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Sortir de l'Euro ?

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Description


Zone euro, l'épreuve du feu
L'euro est mort ! L'euro doit disparaître ! C'est la faute de l'euro ! A l'heure où l'Europe économique vacille, la monnaie unique est la cible de toutes les attaques. La situation est suffisamment gr


Zone euro, l'épreuve du feu



L'euro est mort ! L'euro doit disparaître ! C'est la faute de l'euro ! A l'heure où l'Europe économique vacille, la monnaie unique est la cible de toutes les attaques. La situation est suffisamment grave pour appeler une analyse approfondie et dépassionnée. En faisant le point sur les concepts économiques, les intérêts politiques et les enjeux constitutionnels qui ont fait l'euro, ce livre donne les clés pour comprendre la crise actuelle. Il décrit les insuffisances initiales, les trajectoires divergentes et les discours populistes qui nous ont menés près de l'abîme.



Ce constat appelle des réponses. Evariste Lefeuvre détaille, explique et jauge les risques et avantages des différentes solutions envisagées : sortie de l'euro, défaut sur la dette, fédéralisme. Car si la survie de l'euro dépend avant tout des solutions techniques qui seront apportées, elle ne sera possible sans un engagement (politique), une vision plus forte pour l'Europe.




  • Aux origines de la crise


  • L'accentuation des divergences économiques


  • La zone euro au bord du gouffre


  • Les options : régresser ou aller de l'avant

Sujets

Informations

Publié par
Date de parution 13 septembre 2011
Nombre de lectures 46
EAN13 9782212008371
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page 0,0075€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Exrait

Evariste Lefeuvre
Sortir de l’euro ?
Une idée dangereuse
Éditions d’Organisation
Groupe Eyrolles
61, bd Saint-Germain
75240 Paris Cedex 05
www.editions-organisation.com
www.editions-eyrolles.com
En application de la loi du 11 mars 1957, il est interdit de reproduire intégralement ou partiellement le présent ouvrage, sur quelque support que ce soit, sans autorisation de l’éditeur ou du Centre français d’exploitation du droit de copie, 20, rue des Grands-Augustins, 75006 Paris.
© Groupe Eyrolles, 2011
ISBN : 978-2-212-55198-3
À mes fils
Merci à Alain Minczeles pour sa relecture et ses conseils, à mes parents et ma femme Charlotte pour leur présence.
Du même auteur :
Marchés financiers, la logique du hasard , 2010.
Table des matières
Introduction
Une question de volonté ?
La nature de la crise au cœur du débat
Les questions en suspens
Chapitre 1 Aux origines de la crise
Une union sans fondations stables
L’obsession de la stabilité
Éviter les crises de balance des paiements ?
Chapitre 2 L’accentuation des divergences économiques
L’illusion de convergence
Des déséquilibres multiples
Un nouvel étalon
Le rôle ambigu des flux de capitaux
Les limites du one size fits it all
Chapitre 3 La zone euro au bord du gouffre
Représentation et interprétation
La dislocation du marché obligataire
La BCE se compromet
Le sauvetage
Régler le problème des banques
Chapitre 4 Les options : regresser ou aller de l’avant
Impliquer les banques
Faire défaut
En sortir
L’euro : une monnaie de réserve ?
Construire un fédéralisme
Conclusion
Revoir les principes
Surveiller, punir et… inciter
L’histoire
Le pari de la croissance : un plan Marshall pour l’Europe
Résoudre le Trilemme
Introduction
Pour l’hebdomadaire The Economist , qui n’est pas europhile de réputation, il s’agit d’un non-sens 1 . Pour le Premier ministre luxembourgeois Jean-Claude Juncker, l’idée est stupide 2 . Pourtant de plus en plus de voix se lèvent pour suggérer la sortie de l’euro – qu’il s’agisse de sa dislocation pure et simple ou du retrait de l’un ou plusieurs des membres de l’Union économique et monétaire. Cette option radicale est trop souvent présentée comme la meilleure, voire la seule, des solutions à la crise. Derrière des articulations et raisonnements économiques parfois simplistes se cachent trop souvent des ambitions électorales aux remugles populistes douteux.
L’obstination et les nombreuses tentatives des autorités européennes à sauver l’édifice ont depuis le début de la crise été qualifiées de déni. Déni de crise ou déni d’une apparente évidence : la zone euro est un projet mort-né ; elle ne peut pas fonctionner. Plutôt que de subir les sacrifices économiques et humains que son appartenance implique, autant en sortir et recouvrer une souveraineté politique et économique.
Les journaux anglo-saxons s’en sont donné à cœur joie en début d’année 2010 quand, il est vrai, la plupart des officiels ont été pris de court par les difficultés grecques. Se sont depuis multipliées les innovations institutionnelles, les ruptures avec certains des grands principes fondateurs, dont les résultats n’ont malheureusement toujours pas été concluants : les États peinent à ajuster leurs finances publiques, les marchés rechignent à prêter, les probabilités de défaut s’envolent. Ces efforts ont été vus comme autant de tentatives de retarder l’échéance : l’éclatement de la zone, sa division ou la sortie de l’un ou de plusieurs de ses membres.
Bien que louables, les efforts pour sauver l’euro ne doivent pas masquer une rude et sombre réalité. Les sacrifices budgétaires à consentir dans le cadre des plans d’aide de l’Union européenne et du FMI sont considérables, voire inatteignables. Le coût humain est colossal, les manifestations et soulèvements populaires ne sont pas le seul fait de confréries jusqu’à présent protégées.
Les difficultés rencontrées pour faire face à la crise, les avancées à petits pas, s’expliquent par les degrés d’engagements divers des pays de l’union monétaire, leur organisation politique interne et aussi l’esprit qu’ils entendent imposer à la zone euro.
Aussi retrouve-t-on des lectures différentes de la crise. S’affrontent ceux qui y voient l’irresponsabilité des politiques et leur désinvolture budgétaire à ceux, plus nuancés, qui intègrent le comportement du secteur privé. Dans tous les cas, il serait vain de donner une dimension trop morale à ce qui s’est passé depuis la naissance de l’euro. Qu’on le veuille ou non, les excès sont venus, à des degrés divers, de partout. Des États, mais aussi des acteurs privés – banques notamment, du nord ou du sud. À l’irresponsabilité de certains emprunteurs répond l’aveuglement ou l’imprudence des prêteurs.
La zone euro est un enchevêtrement de liens politiques et économiques. Les conséquences d’un défaut ou d’une sortie pourraient avoir des effets de contagion qui doivent être pris en compte. On ne peut raisonner individuellement, au niveau d’un seul État membre. Toute solution doit s’inscrire dans le tout et prendre en compte les conséquences sur tous les membres des éventuelles décisions individuelles.
L’analyse est rendue d’autant plus complexe que se juxtaposent des crises très différentes dans leurs natures. Les réponses qui ont été apportées ont dû conserver un caractère universel alors qu’une dose de discrimination eût été sans doute préférable. Les divergences de taux et de modèles de croissance se sont accentuées au cours des dix dernières années. Audelà de la crise, la survie de la monnaie unique passera par la capacité de l’Europe à faire coexister ces différences, pas uniquement à les corriger.
Entre-temps, il faudra payer. La crise aura un coût. Sur qui reposera la charge ? les États et donc les contribuables ? les investisseurs ? les banques ? Peut-on laisser un État s’effondrer, au risque qu’il sombre dans l’extrémisme ? Quelle forme de solidarité doit-on envisager ? une solution temporaire ? durable ?
L’un des arguments majeurs avancés par les défenseurs de la sortie est que l’« Union des transferts » est impossible, le fédéralisme politiquement inacceptable, et que les peuples et les Parlements ne sont pas disposés à plus de solidarité. Il est pourtant reconnu par tous les économistes, et ce depuis longtemps 3 , que l’une des solutions, voire la condition nécessaire, au bon fonctionnement d’une union monétaire est le fédéralisme fiscal et financier.
Nous montrerons dans ce livre que sortir de l’euro n’est pas une simple option parmi d’autres, un choix motivé par de seules considérations économiques. Il serait un véritable suicide économique, financier et politique pour le pays qui le mettrait en œuvre et il mettrait à mal les fondations même de l’intégration européenne. Car, faut-il le rappeler, l’Union économique européenne est considérée comme une étape supplémentaire de l’intégration européenne. Son renoncement serait le signal d’un effritement définitif du projet européen tel qu’il a été mis en place depuis cinquante ans.
Une question de volonté ?
Tommaso Padoa-Schioppa, l’un des pères fondateurs de l’Union économique et monétaire, souligna dès 1982 l’impossible quartet 4 que représentait la liberté des échanges commerciaux combinée à celle des mouvements de capitaux, dans un environnement de taux de change fixes et d’autonomie des politiques monétaires nationales. Ces quatre éléments ne pouvaient selon lui être « réconciliés seulement en transformant le quatrième en union monétaire, ou en érodant les trois premiers à des degrés divers ».
Sans monnaie commune, l’intégration économique qui a débuté à la fin des années cinquante ne pouvait aller plus loin et serait restée bancale, intenable. Comme il était impossible culturellement – idéologiquement diront certains – de renoncer à la liberté de circulation des biens, services et capitaux, le stade ultime, ou pour le moins prochain, de l’intégration européenne ne pouvait être que la création d’une monnaie unique.
Cet ambitieux programme n’allait pas sans écueil. Les prérequis économiques d’une union monétaire n’étaient – et ne le seraient peut-être jamais – remplis. Aussi se greffait-il un cinquième élément au quartet, celui de la volonté – pas le volontarisme mais le véritable engagement – politique. Quelques mois après la mise en place effective de l’euro, Michael D. Bordo et Lars Jonung 5 dressaient le constat suivant : « Les « défauts » économiques de l’UEM vont probablement être surmontés aussi longtemps que l’unité politique prévaudra en son sein. » Comment leur donner tort quand tout le monde savait que la zone euro ne répondait pas aux fameux critères de zone monétaire optimale ? La crise ne les a pas contredits. Elle a au contraire souligné combien, au-delà des défaillances institutionnelles et des comportements économiques déviants, l’absence d’union politique, d’engagement fort des nations, a rendu le « projet euro » friable.
La nature de la crise au cœur du débat
La crise d’aujourd’hui n’est pas seulement une crise de modèle économique, elle est aussi une crise politique où les divergences sur le bien-fondé, le pourquoi de l’euro dépassent le simple cadre de son usage économique. Elle a mis au jour les graves manquements de son cadre institutionnel, de ses règles ; elle a souligné la friabilité de la solidarité de ses membres ; elle a exposé au grand jour leurs imbrications financières.
Elle aussi a été l’occasion d’une réponse politique. Audelà du déni initial de crise et de la critique stérile des « spéculateurs », elle a, sous l’impulsion notamment du président du Conseil européen 6 Von Rompuy, cherché à mener de front un double effort de sauvetage de court terme combiné à une tentative de refonte en profondeur des institutions.
La zone euro est entrée dans une nouvelle phase, critique à n’en pas douter, de son intégration. Il en va de sa survie. Le constat d’échec a été fait, de nouvelles pistes ont été proposées. Ce n’est pas parce qu’elle a surmonté les précédentes que l’Europe réussira à sortir indemne de celle-ci. On ne peut plus se cacher derrière des recommandations de principe. On ne peut plus se limiter à des recommandations ostentatoires en faveur d’un « durcissement des règles », appeler à « plus de fédéralisme » sans décrire davantage les modalités pratiques de son application. La survie de la zone euro passe d’abord par une remise à plat, une plus grande précision sur les principes (stabilité), les engagements (solidarité), les renoncements (souveraineté), les règles (gouvernance, compétitivité) et leur mise en application (répartition du pouvoir, démocratie).
Les questions en suspens
La première partie du livre est consacrée aux insuffisances de l’Union monétaire. Elle reprend les différents critères économiques et les fondations institutionnelles à son origine et à celle des divergences ultérieures ; la deuxième porte sur la crise et les réponses immédiates qui lui ont été apportées ; la troisième s’ouvre sur l’avenir et les réformes nécessaires de la gouvernance européenne (solidarité, coordination, supervision bancaire, sortie de l’euro…).
Surtout, nous disséquerons les problèmes européens sous une multitude de prismes. Les oxymores qui ont jalonné le discours européen ces derniers mois sont autant d’indicateurs de la difficulté à trouver un socle commun et robuste pour l’avenir. Les débats sur la gouvernance, la solidarité, la compétitivité s’articulent autour de nombreuses questions clés : faut-il centraliser davantage ou au contraire accentuer l’autonomie locale ? Doit-on durcir les règles ou favoriser une approche plus discrétionnaire ? Le choix se limite-t-il à prévenir ou guérir ? Faut-il réguler davantage ou rendre plus de poids au marché ? Les règles et sanctions doivent-elles être automatiques, aveugles ou sujettes à libre appréciation ? La solidarité passe-t-elle uniquement par l’augmentation des transferts ? Doitelle au contraire être limitée et conditionnelle à des ajustements douloureux ? L’euro peut-il survivre à la sortie de l’un de ses membres ? Peut-il survivre à des plans d’ajustement économiques socialement insupportables ? Peut-on raisonnablement croire en l’avenir de l’euro sans intégration politique plus forte ? Sans corriger le déficit démocratique de l’Europe ?

1 . http://www.economist.com/blogs/charlemagne/2011/05/greece_and_euro .
2 . http://www.lequotidien.lu/politique-et-societe/23055.html .
3 . Que les approches soient théoriques ou empiriques (cas des États-Unis).
4 . The Road to Monetary Union in Europe : The Emperor, the Kings and the Genies , Oxford, The Clarendon Press, 1994.
5 . « The Future of EMU : What Does the History of Monetary Unions Tell Us ? », NBER 7365, sept. 1999.
6 . À ne pas confondre avec le Conseil de l’Europe, qui est une organisation internationale regroupant 47 États d’Europe pour promouvoir les droits de l’homme et la démocratie. Le Conseil européen réunit quatre fois par an tous les chefs d’État ou de gouvernement des membres de l’Union européenne et le président de la Commission européenne. Il est doté depuis le traité de Lisbonne d’un président dont le mandat est de deux ans et demi. Le Conseil de l’Union européenne est l’autre principal organe de décision. Il représente les États membres et intègre les ministres en charge des ordres du jour (environnement, éducation, relations extérieures…). Sa présidence fait l’objet d’une rotation entre membres tous les six mois.
Chapitre 1
Aux origines de la crise
Une union sans fondations stables
Les « quatre libertés » de l’Union européenne sont la libre circulation des personnes, biens, services et capitaux. Les défendre, c’est accepter que différents pays puissent afficher des déficits et excédents commerciaux qui s’accompagnent, en présence de flux de capitaux libres, d’appréciation ou de dépréciation des monnaies nationales. De telles évolutions peuvent générer des biais concurrentiels et entraîner des tensions commerciales susceptibles de remettre en cause le libre-échange.
Pour éviter que de tels déséquilibres ne se manifestent et ne mettent en danger le Marché commun, la fixation des taux de change est une solution incontournable. C’est ce qui explique la création du serpent monétaire des années 1970 puis du Système monétaire européen des années 1980-1990. Dans un système de taux de change fixe, chaque pays perd un degré de liberté dans les outils de politique économique à sa disposition 1 . La liberté des capitaux rend la politique monétaire soumise à la seule gestion du taux de change. La question de l’intégration monétaire et du « partage » de la Banque centrale se pose alors. Si la création d’une monnaie unique fait partie intégrante du « projet » d’Union européenne, la fixation irrévocable des taux de change et l’abandon de la souveraineté monétaire ont-ils un sens et surtout un intérêt économique ?
Les premières questions qui se posent lorsqu’il s’agit d’analyser la viabilité de la zone euro sont :
• les caractéristiques structurelles des économies sont-elles adaptées à une union monétaire ?
• le « montage » institutionnel en garantit-il le bon fonctionnement, la cohésion et la survie ? Les règles et incitations sont-elles adaptées ? Existe-t-il des mécanismes correctifs, coercitifs ?
La réponse à la première question passe par l’analyse des zones monétaires optimales ; la seconde fait appel aux concepts d’aléa moral et de passager clandestin.
Théorie des zones monétaires optimales
La flexibilité des changes permet des ajustements économiques rapides et moins coûteux socialement (au sens où ils n’impliquent pas de compression des salaires par exemple). Elle est une réponse de court terme aux chocs économiques transitoires. Elle est d’autant plus efficace que ces derniers affectent les économies de manière isolée, que les prix sont rigides et que les facteurs de production – le capital et le travail – ont une mobilité imparfaite.
La théorie des zones monétaires optimales, dont la paternité est attribuée aux économistes Mundell (1961) et McKinnon (1963), permet d’analyser les avantages que présente une union monétaire. Elle réduit les coûts de transaction, entraîne des effets de taille sur les marchés des biens et services, fait disparaître le risque de change. Elle permet aussi aux petits pays de bénéficier de la crédibilité d’une banque centrale forte, d’importer de la désinflation en échange d’une perte de marge de manœuvre en cas de choc défavorable. Au-delà des avantages économiques évidents, l’appartenance à une union monétaire est le résultat d’un arbitrage coût-bénéfice. Elle dépend aussi des caractéristiques structurelles des économies qui s’unissent (flexibilité des prix, mobilité du travail).
Il y eut, avant la mise en place effective de l’euro, une quantité innombrable d’études empiriques sur l’adéquation des futurs membres de la zone euro aux critères de zone monétaire optimale. On en retiendra que :
• la mobilité du travail était et reste faible en Europe. Les barrières linguistiques et les différences de protection sociale peuvent l’expliquer. Pour autant, on peut s’interroger sur le bien-fondé des mouvements de population pour répondre aux chocs de court terme. Aux États-Unis – la référence en matière de zone monétaire optimale – la mobilité interne est certes plus élevée en moyenne qu’en Europe, mais les vagues de migration entre États répondent souvent à des chocs permanents, ceux qui affectent des pans entiers de l’industrie (automobile…), plutôt qu’à la variation cyclique de l’activité (en particulier, au cours de la dernière crise, où la hausse du taux de chômage de long terme est allée de pair avec un repli notable de la mobilité intérieure). On y observe aussi une hausse de la mobilité des emplois au détriment de celle des chômeurs ;
• les études et les années qui ont suivi l’introduction de l’euro ont montré la prégnance des chocs asymétriques. Cela suggère, pour les pays affectés, un nécessaire ajustement par les prix, les salaires ou un usage de la politique budgétaire – dont on verra qu’elle a été non seulement contrainte par le Pacte de stabilité et de croissance mais aussi théoriquement et idéologiquement rejetée comme instrument de stabilisation conjoncturelle. S’ajoute que les asymétries ont une dimension de plus en plus structurelle , durable. L’union monétaire entraîne une spécialisation plus marquée des économies et donc des divergences. Cette évolution est l’une des sources de la crise et des difficultés rencontrées pour y remédier ;
• l’intégration financière a renforcé les flux de capitaux et les flux bancaires entre pays. Ces derniers auraient pu transitoirement assouplir les chocs, permettant à un pays en difficulté d’emprunter à l’extérieur et de lisser dans le temps la perte de revenu. Les flux observés sur les cinq dernières années ont plutôt maintenu, voire accentué, les déséquilibres macroéconomiques que corrigé les écarts temporaires de croissance.
L’Union économique et monétaire européenne ne constitue pas une zone monétaire optimale : certaines conditions ne sont pas remplies. C’est la raison pour laquelle l’entrée en vigueur de la zone euro aurait dû s’accompagner de mécanismes institutionnels susceptibles de pallier l’absence de certains des prérequis d’une union monétaire réussie, viable.
En particulier, la possibilité, pour un pays, d’être exposé à un choc isolé aurait justifié la mise à sa disposition d’outils de stabilisation conjoncturelle. Le fédéralisme budgétaire eût été un moyen efficace d’absorber les chocs entre deux zones. Il aurait permis de redistribuer temporairement les ressources entre les pays à forte croissance et ceux en récession. Il aurait fallu pour cela collecter des impôts et organiser les transferts et dépenses au niveau de la zone monétaire dans son ensemble. Pour des raisons politiques – ou peut-être parce que l’union monétaire se voulait un accélérateur d’union politique au ralenti – cette solution n’a pas été envisagée préalablement à l’adoption de la monnaie unique.
Sans fédéralisme, des outils de gestion individuelle de la demande auraient dû être créés. Leur absence initiale a été volontaire, pour au moins deux raisons : l’idée solidement ancrée à l’époque que l’UEM allait accentuer la convergence des économies et que le problème des chocs asymétriques se poserait de moins en moins ; la volonté d’éviter à tout prix les comportements de passager clandestin.
Le passager clandestin
Un passager clandestin est un agent économique qui bénéficie d’un bien public, et des avantages associés sans en payer le coût. Un exemple simple est celui du financement d’un pont à l’aide d’une souscription volontaire : tous les individus profiteront du bien public ainsi que de ses externalités (la possibilité de multiplier les échanges) mais chacun considère que sa participation sera ridicule à l’aune des sommes nécessaires à sa construction. Il s’agit donc d’un véritable problème de coordination puisque si tout le monde raisonne ainsi, aucun fonds ne sera levé et le pont ne sera jamais construit.
Appliqué à la zone euro, le passager clandestin définit un État qui bénéficie des avantages d’un bien public (la monnaie unique et les moindres coûts de transaction qu’elle entraîne, le niveau plus faible de taux d’intérêt lié à la disparition du risque de change) sans en supporter le coût, c’est-à-dire le contrôle de ses déficits. L’échec de la coordination vient du fait que chaque pays pourrait considérer que son action, son déficit, n’a qu’un impact minime sur le niveau général des taux d’intérêt, l’épargne de la zone.
Comment éviter le comportement de free rider qu’entraîne une politique monétaire unique combinée à de multiples politiques budgétaires nationales ? La réponse a été le Pacte de stabilité et de croissance (PSC). Il limite les déficits publics des États à 3 % et la dette publique à 60 % du PIB. Non seulement ce PSC interdit à tout pays membre de bénéficier indûment des externalités de la monnaie unique, mais il permet aussi, dans l’esprit des fondateurs, d’en créer de nouvelles : la contrainte fiscale crée une incitation aux réformes structurelles, vecteur de croissance de long terme.
L’aléa moral
Le troisième concept économique nécessaire pour comprendre l’édifice européen est celui d’aléa moral. On verra plus loin que la zone euro a été créée sans inclure dans ses institutions un quelconque mécanisme de solidarité entre membres. Bien plus, l’idée d’une aide centrale ou bilatérale à un pays en difficulté était considérée comme contraire aux idées d’efficacité et de stabilité.
L’aléa moral est inhérent à tout mécanisme d’assurance et de partage du risque. Il décrit le relâchement des mesures de prévention, la moindre incitation à la prudence, des personnes ou pays qui bénéficient d’une assurance. La théorie suggère que la probabilité d’une issue défavorable augmente lorsqu’un agent est assuré (c’est la raison même de l’existence de franchises).
Une illustration peut être donnée par le Fonds monétaire international. Le FMI fournit une assurance aux pays atteints d’un choc défavorable en les aidant à financer leur dette extérieure. Il est tout à fait légitime de s’interroger sur l’impact que peut avoir la disponibilité d’un fonds de soutien sur un pays dont la solvabilité est fortement dégradée : va-t-il mettre en place des mesures correctives suffisantes pour la restaurer ? Va-t-il au contraire adopter une attitude d’autant plus complaisante qu’en général, jusqu’à un point de rupture qualifié de sudden stop , les créanciers vont continuer de financer la dette extérieure 2 ?
La principale crainte des fondateurs de l’euro était qu’un pays, parce qu’il se sentirait protégé par les autres États membres ou la BCE, ne contrôlât pas suffisamment ses comptes publics. Une crise de solvabilité pouvait entraîner une intervention directe de la BCE, des achats de dette publique susceptible de générer de l’inflation et donc de s’inscrire en opposition avec l’objectif de stabilité des prix.
Pour éviter une telle « déplaisante arithmétique » où la politique monétaire est assujettie à la politique budgétaire, le traité de Lisbonne est très clair : chaque pays est responsable de ses propres finances publiques et ne peut en aucun cas ni aider ni être aidé par un autre pays membre, encore moins par la BCE ou l’Union européenne.
La clause de no bailout émane de l’article 125 de la version consolidée du traité sur l’Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne 3 .
Article 125
1. L’Union ne répond pas des engagements des administrations centrales, des autorités régionales ou locales, des autres autorités publiques ou d’autres organismes ou entreprises publics d’un État membre, ni ne les prend à sa charge, sans préjudice des garanties financières mutuelles pour la réalisation en commun d’un projet spécifique. Un État membre ne répond pas des engagements des administrations centrales, des autorités régionales ou locales, des autres autorités publiques ou d’autres organismes ou entreprises publics d’un autre État membre, ni ne les prend à sa charge, sans préjudice des garanties financières mutuelles pour la réalisation en commun d’un projet spécifique.
Cet article protège de l’aléa moral mais affiche aussi une dimension politique, voire morale : il est tout à fait inconcevable, à la lecture de ce texte, qu’un État membre prenne à sa charge les dépenses d’un gouvernement sur lequel sa population n’aurait aucun contrôle démocratique.
Il existe toutefois une brèche pour faire face aux éventuelles difficultés qu’un pays pourrait rencontrer.
Article 122
2. Lorsqu’un État membre connaît des difficultés ou une menace sérieuse de graves difficultés, en raison de catastrophes naturelles ou d’événements exceptionnels échappant à son contrôle, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut accorder, sous certaines conditions, une assistance financière de l’Union à l’État membre concerné. Le président du Conseil informe le Parlement européen de la décision prise.
La crise doit être essentiellement exogène (« échappant à son contrôle »), ce qui exclut la mauvaise gestion des finances publiques. Par ailleurs, et l’exemple de la crise de mai 2010 l’illustre bien, la « philosophie » du traité suggère que les actions prises en vertu de l’article 122 doivent au maximum être compatibles avec l’article 125.
Cette incertitude juridique sur la définition des « événements exceptionnels » couplée à l’incapacité chronique des membres de la zone euro à respecter (et de la Commission à faire appliquer) les contraintes du PSC a de fait entraîné des comportements proches de ceux suggérés par la théorie de l’aléa moral. Ce laxisme des autorités budgétaires a très probablement été renforcé par la complaisance des marchés financiers qui n’ont que très faiblement discriminé entre les dettes des pays membres jusqu’à l’éclatement de la crise. La faiblesse des écarts de taux d’intérêt contre la dette allemande (les spreads ) reflétait l’hypothèse sous-jacente d’une garantie (voire d’un sauvetage) implicite des pays du centre vis-à-vis de ceux de la périphérie.
Des prérequis incomplets mais un volontarisme à toute épreuve
La création de l’UEM s’accompagnait de risques bien identifiés et contre lesquels le dispositif institutionnel, de surveillance et gouvernance, devait lutter. Certaines des carences structurelles devaient se corriger d’elles-mêmes. Les règles devaient éviter tout comportement déviant et prévenir de toute libre « interprétation » des textes. L’ensemble devait tenir si chacun se comportait « bien ». La crise a révélé les insuffisances du cadre institutionnel européen. Para-doxalement, l’accent a surtout été porté sur les défaillances de comportements – aspect moral – plutôt que sur les défauts techniques de l’édifice. L’inversion de logique proposée par Jürgen Stark en mars 2011 est à cet égard très instructive : « Le caractère optimal d’une zone monétaire n’est pas un état statique ou donné. C’est le résultat de la détermination de tous les acteurs de la politique économique d’accroître la résistance de toutes les composantes de la zone 4 . » Ces acteurs, et pas uniquement ceux pris dans la tourmente actuelle de la crise, n’ont pas toujours, loin s’en faut, affiché une telle détermination…
L’obsession de la stabilité
On ne peut saisir la complexité de la crise européenne sans comprendre l’ esprit qui a forgé la mise en place de l’euro. En particulier, la place toute particulière et centrale qui a été donnée à la notion de stabilité. Elle reflète l’influence allemande sur les textes européens et les piliers économiques de l’UEM. Dans une interview de mai 2010, la chancelière allemande Angela Merkel y faisait référence pas moins de quinze fois 5 , appelant à un « renouveau de la culture de la stabilité » en Europe.
Stabilité et ordo-libéralisme
On la retrouve dans le Pacte de stabilité et de croissance, mais aussi comme objectif principal de la Banque centrale européenne (stabilité des prix) et point focal des critères de Maastricht. Pour Otmar Issing, membre du comité exécutif de la BCE jusqu’en mai 2006, l’Union économique et monétaire (UEM) repose sur deux piliers, dont le premier est « la stabilité de l’euro 6 ».
Les racines allemandes de la culture de la stabilité remontent aux années 1930 avec l’influence de l’école de Fribourg sur la conceptualisation puis l’institutionnalisation de l’ordo-libéralisme : le gouvernement crée un cadre légal pour l’économie et s’assure que les marchés et la concurrence fonctionnent correctement. Même s’il y a débat, cette approche a forgé le miracle allemand d’après-guerre et surtout ancré la culture de la stabilité dans l’esprit des dirigeants et citoyens allemands. Le renoncement à la souveraineté monétaire à la fin des années 1990 ne pouvait donc se faire qu’en contrepartie de l’adoption d’un cadre institutionnel européen qui ne soit pas en rupture avec cette exigence. C’est en substance ce qu’écrivait la cour constitutionnelle de Karlsruhe en 1993 : « L’objectif de stabilité est la référence de l’union monétaire 7 . »
Dès les premières étapes de l’Union monétaire, avec le SME notamment, les pays européens ont bénéficié de la crédibilité des institutions allemandes, en particulier de la Bundesbank, garante d’une inflation maîtrisée et d’un Deutschemark « fort ». La BCE a été bâtie sur cette image : indépendante du pouvoir politique, elle a pour objectif principal de maintenir le pouvoir d’achat et veiller à la stabilité des prix en zone euro. Non pas unique , cet objectif est premier au sens où la BCE peut éventuellement contribuer, « sans préjudice de l’objectif de stabilité des prix », à apporter « son soutien aux politiques économiques générales dans la Communauté, en vue de contribuer à la réalisation des objectifs de la Communauté 8 ».
Ici l’objectif de stabilité est garanti par l’indépendance politique de l’Institut d’émission monétaire, la fixation d’une mission claire (inflation) et non négociable. L’héritage allemand se retrouve également dans un autre versant de la stabilité en zone euro : le Pacte de stabilité et de croissance.
Stabilité et politique budgétaire
Le PSC oblige les pays membres à maintenir un déficit public inférieur à 3 % du PIB et un ratio de dette publique rapporté au PIB de 60 %. La raison sous-jacente, économique et mathématique, est simple : en faisant l’hypothèse d’une croissance nominale de 5 %, un déficit de 3 % du PIB stabilise la dette publique à 60 %.
L’association de stabilité et de croissance suggère que toute croissance robuste de long terme n’est possible que dans un cadre de faible inflation et de maîtrise des finances publiques – plus exactement quand la politique budgétaire sert les réformes structurelles mais n’est pas utilisée pour réguler des fluctuations conjoncturelles 9 .
Le PSC est néanmoins fondé sur une asymétrie de traitement de ses deux composantes : la stabilité porte sur le maintien de finances publiques équilibrées ; la croissance est le résultat de ces politiques. La stabilité est donc considérée comme garante de la croissance. Le pacte est fondé sur l’engagement des gouvernements à assurer des finances publiques équilibrées – seul moyen d’assurer une croissance solide à long terme. Un tel prisme suggère que la politique fiscale sert avant tout les réformes structurelles ou d’offre (taxes, flexibilité des marchés, soutiens à la Recherche et Développement). Les marges de manœuvre en matière de pilotage de la demande sont en revanche limitées aux seuls stabilisateurs automatiques 10 . Ni l’outil monétaire, ni le taux de change, ni même la politique budgétaire ne peuvent être utilisés pour faire face aux chocs économiques.
Pour les instigateurs et défenseurs du Pacte, une telle contrainte devait forcer les gouvernements à plus de discipline : accumuler des surplus ou réduire fortement les déficits en phase de croissance. Ils auraient alors davantage de marge de manœuvre en phase basse de cycle (et n’auraient pas à relever les taxes et baisser les dépenses publiques en phase de récession). Elle faisait également partie de l’arsenal européen mis en place pour éviter l’aléa moral : en contraignant chaque pays à une gestion stricte de ses finances publiques, on évitait a priori tout risque de crise de solvabilité.
Lors de sa mise en place, le PSC avait aussi des objectifs inavoués : évoquant un Pacte de stabilité et de stagnation, Paul de Grauwe 11 a souligné qu’il était « introduit pour résoudre le problème des trois pays les plus endettés », l’Italie, la Belgique et la Grèce, « ce qui avait un sens en tant que stratégie temporaire ». Il s’agissait de donner des gages à des pays comme l’Allemagne.
Pourtant, l’intégration, dès la création de l’UEM, de la Belgique et de l’Italie a rapidement décrédibilisé les règles et leur automaticité. La libre interprétation politique du Pacte l’a emporté sur le strict respect des règles et l’application automatique de sanctions par la Commission. Ce n’était qu’un début.
Prévenir ou guérir ?
La prévention est-elle efficace ?
Les règles fiscales sont-elles suffisantes pour contenir tout dérapage des finances publiques ? La réponse est clairement négative. La raison est principalement liée aux engagements dits « hors bilan » – c’est-à-dire n’apparaissant pas dans les comptes publics. Il peut s’agir de l’évolution démographique future qui met en danger l’équilibre de long terme (financement insuffisant des régimes de retraites). Cet aspect est toutefois bien plus prévisible qu’un autre risque : celui qui consiste à honorer la garantie implicite accordée par l’État à certains acteurs privés, les banques en particulier.
Historiquement, les crises bancaires et fiscales sont intimement liées. Non seulement l’effondrement du crédit entraîne une contraction de l’activité, une baisse des recettes fiscales et un besoin de relance budgétaire. Mais aussi le passif caché , les hidden liabilities , des gouvernements apparaissent au grand jour : la recapitalisation ou même parfois la nationalisation des banques. L’impact fiscal peut être énorme, comme l’a montré le cas de l’Irlande en 2010 avec un déficit public de 32 % et un bond de la dette publique. D’après les travaux de Reinhart et Rogoff 12 , cette dernière a historiquement augmenté de 86 % en moyenne au cours des trois années qui ont suivi une crise bancaire majeure.
Philip R. Lane souligne d’autres inconvénients du PSC sous sa forme actuelle 13 . Il montre que l’hypertrophie de certains secteurs d’activité (services financiers au Royaume-Uni ; construction en Espagne) peut, en cas de crise, affecter durablement et structurellement les ressources fiscales d’un pays. Sur ce risque d’assiette fiscale trop concentrée et insuffisamment diversifiée se greffent les bulles ou croissances excessives des prix d’actifs. Elles peuvent altérer les rentrées budgétaires par plusieurs canaux : effet de richesse sur la consommation, taxation des plus-values 14 . Leur implosion a un effet négatif multiplicateur sur les déficits publics. Tous ces facteurs suggèrent que l’évolution des finances publiques ne dépend pas uniquement du cycle économique. « La soutenabilité budgétaire est sensible aux boom-bust des prix d’actifs, à la fragilité du bilan des banques et autres agents privés, aux comptes extérieurs. »
Il est vrai que pour être opérationnelles les règles doivent être simples. Mais si elles ne peuvent prévenir un éventail suffisant de risques, au moins faut-il disposer de mécanismes de correction, sauvetage, alternatifs. Le Pacte pour l’euro 15 adopté fin mars 2011 par le Conseil européen pourrait être une avancée dans cette direction. Il cherche à favoriser la coordination face à des règles trop rigides en favorisant la surveillance intergouvernementale et les comparaisons mutuelles. Il a néanmoins pour inconvénient de renforcer le pouvoir central et d’accroître le caractère discrétionnaire d’organisations supra-nationales (Commission).
Éviter les crises de balance des paiements ?
Les institutions européennes sont fondées sur le principe de non-assistance. Par construction, les règles sont censées éviter l’apparition d’une situation catastrophique… d’où l’absence de mécanisme d’aide mutuelle ou de sauvetage. La prévention du risque d’aléa moral et l’espoir d’une convergence rapide des économies l’expliquent aussi.
Pour bien comprendre cette « insuffisance » des institutions européenne, il faut remonter à la crise du Système monétaire européen (SME) de 1992. Chaque pays membre de ce système de taux de change fixe devait maintenir sa parité dans une marge de fluctuation étroite de 2,25 % contre ECU – en réalité contre le deutschemark.
Le mark était la monnaie de référence du SME. L’Allemagne y apportait la crédibilité anti-inflationniste de sa politique monétaire. Elle était en contrepartie le seul pays libre de fixer ses taux d’intérêt en fonction de la position cyclique de sa propre économie. La réunification allemande a provoqué un choc de demande (consommation et déficit public) au début des années 1990. Les pressions inflationnistes ont poussé la Buba (surnom de la Bundesbank) à augmenter drastiquement ses taux d’intérêt. La libre circulation des capitaux 16 a exercé une pression considérable sur les monnaies des pays les plus faibles et provoqué en 1992 la sortie du SME de la livre sterling et de la lire. La crise a pris fin en juillet 1993 avec le compromis de Bruxelles : un élargissement des bandes de fluctuation à 15 % (soit la mort, de facto, du SME).
La cause était double : la perte cumulée de compétitivité des pays comme l’Italie, dont l’importation de désinflation liée au SME n’avait pas été assez rapide ; les doutes des investisseurs sur la capacité des autres pays à suivre l’Allemagne dans ses hausses de taux sans « tuer » leurs économies 17 , accroître la charge de leurs dettes et, in fine , épuiser leurs réserves de change.
C’est ce genre de crise que la création de la monnaie unique devait éviter mais n’a pas réussi à prévenir. Si l’adoption d’une monnaie unique a fait disparaître les crises de change, elle n’a pas éliminé le risque de pertes de compétitivité.
Plus qu’un oubli
André Sapir 18 a très bien expliqué l’absence de mécanisme interne à la zone euro pour faire face à une crise de balance des paiements. Dans l’esprit des fondateurs, fortement influencés par le Rapport Werner (considéré comme la pierre angulaire de l’union économique et monétaire), seule « la balance des paiements de la zone vis-à-vis du reste du monde » importait. Pour Sapir, « les problèmes de balance des paiements devaient disparaître […] l’exclusion des membres de la zone euro du mécanisme d’assistance mutuelle est la pure conséquence de ce qui était considéré comme évident au moment de Maastricht ».
Dans un premier cas (déficit budgétaire), l’absence de mécanisme de solidarité répondait à un risque d’aléa moral mais se traduisait par une règle trop simple et difficile à faire appliquer. Dans le second, c’est la négation même du risque de crise interne de balance des paiements qui expliquait l’absence de mécanisme de prévention et de correction des déficits extérieurs.
Des négligences coupables
La crise européenne de 2010 plonge ses racines dans l’inadéquation des institutions de l’UEM mais également dans le mauvais traitement qui leur a été réservé par le corps politique.
Le Pacte de stabilité et de croissance s’est effrité avant même la mise en place de l’euro. L’Italie et la Belgique ont intégré la zone euro en 1999 malgré leur nonrespect du seuil de dette publique (113,7 % et 114 % du PIB respectivement). Cette décision hautement politique était pour certains le signe que le PSC avait davantage pour objectif de contraindre ces pays que de réguler durablement les politiques budgétaires de la zone euro. L’intégration de la Grèce en 2001 défiait également la logique du PSC avec une dette publique de 104 % du PIB et un non-respect systématique du seuil de déficit à partir de cette date.
Mais le coup fatal est venu en 2005. La France, l’Allemagne et l’Italie ont alors imposé une refonte des règles du PSC et, en particulier, de ses procédures disciplinaires. Incapables de respecter le seuil de 3 % des déficits, J. Chirac, S. Berlusconi et G. Schröder ont réussi, après une confrontation féroce avec la Commission (qui a déclenché un recours à l’encontre du Conseil européen devant la Cour européenne de justice), à exempter les pays de la procédure de déficits excessifs en période de récession, et à complexifier et ralentir considérablement son éventuelle application 19 . Le fait même d’exempter un pays en récession (ou croissance durablement faible) réduisait à néant toute tentative d’incitation à la consolidation des comptes publics en phase haute du cycle économique.
Pour sauver la face, un contrôle « renforcé » entre pays fut rajouté à l’accord, mais le mal était fait : le PSC était mort et la subjectivité prenait le pas sur les règles, le dépassement des seuils pouvant être justifié par des « facteurs pertinents », sujets à libre interprétation et dont il n’existait pas de liste exhaustive (dépenses de Recherche et Développement, « contributions financières destinées à encourager la solidarité internationale », etc.).
Ironiquement, et pour la petite histoire, on retiendra que ce Conseil européen de mars 2005 fut aussi l’occasion d’une tentative de renforcement du pouvoir d’Eurostat. L’objectif était que l’institut statistique puisse « produire des statistiques de qualité élevée au niveau national et europ&#