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La mutation des économies postsocialistes

De
365 pages
La transition est-elle finie ? Non, seule a pris fin la phase de la mutation des économies postsocialistes guidée par le "consensus de Washington". Les expériences de privatisation sont critiquées pour avoir souvent choisi les méthodes les plus rapides, mais les moins efficaces, pour avoir empêché l'indispensable restructuration des firmes et de l'économie. La perspective d'adhésion à l'Union européenne a différencié les pays bénéficiaires en y attirant plus de commerce et d'investissements étrangers. Elle a facilité leur entrée dans la mondialisation de l'économie.
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LA MUTATION DES ECONOMIES POSTSOCIALISTES
Une analyse économique alternative

Collection «Pays de l'Est » dirigée par Bernard Chavance

Dernières parutions

Guy BENSIMON, Essai sur l'économie communiste, 1996. Guillaume LACQUEMENT,La décollectivisation dans les nouveaux Lander allemands, 1996. Robert DELORME (ed.), A l'Est du nouveau. Changement institutionnel et transformations économiques, 1996. François BAFOIL, Règles et conflits sociaux en Allemagne et en Pologne post-communistes, 1997. Jacques SAPIR (ed.), Retour sur l'URSS. Economie, société, histoire, 1991. François BAFOIL (ed.), Les stratégies allemandes en Europe centrale et orientale. Une géopolitique des investissements directs, 1997. Gilles LEPESANT, Géopolitique des frontières orientales de l'Allemagne, 1998. Cuong LE VAN, Jacques MAZIER (eds.), L'économie vietnamienne en transition. Les facteurs de la réussite, 1998. Catherine LOCATELLI, Energie et transition en Russie. Les nouveaux acteurs industriels, 1998. Marie LAVIGNE, Économie du Vietnam. Réforme, ouverture et développement, 1999. Thomas SZENDE (ed.), La Hongrie au XXe siècle. Regards sur une civilisation, 2000. Jean-Paul DEPRETTO, Pour une histoire sociale du régime soviétique (1918-1936), 2001. Julien VERCUEIL, Transition et ouverture de l'économie russe (19922002) : Pour une économie institutionnelle du changement, 2002. Sophie BRANA, Mathilde MESNARD et Yves ZLOTOWSKI (eds.), La transition monétaire russe: Avatars de la monnaie, crises de la financer 1990-2000),2002. Jean-Philippe JACCARD, Un mensonge déconcertant: La Russie au XX, 2003

(Ç)L'Harmattan,

2003

ISBN: 2-7475-4694-2

Wladimir ANDREFF

LA MUTATION DES ECONOMIES POSTSOCIALISTES
Une analyse économique alternative

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALlE

DU MEME AUTEUR
Profits et structures du capitalisme mondial, Calmann-Lévy, 1976. Les multinationales hors la crise, Le Sycomore, 1982. (éd.) L'économie fiction. Contre les nouveaux économistes, Maspero, 1982. (dir.) La réalité socialiste: crise, adaptation, progrès (avec M. Lavigne), Economica, 1985. Economie du sport (avec J.F. Nys), PUF, 1986 (trad. japonais, 1991). Les multinationales, La Découverte, 1987 (trad. japonais, 1990). Le sport et la télévision: relations économiques (avec J.F. Nys), Dalloz, 1987. (dir.) Economie politique du sport, Dalloz, 1989. (dir.) Réforme et échanges extérieurs dans les pays de l'Est, L'Harmattan, 1990. (dir.) Convergence and System Change: The Convergence Hypothesis in the Light of Transition in Eastern Europe (avec H. Brezinski et B. Dallago), Dartmouth, 1992. La crise des économies socialistes: la rupture d'un système, PUG, 1993. Les enjeux économiques du sport en Europe: financement et impact économique, Dalloz, 1995. (dir.) Le secteur public à l'Est: Restructuration L'Harmattan, 1995. industrielle et financière,

Les multinationales globales, La Découverte, 1996 (trad. italien, portugais, coréen) . (dir.) Economies in Transition and the Variety of Capitalisms. Features, Changes, Convergence (avec L. Csaba et M. Dimitrov), Gorex Press, 1999. (dir.) Analyses économiques de la transition, La Découverte, 2002. (dir.) Privatisation and Structural Change in Transition Economies (avec Y. Kalyuzhnova), Palgrave, 2003.

Abréviations
ANSEA : Association des Nations du Sud-Est asiatique BERD : Banque Européenne de Reconstruction et de Développement BIT: Bureau International du Travail CAEM : Conseil d'Assistance Economique Mutuelle (ou Comecon) CEI : Communauté des Etats Indépendants ECP : économie centralement planifiée EEM : économie entièrement de marché (fully-fledged market economy) EPE : entreprise en propriété d'Etat ET : économie en transition FAT: fusions et acquisitions transnationales FIP: fonds d'investissement de privatisation FMI: Fonds Monétaire International FMN : firme multinationale GIF : groupe industriel-financier IDE: investissement direct étranger NPI : nouveaux pays industriels NTIC : nouvelles technologies d'information et de communication OCDE: Organisation de Coopération et de Développement Economique OMC : Organisation Mondiale du Commerce ONUDI: Organisation des Nations Unies pour le Développement Industriel OPV : offre publique de vente PAC: politique agricole communautaire PASE: pays d'Asie du Sud Est PECO : pays d'Europe centrale et orientale PME: petites et moyennes entreprises PVD : pays en développement R&D : Recherche et Développement REME : rachat de l'entreprise par son management et ses employés SME : système monétaire européen SST : système scientifique et technologique UE : Union européenne URSS: Union des Républiques Socialistes Soviétiques

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INTRODUCTION: Une périodisation de la mutation économique postsocialiste
La transition à l'économie de marché n'a pas produit ce que promettaient ses plus ardents défenseurs. Joseph E. Stiglitz (2002)

Il existe différentes analyses de ce qu'il est convenu de nommer, dans les quatre-cinquièmes de la littérature, la transition vers l'économie de marché des anciens pays socialistes à économie centralement planifiée (ECP). «Economie de marché» est l'appellation de l'approche orthodoxe désignant l'issue obligée des transformations en cours dans les économies sorties de l'ancien système d'économie centralisée, administrée et planifiée - pour faire bref, on désignera cette approche dans la suite par l'expression mainstream. Elle peut être résumée par le triptyque « stabilisation-libéralisation-privatisation» qui a sous-tendu les principales recommandations de politique économique adressées aux économies en transition (ET) dans le cadre du consensus de Washington réunissant l'action du FMI, de la Banque mondiale et des organisations qui leur sont liées. L'ouverture extérieure des ET au commerce et à l'investissement direct étranger (IDE) a été également soutenue par les organismes de Washington et quelques autres (OCDE, BERD, DE, OMC), visant à les intégrer à l'actuelle mondialisation de l'économie. Période de systémique transition, transformation économique, mutation

Moins répandues dans la bibliographie, des analyses hétérodoxes de la transformation économique ou du changement systémique postsocialiste ont pris corps dès le début de la période de transition. Leur ralliement se fait sur les concepts de transformation et de changement de système. Elles récusent la notion de transition vers l'économie de marché comme étant trop déterministe quant à l'aboutissement des processus en cours dans les ET et analysent les variétés de capitalisme vers lesquelles ces économies évoluent, selon des trajectoires différenciées. Leurs fondements théoriques sont variés et prennent leurs racines dans la théorie postkeynésienne, la notion hayekienne d'ordre économique (et l'approche autrichienne), l'école historique allemande, l'approche évolutionniste, les différents courants de l'institutionnalisme et du néo-institutionnalisme en économie, la théorie de la régulation et ce qu'il reste de l'analyse

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comparative des systèmes économiques 1. Ces approches hétérodoxes ne forment pas un corpus analytique cohérent et articulé 2, ce qui est un
élément de faiblesse dans leur confrontation avec le mainstream, malgré les efforts entrepris par des évolutionnistes, institutionnalistes, conventionnalistes et régulationnistes pour rapprocher leurs problématiques au sujet de l'analyse de la période de transition. On

observe celle-ci dans les pays d'Europe centrale et orientale (PECO) 3, de la CEI (Communauté des Etats Indépendants) 4 et des Balkans 5, région
géo-économique retenue dans cet ouvrage, à l'exclusion des ET asiatiques (Chine, Corée du Nord, Vietnam, Mongolie, Laos) et latino-américaine (Cuba). Les approches hétérodoxes apportent un éclairage qui ne s'est qu'assez peu traduit dans des recommandations de politique économique, sauf dans un soutien au gradualisme contre la thérapie de choc au début de la période de transition. Elles n'ont jamais débouché sur une véritable stratégie alternative à celle prônée par le mainstream. Et c'est leur seconde faiblesse. Les analyses hétérodoxes de la transformation postsocialiste ont plutôt investi l'interprétation ex post des processus en cours dans les ET, parfois dans une large perspective historique, que la formulation de mesures de politique économique à faire adopter par des gouvernements dans les ET. Ces derniers ont souvent été conditionnés par les recommandations orthodoxes. L'analyse de la mutation économique des anciennes ECP proposée dans cet ouvrage n'est ni orthodoxe, ni exactement hétérodoxe, au sens qu'elle n'est pas continûment fidèle à l'une des théories mentionnées ci-dessus. Disons qu'elle est alternative et éclectique. Alternative parce qu'un certain nombre de critiques sont adressées au mainstream et à quelquesunes de ses recommandations de politique économique jugées inaptes à faciliter la transition vers l'EEM ou la transformation contrôlable en un capitalisme acceptable. Elle l'est également par sa volonté de proposer

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2 On a soutenu (Andreff, 1996a) que des obstacles méthodologiques et épistémologiques s'opposent à l'unification des hétérodoxies économiques en une alternative unique au mainstream. 3 Bulgarie, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, République tchèque, Roumanie, Slovénie, Slovaquie. 4 Arménie, Azerbaïdjan, Bélarus, Géorgie, Kazakhstan, Kirghizistan, Moldavie, Ouzbékistan, Russie, Tadjikistan, Turkménistan, Ukraine. 5 Outre la Bulgarie et la Roumanie: Albanie, Bosnie-Herzégovine, Croatie, Macédoine, Yougoslavie (désormais Serbie-Monténégro).

On en propose une présentation

plus élaborée dans Andreff (2002a).

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aux dirigeants des ET 6 des solutions alternatives au mainstream dans des
domaines tels que la prise en compte de la demande dans les politiques de stabilisation, l'accueil des IDE, la politique de restructuration industrielle, la politique scientifique et technologique et les privatisations. L'influence de nos recommandations a sans doute été négligeable, comparée à celles du mainstream. Elle n'a peut-être pas été sans effet dans quelques-uns des pays mentionnés. Notre approche est aussi alternative par rapport à la plupart des analyses hétérodoxes de la période de transition parce qu'elle place en son centre des concepts qui, à proprement parler, ne figurent pas ou peu dans ces analyses, notamment la congruence entre systèmes économiques, les inerties au changement de système, la privatisation de la gestion (et non des actifs) des anciennes firmes d'Etat et les nouvelles multinationales (FMN) originaires des ET. Donc, même si nous partageons le refus de la plupart des analyses hétérodoxes de considérer avec le mainstream que la transition, d'un seul coup, « fera table rase du passé », notre analyse se concentre, plus que toute autre, sur ce qui reste sur la table en demeurant inchangé ou en subissant des transformations imprévues et inattendues - la démonétisation accompagnant le passage à une soi-disant économie marché ou l'enracinement des anciens managers à la tête des firmes privatisées sont, à cet égard, emblématiques. L'analyse déroulée au fil des chapitres est aussi éclectique. Elle accepte même - la phrase qui suit me sera certainement reprochée par quelques hétérodoxes doctrinaires - certains thèmes centraux du mainstream tels que la nécessité de stabiliser les ET dès le début de la transition, le besoin de privatiser une grande partie de l'économie pour abolir l'ancien système, l'exigence d'ouvrir l'économie au commerce mondial et aux IDE pour les mettre au niveau des normes propagées par la mondialisation ambiante, quoiqu'en préconisant des solutions théoriques et techniques différentes pour atteindre ces objectifs. L'éclectisme conduit aussi, ici ou là, à adopter la même démarche analytique que l'une ou l'autre des hétérodoxies. La réhabilitation du rôle de la demande dans les politiques de transition et l'estimation de l'impact de l'élargissement de l'VE aux PECQ sur l'emploi puisent à des sources post-keynésiennes. Notre étude des inerties freinant le processus de transformation est au point de tangence avec certaines thèses évolutionnistes. Notre critique des méthodes et des résultats des privatisations en ET, et notre plaidoyer en faveur d'un Etat assez fort pour être capable de conduire convenablement
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A l'occasion de missions pour le compte d'organisations internationales auprès d'autorités publiques en Bélarus, Estonie, Hongrie, Macédoine, Roumanie, Russie, Slovénie, Vietnam.

Il

le processus de transformation, mettent l'accent sur l'importance des institutions pendant la transition. Le lecteur relèvera au fil des pages quelques affinités entre nos analyses et celles de Janos Kornaï, ces dernières se situant aussi au croisement de plusieurs hétérodoxies et du mainstream (d'où est issue la fameuse notion de contrainte budgétaire dure ou molle - des agents économiques). Une analyse alternative et éclectique n'a aucune raison de respecter les vocabulaires dominants dans les analyses mainstream ou hétérodoxes de la période de transition, pas plus qu'elle n'a à accepter les interdits sémantiques des unes ou des autres. Pour nous, comme nous l'indiquions il y a dix ans (Andreff, 1993a), les processus qui travaillent de l'intérieur et de l'extérieur l'ensemble des ET configurent une profonde mutation systémique. Une telle mutation est un complexe de changements affectant les institutions formelles et informelles, la propriété des actifs physiques et financiers, les comportements économiques, le régime d'accumulation du capital, les structures de l'économie (des entreprises et sectorielles), le rôle de l'Etat et les régulations qu'il est susceptible de mettre en œuvre. Ces changements sont intentionnels (politiques économiques de transition réussies) et en partie inintentionnels du fait de l'adaptation et de la résistance des comportements individuels contournant ces politiques. Ils débouchent sur des résultats à la fois prévus et inattendus (les dites « surprises») de la transition, telle que la démonétisation déjà mentionnée. Une telle vision est profondément ancrée dans une conception génétique du développement des systèmes économiques, dans laquelle l'expression de «mutation vers. ..» 7 n'a pas de sens prédéterminé. Elle est donc différente et opposée à la conception téléologique de la « transition vers l'économie de marché» qui sous-tend tout le mainstream; sur ce point précis, elle est proche de la plupart des analyses hétérodoxes refusant ce vocable. Son association au mainstream a disqualifié l'usage de la notion même de transition par les approches hétérodoxes. Cette disqualification nous semble être une double erreur. D'une part, en remplaçant transition par transformation, et en s'interdisant à jamais de recourir au premier terme, certains hétérodoxes sont en train de créer entre eux une sorte de nouvelle orthodoxie du langage, puis du concept (transformation), confirmant ainsi notre analyse (Andreff, 1996a) de l'aspiration de toute hétérodoxie à devenir un jour une nouvelle orthodoxie théorique. D'autre part, la notion
7 Le lecteur remplacera les pointillés, selon ses propres options, par «économie de marché », « capitalisme» suivi d'un adjectif, « économie réticulaire» (formée de réseaux), etc., ou gardera les pointillés s'il est vraiment généticien.

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de transition demeure fondamentalement nécessaire pour pouvoir analyser les changements de système. Le problème est le suivant: partant d'un système A (l'ancien «socialisme existant» avec ECP), le changement systémique conduit à un système B a priori indéterminé, dont toutes les caractéristiques (régime d'accumulation, de propriété, comportements, etc.) ne se stabiliseront qu'à une date inconnue. A cette date, cependant, le changement de système sera achevé, un autre système ayant pris définitivement la place du système A. La période historique qui court de la désintégration de celui-ci - aisément datée à 1989-1991 pour les ECP à la stabilisation du système B correspond exactement à la notion de période de transition entre deux systèmes économiques. Le vocable de transition ne recouvre alors aucun déterminisme de l'aboutissement obligé (à l'EEM) et s'inscrit dans une vision génétique de tous les accomplissements qui sont requis pour qu'un système se mue en un autre. C'est en ce sens qu'est utilisée la notion de transition dans ce livre; la période de transition est celle pendant laquelle les anciennes ECP, n'étant pas des EEM, sont caractérisées comme étant des économies en transition - ou ET. De ce point de vue, la vision initiale avancée par le mainstream d'une transition vers le marché devant s'accomplir en faisant du jour au lendemain table rase du passé est une négation dans les termes: la période de transition optimale dans cette téléologie du changement est la plus courte possible, c'est-à-dire nulle, à la limite. Pendant la période de transition, le système de départ A est soumis à toute une série de transformations économiques, sociales, institutionnelles, structurelles, comportementales, pour partie conséquences des politiques économiques de transition mises en œuvre par les forces politiques, économiques, sociales et idéologiques promotrices du changement de système, mais résultant aussi pour partie de « survivances » (comme aurait dit Bettelheim, 1968) momentanées du système A. Ces dernières sont entretenues par les inerties, les distorsions, les résistances des anciennes structures, des institutions informelles héritées et des comportements issus du passé et alimentés par les forces opposées au changement de système. Cette opposition va très au-delà de celle entre gagnants et perdants de la transition vers l'économie de marché, identifiée par le mainstream. Sauf dans la vision téléologique de la transition du jour au lendemain à l'économie de marché, la durée de la période de transition s'explique justement par le fait que toutes les transformations du système ne sont ni synchrones, ni de même temporalité. On peut renverser un gouvernement communiste ou le battre aux élections, du jour au lendemain. Il faudra des décennies pour se

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débarrasser des vestiges de l'industrie lourde qui fut au cœur du modèle de développement des ECP. Pour remplacer la population qui a vécu en Union soviétique par une population qui n'a jamais vécu qu'en Russie postsocialiste et dans les pays de la CEI, il faudra plus d'un demi-siècle; à défaut, une politique de «rééducation» des individus et de leur « reformation» selon les valeurs du nouveau système prendra des décennies. Les transformations postsocialistes s'inscrivent donc dans la durée, allant du court terme à la très longue période. En tant que telles, elles se prêtent donc à une périodisation découpant la période de transition en plusieurs phases. Pendant la première, les politiques économiques à temporalité relativement courte connaissent un aboutissement (stabilisation de l'économie, vote de nouvelles lois, ouverture extérieure). L'élimination définitive de l'industrie lourde ou de l'agriculture archaïque n'aboutira que dans une phase plus éloignée du début de la transition, tout comme le rattrapage par les ET du niveau de développement des économies de l'VE. L'issue des privatisations et restructurations, l'application régulière et permanente des nouvelles lois, l'accoutumance aux nouvelles institutions ont une temporalité intermédiaire. Avant d'esquisser une périodisation de la transition en phases distinctes de la transformation économique postsocialiste, récapitulons les relations entre les notions de période de transition, de transformation et de mutation systémique. Par cette dernière, on désigne l'ensemble des changements (pas seulement économiques) qui se produisent jusqu'à ce que l'ECP devienne définitivement un autre système économique aux institutions, structures et comportements stabilisés. La mutation postsocialiste a, pour I'heure, une issue définitive indéterminée, et probablement différenciée entre les ET ; ce livre ne place pas directement l'analyse à ce niveau (historique). La période de transition est la durée nécessaire à - et que prendra - l'accomplissement complet de cette mutation. La transformation postsocialiste recouvre l'ensemble des changements profonds affectant les anciennes ECP qui, par étapes, les transformeront progressivement en un autre système tout au long de la période de transition. Ce livre analyse donc le processus de transformation à l'œuvre dans la région délimitée précédemment, en particulier la dimension économique des changements intervenant pendant la période de transition postsocialiste. Comme on le précisera dans un instant, il est consacré seulement à la première phase de la période de transition, au cours de laquelle ont abouti (ou pour certaines échoué) des transformations économiques de court terme (stabilisation) ou de moyen terme (privatisation). L'usage simultané des deux concepts

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de transition et de transformation postsocialistes est donc légitime dans un tel cadre analytique et tous deux apparaîtront dans ce livre. La fin de la première postsocialiste phase de transformation économique

La périodisation définitive de la transition des ECP vers un autre système ne pourra être envisagée que lorsque la mutation systémique aura atteint son terme. En revanche, treize ans après le début de la transition, on peut déceler différents indices du passage d'une première phase, où les transformations économiques étaient placées sous le triple sceau de la stabilisation-libéralisation-privatisation, à une deuxième phase de rupture avec le consensus de Washington (Andreff, 2002a), renvoyant parfois à un nouveau « consensus post- Washington» dans la littérature sur les ET. Ce changement de vocabulaire, entériné par une partie du mainstream luimême, dénote bien évidemment un changement d'attitude, d'évaluation et de programme par rapport aux premières années de la période de transition. On constate d'ailleurs, à l'aube de cette deuxième phase, une présence beaucoup plus forte des thèmes initialement développés par les approches hétérodoxes et une certaine autocritique au sein de l'analyse mainstream, allant de la version la plus agressive de Joseph Stiglitz (2002) à celle plus récupératrice de certains enseignements hétérodoxes de John Nellis (2002a), spécialiste des privatisations à la Banque mondiale jusqu'en 2000. La deuxième phase de la transition répond aussi à des problèmes très concrets: son émergence a été déclenchée par des crises financières ou par des résultats inattendus apparus pendant la première phase, ayant révélé des différences de temporalité parmi toutes les transformations économiques nécessaires. Des changements de longue haleine, négligés ou, en tout cas, non prioritaires dans le consensus de Washington, figurent à présent dans les agendas réformateurs: encourager le développement du secteur privé de novo, privatiser la propriété résiduelle de l'Etat qui s'est avérée jusque là impossible à privatiser, s'attaquer à la réforme des systèmes de santé et d'éducation, parachever la réforme du régime des retraites, appliquer pleinement l'acquis communautaire (pour les PECO qui seront admis dans l'VE en 2004 et 2007). Pour fixer les idées, mais sans attacher trop d'importance à une date exacte, la première phase de la transition commence à s'essouffler vers 1997, lorsque ses effets attendus s'estompent. Entre 2000 et 2002, la plupart des ET basculent dans la deuxième phase de la transition et, au

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moins aussi important, les organisations internationales de Washington, en particulier la Banque mondiale dans un récent rapport (World Bank, 2002), révisent leur stratégie et leurs recommandations à destination des ET. Précisons un peu plus ce qui permet de fonder l'hypothèse que la première phase de la transition touche à sa fin entre 1997 et 2002 et que, simultanément, se dégagent les grandes tendances d'une phase différente pour les prochaines années. Sorties de la récession initiale, la plupart des ET ont vu leur nouvelle croissance perturbée par une profonde crise financière, intérieure et extérieure. Tel fut le cas, entre 1996 et 1998, de l'Albanie, de la Bulgarie, de la Géorgie, du Kazakhstan, de la République tchèque, de la Roumanie, de la Russie, de la Slovaquie et de l'Ukraine notamment. D'autres n'y ont échappé que grâce au retour à une politique d'austérité (Hongrie 1995, Pologne 1997) ou parce que le système financier avait été assaini par une crise de système plus précoce (Estonie, Lettonie, Lituanie). Ces crises financières dans les ET, parfois imputées aux répercussions de la crise asiatique bien que certaines furent antérieures à celle-ci, ont en général sanctionné l'insuffisante restructuration du système productif, les créances douteuses accumulées par les banques, une économie par trop orientée vers les activités spéculatives et informelles et la défaillance des nouvelles institutions à régler correctement le fonctionnement du système bancaire et des marchés financiers. Outre le besoin d'un assainissement financier qu'elles ont révélé, ces crises ont mis en question la stratégie initiale de transition: la République tchèque, d'un seul coup, n'était plus le « bon» modèle, donné en exemple à toutes les ET par les organisations de Washington. La bonne réputation des réformateurs albanais a succombé aux pyramides financières. Celle des réformateurs russes aux manœuvres des oligarques financiers et au moratoire sur la dette extérieure de la Russie. Surtout, il est apparu qu'une stabilisation réussie et une libéralisation accomplie ne suffisaient pas à assurer le passage sans crise à l'EEM. Quant aux privatisations, des doutes se sont fait jour quant à l'intérêt d'y procéder en masse et à toute vitesse (Kazakhstan, République tchèque, Russie), si leur but est de restructurer et d'assainir financièrement les entreprises et les banques. En revanche, la fragilité des institutions financières, mais aussi le non-respect de la loi et des contrats (ou leur exécution par le recours à la violence privée), ont fait prendre conscience aux économistes du mainstream qu'il y avait un au-delà du consensus de Washington, dans lequel les institutions, les problèmes de gouvernance et le rôle de l'Etat devaient occuper une place centrale. Des thèses hétérodoxes ou alternatives

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revenaient ainsi insidieusement à la surface des déclarations les plus officielles. Il n'est pas jusqu'à l'ouverture extérieure qui n'ait été mise en question. Faute d'une restructuration industrielle suffisamment profonde, la respécialisation internationale et la compétitivité des systèmes productifs des ET ne se sont pas améliorées au point d'éviter l'accumulation, année après année, de déficits commerciaux. Quant à la convertibilité de la monnaie locale, elle a certes facilité l'IDE entrant, mais aussi l'entrée de capitaux spéculatifs (attirés par l'appréciation réelle du taux de change) et la fuite des capitaux locaux vers des havres fiscaux ou, tout simplement, vers des pays où les institutions financières sont stables et réputées, et où les lois sont rigoureusement appliquées et les contrats respectés. L'aide financière internationale aux ET, enfin, n'a pas eu l'ampleur suffisante pour pallier les défaillances institutionnelles et compenser les déséquilibres extérieurs. Il ne restait plus qu'à ajouter une prise en compte plus transparente des coûts économiques et sociaux des transformations en cours, quantifiables (démographie, état sanitaire de la population dégradé, chômage, pauvreté, fortes inégalités) ou plus qualitatives (corruption, appropriation délictueuse d'actifs, criminalité en hausse, insécurité), pour que l'optimisme et le volontarisme sous-jacents au consensus de Washington s'effritent et pour que les promesses de lendemains qui chantent après une transition rapide cessent d'être crédibles. Au sein même du mainstream, la téléologie du désirable - l'économie de marché tout de suite - a commencé à reculer face à des coûts et des contraintes d'une ampleur insoupçonnée au début de la transition; d'une ampleur telle qu'ils pouvaient mettre en péril les gouvernements réformateurs les mieux intentionnés et apparemment les plus solides (la chute du gouvernement de Vaclav Klaus en 1997 fait ici figure de symbole). Une nouvelle réflexion devenait nécessaire sur des dimensions de la transformation négligées depuis le début de la transition, en particulier les institutions, et sur les coûts et les contraintes de la mutation systémique. Cette réflexion sonnait le glas de la conception téléologique de la transition d'une part et, d'autre part, entraînait un retour vers la génétique, en ce que celle-ci déduit le réalisable à partir des contraintes existantes (à l'opposé de la téléologie qui met en avant les objectifs désirables et espère y soumettre ensuite les comportements et les contraintes). Donc, un retour vers certaines thèses hétérodoxes. L'évolution de l'analyse mainstream de la transition, entre 1997 et 2002, est en elle-même constitutive d'une rupture entre la première et la

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deuxième phase de la transition, étant donné son vaste impact sur les politiques économiques recommandées et suivies dans les ET. Alors que dans son rapport annuel de 1996, consacré à la transition, la Banque mondiale (World Bank, 1996) commence à admettre que celle-ci est un processus long et difficile, et non un big bang, l'année suivante (World Bank, 1997) elle insiste sur - et réévalue en hausse - les interventions de l'Etat dans l'économie des PVD et des ET. Le consensus de Washington reçoit ensuite la charge de Joseph Stiglitz (1997) qui, non seulement propose une nouvelle stratégie pour le développement, mais critique du même coup des réformes visant le «tout marché », une dérégulation qualifiée de naïve, une stabilisation macroéconomique qui n'est pas subordonnée à des objectifs plus vastes de développement économique et humain, les conditionnalités excessives des prêteurs internationaux et des privatisations qui n'améliorent pas le bien-être social. Moins critique, l'évaluation de la transition par l'OCDE (Zecchini, 1997) est néanmoins beaucoup plus modeste qu'avant, notant certains échecs du programme standard de transition, imputés à l'héritage économique de l'ancien régime, à des résistances sociales et politiques au changement, mais aussi à l'inadéquation des politiques économiques mises en œuvre. Quant à la crise russe, elle pousse George Soros (1998) à dénoncer « l'intégrisme du marché », le « capitalisme sans foi ni loi» de la Russie, la privatisation par coupons qui n'a rien rapporté aux entreprises, mais a permis à une oligarchie nouvellement établie de partager entre ses membres les biens de l'Etat. De sa participation malheureuse à la privatisation de Svyazinvest, il conclut: « Très conscient que le système capitaliste fondé sur le vol était malsain et intolérable, je ne me suis pas privé de le dire haut et fort... En tant qu'investisseur, ma déception est profonde ». Un tel contexte suscite le retour sur le devant de la scène de la vision de la transition prônée par une organisation internationale, l'ONU, qui, n'ayant pas disposé pour les seules ET de moyens comparables à ceux du FMI, de la Banque mondiale, de l'OCDE et de l'UE, fut un peu en retrait dans la première phase de la transition. Selon l'ONU, et la plupart de ses agences concernées, la transition est un processus long, coûteux et complexe, par rapport auquel le débat initial opposant thérapie de choc et gradualisme n'a guère de sens (Brabant, 1995). Le besoin de stabilisationlibéralisation-privatisation ne doit pas faire oublier le caractère fondamental de la création d'institutions (institution building). L'Etat a un rôle décisif à jouer dans le processus de transformation systémique, selon l'ONU, et il convient d'avoir une approche holiste de ce processus, incluant l'analyse de ses aspects négatifs en vue de définir des politiques

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sociales destinées à prendre en charge les coûts sociaux de la période de transition. Quant à l'aide internationale aux ET, elle est absolument nécessaire, mais elle doit être avant tout une assistance technique plutôt qu'une série de transferts financiers sous condition (conditionnalité du FMI). L'objectif prioritaire que devraient s'assigner les ET est le rattrapage économique de l'Europe de l'Ouest. Autrement dit, le développement économique est premier par rapport à la stabilisation, à la libéralisation et à la privatisation qui ne sont justifiés que comme moyens au service du développement. Par exemple, l'ONUDI, par ses fonctions mêmes d'élaboration de politiques industrielles et technologiques, d'identification des opportunités d'investissement, de promotion de l'IDE et de soutien au nouveau secteur privé et aux start-ups, n'est devenue plus active dans les ET qu'après 1993 et sera sans doute de plus en plus sollicitée dans la deuxième phase de la transition. A partir de 1999, la réévaluation du consensus de Washington devient systématique. Stiglitz (1999) remet en cause la thérapie de choc et la privatisation rapide dans des ET où les institutions sont faibles, où la concurrence est peu développée et où la convertibilité de la monnaie est devenue l'instrument de la fuite des capitaux, massive dans les pays de la CEI. Paul Collier (2000), de la Banque mondiale, souhaite la fin de la conditionnalité qui donne l'impression que les prêteurs internationaux achètent littéralement le changement politique et économique du pays bénéficiaire. John Nellis (1999) critique la privatisation de masse, recommandée jusque là par la Banque mondiale, parce qu'elle échoue à restructurer les firmes. Il estime qu'il aurait mieux valu retarder les privatisations jusqu'au moment où les institutions nécessaires au bon fonctionnement du marché et de la concurrence seront en place. Cette prise de position est plus inattendue de sa part que de celle de Janos Kornaï (2000), considérant que la privatisation accélérée, comparée à la stratégie de développement organique de la propriété privée (croissance du secteur privé de novo et ventes d'actifs), a été « au mieux inférieure, au pire extrêmement nuisible». Stiglitz (2000) ferme le ban: « il n'apparaît pas de relation positive entre la libéralisation et la croissance en moyenne; il semblerait même que la corrélation soit négative» dans les ET. Il ajoute: « les pays fustigés il y a seulement quelques années pour la lenteur ou l'inachèvement de leurs réformes, tels que l'Ouzbékistan et la Slovénie, affichent des performances plutôt favorables, alors que d'autres pays présentés comme des modèles de la réforme, tels que la République tchèque, rencontrent aujourd'hui des difficultés» .

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Les économistes mainstream intéressés par l'analyse de la transition ils sont d'ailleurs moins nombreux qu'il y a quelques années - n'ont certes pas tous suivi la même évolution que Stiglitz, ou ne l'acceptent pas, tel Kenneth Rogoff (2002), directeur du département Recherche au FMI. Néanmoins, les escouades d'experts sillonnant les ET n'ont plus comme seule formule stabilisation-libéralisation-privatisation. Ils y conseillent à présent d'autres réformes touchant aux institutions, aux régimes de retraite, à l'éducation et à la santé. Il y a encore moins de chances qu'ils agissent au nom du triptyque précédent depuis la publication du dernier rapport de la Banque mondiale sur le sujet (World Bank, 2002). On n'est plus, d'après ce document, dans une phase politique extraordinaire (Balcerowicz, 1995) où tout semblait possible - à tort d'ailleurs selon notre conception généticienne de la transition entre systèmes économiques. L'optimisme du début de la transition, disent les experts de la Banque mondiale, a été fortement tempéré par les dures réalités économiques de la première décennie de transition. Il faut donc entreprendre des réformes de seconde génération - le terme est utilisé dans World Bank (2002) -, ce qui évoque clairement une deuxième phase de la transition. De nombreux résultats malencontreux de la première décennie de la transition sont recensés: les entreprises ont plutôt été protégées de la concurrence que disciplinées financièrement; le non-paiement et les règlements nonmonétaires se sont répandus; les institutions régulant le gouvernement d'entreprise ne sont pas assez solides; une fraction importante de la main-d'œuvre travaille toujours dans des entreprises non-restructurées; la pauvreté et les inégalités augmentent; les détournements d'actifs, les vols, d'autres violations des droits de propriété sont légion; les titulaires des intérêts ainsi acquis s'opposent à toute progression dans la libéralisation de l'économie; la corruption devient un obstacle au développement des entreprises; le climat d'investissement reste médiocre dans plusieurs ET ; dans d'autres, un petit groupe de firmes (contrôlées par des insiders ou des oligarques) s'est emparé de l'appareil et du pouvoir de l'Etat; et là où l'ancien Etat fort et centralisé ne s'est pas dissous, les vols et les détournements d'actifs ont été quelque peu limités

par le maintien de contrôles administratifs 8. Au total, bien des ET sont
coincées dans un no-man 's-/and entre le plan et le marché.

8

A cet égard, le rapport de la Banque mondiale mentionne des pays tels que le Bélarus, l'Ouzbékistan, le Turkménistan, ... qui étaient cloués au pilori des critiques énoncées par le mainstream, il n'y a pas si longtemps.

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On comprend qu'avec un tel bilan établi dans le rapport World Bank (2002), le consensus de Washington a vécu et, en soi, ceci marque une rupture entre la première et la deuxième phase de la transition. Ce rapport énonce de nouvelles recommandations de politique économique, de deuxième génération, telles que: encourager la création et la croissance de nouvelles entreprises privées; donner la priorité aux privatisations par vente d'actifs, à la concurrence et à la démonopolisation des ET, à la vente de la propriété résiduelle de l'Etat; créer un climat d'investissement favorable pour de nouveaux entrants; renforcer les structures de gouvernement des entreprises; mettre en place des institutions privées et publiques efficaces; garantir le respect de la propriété privée et des contrats signés; développer une administration fiscale efficace; assurer une plus grande protection sanitaire et sociale aux plus démunis et aux plus jeunes. Dne décennie de transition semble bien avoir été en partie perdue, si l'on se souvient qu'une minorité d'économistes, même pas tous hétérodoxes ou alternatifs, avaient fait de semblables recommandations dès le début de la transition (voir notamment le chap. 8 de cet ouvrage). Le rapport de la Banque mondiale s'interroge moins sur les raisons pour lesquelles les ET en sont arrivées là, douze ans après. Le présent ouvrage propose précisément une série d'explications quant aux facteurs qui ont verrouillé les ET dans une trajectoire de transformation plus délicate à gérer qu'on ne le pensait il y a une décennie. L'ouverture extérieure des ET et, pour les PECO, la future intégration à I'DE, ne sont pas les moindres des succès construits pendant la première phase de la transition. Ce ne sont pas des processus peu coûteux pour les PECO, mais ils sont porteurs de nouveaux arrangements institutionnels, lesquels font cruellement défaut aux autres ET, en particulier aux pays de la CEI. L'intégration des ET à l'économie mondiale s'accélère depuis une décennie, que ce soit par leur adhésion à des organisations économiques internationales, mondiales et régionales, par leur commerce réorienté vers les économies de marché développées, surtout celles de l'DE, par la soustraitance internationale et par l'IDE. Dans ce livre, on s'intéresse à deux formes d'ouverture extérieure des ET seulement, parce qu'elles ont soit un fort impact sur la privatisation et la restructuration (c'est le cas de l'IDE), soit des implications institutionnelles décisives - c'est le cas de l'adhésion à l'DE qui introduit une considérable différenciation de trajectoire entre les PECO et les pays de la CEI.

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Bilan de la première phase de la période de transition On n'entend pas se livrer ici à l'exercice spéculatif d'imaginer ce que sera la deuxième phase de la transition dans les ET, ni prendre le risque de remplacer une téléologie (celle du consensus de Washington) par une autre. L'analyse est rétrospective et se concentre sur la première phase, achevée, de la période de transition. Elle propose une compréhension alternative des acquis et des difficultés de la mutation systémique au bout d'une décennie, en insistant sur les principales causes de « ce qui n'a pas marché» comme prévu pendant la première phase de la transition et explique ainsi, en partie, l'abandon du consensus de Washington. Il ne s'agit pas de se délecter des échecs partiels de la transition, mais plutôt de faire le bilan de certaines «surprises» survenues pendant la première décennie du changement systémique, de les analyser et d'en tirer des enseignements pour définir une stratégie adéquate pour la deuxième décennie de la période de transition. Nos analyses ont cherché à mettre en évidence, dès 1990, le caractère inadapté à la réalité des anciennes ECP de certaines recommandations appliquées par leurs nouveaux gouvernements démocratiques. Le présent ouvrage offre une version mise à jour des analyses que nous avons développées entre 1990 et 2002. Elles ont été adaptées en tenant compte de faits survenus après leur première publication ou en insistant davantage sur le message délivré par l'analyse que sur des événements dont l'intérêt a diminué avec le temps. Par conséquent, différentes grilles de lecture des pages qui suivent sont possibles et le lecteur peut y trouver: . Une analyse du processus de transformation économique postsocialiste pendant la première phase de la période de transition, différente de celle du mainstream et des principales hétérodoxies; . Une critique de ces différentes analyses, particulièrement de celles qui ont inspiré le consensus de Washington; . Une évaluation alternative ex post des mesures de politique économique recommandées et mises en œuvre dans les ET sous l'influence de ce consensus; . Une série de recommandations faites à des autorités publiques des ET à l'occasion de nos missions individuelles ou en équipe, commanditées par des organismes non gouvernementaux et des organisations internationales n'appartenant pas au groupe de Washington; . Des suggestions quant à des décisions à prendre dans la deuxième phase de la transition pour rectifier la stratégie suivie par certaines ET, pour

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atténuer les coûts de la transformation postsocialiste ou pour traiter des phénomènes inattendus qui sont apparus pendant la première phase. Le lecteur n'est donc pas en présence d'un ouvrage neutre, mais plutôt d'un livre «à thèse». Les principales thèses défendues, illustrées et vérifiées au fil des chapitres sont sous-tendues par les idées structurantes suivantes: A. A part les Lander est-allemands, aucune ET n'a véritablement mis en œuvre une thérapie de choc au sens strict plus que quelques mois durant (le record revient à la Pologne avec 16 mois en 1990-1991). Aucune n'a pu s'en tenir au gradualisme sans qu'apparaissent des contraintes (inflation persistante, déficits) l'obligeant à pratiquer une politique d'austérité proche de la thérapie de choc. Sur la première décennie de transition, toutes les ET ont pratiqué de manière délibérée ou en partie involontaire une politique de stop and go. B. Le stop and go désigne bien sûr une alternance entre une politique de stabilisation restrictive et une politique de soutien de la croissance. Il est relatif aussi à une avancée rapide dans des réformes plus structurelles et institutionnelles, avancée suivie d'une temporisation, puis d'une relance des réformes, et ainsi de suite. Le stop and go est rythmé par des alternances politiques (très nettement en Pologne), pas nécessairement dans toutes les ET. Il a une conséquence: les ET ne progressent pas harmonieusement et au même rythme sur le chemin de la convergence nominale vers les pays de l'UE et du rattrapage du niveau de développement de ceux-ci. C. Le retour au gouvernement des communistes, néocommunistes ou sociaux-démocrates ne s'est jamais traduit par des politiques de retour en arrière vers l'ECP, crainte erronée exprimée par le mainstream pour justifier l'application brutale, immédiate et sans nuance du consensus de Washington. Les privatisations n'ont pas été suivies de renationalisations, même lorsque les nouveaux propriétaires se sont appropriés les actifs au moyen du vol, du détournement d'actifs (tunnelling), de malversations ou du pillage (looting) de leur entreprise 9. Les relations des gouvernements néocommunistes avec le FMI ont parfois été meilleures, bénéficiant du rétablissement des prêts suspendus, que celles des gouvernements libéraux qui les avaient précédés. Aucun gouvernement néocommuniste n'a fermé la porte au commerce avec l'Ouest, à l'IDE ou à la candidature de son pays à l'UE. Certes, de tels gouvernements ont souvent atténué les politiques économiques du
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Les termes en anglais sont cités à dessein; ils sont devenus des références obligées dans la littérature économique mondiale sur la transition.

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consensus de Washington pour en ralentir le rythme, en réduire les coûts sociaux, mais aucun n'est revenu en arrière sur la voie de la transformation postsocialiste, sauf peut-être en Bélarus. Ceci montre au minimum la volonté de tous les dirigeants des pays en transition de transformer l'ancienne ECP en un autre système et donne la preuve que la mutation systémique en cours est irréversible. D. La libéralisation à grande vitesse de l'économie pendant les premières heures de la transition a, le plus souvent, créé un vide institutionnel (des institutions formelles) dans lequel se sont engouffrées de très nombreuses activités illicites, parfois criminelles, et des comportements prédateurs (des institutions informelles et des inerties de comportement héritées de l'ECP). L'appropriation des actifs publics à des fins privées, des formes violentes d'accumulation primitive du capital, l'expansion de l'économie informelle sont les conséquences d'une première phase de transition insuffisamment encadrée sur le plan institutionnel (formel). Dans certaines ET, notamment les pays de la CEl, il faudra encore des années, voire des décennies, pour institutionnaliser et remettre en ordre le fonctionnement de l'ET sur la base de comportements normaux et normés (aux normes de l'actuelle économie mondialisée). E. L'analyse mainstream de la transition, et les recommandations qu'elle a formulées, se sont exposées à de sérieux déboires parce qu'elles n'ont pas tenu compte du passé, de l'histoire récente, de l'héritage des ECP, des inerties et des résistances aux réformes. C'est une des principales raisons pour lesquelles le déroulement du processus de transformation ne confirme pas ex post les pronostics et les attentes des experts en transitologie et en conseil aux autorités des ET. Les trajectoires effectives des économies pendant la période de transition comportent par conséquent de nombreuses « surprises », des évolutions inattendues par rapport à l'EEM qui, selon les experts, était supposée sortir immédiatement des marmites de l'histoire. F. Les méthodes non-standard de privatisation, qui ont pu passer pour des innovations institutionnelles au début de la transition, ont fréquemment produit des résultats ni efficaces, ni désirables en ce qu'elles ont freiné ou empêché des restructurations profondes des firmes privatisées. En outre, elles ont permis l'appropriation d'une partie importante des actifs par des agents économiques (managers, insiders, oligarques) peu intéressés à la restructuration de l'économie et à la poursuite de réformes en profondeur, mais excessivement intéressés par la légalisation de leur nouvelle situation acquise à l'aide de procédés douteux, illicites, illégaux ou criminels.

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G. Dès 1990, la seule méthode de privatisation qui ait vraiment fait la preuve (en Allemagne de l'Est, puis en Hongrie et en Estonie) de son efficacité, en ne créant pas de graves problèmes de gouvernement des entreprises privatisées et, donc, en facilitant leur restructuration, est la vente des actifs à des investisseurs stratégiques désireux de gagner de l'argent en utilisant les actifs de façon productive (et non en spéculant sur leur valeur, leur revente ou en les convertissant en dépôts sur des comptes bancaires ouverts à dessein dans des paradis fiscaux). La majorité de ces investisseurs stratégiques ne pouvaient être trouvés dans les ET au début de la transition. Ils s'avèrent donc être, pour la plupart, des investisseurs étrangers. Pour rendre les entreprises privatisables - i.e. pour pouvoir attirer des investisseurs stratégiques étrangers, l'Etat a dû les assainir, les réaménager ou les restructurer préalablement à la vente des actifs. H. Les difficultés précédentes, la propriété résiduelle restant aux mains de l'Etat, la propriété massive accaparée par les managers, tout ceci appelle certainement une deuxième phase de privatisation - le rapport World Bank (2002) ne dit pas autre chose. Stiglitz (2002) préconise la renationalisation des actifs appropriés illégalement pour les privatiser proprement. Quelle que soit la formule qui sera choisie, les privatisations de la décennie à venir ne ressembleront pas à la majorité des privatisations, selon des méthodes non-standard, de la décennie passée: c'est l'un des fondements de la deuxième phase de la transition. Le rôle du secteur privé de novo, de l'intervention de l'Etat dans la restructuration industrielle et de la mise en place des institutions permettant au marché de fonctionner correctement y sera certainement revalorisé par rapport à la phase précédente. I. Les critères économiques à remplir par les PECO pour pouvoir adhérer à l'VE sont exactement ceux qu'il faut satisfaire pour avoir une économie compétitive, dans le contexte de la mondialisation. Ils sont semblables aux variables qu'évaluent les FMN pour considérer qu'un pays est attractif pour leurs IDE. Ils discriminent énormément entre les ET : celles qui ont des perspectives d'adhésion proche à l'VE sont les terres d'accueil de l'IDE. Les autres, moins attractives pour l'IDE, sont commercialement moins compétitives, mais aussi sont beaucoup moins engagées dans les changements institutionnels et dans la restructuration profonde de leur économie. J. L'intégration d'un pays à la mondialisation de l'économie peut être jugée selon divers critères: le poids de son commerce extérieur dans le PIB, sa participation à une zone d'intégration régionale, l'importance des IDE qu'il accueille. On suggère moins souvent, sauf pour les économies

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les plus développées de la planète, qu'un pays fortement intégré à la mondialisation l'est parce que ses propres firmes et banques investissent à l'étranger. Telle est pourtant la réalité qui émerge dans un nombre croissant d'ET ces dernières années. La première phase de la période de transition a été celle de l'IDE entrant dans les ET. La phase suivante sera celle de l'intégration des ET à la mondialisation également par le biais de leurs IDE sortants, i.e. par l'investissement de leurs firmes à l'étranger. Inerties de la transformation, la mondialisation limites de la privatisation, ouverture à

Les idées-clés ci-dessus sont soutenues au fil des trois parties de ce volume, consacrées respectivement à: Il Les inerties de la première phase de la transformation économique postsocialiste; lIlLa privatisation, le gouvernement d'entreprise et la restructuration; 1111 La mondialisation, la convergence et l'élargissement européen (à l'Est). Dans la 1èrepartie, le chapitre 1 analyse les contradictions économiques qui ont miné de l'intérieur le système d'ECP soviétique et préparé son effondrement final. Ces contradictions se nouent dans la mise en œuvre des méthodes et des routines de la planification centralisée et directive qui reproduisent en permanence des défaillances d'approvisionnement et une économie de pénurie. Elles sont à l'origine d'une tendance à la baisse du taux de croissance de la production. La croissance ne s'est effondrée qu'après plusieurs décennies en raison de stratégies d'adaptation des entreprises à ce contexte pénurique, par des pratiques hors plan créatrices d'une économie parallèle. La pénurie de main-d'œuvre à l'extérieur des entreprises et les sureffectifs chroniques à l'intérieur de celles-ci résultent de ces stratégies d'adaptation et montrent combien le rapport salarial soviétique était contradictoire. Les contradictions se propageaient à tout le reste de l'ECP et leur accumulation a débouché sur une crise du système. La transition est resituée dans l'analyse des systèmes économiques au chapitre 2. Il est montré que l'on ne peut opposer la concurrence parfaite à la planification parfaite, en univers néo-classique. Il convient, à la suite de Kornaï, de se doter d'autres concepts et d'un autre langage pour décrire la théorie des systèmes économiques. Ils permettent d'opposer les économies capitalistes et socialistes réelles d'après le type de déséquilibre qui les caractérise. La réalité d'économies mixtes, observée d'ailleurs dans les ET, résiste à cette analyse et oblige à envisager les hypothèses de convergence positive et de congruence entre les systèmes économiques. L'intérêt de ces deux hypothèses est illustré dans le cas des ET. Plusieurs

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effets indésirables de la transformation post-socialiste montrent que des facteurs de congruence avec le capitalisme y sont à l'œuvre. L'hypothèse centrale du chapitre 3 est que les politiques économiques de transition - et les trajectoires suivies - sont fortement influencées par l'analyse qui est faite de la situation initiale, i.e. des déséquilibres de l'ECP. Il s'ensuit une discussion des deux principales théories formulées à ce sujet. D'un côté, la macroéconomie (et l'économétrie) du déséquilibre représente l'ECP comme un régime d'inflation contenue. La thérapie proposée est donc d'éradiquer l'excès de demande. Pour Kornaï et les économistes qui l'ont suivi, l'ECP est une économie de pénurie chronique, pour des raisons systémiques. La politique de transition ne peut se réduire à viser une réduction de la demande; elle doit rendre l'offre moins rigide (restructuration), modifier les anticipations et, dans ce but, changer les institutions et les règles du jeu, ce qui demande du temps. On en déduit les orientations d'une politique économique alternative de transition. La possibilité que les ET participent à une stratégie de réhabilitation de la demande, intérieure et extérieure, alternative des thérapies orthodoxes, est examinée au chapitre 4. La lenteur de la stabilisation macroéconomique dans les ET est expliquée par la non prise en compte de variables telles que la répartition du revenu et l'inflation inertielle. Par leur demande nette d'importation, les ET contribuent marginalement à soutenir la demande mondiale. L'opportunité d'une politique de relance par la demande est discutée en partant de l'hypothèse que les ET sont passées d'un régime stagnationniste à un régime « exhilarationniste ». La relance doit, en tout état de cause, être accompagnée d'une politique de l'offre visant à rendre celle-ci moins rigide et plus concurrentielle. Le chapitre 5 aborde les inerties de la transformation dans les ET et généralise l'analyse précédente, par delà l'inflation inertielle. Elle esquisse d'abord une explication de l'inertie du solde extérieur, du chômage et du déficit budgétaire. Puis, l'exemple des privatisations met en évidence des inerties institutionnelles et de comportement qui freinent le processus de transformation. Des inerties de comportement, ainsi que des résistances explicites au changement institutionnel sont à l'origine de l'économie informelle et du développement des réseaux. Les coûts sociaux de la transition, par leur importance, jouent aussi comme facteurs d'inertie. Dans le chapitre 6, on essaie d'identifier, à partir de quelques critères précis, les concepts qui sont spécifiques à l'analyse de la transformation économique postsocialiste et qui devraient disparaître avec la fin de celle-

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ci. La disparition des réalités ainsi conceptualisées est un marqueur de la fin de la transition. Les concepts sélectionnés sont ceux de récession transformationnelle, de chômage transitionnel, de démonétisation des ET et d'enracinement des managers à la direction des entreprises publiques et privatisées. Les différentes explications associées à ces concepts sont présentées. Leur foisonnement même indique que ces concepts ne sont pas encore stabilisés. Concluant la 1ère Partie, le chapitre 7 est un bref inventaire des questions omises (ou restées à l'arrière-plan) pendant la première phase de la transition et qui sont destinées à devenir les priorités de la deuxième phase. En 2e Partie, l'analyse des privatisations commence (chapitre 8) par une évaluation du degré de réussite des privatisations françaises des années 1980 afin d'en déduire les conditions de succès d'un programme de privatisation. Il s'ensuit un plaidoyer en faveur de l'utilisation des méthodes de privatisation par ventes d'actifs, les seules à avoir prouvé leur efficacité en économie de marché et à ne pas avoir créé d'insolubles problèmes de gouvernement d'entreprise dans les firmes privatisées. Il est vérifié ensuite que, pendant la première phase de la transition, toutes les conditions de succès des privatisations manquaient dans les ET. La recommandation réaliste de politique économique qui en découle est de commencer par créer ces conditions, pour partie institutionnelles, avant de se lancer dans un vaste programme de privatisation et, en attendant, de procéder à des privatisations au cas par cas, sans précipitation. Appel qui ne fut pas entendu dans les ET quand il fut lancé en 1990 par une petite minorité d'économistes, en tête desquels Janos KornaÏ. Prolongeant cette analyse, le chapitre 9 recense les contraintes et les obstacles à la réussite des privatisations dans les ET, la plupart étant liés à l'héritage systémique des ECP qui, évidemment, n'avait pas disparu du jour au lendemain, au début des années 1990. Quelques contraintes, beaucoup moins nombreuses, provenaient de l'environnement économique international. Quant au chapitre JO, il s'attache à démontrer ce qu'il aurait mieux valu éviter de faire, c'est-à-dire une privatisation de masse à marche forcée. L'exemple étudié est celui des privatisations tchèques. Il a engendré beaucoup de désillusions, après avoir suscité beaucoup d'espoir. Il est montré que le programme tchèque de privatisation ressemble à s'y méprendre à un plan centralisé à l'ancienne, tant dans sa conception que dans sa mise en œuvre, ses critères de succès, ses asymétries et tricheries informationnelles ou, même, sa référence théorique implicite (le modèle d'Oskar Lange). En outre, on a souvent

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entendu dire que la transition devait dépolitiser l'économie héritée de l'ancien système: le meilleur exemple du contraire réside dans la privatisation tchèque. Le chapitre Il propose un bilan d'ensemble des privatisations, de leur acquis et des nombreux problèmes qu'elles n'ont pas résolus ou créés, douze ans après le début de la transition. Les programmes de privatisation ont régulièrement été trop ambitieux par rapport à ce qui était faisable (illustrant leur philosophie téléologique), ils ont comporté simultanément trop d'objectifs, ils ont retenu des critères de succès erronés parce que pas assez qualitatifs. La privatisation a facilité le retour à la croissance économique des ET, mais surtout parce qu'elle a stimulé sur ses marges la création de nouvelles entreprises privées. Elle a été littéralement sauvée par l'IDE, surtout dans le secteur bancaire où le capital étranger n'était pas accepté initialement. En revanche, elle n'a pu éliminer une propriété résiduelle d'Etat non négligeable. Le recours systématique aux méthodes non-standard (autres que les ventes d'actifs) a engendré d'importantes difficultés dans le gouvernement des entreprises privatisées, atténuant leurs performances par rapport aux espoirs mis dans la privatisation. Comme on pouvait s'y attendre, vu la structure concentrée de l'offre héritée de l'ECP, la privatisation n'a pu stimuler la concurrence et a favorisé l'enracinement des managers à la direction des firmes privatisées et le maintien de leurs relations réticulaires (en réseaux). La privatisation n'a pu contrecarrer l'expansion de l'économie informelle, n'ayant pas échappé elle-même aux opérations illégales, aux malversations et à la corruption. Ce bilan met en question le modèle principal-agent qui a inspiré les concepteurs des privatisations dans les ET et, dans certaines d'entre elles, conduit à s'interroger sur l'issue de la transition. L'insuffisante restructuration des ET n'est pas seulement due à l'échec des privatisations, mais aussi à l'incapacité d'un système scientifique et technologique (SST), tombé en totale déshérence pendant la transition (chapitre 12), de fournir aux firmes les nouvelles techniques susceptibles d'être transformées en nouveaux produits ou en nouveaux procédés de production. Le changement institutionnel du SST et la privatisation des instituts de recherche se sont heurtés à plus d'obstacles que dans d'autres secteurs, et y ont eu aussi des effets indésirables, posant en fin de compte la question du rôle de l'Etat et du besoin d'une politique scientifique et technologique pour soutenir la croissance économique à long terme des ET. Le chapitre 13 poursuit l'analyse de la nécessaire intervention de l'Etat dans l'économie pendant la période de transition. On procède ici par analyse comparative. Il est rappelé que le développement industriel et

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tertiaire des pays du Sud-Est asiatique, sur longue période (et leur reprise rapide après la crise financière), est fondé sur une politique industrielle efficace, impulsée par l'Etat, en relation réticulaire étroite avec les milieux industriels privés. Cette politique a toujours été relayée par une certaine dose de protectionnisme et de promotion d'exportation. Elle fut complétée par une ouverture croissante à l'IDE entrant. L'intérêt de ce modèle mixte (Etat-privé) de développement pour les ET est discuté, comparativement aux résultats atteints en se basant sur la libéralisation et la privatisation de l'économie. Le dépérissement de l'Etat ne facilite pas la transition. La 3e Partie aborde l'environnement international-la mondialisation de l'économie - de la période de transition et quelques-uns de ses impacts sur les ET. Le chapitre 14 démontre que les critères qui rendent une ET attractive pour l'IDE des FMN sont pratiquement les mêmes que ceux auxquels doivent satisfaire les pays candidats à une adhésion à 1'DE, suivie d'une entrée dans l'euro. La convergence économique des PECO vers l'VE y crée un bon climat d'investissement, bien meilleur que celui dont bénéficient les autres ET, notamment les pays de la CEI. En même temps, l'IDE entrant est un facteur de convergence. L'analyse de la convergence se poursuit au chapitre 15 qui étudie, à partir de tests statistiques, la convergence entre les dix PECO et les quinze pays de l'VE. On teste la convergence sur la base de variables nominales (critères de Maastricht) puis de variables réelles (plus proches des critères de Copenhague). La convergence nominale et la convergence réelle ne progressent pas de manière synchrone; le progrès de l'une ralentit l'autre. Il apparaît donc un dilemme pour les PECO entre le rythme de stabilisation nominale de leur économie et le rythme de rattrapage économique réel de leur niveau de développement par rapport à celui des pays de l'VE. Ce dilemme est sous-tendu par un effet Balassa. Il ouvre à nouveau la question du choix entre une politique de stabilisation restrictive (thérapie de choc) et une politique de soutien de la croissance. On observe que, dans presque tous les PECO, il y a eu une alternance entre des périodes de stabilisation stricte et de relance économique plus ou moins affichée. Sur l'ensemble de la première phase de la transition, les PECO ont eu, de fait, une politique économique de stop and go, finalement assez éloignée des recommandations du FMI. Avec d'assez bons résultats en moyenne. Le chapitre 16 examine certaines conséquences de l'élargissement de l'VE pour l'emploi. Le chômage dans les ET a une forte composante inertielle, structurelle, transitionnelle. Le taux de chômage diminue peu

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lors des sous-périodes de reprise économique et recommence à grimper avec la crise financière. Cette inertie du chômage est la promesse de l'entrée de plus de 6 millions de chômeurs supplémentaires dans l'DE avec l'adhésion des PECQ, à politique économique inchangée; soit de l'ordre d'un tiers du nombre des chômeurs recensés dans l'DE. Si un énorme flux migratoire en provenance des PECQ ne paraît pas devoir être redouté, une immigration dont l'origine se situerait plus à l'Est (CEI) est plausible. Ceci milite en faveur d'une politique économique davantage créatrice d'emplois et, plus largement, d'un véritable approfondissement de l'Europe sociale dont bénéficieraient les ressortissants des PECQ. L'aspect le plus original de l'ouverture extérieure des ET - qui est une preuve forte de leur intégration au mouvement de mondialisation - est l'apparition et le développement de nouvelles FMN originaires des PECQ, des pays de la CEI et des Balkans, dans les années récentes. Le chapitre 17 offre l'un des premiers recensements existants de l'IDE sortant des ET et des FMN qui les entreprennent. Il met en lumière les nombreuses similarités entre celles-ci et les multinationales qui ont émergé dans le Tiers Monde à la fin des années 1970. Il en est déduit l'hypothèse qu'une explication théorique pourrait être commune à toutes les multinationales émergentes, à l'Est et au Sud. Celle-ci est recherchée dans le modèle de chemin de développement de l'IDE, dû à John H. Dunning, dont le test économétrique confirme l'hypothèse formulée et montre que l'IDE sortant dépend du niveau de développement économique des pays d'origine, y compris pour les ET. La conclusion de l'ouvrage revient sur la différenciation entre les ET et leurs trajectoires de transition, en distinguant celles à qui une perspective d'adhésion à l'DE est ouverte des autres. Ce clivage a surdéterminé la plupart des facteurs de différenciation entre ET.

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PREMIERE PARTIE

LES INERTIES DE LA PREMIERE PHASE DE TRANSFORMATION ECONOMIQUE

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LES CONTRADICTIONS ECONOMIQUES INTERNES DU SYSTEME SOVIETIQUE 10 L'effondrement du système soviétique remet en cause bien des théories et des croyances qui s'étaient formées avec la révolution d'octobre 1917. Dans la théorie marxiste, un système socio-économique (un mode de production) ne disparaît pas par hasard. Le problème est que la disparition a frappé le système soviétique et non le capitalisme comme le supputait cette théorie. Ce système n'était donc pas exempt de contradictions, au sens de Marx Il. Il s'est effondré à l'issue d'une crise économique qui a duré une quinzaine d'années. Bien que des facteurs extérieurs, idéologiques, politiques, militaires et sociaux aient tenu un rôle non négligeable dans cet effondrement, celui-ci est l'aboutissement des contradictions inhérentes à l'économie de type soviétique. La littérature économique des années 1970 et 1980 a fourni des analyses de la crise du système économique soviétique 12. Elle est révélatrice des contradictions qui minaient ce système dès l'origine et dont l'exacerbation est devenue critique vers 1976-1978. L'analyse se centre ici sur la dimension économique des contradictions. Le système soviétique est étudié dans ses fondements, tel qu'il s'est développé avant les réformes qui en ont altéré ses traits les plus caricaturaux (et répressifs), réformes qui n'ont pu que retarder la crise fatale.

10 Communication (inédite) au colloque Octobre 1917: causes, impact, prolongements, Paris, 14-16 novembre 1997. Il «Ces contradictions conduisent à des explosions, à des cataclysmes, à des crises, à l'arrêt temporaire de tout travail et à l'anéantissement d'une grande partie du capital.... Mais parce que ces catastrophes reviennent régulièrement et se produisent chaque fois sur une plus grande échelle, elles aboutiront en fin de compte au renversement violent du capital» (Le Capital, livre 2). 12 Nos contributions à l'analyse de la crise dans Andreff (1983, 1985, 1987a, 1990 et 1993a) et Andreff, Lavigne (1987).

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Les contradictions

de la planification directive

La planification soviétique procédait par élaboration et exécution d'un plan principalement libellé en quantités physiques ou en indices de croissance quantitatifs. Au cœur de la planification se noue une première série de contradictions. L'élaboration centralisée du plan ne pouvant s'appuyer sur des informations économiques fiables (pour des raisons exposées plus loin), transmises par les acteurs économiques décentralisés - les directeurs des EPE -, les planificateurs (le Gosplan en URSS) ont dû mettre en œuvre, dès les premiers plans, une routine se substituant à l'insuffisante fiabilité des informations recueillies. C'est la planification à partir du niveau atteint. Elle consiste, pour définir les objectifs du plan chaque année, à majorer d'un certain pourcentage (le taux de croissance planifié) les résultats supposés obtenus en moyenne dans le plan de l'année précédente. Cette routine rend incapables de réaliser leur plan cette année, toutes les entreprises qui ont eu du mal à (ou n'ont pas pu) réaliser 100% des objectifs de leur plan l'année passée. La nonréalisation du plan étant passible de sanction, les entreprises en difficulté, pour pouvoir réaliser leur futur plan, ont tendance à transmettre au Gosplan des informations fausses ou biaisées 13 sur leur activité. Le Gosplan le sachant d'expérience recourait d'autant plus à la routine décrite pour tenter d'obtenir néanmoins les performances requises des entreprises, et ceci en majorant leurs objectifs. Les indicateurs planifiés (objectifs à réaliser) reçus par les directeurs des EPE en début de plan étaient des quantités à produire (ou leur taux de croissance), calculées en désagrégeant les objectifs du plan national par secteurs (ministères sectoriels), puis au sein de chaque secteur par répartition des quantités à produire entre les entreprises, en fonction de leurs capacités de production. En pratique, cette répartition reposait sur la connaissance imparfaite qu'avaient les planificateurs et les ministères sectoriels de ces capacités, en raison des biais d'information signalés plus haut. Il en résultait que l'entreprise recevait des objectifs planifiés calculés par la hiérarchie sans tenir exactement compte (faute d'information) de ses capacités, de sa technologie, ni de ses besoins en intrants. La conséquence la plus systématique en était que les objectifs d'un plan d'entreprise n'étaient pas tous mutuellement compatibles. L'entreprise se voyait donc attribuer un plan qui, dès le départ, n'était pas intégralement réalisable. Dès lors que le Gosplan demandait à toute
13 En particulier, des résultats surestimés quant aux objectifs de production réalisés.

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entreprise d'indiquer les moyens en intrants, en équipements, en maind'œuvre, qu'elle estimait nécessaires pour réaliser son plan, la réponse rationnelle de chaque entreprise, ayant reçu des objectifs en partie irréalisables, consistait à demander le maximum possible de ressources. Cette stratégie augmentait ses chances de parvenir à s'approcher de, parfois à dépasser, les objectifs difficiles à atteindre ou irréalisables. Chaque entreprise maximisant ses demandes d' intrants, maximisait en fin de compte le coût de sa production, pour des objectifs planifiés donnés. Lorsque les indicateurs planifiés de production étaient formulés strictement en volume (période stalinienne), il en résultait que l'URSS fabriquait les produits les plus lourds (en intrants) du monde. Ce dont Staline s'enorgueillissait! Lorsque les indicateurs planifiés furent formulés ultérieurement en valeur, l'URSS devint célèbre pour produire les produits les plus coûteux du monde. On peut donc identifier deux contradictions de la planification soviétique. Il y a d'abord une contradiction macroéconomique entre la programmation d'un développement économique efficace de la production au moyen de la planification et l'obtention d'une production particulièrement coûteuse en intrants, donc de fait peu efficace. La solution de cette contradiction était recherchée par les planificateurs dans la majoration des objectifs planifiés par rapport au niveau atteint, transformant la routine décrite en un effet de cliquete La même contradiction se reproduisait d'année en année, et de quinquennat en quinquennat. La deuxième contradiction est microéconomique: l'EPE reçoit un plan irréalisable, mais elle est obligée de l'exécuter au risque d'être sanctionnée par la hiérarchie pour n'avoir pas réalisé son plan à 100%. L'entreprise cherchait à échapper à cette difficulté à l'aide de plusieurs stratégies. Elle marchandait les objectifs de son plan avec son autorité de tutelle pour que celle-ci révise en baisse les objectifs de production et/ou augmente les ressources attribuées à l'entreprise. Elle trichait (biaisait l'information) sur la réalité des ressources effectivement à sa disposition et sur les résultats de son plan communiqués à la hiérarchie (d'où les biais systématiques dans l'information reçue par le Gosplan). Elle recourait à des opérations hors plan, illicites ou illégales, pour obtenir les ressources manquant pour réaliser son plan; la genèse de l'économie parallèle se trouve donc au cœur du système de planification. Par ces stratégies, l'EPE parvenait à s'approcher de, à réaliser ou à dépasser les objectifs de son plan. Le Gosplan en déduisait qu'il lui avait attribué un plan plutôt facile cette année-là et, par conséquent, procédait à la

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majoration des objectifs l'année suivante. La contradiction se reproduisait d'année en année. Par ailleurs, la planification soviétique cherchait à élaborer un plan national à la fois cohérent et privilégiant des objectifs jugés prioritaires par le gouvernement ou le parti. Des techniques de planification étaient mises en œuvre par le Gosplan pour garantir la cohérence et les priorités du plan: la méthode des balances matières élaborées en quantités physiques et la méthode dite des chaînons conducteurs (pour l'aspect technique: Andreff, 1993a). L'idée de base de ces méthodes est qu'il faut prévoir d'abord l'affectation des ressources requises (intrants, équipements, maind' œuvre) aux branches de production prioritaires (industries lourdes) pour s'assurer qu'elles pourront réaliser leur plan; puis aux branches au second rang des priorités; puis au troisième rang, et ainsi de suite. Dans la mesure où les ressources ne sont pas infiniment disponibles, leur affectation aux branches prioritaires épuise 14 le stock des ressources disponibles. Pour les autres branches, non-prioritaires, les ressources qu'elles recevront sont aléatoires. De fait, la réalisation de leurs objectifs planifiés est sacrifiée, dès l'élaboration du plan. On sait qu'elles ne seront pas régulièrement approvisionnées en ressources pendant l'exécution du plan et seront dans l'incapacité de réaliser leur plan à 100% des objectifs assignés. Une nouvelle contradiction apparaît: les produits des branches non-prioritaires servent normalement d'intrants à la production d'autres branches, y compris de certaines branches prioritaires. Dès lors, ces dernières à leur tour ne peuvent pas être certaines d'être approvisionnées régulièrement par les branches non-prioritaires. Donc, dès l'élaboration du plan, le risque de non-approvisionnement se généralise à toute l'économie. Il y a ainsi une contradiction entre la mise œuvre de méthodes cohérentes de planification et le fait de privilégier des branches prioritaires, dont le résultat est une incohérence systémique, à savoir le risque permanent, pour toute branche et toute entreprise de ne pas être approvisionnée pendant qu'elle exécutera son plan. Là se trouve la source d'une autre contradiction (voir infra) entre la recherche d'une croissance économique rapide devant conduire un jour à l'abondance et son résultat
14 Ceci est l'apparition d'un goulot d'étranglement (i.e. l'épuisement de l'une des ressources à allouer après son attribution à un certain nombre de branches). Les branches prioritaires sont celles qui se situent en amont du goulot d'étranglement dans l'attribution des ressources; les branches non-prioritaires sont celles situées en aval du goulot d'étranglement. Ces dernières sont certaines de ne pas recevoir les ressources nécessaires à la réalisation de leur plan.

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