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Les systèmes de transport dans les îles - Systems of Transport in the Islands

328 pages
Publié par :
Ajouté le : 01 janvier 0001
Lecture(s) : 45
EAN13 : 9782296319752
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Les systèmes de transport dans les îles

Ouvrage collectif réalisé sous la coordination de Michel BIGGI

Les systèmes de transport dans les îles
Eurisles est une initiative de la Commission des lIes de la CRPM cofinancée par la Commission Européenne (DG XVI) dans le cadre du programme RECITE

L'Harmattan
5-7, rue de l'École Polytechnique 75005 Paris - FRANCE

L 'Harmattan Inc. 53-55, rue Saint-Jacques Montréal - (Qc) CANADAH2Y IK9

(Ç)Édition L'Harmattan, 1996 ISBN: 2-7384-4299-4

SOMMAIRE

Préface
Jean BAGGIONI Membre du Parlement européen- Vice-présidentde l'Intergroupedes /les

7

Présentation du réseau Eurisles
Jean-Didier HACHE - Directeur d'Eurisles

9

Introduction

Il

Les répercussions de la législation européenne sur les services de transport dans les régions insulaires l/Compétences et responsabilités La gestion des transports insulaires (Présentation synthétique) Compétences et responsabilités (Notes descriptives) Les obligations de service minimum (Notes descriptives) 2/Les systèmes de compensation Les aides versées directement aux usagers des transports aériens et maritimes (Présentation synthétique) Les aides versées directement aux compagnies aériennes et maritimes (Présentation synthétique) Les régimes fiscaux applicables aux transports aériens et maritimes et aux carburants (Présentation synthétique) Les systèmes de compensation (Notes descriptives) Exemples de coûts de l'insularité (Notes descriptives) Bibliographie Annexes Les dessertes aériennes et maritimes (cartes) Données statistiques et graphiques 143 83 27

C'est une évidence d'affirmer l'importance des transports dans les régions insulaires. Il n'est que de dire «île» et l'on pense immédiatement difficultés d'accès, enclavement, périphéricité. Il n'est que de dire «transports» et l'on a à l'esprit mobilité de personnes, retombées économiques, circuits de production et de commercialisation. L'Union Européenne connaît encore peu ses îles. Elle n'a toujours pas mis en place la politique globale et d'envergure en faveur des régions insulaires, qui permettrait, dans l'objectif de cohésion économique et sociale qui est la base de sa construction, de répondre véritablement à leurs spécificités et à leurs handicaps propres. L'ouverture des frontières, les problèmes de déréglementation dans le domaine des transports suscitent de réelles inquiétudes dans les îles. Leurs économies fragilisées ne peuvent supporter les effets d'une concurrence impitoyable et il est vital pour elles que leurs liaisons bénéficient de mesures protectrices spécifiques, prenant en compte l'ensemble des contraintes liées à l'insularité. Il est impératif de donner aux îles les moyens nécessaires d'être mieux reliées entre elles et aux régions centrales de la Communauté européenne. Pour oeuvrer dans ce sens, il est nécessaire que les îles puissent parler d'une seule voix à Bruxelles, qu'elles se constituent en «groupe de pression» pour faire prendre en compte par les instances communautaires cette notion si fondamentale de «territoires à handicaps permanents ». Déjà depuis un certain nombre d'années, des démarches sont initiées par les régions insulaires. Les îles se sont regroupées dans de multiples structures ou organismes pour échanger leurs expériences, confronter leurs problèmes et réfléchir à des solutions communes. C'est tout l'intérêt du réseau EURISLES, qui depuis 1990 dans le cadre du programme RECITE, travaille à la mise en place de statistiques et de données communes à huit régions insulaires, dans le but de mieux se connaître pour mieux se faire connaître. Demain peutêtre, dans le cadre des actions financées par l'Article 10 du FEDER, d'autres îles viendront rejoindre ce réseau, pour compléter et amplifier la réflexion entreprise. C'est ce que je souhaite vivement.
Jean BAGGIONI Président du Conseil exécutif de Corse

Député européen 7

Le développement de liens entre les diverses Régions insulaires de l'Union Européenne est un phénomène qui remonte au début des années 1980, avec les initiatives conjointes de la Conférence Permanente des Pouvoirs Locaux et Régionaux du Conseil de l'Europe (à l'origine de la
« Déclaration de Tenerife », en 1981), et de la Conférence des Régions

Périphériques Maritimes, qui crée alors en son sein une « Commission des Iles ». Constatant que les informations sur les îles de l'Union Européenne demeurent rares, incomplètes et surtout d'un accès particulièrement difficile en raison de leur caractère extrêmement disséminé, les Régions insulaires ressentent progressivement le besoin de développer une coopération dont la nature serait plus technique, et le caractère plus permanent. Elles envisagent dès 1984, à l'occasion de la Hème Conférence des Régions insulaires, organisée aux Açores par le Conseil de l'Europe, de créer une structure chargée de recueillir toutes les données pertinentes sur les îles, et sur la gestion des contraintes liées à leur insularité. Il faut néanmoins attendre plusieurs années, ainsi que la mise en œuvre d'une politique d'aide aux initiatives de coopération interrégionale par la Communauté européenne, pour que les moyens d'une telle entreprise soient réunis. En 1992, la Commission des Iles de la CRPM présente à la Commission Européenne un projet-pilote de réseau d'information et d'échanges regroupant (dans une première phase) 8 Régions insulaires. Ce projet, intitulé EURISLES, est approuvé et obtient un soutien financier de la Commission Européenne (DGXVI) dans le cadre du programme « RECITE». Le réseau EURISLES repose sur des antennes locales animées par des organismes régionaux particulièrement actifs dans le recueil et la diffusion de l'information (offices statistiques, universités, offices de développement.. .). Ses objectifs sont:

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.
.

.

de rechercher, vérifier et harmoniser un «corpus» de données tant statistiques que documentaires (annuaires, bibliographies, cartes, image. . .) sur les îles concernées; de créer un support informatique «ad hoc », permettant un accès rapide, multilingue et comparatif à ces diverses données; de développer des bases de données sur des thèmes présentant un intérêt particulier pour la gestion des espaces insulaires.

C'est à ce dernier titre que le présent ouvrage a été réalisé sur les transports, thème qui de toute évidence constitue une préoccupation majeure pour toutes les îles de la Communauté. Les textes présentés ne prétendent pas traiter cette question d'une façon exhaustive, mais ils entendent fournir des informations utiles sur un certain nombre de points clefs, tels que savoir qui gère la politique des transports dans les îles, quelles sont les obligations de service minimum en vigueur, ou encore quels systèmes de compensation y sont appliqués. Enfin, ce recueil s'efforce de concilier deux démarches antagoniques: D'une part, il veut laisser la parole aux acteurs locaux avec, pour conséquence, une inévitable hétérogénéité des textes, reflets de sensibilités ou de préoccupations différentes; D'autre part, il entend fournir une information à la fois homogène, synthétisée, et aussi complète que possible, qui permette de procéder à des comparaisons rapides. Le lecteur trouvera donc côte à côte des notes descriptives rédigées, sous leur responsabilité, par les intervenants des différentes régions, ainsi que des tableaux et des notes de synthèse réalisés par la Coordination EURISLES. La lecture complémentaire de ces divers textes lui est recommandée.
Jean-Didier HACHE Directeur d'EURISLES

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Jean-Didier

HACHE

La Communauté européenne a beaucoup tardé avant de s'intéresser aux problèmes de réglementation des transports concernant les îles. En effet, dans son ensemble, le processus de réglementation des transports maritimes et aériens fut particulièrement lent, car le traité de Rome de 1957 ne traitait que des transports par route, rail et voies navigables terrestres. Il fallut de longues années et des pressions politiques considérables pour élargir la portée du traité au transport maritime et aérien. Ce n'est qu'en 1986 que l'Acte unique européen modifia le traité original pour qu'il englobe ces moyens de transport (voir l'article 84.2 du Traité, modifié par l'article 16 de l'Acte unique européen). Depuis lors, plusieurs législations communautaires ont progressivement libéralisé le secteur du transport maritime et aérien. Dans ce cadre, la Communauté a pris en compte la nécessité de protéger les liaisons insulaires, souvent fragiles, des excès d'une concurrence impitoyable. C'est pourquoi la législation européenne comprend de nombreuses dispositions traitant des subventions aux transports et des obligations de service public. Récemment, l'article 129b du traité de Maastricht relatif aux «réseaux transeuropéens » a abordé le problème des transports insulaires et souligné le besoin de «porter une attention particulière à la nécessité de relier les régions périphériques, isolées et insulaires aux régions centrales de la Communauté ».

I Avec l'aimable permission de Gotlands Kommun, qui nous a autorisé à utiliser la version originale de cette note. 11

Transport maritime
Services de nm;.igation entre les États membres et entre les Etats membres et les pays tiers

La directive du Conseil (CEE) n° 4055/86 du 22/12/86 établit le principe de libre concurrence sur les voies maritimes entre les États membres, ainsi qu'entre les États membres et les pays tiers. Cette liberté s'applique à tous les citoyens de l'Union Européenne. S'ils vivent hors de la Communauté, leurs navires doivent être enregistrés dans l'Etat membre auquel ils appartiennent. Les États membres qui imposaient des règles visant à restreindre le transport de certains types de marchandises (les pétroliers par exemple) ont dû lever progressivement leurs restrictions. A compter du 1/1/93, tous types de restrictions ont été abolis. Dans la pratique, cela signifie que n'importe quelle compagnie maritime peut établir des liaisons, entre la Corse et l'Italie ou Madère et les Canaries par exemple. Application du principe de libre circulation des services au transport maritime au sein du territoire des États membres (cabotage maritime) La directive du Conseil (CEE) n° 3577/92 du 7/12/92 définit les règles relatives à la liberté de circulation maritime sur le territoire d'un État membre. Cette directive établit une distinction claire entre: - d'une part le «cabotage continental» (transport de marchandises ou de passagers entre des ports du continent, sans escale dans les îles) et le « cabotage maritime» (liaisons avec les installations au large),

- et, d'autre part, le «cabotage

insulaire»

(transport

de marchandises

ou de passagers entre le continent d'un État membre et ses îles, ou entre ses îles).
Liberté des services de cabotage maritime

En règle générale, la libéralisation des services de cabotage maritime a été mise en place à partir du 1/1/93. A compter de cette date, les armateurs de la Communauté sont libres de proposer des services de cabotage sur le territoire de n'importe quel État membre, à condition que leurs navires soient enregistrés dans l'un des pays de la Communauté, naviguent sous son pavillon et respectent la 12

règlementation en matière de cabotage. Cette règle générale est toutefois assortie de différentes mesures d'aménagement et de protection, ainsi que de nombreuses exceptions. Ces exceptions concernent en premier lieu les différentes formes de navigation en Méditerranée et le long des côtes de l'Espagne, de la France et du Portugal, il s'agit notamment: - des croisières jusqu'au 1/1/95 ; - du transport de produits stratégiques (ex: pétrole) jusqu'au 1/1/97 ; - des services de navigation assurés par les navires de moins de 650 GRT ; - des lignes régulières de transport de passagers jusqu'en mai 1999. Une autre série d'exceptions règlementent le «cabotage insulaire », mais elles varient d'un pays à l'autre. Ainsi, la directive ne s'applique pas avant: - le 1/1/99 pour les services de cabotage avec l'ensemble des îles méditerranéennes, des îles Canaries (ainsi que les territoires espagnols de Ceuta et Melilla en Afrique du Nord), de Madère, des Açores, des départements d'Outre-mer ainsi que des îles françaises le long de la côte ouest du pays (petites îles bretonnes) ; - voire le 1/1/2004 pour les îles grecques (mais uniquement pour le transport de passagers et pour les navires de moins de 650 GRT). En revanche, aucune dérogation n'est accordée aux îles d'Europe du nord (ex: îles Hébrides, Orcades, Shetland, Bornholm, etc.) où la règlementation s'applique intégralement dès 1993.
Législation concernant les navires assurant des liaisons de cabotage (article 3)

Le type de législation qui s'applique aux navires est un enjeu social et économique déterminant dans tous les pays, car il dicte le choix des équipages et de la législation sociale appliquée. Tant que le cabotage maritime sur le territoire d'un État membre était réservé aux navires de cet État, le problème ne se posait pas, mais, avec l'ouverture de la concurrence aux navires d'autres États membres, il était indispensable de définir des règles claires. C'est pourquoi la Communauté a décidé de distinguer le cabotage insulaire des autres formes de cabotage: - dans le cas du cabotage continental et des croisières (à l'exception des navires de moins de 650 GRT), la loi applicable est celle de l'Etat membre dans lequel le navire est enregistré. - dans le cas du cabotage insulaire, c'est la législation de l'Etat membre où la prestation de service a lieu qui s'applique. Cette 13

disposition n'est pas limitée dans le temps, mais la Commission Européenne procédera à une révision de la situation du cabotage insulaire avant le 1/1/97. Elle pourrait alors proposer au Conseil des aménagements concernant la nationalité des équipages. Leur régime définitif devra être approuvé avant le 1/1/99. Pour les navires de transport de marchandises et d'un tonnage supérieur à 650 GRT, ce régime n'est que transitoire. Après le 1/1/99, les navires, effectuant du cabotage insulaire dans les eaux territoriales d'un État membre au cours d'un voyage en provenance ou à destination d'un autre État membre (ex: Stockholm/Gotland/Copenhague), pourront appliquer à leur équipage la législation en vigueur dans l'Etat dont ils arborent le pavillon. Avant cette date, la loi de l'Etat où le cabotage a lieu s'applique.
Obligations de service public pour le cabotage insulaire (articles 2 et 4)

La directive de la CE porte également sur le problème du service public sur les voies maritimes insulaires, et offre deux possibilités aux États membres ou à leurs « autorités compétentes» : - La première consiste à signer des contrats de service public avec les compagnies de navigation assurant des liaisons régulières sur ces voies maritimes à destination, en provenance, ou entre des îles.

Ce « contrat de service public» est un contrat établi entre les autorités
compétentes d'un État membre (il peut s'agir d'une autorité régionale ou locale si elle est habilitée à le faire) et un armateur de la Communauté, afin d'assurer des services de transport satisfaisants. Ce contrat peut être assorti de conditions spéciales telles que la continuité des liaisons, leur régularité, la qualité ou le nombre de places proposées. Il peut également demander des services complémentaires, une adaptation satisfaisante à la demande ou préciser plusieurs critères concernant certaines routes ou certains types de voyageurs. - La deuxième consiste à imposer des obligations de service public à toutes les compagnies maritimes en contrepartie de l'autorisation d'assurer des liaisons de cabotage insulaire. Ces « obligations de service public» désignent essentiellement les obligations que la compagnie maritime n'assureraient pas, ou pas complètement, si elle ne tenait compte que de ses intérêts commerciaux. La seule condition imposée par la Communauté est que ce contrat ou ces obligations de service public ne doivent entraîner aucune discrimination entre les flottes des différents États membres. De plus, toutes les contreparties financières octroyées par un État membre aux compagnies maritimes qui assurent le service public doivent

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être accordées à l'ensemble des compagmes, sans discrimination de nationalité. Ceci signifie, à titre d'exemple, qu'une compagnie maritime britannique pourra (après 1999) faire acte de candidature pour un contrat de service public sur l'une des voies maritimes reliant la Sardaigne au continent italien. Cette compagnie devra respecter la législation en vigueur pour les navires battant pavillon italien, mais sa candidature ne pourra être rejetée en raison de sa nationalité. De même, l'Italie pourra imposer des obligations de service public sur une voie maritime desservant la Sardaigne, mais ne pourra pas empêcher les compagnies maritimes des autres pays de la Communauté européenne de mettre en place de telles liaisons, à condition qu'elles respectent ces mêmes obligations.

Transport

aérien

La libéralisation du transport aérien a été très progressive. Elle est couronnée, en 1992, par une série de directives traitant d'aspects tels que l'octroi de licences aux compagnies, la liberté des liaisons aériennes au sein de la Communauté, la liberté de tarification, etc. La gestion du trafic des aéroports fait également l'objet d'une directive en 1993. Sans analyser en détail cette législation complexe et étendue, on peut affirmer qu'à l'exclusion d'un nombre limité de contraintes (lutte contre la concurrence déloyale, etc.), les compagnies aériennes sont, en règle générale, relativement libres d'assurer des liaisons au sein de la Communauté et de pratiquer leurs propres tarifs sur ces lignes. Parmi toutes ces directives, seule la directive du Conseil (CEE) n° 2408/92 s'applique directement ou indirectement aux îles. Toutefois, comme cette législation est la seule' qui réglemente l'accès des compagnies aériennes européennes à l'intérieur de la Communauté, elle conditionne toutes les autres directives (ex: la liberté des tarifs n'a aucun sens sans autorisation d'établir une liaison aérienne). Nous allons donc étudier en détailles aspects de la directive du Conseil (CEE) n° 2408/92 qui concernent plus particulièrement les îles.
Exclusion de certaines îles (article 1.4)

Le trafic aérien desservant les îles grecques et les Açores a été exclu dès le début du processus de libéralisation.

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Selon la directive du Conseil (CEE) n° 2408/92, cette exclusion devait durer à l'origine jusqu'au 30/6/93 et pouvait être reconduite deux fois pour une période de 5 ans c'est-à-dire jusqu'en 1998 et en 2003. Les États membres pouvaient toutefois s'y opposer en faisant appel auprès de la Commission et du Conseil. Cette disposition signifiait que les liaisons aériennes régulières ou non à destination des Açores et des îles grecques ne pouvaient pas être ouvertes à la libre concurrence sans l'accord des gouvernements nationaux respectifs. En 1994, deux décisions de la Commission ont changé cet état de fait: - La décision de la Commission du 7 octobre 1994 (JO L 273, du 25/10/94) concernant l'aide accordée par la Grèce à Olympic Airways (OA) qui stipule dans son article 1) que l'aide financière de l'Etat grec pour la restructuration d'Olympie Airways peut être autorisée sous réserve que plusieurs conditions soient remplies. Le point «q)>> déclare que Olympic Airways s'engage à ne plus appliquer la clause d'exemption de l'article 1.4 de la directive susmentionnée après le 30 juin 1998, ce qui signifie que OA ne détient plus le monopole des vols réguliers à destination des îles grecques après cette date. Les îles sont également évoquées au point «s) », qui stipule que, pendant la durée du plan de restructuration, OA n'augmentera pas le nombre de places sur ses vols au sein de l'Union Européenne au-delà de leur niveau de 1993, à l'exception des vols entre le continent et les îles grecques. - La décision de la Commission du 6 juillet 1994 (JO L 279 du 28/10/94) concernant une augmentation de capital, des garanties de crédit et une exonération d'impôts en faveur de la compagnie portugaise TAP qui stipule dans son article 1) que l'aide en question accordée par le Portugal à cette compagnie est acceptée sous réserve que plusieurs conditions soient remplies. Le point « e) » précise que le Portugal doit appliquer le point 4 de la directive (CEE) n° 2408/92 aux régions autonomes des Açores et de Madère au plus tard le 1er janvier 1996 et rendre publiques les obligations de service public imposées sur ces lignes conformément au chapitre VIII, point 3de la directive susmentionnée. Cela signifie en fait qu'en dépit de l'exclusion des Açores de la directive susmentionnée, le Portugal accepte de soumettre toutes ses lignes aériennes régulières à un appel d'offres selon les procédures législatives en vigueur. Le point «t)>> précise également que le Portugal doit libéraliser entièrement les règles concernant les lignes de transport non régulières entre les aéroports de l'Union Européenne et les Açores en autorisant

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entre autres la vente de places ou l'affrètement de charters sur les trajets simples (aller ou retour). Il convient également de souligner que la Décision de la Commission n° 94/666/CE du 6/7/94 (JO L260, 8110/94) a autorisé la TAP à percevoir des subventions de l'Etat afin de compenser les pertes subies sur les lignes à destination des Açores et de Madère.
Limitation du cabotage (article 3.2)

Les liaisons de cabotage aérien sont les liaisons effectuées au sein du territoire d'un État membre (ex: Madère/Lisbonne). Il est bien connu que les États membres sont réticents à ouvrir ces liaisons à la libre concurrence, ce qui explique que le processus de libéralisation ait été plus lent dans ce domaine. La directive du Conseil (CEE) précise que jusqu'au 1/4/97, un État membre n'est pas tenu d'accepter qu'une compagnie aérienne d' un autre État membre propose des liaisons de cabotage sur son territoire, sauf si : - cette ligne est le prolongement direct d'une ligne à destination ou en provenance de cet autre État membre (ex: Paris/Lisbonne/Funchal Madère) ; - le nombre de places réservées aux passagers de cabotage n'excède pas plus de 50 % du total de la saison. Après le 1/4/97, les liaisons de cabotage seront entièrement libres: ainsi, une compagnie aérienne française pourra établir une liaison entre Madère et le continent portugais sans devoir commencer ou terminer son vol en France et sans être tenue de limiter le nombre de billets sur cette portion de trajet. Cette directive concernant les liaisons de cabotage revêt une importance particulière pour les îles. Bien qu'il n'existe plus actuellement (à l'exception des cas susmentionnés) de restrictions à l'établissement de liaisons directes entre une île et un autre pays de l'Union Européenne, dans la pratique, les vols réguliers dans la plupart des îles s'apparentent plus au cabotage qu'aux liaisons internationales. Par conséquent, les îles devront patienter plus longtemps avant de pouvoir profiter pleinement des avantages de la concurrence entre les compagnies aériennes européennes.

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Obligations

de service public (article 4)

Bien que l'article 4 de la directive ne s'adresse pas exclusivement aux îles, il les concerne directement. La Communauté reconnaît la nécessité d'imposer des obligations de service public sur les lignes aériennes régulières qui desservent une zone « périphérique », « en voie de développement» ou «à faible trafic ». Ces lignes doivent constituer un intérêt vital pour le développement économique de la zone en question. Pour pouvoir imposer des obligations de service public, un État membre doit, après consultation des autres États membres concernés, informer la Commission Européenne et les compagnies aériennes intéressées. Ces obligations de service public doivent être publiées au Journal Officiel de la Communauté. Les obligations de service public sont les obligations imposées par un État membre qui a accordé une licence à une compagnie aérienne afin de desservir régulièrement une destination. Ces obligations portent sur toutes les mesures nécessaires pour satisfaire aux exigences de continuité, régularité, capacité et tarification, étant entendu que la compagnie aérienne n'appliquerait pas ces mesures si elle tenait uniquement compte de son intérêt commercial. L'imposition d'obligations de service public ne doit pas être utilisée comme un instrument pour limiter la libre concurrence. Les contraintes ne sont acceptables que dans la mesure où elles contribuent à garantir un service répondant aux normes spécifiées. Cette adéquation est évaluée par les États membres qui tiennent compte: 1) de l'intérêt public; 2) de la possibilité, surtout pour les régions insulaires, d'utiliser d'autres formes de transport et leurs capacités à répondre aux besoins; 3) des tarifs et des conditions de transport proposés aux usagers; 4) des effets résultant de l'exploitation simultanée de la ligne par l'ensemble des compagnies aériennes qui exploitent ou souhaiteraient exploiter cette ligne. La directive européenne indique comment mettre en œuvre ces obligations de service public: - s'il n'existe aucune autre forme de transport que les liaisons aériennes pour assurer un service continu et satisfaisant, la compagnie aérienne souhaitant ouvrir une telle ligne peut se voir obligée d'assurer ce service pendant une période donnée. - si aucune compagnie aérienne ne désire mettre en place une liaison régulière sur une ligne, tout en remplissant ces obligations de service public, l'Etat membre peut décider d'affecter l'exclusivité des droits à 18

une seule compagnie. Cette exclusivité ne peut excéder trois ans, à l'issue desquels la situation est réexaminéel. Pour sélectionner la compagnie, l'Etat membre doit publier l'appel d'offres au Journal Officiel de la Communauté. Cet appel d'offres qui peut porter sur une ou plusieurs lignes, définit les obligations de service public, les règles pour la modification ou la résiliation du contrat, sa durée et les sanctions en cas de non respect. Toutes les compagnies aériennes de la Communauté peuvent prendre part à l'appel d'offres et les offres sont communiquées à la Commission et aux autres États membres. La sélection de l'offre la plus intéressante est effectuée au minimum deux mois après l'appel d'offres, ce qui permet aux autres États membres de formuler leurs observations. L'Etat membre peut verser une indemnité à la compagnie aérienne retenue à l'issue de l'appel d'offres. Cette indemnité doit prendre en compte les recettes et les dépenses de la compagnie. Il existe différentes mesures de protection. Une compagnie aérienne soumise à des obligations de service public ne peut pas vendre de billets si elle n'honore pas toutes ses obligations. Un État membre ne peut pas confier l'exclusivité d'une ligne à une seule compagnie à l'issue de l'appel d'offres si un autre Etat membre propose une autre solution satisfaisante permettant d'honorer les mêmes obligations de service public. La directive autorise également (articles 8 et 9) un État membre à répartir le trafic entre ses aéroports internationaux ou à limiter ses dessertes en cas de saturation du trafic ou de graves problèmes d'environnement. Ces mesures ne doivent toutefois pas être discriminatoires.

Transport

routier

La directive (CEE) n° 3820/85 du 20/12/85 (JO L 370 du 31/12/85) traite de l'harmonisation de la législation sociale dans le domaine des transports routiers (ex: âge des conducteurs, durée maximale de conduite, arrêts obligatoires et temps de repos...).
1 Il n'est toutefois pas possible de limiter l'accès d'une ligne à une seule compagnie et éventuellement de la subventionner, s'il existe d'autres formes de transport permettant d'assurer des dessertes «satisfaisantes et continues» et si la capacité proposée excède 30000 places par an. Bien que la directive européenne soit peu explicite sur ce point, il ne semble pas que cette disposition concerne les îles. Il y a tout lieu de penser que la Commission estime que les services de transport maritimes insulaires ne peuvent pas être considérés comme une alternative satisfaisante aux dessertes aériennes (comme le serait le train sur le continent).

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L'article 1.3, qui autorise les États membres à ne pas appliquer ces règlements dans certains cas, fait explicitement référence aux îles,

notamment pour les: « véhicules circulant sur les îles dont la superficie
n'excède pas 2 300 km2 et qui ne sont pas reliées au reste du territoire national par un pont, un gué ou un tunnel accessible aux véhicules motorisés ».

Subventions directes aux usagers des transports

On considère souvent les subventions aux compagnies comme le seul moyen de limiter les coûts des transports insulaires. Sans analyser en détail les différents mécanismes de subvention des transports appliqués sur les îles de l'Union Européenne, il est nécessaire de présenter une autre forme de réduction des coûts du transport: la subvention directe des usagers. Elle s'applique aux passagers (au moyen de remboursements ou de cartes de résidents) ou aux marchandises (avec une subvention fixe calculée par quantité de marchandises importée ou exportée). Les principaux avantages de la subvention directe des usagers sont les suivants: - Elle peut être appliquée sans fausser la libre concurrence entre les transporteurs qu'ils soient soumis ou non à des obligations de service public (service toute l'année, dessertes minimum, etc.) ; - Elle est plus ciblée sur les passagers et les importateurs ou exportateurs de marchandises qui en ont le plus besoin, du point de vue économique ou social; - Elle génère moins de pertes qu'une subvention «globale» où les fonds publics sont octroyés à tous les utilisateurs, qu'ils en aient besoin ou non; - Elle est moins sujette aux fraudes qu'un plan de tarification complexe difficile à contrôler, car une grande quantité de marchandises est transportée par camions ou conteneurs qu'il est impossible de vérifier de manière systématique. Bien que ce système ne soit pas totalement à l'épreuve des fraudes, il est possible d'effectuer des contrôles en se basant, dans le cas du transport des marchandises, sur des chiffres objectifs, tels que ceux des déclarations de revenus. Toutefois, un système de subventions directes aux usagers nécessite des décisions politiques fermes afin de déterminer quel secteur de l'industrie ou quel type de passager bénéficiera de l'aide et de sa portée. Il exige également un système de gestion efficace capable de traiter rapidement les demandes de remboursement des usagers éligibles.

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La position

de l'Union Européenne sur la question des subventions directes aux usagers des transports insulaires

Un système de subvention directe de certains usagers des transports pose un autre problème: il ne doit pas enfreindre la législation européenne en instaurant une pratique discriminatoire. Pour identifier les usagers qui bénéficieront de l'aide directe, il faut évaluer de quelle manière et dans quelle mesure ces bénéficiaires sont pénalisés par l'éloignement et l'insularité (il est possible de se référer à l'arrêt de la Cour de justice européenne qui a défini le terme «discrimination» comme étant l'application d'un même traitement à des situations différentes ou comme l'application de traitements différents à des situations identiques) . Il n'existe pas de règlement ou de directive de l'Union Européenne expliquant comment appliquer ou ne pas appliquer la subvention directe aux usagers des transports et il convient donc de se baser sur les implications des différentes législations de l'Union Européenne. Toutefois, ces dernières années, la Commission Européenne a autorisé à plusieurs reprises des États membres à mettre en œuvre des systèmes d'aides directes. Ces autorisations furent en général accordées à titre temporaire. Exemples de législation de l'Union Européenne autorisant les États membres à subventionner directement les coûts de transport afférents à certains types de marchandises ou de passagers: La directive du Conseil (CEE) n° 3774/85 du 20/12/85 publiée au JO L362 du 31/12/85 a autorisé le Portugal à subventionner le transport de betterave sucrière entre le lieu de production et l'usine de traitement implantée aux Açores. Il existe également d'autres subventions visant à soutenir la consommation de sucre aux Açores ou concernant l'achat de semences de maïs (dans ce cas, il s'agit d'une subvention nationale, mais le taux appliqué aux Açores est 4 fois supérieur au taux national). Ces subventions au taux maximal devraient diminuer à compter de 1990 et disparaître en 1996. La directive du Conseil (CEE) n° 3773/85 du 20/12/85 publiée au JO L362 du 31/12/85 a autorisé l'Espagne à subventionner le transport de blé et de semoule de blé de la Péninsule espagnole ou des îles Baléares aux îles. Les Canaries n'étant pas membres de l'Union douanière à l'époque, cette subvention ne s'appliquait que lorsque le montant de restitution d'exportation était inférieur au niveau maximum de subvention. Cette subvention est le résultat de la différence entre les deux taux. Elle est réduite depuis 1991 et devrait disparaître en 1996. Dans les îles espagnoles, on applique une politique nationale (et parfois régionale) qui permet aux insulaires d'acheter n'importe quel billet de transport aérien ou maritime et de bénéficier d'une remise sur les tarifs, comprise entre 25 % (aux Baléares) et 33 % (aux Canaries), sur 21

présentation d'une carte de résident délivrée par les autorités locales. Les compagnies de transport se font ensuite rembourser ces remises par le gouvernement central. La Commission Européenne a examiné cette pratique après que des plaintes aient été déposées par des insulaires n'ayant pu bénéficier de ce système parce qu'ils étaient ressortissants de l'Union Européenne, mais pas de nationalité espagnole. Dans la Décision de la Commission du 22/6/87 (87/359/CEE) publiée au JO Ll94 du 15/7/87, la Communauté stipule que ce système doit être appliqué sans discrimination à tous les insulaires ressortissants de l'Union Européenne, et pas seulement aux insulaires espagnols. La Commission n'a donc pas remis en cause le fait que ce rabais n'était limité qu'aux insulaires. Disposition du Titre III, Chapitre 7 du traité d'adhésion de l'Espagne et du Portugal: une dérogation à l'article 60 du traité ECSC spécifie que le prix de l'acier livré dans les ports des Açores et de Madère devait être égal au prix paritaire appliqué sur le continent portugais. Cette disposition a pris fin en 1992. Directive de la Commission (CEE) n° 3608/88 du 18/11188 publiée au JO L313 du 19/11188, modifiant la directive de la Commission (CEE) n° 3252/88 concernant la réduction des taxes sur l'importation de céréales et de blé à Madère et aux Açores par le Portugal pour un montant plafonné au coût de transport de ces marchandises jusqu'aux îles susmentionnées. Cette disposition a pris fin en 1990. Dans sa Communication sur les aides d'Etat (C 42/91), publiée au JO C73 du 1113/94, la Commission autorise la Grèce à octroyer des aides financières pour le transport de maïs vers les «zones défavorisées et les îles ». Toutefois, la Commission a insisté sur la nature «transitoire» de telles aides. Notons enfin que la Communication de la Commission 88/C212/02 publiée au JO C212 du 12/8/88, modifiée par la Communication 94/C364/06 du JO C364 du 20/12/94, définit les règles d'attribution d'aide par les États membres à certaines zones de leur territoire national, en application des articles 92.3a) et 92.3c) du traité. Alors que l'article 92.3a) s'applique aux zones ayant un PIB inférieur ou égal à 75 % du PIB moyen de l'Union Européenne, l'article 92.3c) traite quant à lui des autres zones ayant un PIB plus élevé, mais répondant à un certain nombre de critères tels que: - Un PIB par habitant inférieur de 15 % à la moyenne nationale; - Un chômage structurel supérieur d'au moins 10 % à la moyenne nationale; - Une faible densité de population, inférieure à 12,5 habitantlkm2. Ce dernier critère fut ajouté en 1994, suite à l'accession des pays nordiques à l'Union Européenne.

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Plusieurs facteurs (les tendances du chômage, les migrations, la structure économique, les infrastructures ainsi que les conditions topographiques et géographiques) peuvent également être pris en compte. La Communication de la Commission Européenne 94/C364/06 qui traite de l'application des aides publiques en vertu de l'article 92.3c) fait explicitement référence au problème du transport. Elle autorise les États membres à accorder des aides directes aux industries afin de réduire leurs coûts de transport, à condition que les industries bénéficiaires se trouvent dans une zone qui réponde aux critères susmentionnés. Cette Communication énumère plusieurs limites à la mise en œuvre de telles aides. Par exemple, elles ne peuvent être accordées qu'aux transports effectués à l'intérieur des frontières nationales. Il existe également des règles spéciales pour certains types de marchandises qui ne peuvent pas bénéficier de subventions ou seulement dans certaines conditions (ex: voitures, textiles, produits de l'agriculture, etc.).
La participation directe de l'Union Européenne à la subvention des usagers des transports sur les îles

Pendant longtemps, la participation de l'Union Européenne à la subvention des transports sur les îles s'est limitée à des aides financières pour l'acquisition ou la construction d'infrastructures de transport fixes (routes, ponts, ports, aéroports...) ou mobiles (navires...) dans les îles éligibles aux fonds structurels. Le niveau des subventions a varié en fonction de la classification de l'île selon les «Objectifs» des fonds structurels. La plupart, mais non la totalité, des îles étant classées en «Objectif 1 », ont bénéficié de ces aides. A titre d'exemple, l'île de Wight, qui n'est pas classée parmi les «Objectifs », n'a reçu aucune aide de la Communauté pour ses infrastructures de transport. Par ailleurs, jusqu'à ce jour, la Commission Européenne à rejeté toutes les demandes de subvention de coûts de fonctionnement des lignes insulaires, estimant que de telles aides relèvent de la responsabilité exclusive des gouvernements centraux ou locaux. Toutefois, dans certains cas, l'Union Européenne a accepté de financer des systèmes d'aides pour certains types de marchandises importés ou exportés des îles, notamment en raison des coûts de transport. D'aucuns soutiendront que de nombreuses autres politiques de l'Union Européenne, qui ne concernent pas directement les frais de transport, sont justifiées par la nécessité de «soulager la situation géographique exceptionnelle» de telle ou telle île. Ces mesures sont extrêmement diverses: exonération de droits de douane, abaissement de la TV A ou des taxes, aides directes aux producteurs (par hectare, par tonne, etc.). Pour de plus amples informations sur les plans les plus 23

importants, se reporter aux documents tels que les Décisions du Conseil qui ont instauré le POSEIDOM (JO L399 du 30/12/89), le POSEICAN et le POSEIMA (JO L171 du 29/6/91) ou la directive du Conseil traitant des produits agricoles sur les plus petites îles de l'Egée (JO L184 du 2717/93) et aux législations adoptées ultérieurement. Nous ne citerons ci-dessous que les mesures qui concernent directement les coûts de transport. Exemples de politiques directement financées par l'Union Européenne pour réduire les coûts de transport pour certains types de marchandises sur certaines îles de l'Union Européenne: Dans les DOM, la production de canne à sucre (essentiellement sur l'île de la Réunion) bénéficie d'aides de l'Union Européenne visant à soutenir l'approvisionnement en sucre du marché de la Communauté. La directive du Conseil (CEE) n° 2225/86 du 1517/86 publiée au JO L 194 du 1717/86 accorde une subvention européenne pour le transport de sucre de l'usine aux navires, puis jusqu'au continent français. Ces aides (auxquelles s'ajoutent les aides pour le raffinage du sucre) ramènent le coût du sucre produit dans les DOM au prix de celui des pays ACP. Le coût global de ces aides pour l'Union Européenne représentait en moyenne 16,6 MECU par an pendant la période 1986-92. A Madère et aux Açores, la Décision du Conseil du 26/6/91 (911315/CEE) publiée au JO Ll71 du 29/6/91, instituant le POSEIMA, mentionne, parmi les différentes mesures spécifiques visant à soulager la « situation géographique exceptionnelle de ces îles» un plan permettant de compenser les surcoûts occasionnés pour l'acheminement de pétrole sur les îles des Açores et de Madère (voir ~ 10). Cette subvention se base sur les surcoûts d'acheminement du pétrole entre le continent portugais et les dépôts sur les îles et entre ces dépôts et les dépôts secondaires disséminés sur ces archipels. Cette aide a été accordée pour une période de trois ans (1991-93), à condition que la moitié de la somme soit investie par ces régions dans des programmes d'économie d'énergie ou de mise en œuvre d'énergies renouvelables. En Grèce, la directive du Conseil (CEE) n° 2019/93 du 1917/93 adopte, entre autres, certaines mesures en faveur des produits agricoles pour les petites îles de l'Egée et accorde une subvention pour l'acheminement de certaines marchandises vers ces îles (Titre I). Parmi ces marchandises, citons les yaourts, la farine, les légumes, certains fruits et des aliments pour le bétail. Cette subvention se base sur le coût de «commercialisation » de ces marchandises calculé à partir des ports du continent grec d'où ces produits sont en général expédiés. Les îles concernées sont les plus petites, c'est-à-dire celles qui comptent moins de 100 000 habitants. La subvention pour les fruits et légumes d'une durée de 5 ans passera progressivement de 100% en 1993 à 20 % en 1995. Elle sera

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financée à 90 % par l'Union Européenne et à 10 % par la Grèce. Pour en bénéficier, plusieurs conditions doivent être remplies.

Conclusion

Dans l'état actuel de la législation de l'Union Européenne, la libéralisation des transports maritimes n'empêche en aucune manière l'application d'un contrat de service public ou d'obligations de service public avec des compagnies de navigation, à condition que ces mesures ne soient pas discriminatoires envers les armateurs de l'Union Européenne. Des compensations financières peuvent également être accordées en vertu de cette même disposition. La législation communautaire relative à la libéralisation du transport aérien n'empêche pas non plus la mise en place d'obligations de service public sur les lignes reliant les îles à leur territoire national. Elle ne s'oppose pas non plus à l'octroi d'une indemnité à une compagnie aérienne donnée, à condition que cette dernière ait été sélectionnée de manière non discriminatoire après un appel d'offres publié au niveau communautaire. Les directives communautaires concernant le transport maritime et aérien semblent protéger correctement les intérêts des îles. Le véritable problème aujourd'hui n'est pas tant la législation communautaire, mais plutôt l'influence qu'une communauté insulaire peut exercer au sein de son propre pays dans des domaines tels que l'octroi des licences aux compagnies de transport qui la desservent, la formulation des obligations de service public ou l'utilisation des fonds destinés à subventionner les coûts de transport. La situation concernant la subvention directe des usagers des transports, leur compatibilité avec la législation communautaire et leur financement éventuel par la Commission Européenne elle-même semble pour le moins complexe et doit être examinée en détail. Toutefois, nous assistons à une évolution, certes modeste, mais significative, en faveur d'une participation directe de l'Union Européenne qui subventionne les coûts de transport pour certains types de marchandises et sur certaines îles.

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NOTES DE SYNTHÈSE COMPÉTENCES ET RESPONSABILITÉS

La question des transports, qui constitue pourtant un élément déterminant pour le développement des espaces insulaires, échappe très largement à la compétence des autorités régionales et locales. Le tableau comparatif ci-joint révèle une prédominance quasi générale de l'Etat dans la gestion des transports maritimes et aériens entre les îles et le continent. Seule la Corse, où l'Office des Transports de la Corse dispose de pouvoirs conséquents dans le cadre de la politique de «continuité territoriale» fait réellement exception. Les autres Régions françaises insulaires n'ont par contre que des moyens d'action extrêmement réduits en ce domaine. Dans les autres pays, les autorités régionales, même dotées d'un statut d'autonomie, comme les Canaries, Madère et les Açores, n'ont pas compétence pour traiter de ces liaisons avec leur « continent », dont la gestion reste du seul domaine de l'Etat. La situation est plus mêlée pour les liaisons inter-insulaires ainsi que pour la gestion des infrastructures portuaires ou aéroportuaires qui relèvent tantôt de l'Etat ou d'organismes concessionnaires (Chambres de Commerce), tantôt des autorités régionales. Dans certains cas (Canaries) le transfert des compétences n'a été que partiel (seules les liaisons maritimes dépendent de la Région), et a été l'objet de longues négociations. La gestion régionale ou locale prédomine par contre dans le domaine du transport par la route, qu'il s'agisse du réseau routier ou des transports publics. Sur l'éventail de situations offertes par les diverses régions, la région Nord Egée apparaît comme le cas ou la centralisation s'avère être la plus poussée. Tous les types de transports relèvent de l'Etat et de ses services, à la nuance près que c'est le Ministère de l'Egée (et non celui de la Marine Marchande) qui exerce des compétences pour la gestion des liaisons maritimes inter-insulaires, ou de certaines lignes avec le continent. Globalement, la Corse apparaît comme l'île où la gestion des transports, sous toutes ses formes, est la plus décentralisée, bien que les possibilités d'actions de l'Office des Transports soient limitées par des contraintes d'ordre contractuel ou budgétaire.

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LA GESTION DES TRANSPORTS INSULAIRES

LIAISONS AVEC LE LIAISONS LOCALES CONTINENT INTER-ILES AIR I MER I AIR I MER

INFRASTRUCTURES I AEROPORTS PORTS

LIAISONS ROUTIERES

I
Etat

ROUTES

I

Etat

I Etat
Etat

I Etat
Etat (transfert

Etat

VORIO AIGAIO Etat Etat

Etat

Etat

Région

Etat

Etat

Région

à la Région en
nél1;ociation)

Région Local

Etat

Etat

Région (mais assuré par la

Région

Etat & Région

Région

Région

Région

Cie. nationale dans la Ipratique) Etat

I Etat

IRégion

I Région

I Etat & Région

IRégion
Etat & C.C.!.

IRél1;ion
Région
Département

IRél1;ion
Département

I

I
Etat La Région est consultée, et peut créer des Cies de transport. Etat Sans objet La Région est consultée, et peut créer des Cies de transport. Sans objet Etat & C.C.I. Local

Région

Région

Sans objet

CORSE Sans objet Etat & C.C.I.

Etat
& C.C.I (ports

Région
Département

Région
Département

principaux)
Département

Local

(ports
secondaires) ISLE OF WIGHT

Sans objet

Etat

Sans objet

Sans objet Sans objet

Privé & Public

Région

Région

(Région et organismes spécifiques)

Les noms des Régions archipélagiques sont en lettres grasses. Les noms des îles ultrapériphériques sont sur fond gris.

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Maritime

Dans le domaine du transport maritime de personnes et de marchandises dans les îles de la Mer Egée, les compétences suivantes sont assurées par: A) Au Ministère de la Marine Marchande, dont le siège est au Pirée, incombent les compétences relatives au transport de personnes et de marchandises (cabotage) entre les ports de l'Attique (région métropolitaine d'Athènes) et les îles de la Mer Egée. Dans ces compétences se trouvent: l'octroi des licences d'agrément pour l'exploitation des lignes régulières, des approbations annuelles des itinéraires et des horaires de ces lignes, des immobilisations/inspections des navires, des approbations des lignes « improductives» (subventionnées après un appel d'offres annuel), et aussi la détermination des tarifs, les problèmes relatifs à l'équipement en personnel des navires et la formation maritime, etc.. Au sein de ce Ministère fonctionne le Comité Consultatif de Cabotage, dont le rôle est de conseiller le Ministre en émettant des avis sur des questions concernant les compétences mentionnées ci-dessus. Dans les capitales des départements insulaires et dans les plus grandes îles fonctionnent les autorités portuaires (Lesvos, Samos, Chios), services régionaux du Ministère de la Marine Marchande, qui sont responsables du fonctionnement du port, et les Caisses Portuaires, (autorités autonomes) sous l'égide du Préfet, qui sont responsables des travaux d'aménagement et de l'exploitation des zones portuaires. Les autorités portuaires gèrent également les liaisons internationales (avec les côtes turques de l'Asie Mineure) où s'appliquent les règles du droit international et le principe de la réciprocité. B) Au Ministère de l'Egée, dont le siège est à Mytilini dans l'île de Lesvos, incombent les compétences relatives au cabotage entre les îles de la Mer Egée, ou entre ces îles et les principaux ports du continent autres 31

que ceux de l'Attique. De même, ce Ministère gère les lignes subventionnées qui relient les îles entre elles. En ce qui concerne les caractéristiques du système de cabotage, il y a trois grandes catégories de lignes: 1) Les lignes principales qui relient les ports de l'Attique (en

particulier Le Pirée) avec une ou plusieurs îles indépendamment de la
région ou du département auxquels elles appartiennent sur le plan administratif ; 2) Les lignes secondaires qui relient deux ou plusieurs ports insulaires entre eux, ou des ports insulaires et des ports du continent en dehors de l'Attique; 3) Les lignes locales qui relient au moins deux ports se trouvant dans les limites d'un département ou à une distance inférieure à trois miles nautiques. D'après la législation (code du droit public de la Marine) pour l'octroi d'une licence d'agrément à un bateau pour l'exploitation d'une ligne donnée, il faut procéder à l'examen des données statistiques du trafic sur la ligne en question, des distances entre les ports, de la capacité des bateaux en passagers et véhicules, de l'âge et de la vitesse optimale des bateaux, de la disponibilité et des capacités des ports, etc. L'intervention des autorités régionales se limite à l'avis que les Conseils Départementaux émettent sur la demande de l'autorité compétente avant l'agrément de nouvelles lignes. Cette intervention n'est pas prévue par la législation, mais elle a été concédée de façon informelle.

Aérien

Pour ce qui est des transports aériens, la responsabilité du contrôle du trafic est exercée au Service de l'Aviation Civile (Y.P.A.), qui est un service pratiquement indépendant au sein du Ministère des Transports et des Communications, dont le siège est à Athènes. Dans les îles où il existe des aéroports, il y a des services locaux du Service de l' Aviation Civile, qui sont responsables du contrôle du trafic et des travaux d'entretien des aéroports.

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