituer un puzzle labyrinthique. Ducoup,
lorsque l’ons’engage dans unetelle démarche, ilse pose, dèsle départ,un
problèmequ’ilsied de cerneravec circonspection etméthodes.
1
Devantce genre desituation, Michel Meyerpose pertinemmentcette
question : « Qu’est-ce qu’unproblème[envisagé bien entendudansle cadre
d’unerecherchescientifique]?». Ily répond en ces termes: «Au-delà de
sonsensnégatif, l’idée de problèmerenvoie à la première étape dansla
démarchescientifique : formuler un problème [clairementcomme celui que
pose la fraude douanière] estessentiel àsarésolution etcomprendre ce qui
2
faitproblème permetdevoirce qui doitêtrerésolu» . De ce pointdevue,
notre démarche, puisque portée par unevision épistémologique,s’engage à
analyserle problème que pose le divorce de la morale d’avec l’éthique
douanière, l’absence desynergie entre le civisme patriotique etle civisme
fiscal, l’obsession dolosive de certainsopérateurséconomiquesetl’absence
d’intégrité professionnelle que leurconcèdentcertainsdouaniers.
Etdire que, en créantla Brigade douanière parordonnance n° 78-302du
6juillet1978 comme « Corps»spécialisé de lutte contre la fraude au sein de
l’administration douanière, le législateur recherchaitl’efficacité de cette
entitéspécialisée (en parfaitesynergie avec ladite administration) en la
dotantde pouvoirsde coercition étendus. Ainsi cette loi charge-t-elle la
Brigade desurveiller, de prévenir, de rechercher et de réprimer la fraude
douanièresur toute l’étendue de la RDC.On l’aura bien compris, la
présence de la Brigade douanière lorsde lavérification physique des
marchandisespermetde dissuaderlesactesde délinquance douanière. Au
plan interne, la Brigade douanière faitle contrepoidsde lavérification etde
sescorollaires surla fraude; tandisqu’auplan externe, elleuse deses
prérogativesderépression contre la contrebandeviasesbrancheset services
spécialisés. En conséquence, lescordesde la bourse duTrésor s’entrouvent
tant soitpeuconsolidéesface auxchargespubliques.
Dufaitque certainsmilieuxprofessionnels répugnentàs’acquitterdu
paiementde droitsde douane etque la douanese montreun peulaxiste dans
sa mission en concédantdesfaveursinduesà certainsopérateurs

1
Professeurde philosophie à l’Université libre de Bruxelles.
2
M. MEYER, « Qu’est-ce qu’un problème?»,in Sciences et avenir(Hors-Série) : Lascience
en 10questions, décembre2002à janvier 2003, Paris, p. 55.
15

économiques véreuxdansles transactionsdouanières, ilrevientdonc à la
puissance publique de jugulercettetare axiologico-économique.
De notre pointdevue, ici le problème àrésoudrese pose commesuit: le
faitdesubordonnerla Brigade douanière, dèsle départ, àune autoritéunique
centralisée ne permetd’avoir un contrepoids suffisantcapable d’aiderà
contrevérifiercorrectementetentoute indépendance certainesdéclarations
etopérationsdouanièresimportantes sansencourirles risquesdesubirles
effetsnégatifsdesinterférencesde certainsoligarquesinternesimpliqués
dansles réseauxfrauduleux. Ilya doncunréel conflitau sein de l’OFIDA,
conflitmatérialisé parcertainesintrusionsde la hiérarchie administrativesur
le fonctionnementde la Brigade.
Il importe donc de clarifierla question enrevisitantcertainspassagesdes
deuxordonnancesen question qui permettentaux structuresimpliquéesdans
la gestion desaffairesdouanières. Que peut-on en dégagercomme
commentairesjuridiques ?C’estque, quoique faisantpartie d’une même
structure fonctionnelle, lesdeuxentités sont régiespardeuxordonnances
distinctes. Ce qui implique comme conséquence logique de les rattacheràun
même niveaude juridicité. Partant, aucune disposition de cesdeux
ordonnancesne peutêtre modifiée par unerègle de droitde niveauinférieur
quel qu’ilsoit,si ce n’estpourclarifierouimposerl’exécutionsansfaille des
prescritsdesdits textes.
Or, dupointdevue dudroitpositif congolais– lorsqu’une décision est
prise –une option levée etensuite couléesousforme de loi parle législateur
en amontetpromulgué parle Présidentde la République, lesautres
décisionsqui luisont subsidiaires(arrêtésministériels, décrets, décisions,
instructionsetnotesadministratives) en aval, ne doiventque concourirà la
pleine exécution etlaréalisation desmesuresd’application de cette loi. Ilya
donc primauté etpréséance absoluesde cette loisurlesautresdispositions
réglementairesqui en découleraient. C’estque lesautresdispositions
subséquentesne doiventpasallerà contre courantde l’espritetde la lettre
de cette ordonnance dansleursmesuresd’exécution. Toutautre acte
contraire à cette loi ne doitdonc être prisque par une autre loi abrogeantla
première etgénéralementprise parla même autoritérequérante, préservant
ainsi à la foisle parallélisme de forme etla convergence de fonds
1
juridiques. Comme l’écritd’ailleursGeorgesVedel,unetelle loi
d’abrogation « doiten principe émanerde l’auteurde la décision à abrogeret
être prise danslesmêmesformes(règle de l’acte contraire etduparallélisme
de forme) ouêtre prise par une autoritésupérieure ayantpouvoirde
2
réformation » .

1
C.LUTALADIO MBUTA,Droit Administratif, notesde cours, FinancesPubliques, GII
D&A, ENF,Kinshasa, 1999-2000.
2
G. VEDEL,Droit administratif,PressesUniversitairesde France, 1961, p. 155.
16

De ce fait, lerôle de l’Administration desdouanesetaccisesestde faire
réaliserla pleine exécution desmissionsassignéesà la Brigade douanière et
non d’en donnerdesinterprétationsetdesdirectives subjectivement
partisanes. Ce qui a conduitla Brigade douanière àsasituation d’épouvantail
actuelle, c’estle foisonnementdesdécisionsetdesinstructionsémisespar
l’Administration desdouanesauméprisde l’espritetde la lettre de loi qui
l’institue (voirAnnexe n° 1). Aupointde mettre la Brigade douanière dans
unesituation de profond malaise juridique etdeviolation flagrante deson
droitd’exercice de la partdeson Administration parle faitdeson
émiettementau sein desautres servicesde l’entreprise. Cette crise muette de
fond appelle doncsarestructuration etlaredéfinition deson cadre juridique.
De façon évidente, à l’analyse de certainesinstructionsémanantde la
haute hiérarchie de l’Administration douanière (cf. Note deservice n°
DG/SG/ADG/028/2003du 23/05/2003portant réorganisation de la Brigade
douanière …), ilsemble que nous soyons tombé dans un casqui,sousle
prétexte d’agirdanslesensde laréduction des tracasseriesdouanières
(supposées) auniveaude la Brigade douanière, par untélescopage
d’instructionsetde décisionsdeservice, faitque l’administration centrale
soit tentée d’usurpercertainesprérogativesde la Brigade. Lesproblèmesque
soulèventcesnouvellesinstructions sontde cetordre :

Sansdénierà la Brigade douanièresesmissionset
attributions, l’ADG de l’OFIDA a décidé que lesagentsde
ce corps«soient soumisà des règlesparticulièresdontles
modalités serontfixéesparsa décision(article2).
Aulieuderéprimerla fraude, « danschaque province, les
unitésde la Brigadesontplacées sousl’autorité dudirecteur
provincial assisté d’unsous-directeurde la Brigade » et
celle-ci « doit[plutôt]travaillerensynergie avec les
directionsprovinciales» (article 4. al.1 et4). La Brigade
douanière qui originellementétaitcréée comme « corps
nationalspécialisé » de lutte contre la fraude a été
totalementdémembrée en petitesbrigadesfédéraleset
autonomesauniveaudesprovinces, avecunrang organique
d’unesous-direction que chapeauteun directeurprovincial
ayant un ascendantabsolu surcelle-ci.
La mise enrègle d’un processusde déliquescence de la
Brigade douanière nationale amorcé depuisbientôt sixansa,
à ce jour, des répercussionsdésastreuses surles recettesdu
Trésorpublic. Aupointque la courbe oscillatoire de la
répression douanière,tantauniveaude l’OFIDA que de la
Brigade, estaupointfixe ou,sinon en baisse : preuve que la
frauderésiste mieux.
17

Les pouvoirscoercitifsde la Brigade douanière avecson
statutet sa position actuelsdevantla fraudesont
complètementanéantisparleseul et unique pouvoir
discrétionnaire de chaque directeurprovincial qui peutêtre à
la foisjuge etpartie dansdescasde fraudesdouanières,
puisque capable d’userdeson ascendant
surlasousdirection de la Brigade douanière.

1
La Direction divisionnaire dela Brigade douanière au
niveaucentral (DG) a étésubrepticementdissoute pour
empêcher, parcevide,toute coordination de lutte contre la
fraude auniveaunational.
Auplan de laville de Kinshasa, cette brigade, puisque
placéesouslasurveillance permanente de la direction
générale (qui, elle aussi, contrôle et réprime parfoisles
fraudesdouanièresconstatéesparla Brigade),seretrouve en
situation de l’arroseurarrosé.
L’espritetla lettre de nouvellesinstructionsetdécisionsde
la Direction générale privilégientplutôt unesorte de
collaboration fonctionnelle avec les servicesde douane dans
desdossierscontentieux, aulieude laisserla Brigade jouer
pleinement sonrôle derépression (sansinterférences
extérieures),tel que le luirecommande la loi –un peuà
l’image d’un Ministère publicse complaisantdans un
conciliabule et un flirtavecun infracteurde droitcommun.

Cesuicide financieramorcé aunom de laréformetelle qu’insinuée par
l’Administration douanière ne peut répondre, nirencontrerlesattenteset
aspirationsduCOPIREP, ni cellesde bailleursde fondsextérieursà la RDC,
encore moinslesintérêtsfinanciersduGouvernement. Surtoutque, comme
écritMichaelKeen, «le FMI consacreune partnon négligeable deson
assistancetechnique à accroître lerendementde l’administration douanière.
Le faitderechercherà améliorerlerendementde l’administrationrévèle
simplementqu’en pratique, lesdroitsde douaneresterontencore longtemps

1
La Direction divisionnaireest une direction centrale établie à la direction générale de
l’OFIDA etayantpourcompétence fonctionnelle nationale la gestion dupersonnel lui
rattaché etjouissantd’autresprérogativesadministratives. Alorsquela Direction
provincialeest unservice extérieuretexcentré à la direction générale de l’OFIDA mais
n’ayantqu’une compétence limitéesur une portion administrative du territoire national.
Elle gère etdirigeuneprovince douanièrequi ne peutpasnécessairementêtreune province
constitutionnellementde la RDC dans seslimitesadministratives. Tel estle casde
lavilleprovince de Kinshasa constituée de3provincesdouanières: Kin-Est, Kin-Aéro etla
Direction provinciale de la Brigade douanière.
18

une importantesource derevenuspourde nombreuxpaysen développement
1
[et]une nécessit» bé (…)udgétaire pourla RDC.
En l’état, la Brigade douanière de la RDC, puisque dégarnie deses
griffes, demeurera encore longtemps un épouvantail moinsdissuasif face aux
opérateurséconomiquesdouteux. Ce qui amène à nousinterrogerquantaux
possibilitésdesolutionnercetépineuxproblème :
Quelles sont les raisons qui favorisent les fraudes douQanières ?ue
faudrait-il faire pour réhabiliter efficacement la Brigade douanière dans
ses missions traditionnelles, et comment en même temps répondre aux
exigences de sa réforme et de sa modernisation sans empiéter sur
les droits des opérateurs économiques ? Comment améliorer et renforcer
les stratégies dans cette lutte pour la diminution de la fraude douanière,
tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de cette Administration ?
Telsera l’étatde la questionsousexamen, dont une bonne partie de la
réponseviendrasansdoute de l’étude attentive de l’arsenal etdesmoyens
juridiquesdisponibles... Ce, à partirdesdonnéesglanéesentre 1998 à2004.

II. ETAT DE LA QUESTION

L’acmé phénoménale qu’a atteintla fraude douanière, avecson ampleurà
l’échelle nationale cesdernièresannées, a eupoureffetde nousfaire prendre
conscience de la perversion etde la nocivité à la foismorale, civique et
économique de la gestion desfinancespubliquesde l’Etat. L’opportunité de
sarépression, dansla limite de l’application effective de laréglementation,
avec lasévérité proportionnelle auxinfractionscommises, ne peut trouverdu
répondantque dans un autre cadre que celui du simple assainissement
interne. Nousavonsconscience que lesauteurs, coauteursetautres
organisateursdesfraudesdouanières, en dehorsde ceuxde l’intérieurde la
RDC,sontparfoisdomiciliésà l’étrangeret reliésà des réseauxcomplexes.
Ce qui, parmoments,rend lesfraudesdifficilesà décelerdufaitde leur
organisation minutieuse, aupointque leursauteurs restent souventhorsde
portée desmesures répressivesinternespuisque étantconstituésen filière
internationale. Néanmoins, le faitd’avoir une prisesurleurscomplices
internespermetd’atteindre les véritablesbénéficiairesde la fraude etd’en
fragiliserles réseaux systémiques.
Un ancien directeurde la Brigade douanière nes’en cache pasetcroit
trouveropportunémentd’ailleurs une occasion de ne pas setaire. Sous sa
plume, nouslisons: «La fraude [douanière] estdevenueunvéritable
phénomène national. Elle estaujourd’hui considérée à justetitre commeune
pieuvre aux ramificationsdiversesen engendrantdesconséquencesnéfastes
surl’économie en général et surle contribuable en particulierAin. »si,

1
M. KEEN (dir.),Moderniser la douane : Défis et stratégies de réforme de l’administration
douanière, éd. FMI/OMD,Washington/Bruxelles,2003, p. 1.
19

quantifie-t-il conséquemment, dans une analyse d’expert, d’approximation à
la hausse, larazzia financière que cause la fraude. Detoute évidence,
1
l’ampleurd’unetelle fraude estfinancièrementcr« Le Timinelle :résor
publicsetrouve amputé de plusde la moitié des recettesqui devaientlui
revenir. Le contribuable, quantà lui, paie auxopérateursde fraude, ce qui
revientde droità l’Etat. La fraude permetdonc auxopérateursde fraude de
s’enrichirnonseulementdesboursesde contribuables, maiségalementdu
Trésorpublic (...). Leshonnêtescontribuables sontaussivictimesde la
concurrence déloyale desproduitsde fraude ».Pourtant, la Brigade
douanière estcensée l’en protéger. Comme nouspouvonsle constater, la
douane congolaise estaussi malade desa propre brigade.
Parailleurs, l’ampleurde cette fraudereflète l’environnementdanslequel
évolue notre douane. Etlastratégie efficace desa lutte doit s’intégrerdans
une démarche pluslarge autourd’unestructureunipolaire, cohérente et
efficacementcoordonnée auplan national, quiréponde à la foisaux
impératifsde laréforme, de la modernisation de la Brigade douanière et
d’assainissementdesfinancespubliques. Or, l’Administration desdouanes
dispose ensonsein d’une loi ayantcréé etqui organise en mêmetemps«un
Corps» desurveillance desfrontièresnationales, de prévention, de
dissuasion etderépression de ladite fraude, la Brigade douanière. Aupointquesi
cette loiétait effectivement appliquéesansentraveset renforcée, elle
réduirait sensiblementla lèpre morale qu’estla fraude qui mine la fiscalité
congolaise et sescorollaires. L’application de cette loisouffre aujourd’hui de
beaucoup d’écueils. Il estétabli que chaque foisque la Brigade douanière
doitappliquerl’espritetla lettre de cette loi (loi contentieuse de
répression...), l’Administration douanière, auniveaudesesdifférents
échelonshiérarchiques,seretrouve biensouventelle-même dans
’organisation, la couverture etl’entretien de la fraude. C’estainsi que les
piresdélinquantsde la fraudeserecrutentessentiellementparmi certains
agentsethautscadresde cette Administration etdesa Brigade, manipulantà
souhaitle délitd’initié etde police douanière avec les suppôtsd’opérateurs
2
douaniers véreux. Le professeurBuabuawa Kayembe qualifie cesfaits,
dans un propos vitriolé et sansconcession, d’incivisme fiscal,typiques« des
associations de crimes organisés:[puisque impliquant
tousazimuts]générauxet colonels, membres des services de sécurité, trafiquants expatriés
(certains Libanais) et nationauxsans foi ni loi, bandits de grand chemin...»
Qui ditfortbien etmieuxparcettesaine colère fiscaliste?

1
KABONGOLO LUKUMU : « La fraude douanière,une pieuvre pourle TrésorPublic –
Recette de la Brigade pour sortirdubourbier», dansRevue des Douanes Congolaises, n°
000, juin 1999, OFIDA, Kinshasa, p.38.
2
M. BUABUAwa KAYEMBE,Droit fiscal congolais – La législation fiscale et douanière
envigueur en RDC, Editions universitairesafricaines, Kinshasa,2006, p.225.
20

N’importe comment, comme le ditd’ailleursparexpérience
profession1
nelle le fiscaliste Ferdinand Baudhuin , « l’administration desdouanespeut
difficilementadmettre officiellementl’existence desous-évaluationsdes
recettesetdesfraudesdiverses. En publiantdesestimationsderecettes, elle
peutmettre l’Etatensituation délicate lorsde discussionsoude négociations
avec lesbailleursde fondsextérieurs. Ceux-ci pouvant seservirde ces
évaluationscomme argumentsad hominentrèsdangereux. Le caractère
approximatif de cesprévisions rend douteuxd’engagerlaresponsabilité de
l’Administration ».
En feuilletantla presse locale, beaucoup detitresaccusateursdéfrayantla
chronique occupent sesmanchettes, aupointque la «criminalité douanière
en col blanc» gangrène mêmesastructure derépression qu’estla Brigade.
Le journal kinoisLe Libre Débat, pourne citerque celui-ci, accuse, lui aussi,
vertementla Brigade douanière. Alorsqu’«il ne faut pas parler de corde
dans la maison d’un pendu», ce journal dénonce et,sur unetonalité de
verdictqui ne metpasde gants,s’enva-t-en guerre contre lesactesetles
attitudescoususdevénalité de la Brigade douanière qui la fontpendre
publiquement: « A Kinshasa comme à Matadi, à Mwene-Ditucomme à
Kasumbalesa, pourne citerque cesexemples, la Brigade douanière ne fait
pas sontravail. Car, les responsablesde cette Brigade affectéspartoutà
traversle pays se fontcorrompre, puisqu’il ne peutpasen être autrement
quand onsaitque lescasde fraude nesontjamais signalés. » Etle journal de
se poser une question à laquelle ilrépond : « Peut-on dire que la RDC est
devenue leseul paysaumonde oùlesimportateursetexportateurs sont
corrects vis-à-visde la législation douanière?Répondre à cette question par
l’affirmative, c’estmentirdufaitdes réalitésauxquelleson est
quotidiennementconfronté ». La dénonciation, moinspassionnelle, de ce
journal est sanscomplaisance maisplutôt suggestive devoie desortie de ce
statuquo. Il propose :« Pour remédierà lasituation, la Brigade douanière
doitêtrerestructurée. Danscette perspective, elle doitêtre débarrassée de
tousles responsablesetagentsqui entretiennentet viventde la fraude. Ils
sontconnusetbien identifiés, maisjamaisinquiétés.»Le Libre Débatne
2
s’arrête pasensi bon chemin: « A la direction provinciale [de la Brigade]
de Kinshasatoutcomme dansl’arrière-pays, auportde Matadi dansla
province duBas-Congo, à Kasumbalesa dansle Katanga, à Mwene-Ditu
dansle Kasai-Oriental... les responsablesde la Brigade douanière brillentpar
la médiocrité. Ilsinitientetencouragentla fraude douanière en contrepartie
despourboiresnégociésavec lesimportateurs. Cesagentsde l’Etatainsi
corrompusméritentd’être balayésauprofitd’autrespluscrédiblesetprêtsà
servirdansl’intérêt supérieurde la nation ».

1 e
F. BAUDHUIN,Précis des finances publiques - Tome II,E4 éd.tablissementEmile
Bruyant, Bruxelles, 1966, p.66.
2
Libre Débat: « OFIDA/Brigade douanière », n° 43des 22et 23/12/2004, p. 12.
21

Quantaugroupe de projetquitravaillesurle programme deréforme etde
1
modernisation de l’OFIDA, ilreconnaîtentre autre quLe «’OFIDA
n’assure correctementni la mission économique ni la mission fiscale qui
incombe àune administration desdouanesmoderne etque desprogrès
importantsdoiventêtre accomplis[...] dansla lutte contre la fraude ». Ce
groupe d’expertsapposesasignature aubasdumal quironge
l’administration douanière ententantde déportercevice dansletemps: « A
la décharge des services, il convientdesoulignerque la périodetrouble que
connaîtla RDC depuisplusieursannéesa favorisé le large développement,
dans une certaine impunité, de l’incivisme fiscal etdes traficsillicitesde
toutesnatures, ce qui a conduitlesagentsà abandonnerleterrain de la lutte
contre la fraude pour se focaliser surle contrôle du secteurformel qui est
devenula cible detouslesformalismesetdetouslescontrôles».
Etantà la foisjuge etpartie impliquéesouventdansla fraude etla
contrebande, l’administration douanière a été amenée depuispar
sesfonctionnels, à produireune kyrielle de notesetde décisionsadministrativespour
le moins subjectives,souventcontrairesà l’espritde cette loi, avons-nous
dit, dansleseul butintentionnel d’annihileretde contournerl’action de lutte
que devraitmenerla Brigade. C’estainsi que celle-cisetrouve à ce jour
dépouillée presquetotalementdesesprérogativeslégalesdesurveillance des
frontières, desesmoyensderecherche, de prévention, de dissuasion et
surtoutderépression de la fraude. Etlesbrigadiersne peuventagirque
timidement surdesdossierslitigieuxde moindre importance etne
bénéficiantde la couverturetriviale de la hiérarchie. La conscience
professionnelle desbrigadiers, auprèsde qui il ne fautattendre plus,s’en
trouve biensouventémoussée, avectouteslesconséquencesqui en
découlent. Lesdroitsdescitoyens, quantà eux, censésêtrerégulésparla
douane commeun instrumentde protection desdroitsde l’homme,s’en
trouventdangereusementbiaisésetétouffés.
La Brigade douanière assume, d’autre part, laresponsabilité première de
rétablirla justice fiscale de la douane auprèsdes usagers. Cette justice est
rompue dufaitde la fraude. F. Baudhuin élucide cette pensée : « La justice
fiscale impose que lesopérateursde douanes soientgrevésde chargeségales
lorsqu’ils sontdans unesituation égale de déclaration desmarchandises
souscritesaumêmerégimetantà l’importation qu’à l’exportation. Orce
postulat, à bien deségards, n’estpas respecté lorsque cettesituationse
trouve confrontée à la fraude ouà la contrebande ». C’estainsi que la
Brigade douanière, par sa présence permanente à la
frontière,sertpremièrementde prévention, de dissuasion oud’intimidation,voire derépression
effective pour rétablircette justice fiscale. Ce qui n’estpas toujoursle cas.
A cette allure, il faudra malheureusementattendre encore longtempspour
que des« conventionsinternationalesde lutte contre lesinfractionsauxlois

1
Cf. Programme deréforme etde modernisation de l’OFIDA,op. cit.,p. 5.
22

douanièrespuissentêtrerenduesplusefficacespar une étroite coopération
entre administrationsdesdouanesprévoyantdesprohibitions, des
restrictionsetdesmesuresparticulièresde contrôle à l’égard de
certainesmarchan1
disesla l». Aumière de notre analyse etde nosobservationsdeterrain, ces
bellesconventions risquentdesouffrirencore
assezlongtempsd’inapplicationtantque l’institution de la fraude, par sesparrainsinterposés,
continuera à observerlestatuquo.
L’impressionnantdépouillementdesdossierscontentieuxdesdroitscom-
promis réalisé consécutivement surla fraude, maisensouffrance à
l’exdivision etl’actuelle Direction provinciale de la Brigade douanière de
Kinshasa, à la Division descontentieux… attendvainementd’aboutir tant
que lesagentsde l’administration douanière etdesa brigaderesterontencore
etintimementinféodéesau système frauduleuxambiant.
Au regard des rapportséquivoques, matérialisés surtoutparde nombreux
contentieux transmisquotidiennementà la direction de la Brigade par ses
différentspostesessaimés sur toute l’étendue de laville de Kinshasa (àtitre
indicatif),deuxoutrois dossiers contentieuxseulement ont été difficilement
établis pour l’année2004en dépitdeslogiquesde pression dulobbying
interne. Encore que cesdroitsdemeurenthypothétiquesquantau
recouvrementimputable auxbaronsde la fraude. En province, la mêmeréalité
prospère augrand dam duTrésorpublic :un indicateurmontrantde façon
évidente que la fraude etla contrebandese portentmieuxà la douane etau
sein même deson organe derépression, la Brigade douanière. Cesdernières
évoluent,toutesdeux, dans un même cadre certeslégal,mais inadéquatau
regard de leursmissions respectives.
Laréflexion que nousconsacronsici,sousla forme d’une étude critique
etconstructive, porte justement surle management situationnel etefficace de
la Brigade par rapportà l’Administration desdouanesetaccises. Notre étude
concourtà atténuer tant soitpeul’ampleuréconomiquementcriminelle de la
fraudesurlesfinancespubliqueset son désastre insidieux surlesdroitsde
l’homme congolais, dansletransfertducontrôle deresponsabilité de la
Brigade douanièresous une autorité detutelle directe etindépendante,
auprèsde qui elle devrarendre compte quantàsa gestion etàsesmissions.
C’està cette condition qu’elles’affranchira d’une certaine mainmise et
d’une influence pernicieuse dans sesmissionsetobjectifsde la partde
mauvaisgénies.
Parailleurs, l’Administration desdouanesetaccisesétantconstituéesous
la doubletutelle duministère duPortefeuille (tutelle administrative
etfinancière) etduministère desFinances(tutelletechnique), leur responsabilité

1
En liminaire de l’Accord bilatéral d’assistance mutuelle administrative en matière douanière
entre le gouvernementdu royaume de Belgique etle gouvernementde la RDC, « La main
dansla main pourl’assistance en matière douanière », inRevue des Douanes Congolaises,
n°004, mai2004, Kinshasa, OFIDA, p. 8.
23

gestionnaire estfort solidairementengagée. Leurimplication active
etconjuguée danslaviabilité, lasauvegarde etlasurveillance des
ressourcesfinancièresque génère cette administration pourl’Etatontinspiré notre démarche
pourinterpellerlespouvoirspublics.
A l’instarde « latraite négrière qui était uneviolence contre lesdroits
humainsérigée finalementenune entreprise criminelle à responsabilité
1
illimitéequi ne privilégia ensomme que leseul profil économique »,la
fraude douanière, quantà elle,s’enrapproche dufaitdesa juxtapositionsur
le même fil conducteurd’intérêt, etest un crime économique aussi grave que
l’autre par sesconséquences surlesdroitsde l’homme. Carellesape la
promotion desdroitsde l’homme
dansleursexpressionsdiversesd’émulationsociale etéconomique. Surtoutque le devoirfiscal faitdéfautauprès
de l’homme de larue qui croitque l’Etatest une notion encoretrop abstraite
pour se plierà cette exigence. Etloin detouterectitude morilale, «sesent
2
parfaitementabsout, comme l’écritl’ouvrageFRAUDES …,parlasimple
évocation de la pression fiscale globale etintolérable à laquelle il est
soumis». Surtoutqu’en plusla fraude douanière, comme crime économique,
ne choque certainementetdirectementpasl’opinion dufaitqu’elle ne
s’opère pasde façonspectaculaire et tangible, encore moins violente, et
qu’elle estconsidérée comme moinsgrave que lesdélitsde droitcommun.
Mais sa latence incubatrice faitœuvre de dose létale dansla masse financière
pourbiaiser toute prévision budgétairerelative aux recettesdouanières. Au
pointqu’aujourd’hui, bon nombre de projetsetde programmes
gouvernementauxd’intérêtgénéralsont soitarrêtés,soitmisensursis,soit
déprogrammésouencore annulésparmanque de financementsintérieurs,
diluésquasimentparle faitde la corrosion partielle de la fraude douanière.
Quand bien même cesprojetsdesociétéseraientprogrammésdansle budget
de l’Etat, lesprévisionsderecettesdouanières,venanten couverture de ces
charges, nesont toujourspas totalement réaliséesetconnaissentdesécarts
d’impasse béatsentre lesprévisionsetles réalisations. La cause de ce déficit
estimputable à la part substantielle qu’induitla fraude dans sesdiverses
formesde manifestationsinsoupçonnées. Descontrats-programmesassignés
enrecettesà l’Ofida ensouffrent souventpourêtre atteints.
La Courdescomptes, autorité attitrée et tutélaire parexcellence,toutes
ses sections réunies, n’édulcorant rien dans un langage péremptoire de

1
MANDA TCHEBWA,Traite négrière, esclavage et musiques dans les Petites Antilles
e e
française (duXV auQXX siècle),uête de la paixet de la restauration ontologique à
travers la dialectique de laviolence coloniale face auxdroits humains, dissertation DES,
Université de Kinshasa/Chaire Unesco, DépartementEducation etCulture de la paix,2005,
p.10.
2
B. MORSELLI;J. TIMINIAU,FRAUDES - Techniques et Répression dans le monde,éd.
Office International de Librairie (OIL), Liège, 1996, p. 44.
24

1
certification, circonscritl’étendue dumal :« Il estaujourd’hui établi que
l’ampleurde la fraude est telle qu’une partimportante derecettesfiscales
échappe auTrésor». Une affirmation concluante d’une autorité desplus
fiablesqui étaye notre démarche.
Une autre plaie béante etdévastatricereste ouvertesurlesmatières
précieuses. Ellesaussi ontleurpartnon moins significative dansla fraude
douanière. L’ancien ADG duCEEC, VictorKasongo Shomary, l’areconnu
enstigmatisantdans son brillantexposé lorsduforum de l’ITIE auGrand
2
Hôtel Kinshasa le 11 mai2005 :« Les résultatsainsi atteints[grâce au
processusde Kimberley]sontcertesencourageantsmais beaucoup reste à
faire dans la lutte contre la fraude des matières précieusesainsi que dans
l’utilisation effective desdonnées relativesaux recettesfiscalesgénéréespar
cette évolution positive » (C’estnousquisoulignons). Nous renvoyonsà
l’Annexe n°20pourplusde détails surl’ITIE etlesprincipauxengagements
prisparlespaysquis’y sontadhérés.
3
« Auministère desMines, on évalue entre200et 250millionsde dollars
paran lavaleurdesdiamantsexportéspardescircuitsfrauduleux». Cette
source précise même que « le diamantestla principalesource derevenus
pourla RDCongo dontlesexportationsdanslesecteuront rapporté700
millionsde dollarsen2003».
Parcontre, lerapportdupanel d’expertsde l’ONU (additif de novembre
2001) estime qu’untiersde la productiontotale de diamantsbrutsde la
RDC,soit 300millionsde dollarsparan,seraitexporté en contrebandevia le
Congo-Brazzaville etla RCA, enraison notammentdesdroitsd’exportation
4
beaucoup plusbaspratiquésdanscespaysdetransit. Selon la mêmesource
brazzavilloise, « le potentiel d’exportation du secteurdiamantifère de la
RDCsesitueraitautourde600millionsde dollarsparan,sesexportations
illégalesde gemmes via des réseauxmafieuxatteignent,selonune étude
publiée fin mars 2001 parl’Observatoire de la Gouvernance et de la
Transparence,entre300et400millionsde dollarsparan,soitde 50à60%
de lavaleur totale desexportationsde diamants.

1
J.O. de la RDC,Réddition de comptes2004 : Observations de la Cour des comptes relatives
auProjet de Loi portant Arrêt des comptes et Règlement définitif dubudget de l’Etat pour
l’exercice2004,46è année, Numéro Spécial CourdesComptes, décembre2005, p. 10.
2
Jeannine KALENGA, «Le CEEC,un service crédible des substances minérales précieuses
er
congolaises», dansLA RELANCEn°09 du1 juin2005, Kinshasa, p.3, col. 4.
3
MARCHES TROPICAUX–Stratégies et investissements en Afrique, « Ressourcesminières
e
– RD Congo», n°3066– 59année, Paris,vendredi20août 2004, pp. 1816-1818.
4
InstitutVie etPaix,Les causes socioéconomiques des conflits armés en Afrique Centrale et
leur résoluCas dtion :uCongo-Brazzaville, étude non éditée, Brazzaville, décembre2006,
pp. 16-17. (ONG activiste de droitsde l’homme, de bonne gouvernance, derecherche et
d’action pourla paix, dirigée pardesMaîtres-assistants,tousdocteursdansleursdiscip-lines,
à la Faculté desScienceséconomiquesde l’Université Marien Ngouabi de Brazza-ville etoù
ils sontchercheursauprèsduCentre de Recherche etd’EtudesProspectives, « CREP »).
25

Ceschiffres rejoignentceuxavancéspard’autresexperts,telMarysse
(2001)qui considère en effetqu’à la fin desannées90et surla base des
donnéesd’autrespaysexportateursmaisnon-producteursde diamants, il
apparaît une exportation frauduleuse de2/3contre 1/3audébutde la même
décennie. Cette montéespectaculaire desexportationsfrauduleusesde
diamantspourraitêtre interprétée commeune conséquence directe duconflit
en RDC dansla mesure où, comme le note Marysse (2001) : « il estprobable
que le Congo-Brazzaville (comme paysdetransit)sera partiellement
remplacé parle Rwanda etl’Ouganda. En effet, de plusen plusde comptoirs
s’ouvrentà Kigali età Kampala.’MêmeDe Beersa ouvert un comptoirà
Kigali.’Lerapportdupanel d’expertsde l’ONU (2001) montre clairement
que le Rwanda etl’Ouganda qui nesontpas reconnuscomme producteursde
diamantsensontdevenussubitementexportateursaprèsl’invasion de la
RDC parleurs troupesen août1998. »
Dansla foulée, « le Congo [-Brazzaville] a été exclu[aprèsenquête] du
1
processus de Kimberleyle 9 juillet 2004 pourn’avoirpasjustifié l’origine
d’une importante quantité de diamantsqu’il exporte (…) caril importe
2
frauduleusementdesdiamantsde pays voisins»signale larevue
hebdomadaire etéconomiqueMarchés tropicaux. Confirmanten pluscette
accusation,unrapportdevérification arévélé que levolume des
exportationsofficiellesde ce pays(de 4 à 5 millionsde caratsparan)
dépasse à concurrence de100fois ses capacités nationales de production(à
peine 50.000caratsparansousforme de production artisanale concentrée
3
dansle nord dupays, départementde la Likouala ).Une autre étude
4
indépendante, menée parNzonzimbuLusasdéci ,ritpartiellement sur sa
période d’étudetoute l’ampleurde la fraudesurlesmatièresgemmes.

1
Leprocessus de Kimberleyest une initiative internationale créée en janvier
2003,regroupantplusde 40pays(soit98% dumarché mondial desdiamants) etdestinée à contrôlerles
commercesde diamantsdansle butd’interdire leurcirculation, ditsdiamants dusang, issus
despaysen conflitsarmésetpouvant servirà financerlesguerrescivilesouà déstabiliser
les régimespolitiquesen place. Par souci de meilleure «traçabiliteé »tdereperage, ce
processusimpose particulièrementque desdiamants soientlivrésdansdescontainers
scellésetla fourniture d’un certificatde provenance (Pourplusde détails, consulter
www.kimberleyprocess.com).
A cescommercesqui génèrentdes recettesissuesdesminerais de sang, le processusditde
Kimberleydevrait s’étendre aussi, à notre avis, aucoltan, aupétrole, à l’or, aucobalt, à
l’étain, aubois, au zinc età d’autresminerais rareset stratégiquespourmieuxfaire baisser
les tensionsde guerresetleursfoyers. Surtoutque la RDC (dansle grand Kivu) détient
80% des réserves mondiales de coltan. De quoi entretenirde façonrécurrente la guerre
dansl’Est, financée à l’ombre parles tenantsdirigistesdeshautes sphèresetgéographie de
la finance internationaletapisau sein desgrandespuissancesduNord.
2
MARCHES TROPICAUX,art. cit., p. 18171,, col.2.
3
InstitutVie etPaix, art. cit.
4
B. NZONZIMBU LUSASI,La douane congolaise face à l’exportation dudiamant de2001
à2004, TFC, Financespubliques, D&A, ENF, Kinshasa,2004-2005, pp.6,7.
26

Le boiscongolaisde la RDC connaît, quantà lui, la prédation la plus
vorace dansla fraude. Bien que larestructuration du secteuraitmisen place
le Code forestieret une nouvelle législation compatible avec lesexigences
modernesdetarification desessences tropicales,une autre bataille de grande
envergure de l’assainissementde la filière estplusqu’urgente.Jeune Afrique
Economie (JAE)en donne les raisons:
« Cette dernière [filière dubois] estminée pardesfraudesmassives,
longtempsentretenuespardesexploitantsforestiersqui ne déclarentque
50%de leursexportations. Pourtantlarépublique démocratique duCongo
possède47%des réservesforestièresde la planète etconserve encoreintacts
86%deson parc forestier. Unevéritable prouesse,si l’ontientcompte du
faitque de nombreuses réservesnationales sontlargemententaméesdansla
région augrand dam desécologistes. AuGabon, en Côte d’Ivoire ouau
Cameroun, [etencore loin auCanada eten Amérique latine], ellesontpermis
l’essorde l’économie nationale (…). Lesprévisionslesplusoptimistes
tablent sur1 milliard de dollarsparan de pouvoir tirerdavantage de
1
ressourcesduparc forestier[de la RDC] » .
2
Une étudescientifiqueréalisée parFataki Bebese , lauréate de l’E.N.F.,
éclaire encore mieuxlesprétentionsquiviennentd’être décrites. Aulieu
qu’il ensoitainsi, AlbertKasongo Mukonzo, alorsdirecteurdes statistiques
etde la documentation de l’Ofida lançait un SOSsurle boiscongolais
estampillé parla fraude à l’export. Son cri ducœur, du reste pathétique, ne
manque pasde pertinence : « Décidément, le boiscongolaisd’exportation
pose problème. Tantque ce bois,reconnuaprèsle cuivre comme étantla
principalerichesse potentielle de la RDC, n’aura pasjouéunrôle moteur
dansle développementéconomique dupays, ilyauratoujours un malaise ».
Il plante le décormême desa plainte etnous rappelle intelligemment
l’étendue etle contraste desindicationséconomiquesde notre géographie
3
floristiqufoe : « Larêtcongolaise,rappelons-le, écrit-il ,occupe presque
105 millionsd’hectaresdesforêtsdensesd’Afriquetropicale et 6% de
cellesdumonde. Cependant, depuisplusieursannées, la production
annuelle de boisen grumesatoujoursgravité autourde300 000à 400 000
3
m […]. Enrevanche, les recettesdouanièresissuesde cesexportations
n’ontcessé des’amenuiser». De quoi faireréfléchir!
Etpourcause?Une gestion à l’emporte-pièce de la fiscalité publique
que le doigtaccusateurde l’auteurde cetarticle pointe en direction de la
douane en ces termes: «Auplan général, ilya entre autreslafraude

1
JAE, « Congo-Kinshasa » : Le boisapporterait-ilunsouffle nouveauà l’économie?», in
Jeune Afrique Economiedu 3au16mai 1999, p. 44, col.3et4.
2
FATAKI BEBESE,La Fiscalisation dusecteur stratégique de lavie nationale : Cas
dusecteur forestier, TFC, FinancesPubliques, GIII, Impôtsdirectsetindirects, ENF, Kinshasa,
2002-2003.
3
A. KASONGO MUKONZO, « Boisexportfi– Bienscaliserpourfairerentrerl’Etatdans
sesdroits», dansRevue des DOUANES CONGOLAISES,n°000,art. cit.,pp. 10-11.
27

douanièrequi affecte lesproduitscongolaisà l’exportation. De grosses
quantitésde boisquittentle paysavec ou sansla complicité desdouaniers
1
postésauxfrontièresdupays» .Aprèsce diagnostic déroutantqui ne
pouvaitnouslaisserinsensible, il indiqueune piste desortie : « La
contribution du secteurforestierau redressementdesfinancespubliques,
notammentparle biaisde l’accroissementdesdroitset taxesà l’exportation
qui frappent son principal produit, «le bois»,supposeunestratégie
d’actionset une conjugaison d’effortsdespouvoirspublics, desopérateurs
économiquesœuvrantdanslesecteuretlesadministrationsfiscaleset
douanières. D’énormespossibilitésd’actionspour réaliserle potentiel
qu’offre le boiscongolaisexistent». Etc’estainsi qu’alertait un experten
s’inspirantdesidées-forcesde Greenpeace :« Ilest tempsdesauverles
forêtsprimairesintactesde la RDC etdesoutenirdesmodèlesde gestion
véritablementdurablesetde développementlocal qui bénéficientaux
2
Congolais. »Ilsemble làrejoindre detoute évidence notre préoccupation.
La liste descasde fraudesestlongue et variée pourêtretousévoquésici.
Lesurvol de cesquelquesindicationsmontre clairementque la douane
souffre d’un mal complexe etprofondémentendémique composé
essentiellementde lafraudeetde l’évasion fiscalesqui appellent unsérieuxdiagnostic
qui déboucherait surla prescription d’untraitementintellectuel etintelligent
de choc à la dimension dumal, pourespérer unsoulagement tant soitpeu
légeren faveurduTrésorpublic pourle bien-être duCongolais. Laréduction
de notre dépendance financière extérieure auprèsdesbailleursde fondsen
dépendtrès significativement.
En marge de cesdérivesfiscalesetfinancières, l’administration des
douanescongolaisesdoitfaire face àun autretype d’entreprise criminelle
aux ramificationsinternationales: le commerce illicite destupéfiantset
autres substancespsychotropes. Entenantcompte deses réseauxde
blanchimentd’argentetdetransitdesdroguesdontle gain contribue à
corrompre lesdirigeantsde nos sociétésàtouslesniveaux,unevigilance
préventive de la Brigade douanière estparticulièrement requise àtousles
postesfrontièresde la RDC. Ceréseau, étantentrain de déserter sesfilières
traditionnellesaméricano-euro-asiatiques,se délocalise etestenvoie dese
déporteren RDC; surtoutquantonsaitque la consommation de cocaïne, par
exemple, estdevenueunsérieuxproblème desanté publique quironge de
façon presque irréversibletouteslescouchesde lasociété européenne avec
sesfâcheuxcorollaires. Maisle mal n’estpascirconscrit seulementà ce
niveau.

1
A. KASONGO MUKONZO,art. cit.
2
Alain Diasso: « [Ministre de l’] Environnement: José Endundotente dese dédouaner
vis-àvisde Greenpeace », dansLes Dépêches de Brazzaville,Edition de Kinshasa, n° 803dulundi
24 août 2009, p. 9, col.3.
28

L’ampleurde ce commerce illicite etcriminel a fait tirerlasonnette
d’alarme du secrétaire général de l’OMD par sa lettre du16octobre2007
1
adressée auxadministrationsdouanières, lettre qui appelait uneréunion
spécialesurla lutte contre les stupéfiants. Ce large extrait soulignesans
détoursl’ampleurde cetr« (…)Aafic :vec l’explosion de l’offre etde la
demande alimentée parla mondialisation deséchanges, aucun paysn’est
suffisammentisolé pour s’imaginerouprétendre qu’il n’estpas touché parle
trafic de drogues. Ceuxquivivaientdansl’illusion d’invulnérabilité en
pensantn’être que deslieuxde «passonage »tbien dûadmettre qu’ils
étaientdevenuseux-mêmesdesfournisseurs, desconsommateurs,voire
même lesdeux(…).
Lesfrontièresqui étaientaudépartdeslieuxde passage obligésetde
contrôle ont-ellesaussisouffertdulibre échange puisqu’il estdifficile
d’exercer un contrôle efficace dans un contexte de mondialisation. Elles sont
donc devenueslesmeilleuresalliéesdes trafiquantsqui profitentdes
difficultés,voire parfoisdu vide existantentermesde coopération et
d’assistance mutuelle administrative oujudiciaire. »
ère
C’estainsi que latoute1 Conférenceinternationale OMD/Interpol sur
les passeurs de fonds illicites,organisée à Lyon (en France) les13et14 mai
2008 a alerté la communauté internationalesur« leblanchimentd’argent
résultantd’actescriminelsne cesse de prendre de l’ampleur, etce, aumême
rythme que lescrimesetlesfondsqu’ilsgénèrent. Des techniquesetdes
méthodes sophistiquées sontmisesen œuvre afin deréintroduire les
montantsillégalementobtenusdansl’économie formelle. Lerecoursà des
passeursde fonds, personnesqui exécutentdes transportsphysiques
transfrontaliersd’espècesoud’instrumentsnégociablesauporteur, constitue
l’une desprincipalesméthodespermettantauxcriminelset terroristesde
2
déplacerdesfondspourlesblanchiroufincancerleursactivités». Ce
problème mondial estpréoccupantdufaitde la difficulté à détecterlesflux
financiers suspectsdansle flotcontinudes transfertsde fondsinternationaux.
Il estdonc évident, danscette lutte contre lesnarcotrafiquants, que le défi
àreleveresténorme. Bien que la RDC n’ensoitpas une plaquetournante
comme lesontcertainspaysafricainsou sud-américains,sa position
géostratégique aucœurde l’Afrique la prédispose à l’être, etla misesurpied
d’unestructure de lataille de notre brigade estplusqu’une opportunité.
Nousavonsconstaté que plusieurs saisiesopérées surles stupéfiantsetleurs
succédanés semblentêtre aujourd’huiune des taresde lasociété de
consommation occidentale, exposée qui plusestàune corruptionrampante,
qu’alimententdes réseauxmaffieuxalliésà de puissantscartelsde

1
Cf. Lettreréf.07.EL-0181F/P.B. du16octobre2007(Bruxelles), adressée auxDirecteurs
générauxdesdouanesparM. Michel Danet, alorsSécrétaire général de l’OMD.
2ère
OMD ActualitésConfé, « 1rence internationale OMD/Interpolsurlespasseursde fonds
illicites», dansOMD Actualitésn° 57, octobre2008, Bruxelles, p. 51.
29

narcotrafiquants. Si nousn’yprenonsgarde, la drogue nousimposera
demain de nouvelleshabitudesmoralesetcomportementales, euégard àsa
force de pénétrationrapide parmi lesjeunesquisontlesplusexposésetqui
sontd’une perméabilité etabsorption de buvard à cette dépravation. C’esten
cela que notrestructuretechniquetelle que nousla concevons,se fixe
comme objectif la conscientisation de notre jeunesse en particulieretde la
société congolaise en général. De quoi alimenterlaréflexion d’un chacun de
nous.
Ainsi donc dans ses réflexions, entantqu’agentde douane ayantobservé
la psychosociologie à l’OFIDA, E. Djuma-Pili Babuanalyseun certain
nombre de forcesnégativesqui contribuentà cette érosion générale des
valeurséthiquesetfondamentalementprofessionnellesau sein de notre
administration. A ce propos, il note : « … la fraudetoutcomme lesdifférents
mauxde notre administration ainsi que de nos servicespublicspeuventêtre
appréhendéscomme desmoyensdéviantsdesolliciter une attention de
l’autorité, pour un personnel quis’estime mal aimé [oumême maltraité
socioprofessionnellement] … Cette maladie peutaussise manifesterpar un
troublesystématique de comportementindividuel oucollectif inhérentàun
conditionnementpsychosocialréduisant un adulte à fonctionner surla base
de pulsionsinstinctives. Ainsi, desuite à cette pathologie, la philosophie de
12
‘‘[Faire] la douane autrement’’[ouencore‘‘Le renouveaudouanier’’] a
été à bien deségards rattrapée etgalvaudée pardes réflexesetdes
3
comportements« adolescentiques». Il lance làunvéritable cri ducœuren
faveurde l’instauration de la palingénésie douanière qu’il espère être
recouvrée au sein de notre administration par un échange desdevoirsetdes
droitsentre la base etlesommethiérarchique, en passantpar toutesles
couches socioprofessionnelles.
Le faitestlà, etque,vu sa gravité,seuleunethérapie de chocseraiten
mesure de jugulercette pathologie douanière, dansla mesure oùle
comportement« adolescentique » que décritnotresociopsychologue cumule
hédonisme individuel etcollectif, avidité etpropension à l’enrichissement
rapide pour se muerenune autogratification. Lerêve d’adolescent s’installe
ainsi dansl’espritd’un adulte en déchéancetourné dèslors versla
satisfaction desambitionsessentiellementmatérielles, loin detoute

1
Vague deslogansphilosophiquesdetravail prônésparl’Adg AlbertKasongo Mukonzo lors
deson mandatà latête de l’Ofida (2002-2005). Sloganseffectivementgalvaudéset traduits
ironiquementparlesbassesmoralitésen :‘’Faire la douane autrement, et non
normalement, pour mieux voler’’ouencore,‘’ ‘Renouveaudouanier’en‘Redou’=Récolte
douce’’, entendez:vol en douceurparla hiérarchie de l’OFIDA !
2
Idem.
3
E. DJUMA–PILI Babu,Le manque et ses effets pathologiques à l’OFIDA,réflexion et
étude inédites, cf. Division de la Formation DG/14,OFIDA, p.§§ 2et5

30

préoccupation éthique. Il importe de noterici que ce comportement«
adolescentique » a été observésurtoutchezles 20-61 ansetplus(cf.tableau
n° 14 etgraphiquesn° 9 et10). Etc’estlà qu’ilsied de comprendre lesens
4
de la question que pose l’écrivain françaisRené Dau«mal :Qu’est-ce qu’un
adulte ? [Sinon] Un enfant gonflé d’âge. »
Pourmieuxcernercetaspect, il nousa donc falluconsulter, dansle cadre
de notre analyse documentaire, de nombreuxouvrageset travauxde
recherche consacrésauxactivitésdouanièresen RDC. Il estheureuxde
5
constaterque certainesde ces sources—telle la dissertation de S. Kasindi
—traitentpertinemmentdiversesquestionsliéesaufonctionnementetà
l’évolution de la douane congolaise. Il està déplorercependantl’absence en
cette matière d’une littérature abondante, excepté lesquelquesouvrages
6
suivants:Terminologie de la douane et ducommerce international , Droit
7
douanierzaïrois,Le Régime des exonérations douanières en République
8
démocratique duCongo,L’Office des douanes et accises face à l’évolution
technologique :Quelle stratégie pour l’adaptation des ressources
9 10
humaines,Les Eléments de base ducontentieuxrépressif douanier,Vente
11
publique des marchandises abandonnées sous douane – Aspects juridiques,
etenfin,Un demi-siècle des négociations commerciales pourun nouvel
12
ordre économique mondial – De GATT à l’OMC.
De plus, il està noterque desétudesacadémiquesassezpousséesde la
section douanesetaccisesde l’Ecole nationale desfinances(ENF) ont
re
égalementété consacrées, depuispla 1romotion en 1975, à diversaspects
fonctionnelsetévolutifsde la douane. C’esten grande partie cette académie
financière de la RDC (ENF) qui nousa gratifié desonriche etprécieuxfond
de consultation. Parle passé, nombre d’étudesissuesde l’ENF ontété

4
R. DAUMAL : jeune écrivain français(1908-1944), membre du[Le] Grand Jeu(=revue
littéraire française parue en3numérosde 1928 à 1930etfondée parlui-même etR.
GilbertLecomte, RogerVailland (1907-1965) etle peintre J. Sima.
5
S. KASINDI YIMBA,La performance d’une entreprise publique en RDC – Le Manager
Juge et Jury– Voyage à travers l’Office des douanes et accises (OFIDA),dissertation DES,
SSPA,UNIKIN, Kinshasa,2004.
6
T. BANZE NGOI,Terminologie de la douane et ducommerce international,éd. Semences
Merveilles, Lubumbashi, 1977.
7
A.S. THAMBWE-MWAMBA,Droit douanierzaïrois, éd. PUZ, Kinshasa, 1996, pp.7-186.
8
Y. ECIBAw’ISSANGANINO,Le Régime des exonérations douanières en République
démocratique duCongo,éd. CEDIS, Kinshasa,2002, pp. 5-141.
9
S. KATENDE KANUMUANGI,L’Office des douanes et accises face à l’évolution
technologique : Quelle stratégie pour l’adaptation des ressources humaines ?,éd.C.R.P.A./I.P.N.,
Kinshasa,2003.
10
D. DELDICQUE,Les Eléments de base ducontentieuxrépressif douanier,courspolycopié
et relié, cf. Division de la formation OFIDA/DG, Kinshasa, 1990.
11
Y. ECIBAw’ISSANGINO,Vente publique des marchandises abandonnées sous douane –
Aspects juridiques,Imprimerie Cedi, Kinshasa,2007, pp.7-171.
12
P. EPONDO ESO ASOMANZOA,Un demi-siècledes négociations commerciales pourun
nouvel ordre économique mondial – De GATT à l’OMC, éd. Cedi, Kinshasa,2008.
31

commuéesen propositionsconstructives, elles-mêmes traduitesàterme en
décisionsadministrativesetdirectivesen faveurde l’administration des
douanesetaccisesoude l’autorité detutelle, à l’aune des recommandations
desderniers« Etatsgénérauxde larecherchescientifique »tenusà Kinshasa
aumoisde mai2005. Ce, en complémentdesactesissusde nombreuses
conférences, ateliers,séminaires… organisésparla mêmestructure dansle
sensde laredynamisation de cesecteur.
Il importe néanmoinsdesignalerque detouscesouvrages,voire detous
lescolloquesorganisésjusqu’à ce jour, nul n’a abordé la questionsousle
prisme que propose notre livre. Un premierjalonvenaitcependantd’être
posé parla dissertation de J. Muaka Ndombe Makula, maisdansl’optique
1
des« droitsde l’appliqhomme »uésà la douDanane .s son précieux
ouvrageL’Entreprise publique congolaise face audéfi dumanagement
2
moderne, FrançoisMbilo Bompaterelève, en ce qui le concerne, le défi de
gestion desentreprisescongolaisesface àtouslesprincipeset toutesles
techniquesque développe la nouvelle disciplinescientifique qu’estle
management, avecsesmatériauxincontournablesde bonne gouvernance,
fondés sur un panierde conceptsappropriés. Il propose avec pertinence la
manière derechercheretdetrouverdes solutionsadaptéesaux réalitésd’une
entreprise pourqu’elle assume pleinement saresponsabilité à la fois
économique et sociale. Enunsens, c’est une partie desavision managériale
qui a en quelquesorte parrainé l’espritde notre démarche.
Il n’empêche qu’au-delà detouscesefforts, ce chantier semblerester
encorevierge. Notre modeste ambition estdonc, àtraversce livre, de
comblercette lacune enyapportant unregard nouveau, doublé de
propositionspragmatiqueset scientifiquementirréfutables.

III. HYPOTHESES DE TRAVAIL

La douane congolaise estmalade d’une fraude généralisée etquasi
institutionnalisée. Quel nouveaumécanisme correctif peut-on imaginerpour
y remédier ?Telle estla question essentielle que nousnousposonsàtravers
cette étude. « Auxgrandsmauxlesgrands remèdes», dit-on. Vula gravité
de lasituation de la fraude douanière, lasolution idoine consisteraiten la
séparationstructurelle entre l’administration douanière et sa brigade en
laissantévoluer séparémentlesdeux structures, chacune dans son cadre
légal;parl’institutionnalisation d’un nouveaucadre juridiquementadéquatà
la faveurde nouvellesopportunitésqu’offre l’environnementinternational
actuel.

1
J. MUAKA NDOMBE MAKULA ,op. cit.
2
F. MBILO BOMPATE,L’entreprise publique congolaise face audéfi dumanagement
moderne, éd. FMB, Bruxelles/Kinshasa,2002.
32

De plus, l’évolution, ainsi que la complexité grandissante de la fraude
douanière, commandentdavantage laformulation de plans stratégiques tant
entermesdevision prospective que d’assainissementde l’environnement
danslequel évolue actuellementla Douane auxcôtésde la Brigade. Etla
restructuration qui naîtraitdescendresde l’actuelle brigade créerait un
nouveaucorpscapable d’affronteretd’anticiper surlesévénementsprésents
etfutursà l’aune dufluxdeséchangesinternationauxetducommerce
mondial générésparla mouvance de la globalisation en cours.
Danscette perspective,un cadre de formation permanente, derecyclage
auxnouvellesméthodeset techniquesde lutte contre la fraudeserait un atout
majeurpourespérer une efficacité dansla durée. Dans un premier temps, la
prise en charge de la formation descorpsde brigadierspourrait s’opérerdans
le cadre des “accordsd’assistance mutuelle et/oude la coopération
structurelle”enusage danslesgrandesécolesde brigadesdouanièresdu
Nord etapparentées(en Belgique, France [à La Rochelle], en Suisse…) ou
en Afrique duSud. Avant tout,une formation paramilitaire locale, auprès
soitde la Police nationale (danslescentresd’instruction de Maluku,
Kapalata, Kasangulu…),soitdesFARDC (Kibomango, Kota-Koli,
Kitona…), est requise. Cescentresd’instruction devraientlogiquement
accroître fortementla dissuasion psychologique auprèsde l’opinion dans son
ensemble. Autantque la délocalisation d’une école exclusive à cette
formation en RDC devraitcontribuerà fairerayonnerà plusd’untitre
l’image etle prestige de la Brigade douanière dansnotresous-région.

IV. OBJECTIFSDE NOTRE OUVRAGE

IV.1. Objectif global
Cetravailrecherche les voies susceptiblesdes’adapterauxpolitiques
publiqueséconomiquesdupayspar rapportà la fraude douanière. Nous
cherchonsà nousaffranchirdes schémasde pensée politiquesetfinancières
internationales(detype occidental) préétablisetprêtsà être consommés, en
nousimposantplutôt une grille deréponsesd’inspiration locale. Orles
recettesde lascience économique occidentale laissent souventpeud’espace
à la critique età l’éclosion de nouvelles réflexions tellesque nous tentons
parcetessai;pourque de nouvellesidées se confrontentafin d’affinerdes
jugementspourle développementqualitatif de nouvellesoptions. Ilsied pour
1
ainsi dire avoirconscience, comme l’écritle professeurEmile Bongeli , que
« les résultatsdes recherches scientifiqueseffectuésailleursnesontpas
mécaniquementexportables, lesexpertsétrangersne pourrontjamais
remplacerlesnationauxqui ontdéveloppésurleursmilieuxenvironnementaux

1
E. BONGELI Yeikelo Ya Ato,D’un Etat-bébé àun Etat congolais responsable,
L’Harmattan – Espace Kinshasa, Paris,2008, p.75.
33

des sensibilités[tel estnotre cas] que ne peuventavoirlesautres» pour
combattre méthodiquementcette fraude. Il nous revientdonc de légitimerle
savoir technique dupersonnel localtouten l’accommodantauxexigencesde
la pratique douanière duCongo,voire de lasous-région. Cetessairentre
donc dansla production d’une pensée congolaise proprementoriginale àsa
réalitésurla fraude etdesesconséquences, etqui participe à l’idéal
immanentd’atteindre la «tolérancezéro» danscesecteurdesdouaneset
accises.
Notresouhaitestque les résultatsauxquelsaboutira cette étude puissent
aiderlesinstancesdirigeantesà envisager un nouveaucadre de bonne
gouvernance etd’assainissementdesfinancespubliquesdu secteurdes
douanesetaccises. Pourplusd’efficacité,seuleunestructure autonome et
jouissantd’une plusgrande liberté de manœuvre està même d’accomplir
unetelle mission,soit souslestatutd’une Inspection générale,soitentant
qu’une Direction générale de la Brigade douanière (DGBD).

IV.2. Objectifs spécifiques
« Combattre efficacementlesfraudesdouanière etcommereciale »t
« contribuerà la matérialisation desprincipauxchantiersde grandes
infrastructuresen RDC »,tel estl’objectif essentiel de cette étude.
Pource faire, nousproposonsla mise en place d’instrumentsde contrôle
performantset unsystème efficace de dissuasion, derecherche
etderépression desfraudes, à l’aune d’une nouvellevisionstratégique, afin d’en
matérialiserla lutte optimale contre la fraude.
De même, l’études’inscritdans une expertisetechniquevisantà
contribueractivementdansla durée, entermesd’apport, auxProgrammes
économiquesduGouvernement(PEG) présentsetfuturs, notammentaux
différentesétapesdesDSRP, PMPTR… età assurerla continuité après« les
pointsd’achoppementà l’initiative PPTE etde décisionsprojetéset reportés
1
en juin2010» , etautresfutursprogrammesà négocieravec lesinstitutions
de Bretton Woods.
Danscette optique, il faudra assurer totalementla couverture
desfrontièresnationalesde la RDC contre lesfraudesdouanièresetcommercialesen
les soumettantàune disciplinetypique d’un corpsparamilitaire de la brigade
douanière. De même ils’avèreutile d’accompagnerensuite la croissance par
le maintien ducivisme fiscal douanier: ce qui épargnera à l’Etatlerecours
aufinancementmonétaire et/ouletransfertdesasouveraineté à des services
tiersprivésetextérieurspourl’accomplissement souverain deses tâches
républicaines. Cette défaillances’est ullustrée parla conclusion d’un contrat
dugenre CTC/OFIDA.

1
FAUSTIN K., « Entre lastabilisation etlarelance – Le Programme économique du
gouvernement: choixdifficile », inLe POTENTIELn°3465 dulundi 4 juillet 2005,
Kinshasa, p.7, col.1-5.
34

Plusimportantencore, il estdudevoirdespouvoirspublicsde la RDC de
faire de la Brigade douanièreun catalyseurefficace de mobilisation de
financementsintérieurs, en l’insérantdanslavision politiquevoulue du
PMURR. D’autantplusque ce projeté« até misen œuvre en2002pour
consolideretpérenniserlesacquisduProgramme intérimairerenforcé
[PIR]… ayantpermisd’assainirle cadre macro-économique dupayset
visantdeuxobjectifsglobaux: amorcerle démarrage d’un processusde
reconstruction [desinfrastructuresde base] etderéhabilitation économique,
etassurerla pérennité à longterme duprogramme, desorte que lesactions
entreprisesdurantla phase d’urgence n’aientplusd’effetspervers surles
1
programmesetinstitutionsfuturesafin de» ,soutenirles réformesdu
secteurdesfinancespubliques. Unetelle démarche, menée avec doigté,
devraitentoute logique permettre auCongo de faireun choixdéfinitif entre
laisserprospérerdes« hors-la-loi »dansla fraude douanière, etpartant,
encouragerlarégression économique dupays ;ouprendre le parti d’unsaut
qualitatif dans un futurinnovantet radieux, fondésur une gestionsaine de la
fiscalité. Telle estnotre préoccupation querésume le professeurBongeli en
ces termesqui nousfrôlent: «toutchercheurchoisit son paradigme en
fonction deson engagement soità défendre l’ordre établi,soità contesterle
2
statuquopour s’impliquerdansl’actiontransformatrice de lasociété » .

IV.3. Filconducteur
Revenonsauxproposliminairesde notre problématique :des« Dresser
balises dans les sillons de la fraude douanière pour en faireune lutte
équivaudrait à reconstituerun puzzle labyrinthique. »Laraison estque,
comme écrivaitKabongolo Lukumu, « la fraude estmythologique, quand on
3
en boucheune issue, c’estautomatiquementqu’une autrese crée » .
En nousengageantdanscette périlleuse entreprise intellectuelle, nous
avonsconscience qu’ilserautile de nousarmerde patience etdeténacité,
pourvuque nousatteignionsl’objectifvisé qui estcelui de proposerà nos
dirigeants une gestion fiscale plus transparente etefficace, à l’abri detoute
dérive éthique. Ils’agitd’une approche éthique dontle professeurBruno
4
Mupinganayi nousdonne la quintessencesous sesdeuxaspectsprincipaux
quevoici :

1
H. MALEMBE, « Economie – Le PMURR et ses réalisationsdanslaville de Kinshasa », in
REGARDS sur Kinshasan°3, avril2005, Paris/Hôtel de Ville de Kinshasa, éd. SEAP, p.
24, col.1.
2
E. BONGELI Yeikeloya Ato,Sociologie & Sociologues africains – Pourune Recherche
sociale citoyenne auCongo-Kinshasa,EditionsL’Harmattan, Paris,2001, p. 53.
3
KABONGOLO LUKUMU,art. cit., p.39, col.3.
4
B. MUPINGANAYI KADIAKUIDI,Ethique et déontologie professionnelle, cours
séminaire DEA, Unikin, Chaire Unesco, Kinshasa,2004.
35

1. L’Ethique de conviction
Celle-cise décline comme la fidélité absolue àun idéal qu’il faut
honorer, quellesquesoientlesconséquencesmatérielles. C’esten cela que
cette éthique justifie la devise desespritschevaleresques selon laquelle «
faire ce que l’on doit, advienne que pourra ». A cette litote ajoutonscette
autre pensée de GilbertHottois: « L’Ethique de convictionréclame la pureté
absolue desmoyenset s’accommode de l’indifférence à l’égard des
conséquences. Ce n’estdonc pasl’efficacité qui prime, c’est-à-dire le
triomphe matériel d’unevaleur, mais sonrespectparcelui qui agitet toutau
1
long deson action. »Restantconstantdanscette conviction, «nousnous
sommesaccommodé de l’indifférence à l’égard desconséquences»
fâcheusesface auxaiguillonsde nosdétracteursetde pesanteursambiantesdes
intérêtspartisansdeternirnotre image etnotreréputation professionnelle.
C’estletriomphe d’un idéal,un niveaud’éthique élevé, qui compte pour
nousque de nousplierauxintimidationsdesaccusationscabalistiquesde
forme maisdontle fondreste creuxpour sapernos valeurséthiquesqui
participent singulièrementde cette lutte.

2. L’Ethique de responsabilité
Selon MaxWeber, cette forme d’éthique estextravertie au sensoùelle
s’inquiète desconséquencesconcrètesde l’actionsurlesautres. En
conséquence,son attributessentiel estla capacité de prédiction quantaux
effetsdesactionsentreprisesetdesmoyens utilisés. Weberprécise que
l’éthique de responsabilitéestcelle qui guidetout responsable
politicoadministratif de notre époque moderne danslesensde larationalisation
croissante de l’activitésociale. Donc, laresponsabilité neva pas sans
conviction. C’estdire combienun homme privé d’un minimum d’éducation
etd’absence de morale face au vice est susceptible d’êtreréduitàunstatut
d’animal inférieur. Il estdonc de notre devoirde fairetriompherl’idéal
éthique dansl’intérêtbien comprisde l’affirmation d’une humanité plus
glorieuse.
En déportantcetidéal dansle domaine de la douane, notre étude nous
offre l’opportunité de montrerqu’il estpossible de préserverla morale
publique etindividuelle, lesbesoinsde la croissance économique etles
effortsderéduction de la pauvreté d’un paysenretardsurle plan du
développement. Cela estplusqu’uneurgence,une nécessitévitale, carle
niveaude laréflexion prospective et stratégique en cette matière, ainsi que
l’a constaté le professeurEmile Bongeli, estalarmantpournous sensibiliser
: « Aucuneréflexion commune n’estentreprise pourjugulerla crise. Le pays
en fonctionnant sans recherchescientifique,sans structure deréflexion
nationale,sansappui des travauxintellectuels rationnels,sansmaîtrise des

1
G. HOTTOIS etalii,Ethique du vivant,Unesco, Paris, 1998, p. 52, cité parle prof. Bruno
Mupinganayi K.,idem.
36

donnéesen présence. Les scientifiquescongolais sont rangésdanslasérie
desindésirables, desmarginaux sociaux. Le pays vitcommevivrait un
homme privé de cerveau. Ense privantainsi d’un cerveaunational, il
condamneseshabitantsàunevie bestiale, [crachantainsisurlesdroitsde
l’homme congolais] ». Etdire que c’estcetype devision qui, nous
semble-til, devrait servirde levieràtouteffortde développementd’un paysaspirantà
un grand destin. C’està partirdonc de la profonderéflexion de ce grand
sociologue congolais, professeurdes universitésetacteurpolitique, que nous
voulonsfaire de la Direction générale de la Brigade douanièreunestructure
nationale d’action etderéflexion, comme pourdoterla RDC d’uncerveau
nationalde lutte contre lesfraudesdouanière etcommerciale.
Cette préoccupation estaussisoutenue par un autre analyste politique qui
constate que «la déliquescence de l’économie etde lasociété en RDC
exigentque des recherchesd’urgencesoientmenées surleterrain (…), que
des solutionsappropriéesémergentpour sortirle paysde cette crise (…) et
que ces recherchesaboutissentà de bons résultats(…) pourconforterla
1
théoriescientifique à laréalitésurleterrDanain. »sce domaine précis,
notretravailtente de faire le pasdanslesensqu’exprime cette
préoccupation.

V. METHODES D’ETUDE ET DE RECHERCHE ADOPTEES

Au regard de la nature ambivalente de l’objetde notrerecherche,
combinantle managementetla douane enyextrayantlesélémentsetinstruments
de lutte contre la fraude, cetterecherche a nécessité le cumul de plusieurs
disciplines scientifiques: l’économie, la philosophie, lasociologie, le droit,
etc. Ce qui confère ainsi à notre essaiuncaractère interdisciplinaireaunom
duprincipe de latransversalité épistémologique enscienceshumaines.
Sciences socialesentendues,selon lavision de J. Piaget, commeun
ensemble de disciplines scientifiquesayantpourobjetl’hommevivanten
société,saisi ici commeun être pensantdans sesdivers rapports
interhumainrs ;apportsàses valeurs, à l’universdes symbolesqu’il a en
partage avec d’autrescongénères,son comportementindividuel etcollectif,
sa personnalité objective etpsychologique,son passé, etc.
Ainsi, pourlesbesoinsde la cause, nousavons recouruauxméthodes
historique, dialectique,systémique et statistique, coupléesàun certain
nombre detechniquesopératoiresnécessairesà l’observationscientifique et
économique desfaitsde fraude :
a.La méthode historique, parexemple, occupeune place centrale au
cœurde notre démarche entantqu’elle aura contribué à donnercorpsà notre
regardrétrospectif en cumulantavecun degré descientificitésuffisantle

1
F. MULUMBA KABUAYIwa BONDO,Réflexions sur la responsabilité des intellectuels
dans la crise en R.D. Congo,EditionsLe Potentiel, Kinshasa, Janvier 2007, p.26.
37

cheminementdiachronique desacteursetlesfaitshistoriques. L’histoire de
la douane congolaise, puisque construite enséquences successives, depuis
e
l’époque léopoldienne (XIXsiècle) etfondéesur une économie detype
rentier, entransitantparl’époque coloniale et ses sociétésà chartes, jusqu’à
la période post-coloniale plusouvertevers une économie de marché. Elle ne
pouvaitêtre étudiée avec plusde maîtrise en dehorsd’un cadre historique
plus rigoureux.
b.Larichesse de larectitudescientifique de laméthode dialectique,
quantà elle,réside dans son habileté de nousavoiraidé à porterles
contradictionsaucœurdesdébats surla fraude, en mettantd’abord en
opposition dansla progression de laréflexion, lathèse etl’antithèse. Cet
exercice nousa permisde dégagerlasynthèse aprèsconfrontation desidées
comme principe d’union quiva au-delà desdeuxpremiers(thèse/antithèse).
Cette méthodestructurée autourde cetriple pivot(hypothèse, antithèse et
synthèse) obéità l’immuabilité duprincipe quiveutque chaque acte ou
essence ait systématiquement son opposé :la fraude à larépression, les
droitsde l’homme à leurs violations, etc.
Le discoursdialectique offre de façon évidente l’opportunité aux
décideursdesoulagerla douane congolaise de la fraude qui la gangrène. Ce
vaste champ deréflexionreposesurlesquatre loisci-après:
1) Loide la connexionuniverselle oula loi de l’action
réciproque;
2) Loiduchangementdialectique;
3de la con) Loitradiction oude la lutte ducontraire;
4) Loidupassage de la quantité à la qualité.

c.Laméthode systémiquerepose parcontresurles relationsquiunissent
lesdifférentséléments structurelsd’unsystème etle comportementnaturel
desesacteurs. Ici, l’approchesystémique meten lumière larecréation d’un
corpsqui devraretrouver son aura par sa dynamisation interne, mais réactivé
d’abord, avant son développement, commeunvéritablesystème lesté de
vitalité.
d.Grâce à laméthode statistique, les résultatsauxquelsnous sommes
arrivés, aumoyen desdonnéesnumériquesetchiffréesface à l’évolution du
phénomène «fraude douanièrnoe »,usontpermisdevisualiser toute la
richesse desinformationsmanagérialesde douane contenuesdansles
graphiques, les tableaux, les schémas, lesimages, etc. envue d’orienterle
processusdécisionnel despouvoirspublics. Car seule l’analysestatistique
permetd’analyserobjectivementles résultatsobtenusetdesavoir s’ils sont
lesfruitsd’unerelationréelle entre les variables, ouaucontraires’ils sont
dusauxfluctuationsliéesà la période d’étude prise en compte danscette
recherche (1998-2004). Ce qui nouspermetde baliserl’aveniravec
beaucoup plusderéalisme danscette lutte,soutenue par unevision
managérialerationnellementplusobjective.
38

Première Partie

Notions et définitions des concepts-clés :
Management, Budget, Brigade douanière etLutte contre
la fraude douanière

Chapitre I :
DU CADRE CONCEPTUEL ET THEORIQUE D’ANALYSE

« Par-delàsonsensfaible de conjecture,unethéorie est un
système explicatif articulé autourd’une hypothèse etétayée par
un ensemble de faitsqui lui confèrent un contenupositif et
rendentl’hypothèse bien fondée. »
Jean GAYON

SECTION 1 : LE CONCEPT « MANAGEMENT »

1.1. LES DEFINITIONS

La définition n’a pas seulement un intérêtpurementintellectuel ouencore
académique, maiselle estaussi et surtout une opportunité de consensusdans
le cadre d’unerecherche comme pourcetopus. Ce, afin de faciliter une
compréhension accessible auplusgrand nombre. Ilvasansdire que le
consensusautourd’un conceptne peut s’obtenirque par une définition
complète qui englobetouslesélémentsqui caractérisentleterme.
Leterme «Management»relève d’un champ définitionnel complexe.
Pourmieuxcerner sescontours sémantiquesprincipaux, il nous semble plus
pratique de faire letourdesesdiversesacceptions tellesqu’ellesnous sont
proposéesparla littératurespécialisée. Lorsqu’on consulte leLexique
économique, le motmanagement yestdéfini comme l’« ensemble des
2
techniquesd’organisation etde gestion de l’entreprise ».
Deux verbesmoteurs sontici misen lumière :organiseretgérer. Le
managementestdoncun acte dynamique d’entreprendre qui impliqueun
certain degré d’organisation, doublé d’une grande acuité de gestionnaire
conduisantà deschoixetdesdécisions stratégiques.
DansLes Principes générauxde management,le mêmeterme estdéfini
de manière pratique comme «une action de faire leschosesparlesgenset
avec lesgensen canalisantleurseffortsetenutilisant rationnellementles
ressourcesà contribution envue d’atteindre desobjectifsprédéterminésen
3
tenantcompte de la mission de l’organisation » .
Ici aussi, à l’action d’entreprendrese jointla notion de mise en commun
d’effortsdansle cadre d’une organisationstructurée et visantlesmêmes
performancesautourd’un objectif commun. L’idée d’une coordination

2
J.-F. PHILEZON,Lexique des termes économiques, éd. Technique etVulgarisation, Paris,
1970, p. 101.
3
KIDINDA SHANDUNGO (Ph.D),Principes générauxde management, éd. Centre de
recherche de l’Université pédagogique nationale (CERUP), Kinshasa,2005, p. 13.
41

efficace n’estpasexclue. En ce qui concerne l’encyclopédie électronique
1
WIKIPEDIA,elle nousapprend que le managementestla gestion d’un
groupe pourlaréalisation d’un objectif. Apparaissentici lesnotions
d’autorité etd’encadrement. Un des réflexes stratégiquesde l’autorité estde
«tirer versle haut», «tirerle meilleurde chacun », la confiance cimentant
intimementlesdifférentsélémentsdugroupe.
A la lumière de cesdifférentesacceptions, ilressortclairementque le
conceptde managementestà la confluence de l’une desoptionsque nous
avonslevée dansle cadre de larationalisation de cette
entreprisesocioéconomiquevisantà préserverl’intérêtmutuel envue de favoriserle
bienêtre collectif.

2
1.2. L’HISTORIQUEDU « MANAGEMENT »

Lemanagementest une discipline qui est relativemententréerécemment
danslesmœurs scientifiques. D’autantplusque les toutespremièrespensées
administratives, dontdécoule le managementd’aujourd’hui, ontpris
e
naissanceversle débutduXVIIIsiècle avec Adam Smith quisemble avoir
introduitlathéoriesurla division du travail. C’estalorsqueversle milieu
desannées1800, qu’avec CharlesBabbage naîtra le conceptde payerles
services renduspourdesgestesetdescapacitéslimitéeset spécifiques. Cette
pratiquevisaiten faitderéduire lavaleuréconomique du travail d’autant
plusqu’il étaitdivisé enspécialités. Cettestratégievisaitde ne pluspayer
desouvrierspourleurspolyvalences, maisplutôt uniquementpource qu’ils
savaientfaire de meilleur.
e
C’estainsi queversla fin duXIXsiècle, l’ingénieuretéconomiste
américain Frederic Taylor(1856-1915), avecsastructure fonctionnelle,
proposera desconcepts surla conceptionscientifique du travail basés sur une
approche humaine. C’estdonc pourla première foisdansl’histoire du travail
que l’on intègre l’employécomme étant unhumainvaloriséetnon plus
commeune machine. Parlasuite, l’ingénieuretadministrateurfrançais
Henri Fayol (1841-1925), avecsastructure hiérarchique centralisée,
apportera la précision à l’administration età l’organisation bureaucratique
qui introduira alorsl’administration moderne qui futetest toujours
aujourd’hui la base detoutmanuel de gestion. Il créérasa doctrine
administrative dite «fayolisme »ayantpourbutle gouvernementde
l’entreprise dans son ensemble qui estinspiré d’une organisation du type
militaire, avecunité de commandement. C’estlui quisynthétisera les
conceptsdesystématisation du travail dudirigeant, de la prévision jusqu’au
contrôle en passantparle processusdécisionnel. Ainsi avec letemps,

1
Encyclopédie en ligne :www.wikipedia..org, dossier: MANAGEMENT.
2
E. BONGELI YEIKELO Ya Ato,Leadership et management des cadres,notesde cours
séminaire, DEA, Unikin, Chaire Unesco,2001-2002.
42

apparaîtrontalorslesprincipesgénérauxde l’administration etde gestion :
prévoir, organiser, commander, coordonneretcontrôler.Aujourd’hui, on
reconnaîtplutôtdiversémentces termes sousl’anacronyme PODC:
Planifier, Organiser, DirigeretContrôler.
e
Il faut toutde mêmerappelerque c’estaudébutduXXsiècle que Max
Weberinterviendra dansla définition dumanagement. Alorsapparaîtront ses
idéauxdes sciencesde gestion en Franceversfin 1970etdébutdesannées
1980. Ces sciences regroupentparticulièrementla gestion desressources
humaines, la stratégie d’entreprise, la finance oule marketing.Elles
combinentdesapprochesà la foisdéductives- àpartirde postulats
théoriquesque l’onvoudrait tester: onproduitdesoutilsde gestion eton
modifie lathéorie –etinductives– à partird’une observation de laréalité
managériale :paroùle manager tentera de
diagnostiquerlesdysfonctionnementd’une organisation donnée parexemple -. C’estde là qu’estnée la
théorie oula connaissancetechnoscientifiquedumanagement.
C’estdonc à partirde cette approche épistémologique que nous voulons
adosserla gestion de notre Brigade douanière à l’historique quisuitentant
queservice public.

1.3. L’HISTORIQUEDU « MANAGEMENT PUBLIC »

Ententantdesaisirle mot sousle prisme épistémologique, onserend
compte que l’origine du terme « management»,selon lesdiresde Michel et
consorts, est trèsincertaine.
D’aprèscesauteurs, le management tiresasève deracineslatines
(manus,main), puisplus tard françaisesàtraversle mot« manège »,voire
aussi l’italien «maneggiare», avantd’apparaître dansle paysage anglaisà
traversleverbe «to manage».
Dans son acception économique, leterme dérive en faitd’un anglicisme
utilisé pourla première foisauxEtats-UnisparF. Tayloraudébutdu siècle
1
dernieretemprunté en France, quelquesannéesplus tard, parH. Fayol. A
cetitre, cesdeuxpèresdu« management», querejoignitparlasuite M.
Weber, ensontdonc lespionniers. De là, levocable intégrera le champ
d’activité desgestionnaires, économistes, juristes, historiens,sociologues,
universitairesetautrespraticiensde l’administration. Enrevanche, le
management publictiresasource dumanagementdu secteurprivé industriel
oùH. Fayoltraduisitpremièrementen 1916la définition dumanagementen
proposant unestructuration de la fonction de la direction en 5 composants
articulésautourdesactivités suivantes:planifier, organiser, commander,
coordonneretcontrôler. Maisc’est surtoutchezlesAméricainsque cet
esprita connu son meilleuressor.

1 e
M. AMIEL etall,Management de l’Administration,2éd. De Boeck Université,
Paris/Bruxelles, 1998, p.3.

43

De la France auxEtats-Unis, jusqu’auxEtatsduSud-Estasiatique, le
managementpublic a fini par s’imposercomme lavoie parexcellence de la
gestion desaffairesoudesadministrationsavec, cependant, desnuances
relativesdanslesmodesd’approche, pourl’essentiel liéesaux traditionset
auxculturesdes unsetdesautres. Maisnotons toutde même que le
managementpublic n’estpasl’apanage exclusif de la France
etdesEtatsUnis ;le Japon, l’Italie, lespays scandinaves, l’Allemagne figurent
égalementparmitantd’autres surla liste despaysqui ont supratiquerle
managementpublic avec à la clef des résultatsprobants.
Ilsied égalementderappelerqu’à l’origine, levmanagemenocable «t»
relève dudomainesportif, etplusparticulièrementhippique, oùilsignifie
« entraîner, dresser». C’esten intégrantle monde desaffaires sousle
couvertd’unedouble réalitéqu’il désigne d’une part, l’ensemble des
personneschargéesde la gestion etde la direction d’une institution, d’un
organisme, d’une entreprise;d’autre part, l’ensemble des techniquesde
gestion etd’organisation d’une entreprise. Ainsi donc, en nous référantà
cette ambivalencesémantique, on constate que le managementporte autant
surdesfonctionsde commandement, d’organisation, d’administration,
d’animation quesurcellesde contrôle, de planification, de mise en processus
etde communication.
Aprèscette mise aupoint, il estdonc possible de définirl’espace
opérationnel de managementautourdesactivités suivantes: diriger,
entraîner, piloter: c’estlerôle dudirigeant ;organiser, administrer, animer:
c’està la foisdudomaine dudirigeantetde celui de la hiérarchie
intermédiaire; rendre le managementefficace en donnant un cadre à
l’initiative desagentspourques’exprimentlescompétences: c’estlerôle
1
dévoluà l’ensemble de l’encadrement.
Enraison dupragmatisme qu’inspire le mode de managementaméricain,
il nous semble intéressantde nousattarder un petitmoment surce caspour
ensaisirles ressortsessentiels.

1.4. L’IMPORTANCEDE SON ENSEIGNEMENT A
L’UNIVERSITE

a) Le cas des Etats-Unis
AuxEtats-Unis, larecherche etl’enseignementen managementpublic
sontaucœurdesprogrammesdetouslesétablissementsd’enseignement
supérieurcomme Ohio State University, Academyof Management, Harvard
University, etc.

1
AGEFGOS PME Rhône-Alpes,Manager le changement – Changer le management –
L’Entreprise apprenante, éd. Chroniquesociale, Lyon,2001, pp.25-26.
44

Unetellestratégie permetd’inculquer, dèsle banc de la faculté, les règles
essentiellesde cette discipline auxapprenantsavecun niveaud’excellence.

b) Lecas français
En France, l’enseignementdumanagementestdispensé
àtraversplusieursdisciplines, notamment:
1Ledroit public: il porte essentiellement surles relationsentre les
organisationspubliques(le casdesadministrations, desEAD…) etlasphère
privée (individuelle etcollective). Ici, l’enseignementestencadré pardes
praticiensetexperts spécialisés.
1Lasociologie des organisations: leregard des sociologuesen cette
matièreratisse large :lesprocessus de décision, les systèmes
organisationnels, le rôle des acteurs et des fonctionnels, le pouvoir dans la direction, etc.
Ce qui, àterme, permetà l’apprenant, d’aprèsBartoli, d’avoir un double
regardtantentermesde fonctionnementpratique desentitéspubliquesqu’au
niveaudes référentiels théoriques(optimisationséconomiqueset règles
1
juridiques) par rapportà certainesanalysescliniques.
1L’économie publique: dansce domaine précis, la formationtouche
généralementlesfinancespubliques, l’organisation despolitiquespubliques,
lerôle de l’Etat, l’optimisation deschoixpolitiques, la fixation desprixdes
bienspublics, etc. Ce qui logiquementpermetd’imbriquerl’économie
publique, lascience de gestion etle marketing.
1Lessciences de gestion: longtemps restéesen marge du
managementpublic en France, celles-ci ontdepuisintégré la pratique
courante. Dansce domaine, l’enseignementdumanagementdes services
publicsde l’Etataccordeune place importante auxmatièresconcernantles
processusde finalisation, d’organisation, d’animation etde contrôle des
pratiqueset techniquesgestionnaires.
Aprèsavoirprisconnaissance de l’expérience despratiquesmanagériales
en Occidentparcette fenêtre illustrative, nousproposonsdansle chapitre
suivantnotre proprevision managériale concernantla Brigade Douanière en
gestation par rapportàsa contribution aubudgetde l’Etat. Ce qui nous
oblige à circonscrire d’abord le champthéorique, puiscelui opérationnel du
budgetde l’Etat.

SECTION 2 : LE CONCEPT « BUDGET »
2.1. LES APPROCHES DU CONCEPT « BUDGET »
2.1.1. Les définitions et caractères du budget
a) Définitions du budget
Commençonsparcirconscrire brièvementla dimension épistémologique
dumot« budget». D’origine anglaise, leterme dérive du vieuxfrançais

1
A. BARTOLI,Le Management dans les organisations publiques, éd. Dunod, Paris, 1997,
p.23.
45

« bougette »,qui autrefoisdésignait unsac de cuir. Queltype desac?A
quoi pouvait-ilserviraujuste?Atransporterde l’argentouautre chose?
Toujoursest-il qu’une foispassé dansle langage deséconomistes, le
terme budget, quoiquevariablementdéfini aujourd’hui, a étéutilisé pour
désignerl’acte parlequelsontprévuesetautoriséesles recettesetles
dépensespour une période déterminée. Il prévoit, énumère, évalue et
considère lesdépensesetles recettespour une période àvenir. Unregard
rapide dansleslégislationsde certainspaysnousaiderasansdoute àsaisir
lesdisparitésqui peuventintervenirdansl’acception du terme,son contenu
et son mode d’exécution.

a.1. Le budget selon les diverses législations européennes :
•L’article 5 dudécretfrançaisdu31 mai 1862le définitcommesuit:
1Le budgetestl’acte parlequelsontprévuesetautoriséesles
dépensesannuellesde l’Etatoudesautres servicesque lesloisassujettissent
auxmêmes règles.
•La loi prussienne du11 mai 1898, quantà elle, détermineson
contenucommesuit:
1Le budgetde l’Etatcontientle devisdetoutesles recettesque l’on
prévoitd’effectuer, etdetouteslesdépensesquiserontnécessairesdansle
coursde l’année financière.
•L’article28, paragraphe 1 dudécretitalien du17février
1884 dispose :
1Le budgetde prévision pourl’exercicesuivantcomprendra l’étatde
prévision de larecette etlesétatsde la dépense, cesderniersdistinguésparle
ministre.
•L’article 1 al. 1 de la loi belgesurla comptabilité de l’Etatdu15
mai 1846indique :
1Les recettesetlesdépensespubliquesà effectuerpourleservice de
chaque exercicesontautoriséesparlesloisannuellesde finances, etforment
le budgetgénéral de l'Etat.

A l’analyse detoutescesdispositionsilressort, danslesgrandeslignes,
que, outre le faitque le budget« exprime leschoixpolitiquesdu
gouvernementetdesa majorité, il est[en plus] latraduction quantitative des
politiquespubliques: ce qui faitde luiun document politique.Le budget
donne l’autorisation de dépenseretderecouvrer. Il prend la forme d’une loi
de finances soumise àun particularisme procédural d’adoption, d’exécution
1
etde contrôle qui lui confère la qualité d’undocument juridique».

1 e
R. MUZELLEC,Finances publiques, 13édition, éd. Intégral Concours/Dalloz, Paris,2004,
p.24.
46

a.2. Les apports conceptuels de quelques auteurs :
La doctrine, quantà elle,s’avèreriche en définitions. Ainsi chaque
experten économiey va-t-il desa petite formule, dontle contenuarrive
finalement, à partird’un certainrecoupement, à circonscrire laréalité
budgétairesur une aire d’intersection commune. Voici quelques-unesde ces
définitions triées surlevolet:
•C. COLSON (incoursd’Economie politique, Paris, 1905,tome III,
re
1 Partie, p.7) : « Avantque l’année ne commence,un étatpréalablerésume
lesprévisions(des recettesetdesdépenses);cetétatprend le nom de
budget, quand ilreçoit unesanction officielle pour un acte qui autorise
l’encaissementdes ressourcesetleuremploi conformémentaux tableaux
approuvés. »
e
•STOURM (in Le Budget,7édition, Paris, 1912, p. 4) : « Le budget
est un acte contenantl’approbation préalable des recettesetdesdépenses
publiques. »
•JEZE (in Science des finances, Paris190: « D9, p. 8)resserle
budget, c’esténumérer, évalueretcomparerpériodiquement, à l’avance et
pour une période detempsàvenir, lesdépensesà faire etles recettesà
percevoir. »
•J.-Bte SAY: le budgetc’estbalance de« lasbesoinsetdes
ressourcesde l’Etat. »
•P. LEROY-BEAULIEU (in Traité de la science des finances, Paris,
1912, Tome II, p.2) : « Le budgetest un étatde prévoyance des recetteset
desdépensespendant une période déterminée,untableauévaluatif et
comparatif des recettesàréaliser, desdépensesà effectuer ;c’esten outre
une autorisation ou une injonction donnée parlespouvoirscompétentsde
faire cesdépensesetderecueillirces recettes. »
•Le budgetest un acte annuel en forme de loi parlequelsontprévues
etautoriséesles recettesetlesdépensesde l’Etat.
•Un budgetest un plan d’entrée oudesortie (oulesdeuxà la fois)
d’argent, de personnel, d’articlesachetés, d’articles vendusoudetoute autre
chose [service], dontle dirigeantpense qu’il convientde déterminer
l’évolution future afin d’assisterleseffortsfutursde gestion.

2.1.2 Les caractères essentiels du budget

Enrésumé, le budget revêtessentiellementdeuxcaractèresfonctionnels,
entantqu’il est un acte de prévision,un acte d’autorisation.

a) Le budget, acte de prévision
Cette dimension prévisionnelle implique par voie de conséquenceun
certain nombre d’incidences.

47