Aménager
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Description

Après un dernier mandat municipal plein de promesses et de projets, l'ambition d'un nouvel urbanisme se heurte au mur de la crise et des lourdeurs administratives. Et pourtant, à l'heure du "choc de simplification", il devient urgent de s'interroger sur nos modes de fabrication de la Ville de demain. L'auteur mène ici cette réflexion, fort d'une longue expérience de terrain et mesure le chemin parcouru par des élus dans la conduite de leur projet, au gré des besoins, des modes et en fonction aussi de leurs moyens financiers.

Sujets

Informations

Publié par
Date de parution 01 février 2015
Nombre de lectures 25
EAN13 9782336368672
Langue Français
Poids de l'ouvrage 1 Mo

Informations légales : prix de location à la page 0,0005€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Exrait

Couverture
4e de couverture
Copyright





















© L’Harmattan, 2015 5-7, rue de l’Ecole polytechnique, 75005 Paris
http://www.harmattan.fr diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr
EAN Epub : 978-2-336-71878-1
Titre
Gilles GALLICHET










AMENAGER EN TERRITOIRE PERI-URBAIN

PIEGES ET DEMARCHE
Gilles Gallichet dirige depuis plus de 25 ans des agences d’urbanisme spécialisées en assistance à maîtrise d’ouvrage. De formation juriste-économiste puis urbaniste 3 ème cycle, il accompagne les communes périurbaines dans la mise en place de leur politique de développement (résidentiel ou économique). Plus de 200 Zones d’Aménagement Concerté (ZAC) dont une cinquantaine de ZAC résidentielles durant le dernier mandat municipal ont permis à l’auteur de mesurer le chemin parcouru par les élus dans la conduite de leur projet, au gré des besoins, des modes et des moyens financiers.
Le nouveau mandat débute dans un contexte très particulier entre besoins et contraintes, entre envie d’urbanisme et reflux de la vague durable.
Un point sur les tendances, les pièges tendus aux nouveaux élus et l’esquisse d’une démarche adaptée aux contraintes du temps… l’auteur voudrait très modestement apporter une contribution originale à la croisée des chemins qui font l’urbanisme dans les communes périurbaines.
Remerciements
Remerciements
Je tiens à remercier toute mon équipe de l’agence Siam Conseils et tout particulièrement Justine, Céline et Amélie pour leur aide et leur soutien.
SOMMAIRE
Couverture
4 e de couverture
Copyright
Titre
Remerciements
SOMMAIRE
AVANT-PROPOS
PARTIE I - LES PIEGES TENDUS AUX ELUS LOCAUX
CHAPITRE 1 - LA PLANIFICATION : ETAPE STRATEGIQUE OÙ TOUT SE NOUE
1.1. A l’échelle supra communale
1.2. A l’échelle communale
CHAPITRE 2 - L’ABSOLU REGLEMENTAIRE : LE REVE PROMETHEEN
2.1. Deux conceptions, deux mondes !
2.2. Les pièges du dossier de réalisation
CHAPITRE 3 - LA QUESTION FONCIERE : UN TERRAIN MINE
CHAPITRE 4 - ELUS LOCAUX : ENTRE LE MARTEAU DES ADMINISTRATIONS ET L’ENCLUME DES PROMOTEURS
CHAPITRE 5 - L’ECO-QUARTIER : MIROIR AUX ALOUETTES ?
CHAPITRE 6 - LA DIMENSION FINANCIERE : CETTE GRANDE INCONNUE !
CHAPITRE 7 - LE TEMPS QUI PASSE…
PARTIE II - CONSTRUIRE UNE STRATEGIE DE PROJET ou « Les dix commandements de l’urbanisme de projet »
CHAPITRE 1 - POURQUOI ? POURQUOI CONSTRUIRE ET AMENAGER ? LES FONDEMENTS DE L’ACTE URBAIN
1.1. Les motivations sociales
1.2. Les motivations d’aménagement du territoire
CHAPITRE 2 - POUR QUI CONSTRUIRE ? LA QUESTION DES CIBLES
2.1. Le logement social en quelques mots
2.2. La primo-accession
2.3. L’accession à la propriété.
CHAPITRE 3 - COMBIEN CONSTRUIRE ET A QUEL RYTHME ?
CHAPITRE 4 - COMMENT CONSTRUIRE ? LE THEME DE LA QUALITE ET LE DEVELOPPEMENT DURABLE
1.1. L’acte de construire
1.2. Le volet développement durable.
CHAPITRE 5 - OU CONSTRUIRE ? LE CHOIX DU SITE ? LA DETERMINATION DU PERIMETRE
CHAPITRE 6 - QUEL EQUILIBRE FINANCIER ? LES GRANDS POSTES D’UN BILAN
6.1. Les dépenses
6.2. Les recettes
CHAPITRE 7 - QUEL CADRE ET QUELS ENJEUX FISCAUX ?
CHAPITRE 8 - LES PROCEDURES
8.1. Le permis d’aménager
8.2. La Zone d’Aménagement Concerté
CHAPITRE 9 - QUEL STATUT POUR LA MAITRISE D’OUVRAGE ?
9.1. Pourquoi choisit-on la Concession ?
9.2. Pourquoi choisit-on la régie communale ?
CHAPITRE 10 - AVEC QUELS ACTEURS ?
10.1. Les maitres d’ouvrage : Qui sont-ils ? Que font-ils ?
10.2. Les mandataires
10.3. Les maitres d’œuvre
CONCLUSIONS
GLOSSAIRE
ANNEXE - ENQUETE SUR LES ZONES D’AMENAGEMENT CONCERTE
L’urbanisme aux éditions L’Harmattan
Adresse
AVANT-PROPOS
2014 : début du nouveau mandat municipal. Le renouvellement des équipes municipales, très important cette année, s’est opéré dans un contexte de crise générale. Crise économique et sociale, crise financière et désillusion généralisée.
Les impacts de cette crise générale vont être redoutables pour la vie des collectivités françaises : le contexte économique général commence à se traduire de manière douloureuse, à l’échelle des collectivités, par des budgets d’investissement en net recul.
Pendant ce même temps les besoins des Français en matière de logement sont toujours aussi importants. La production attendue cette année ne devrait pas dépasser les trois cent mille unités (logements sociaux et en accession, confondus) contre une estimation des besoins annuels aux environs de cinq cent mille unités (chiffre figurant dans les promesses du Président). Les primo-accédants qui constituent, pour tous les spécialistes, le cœur de la demande n’arrivent toujours pas à accéder à la propriété faute de dispositifs adaptés et du fait d’un renchérissement des coûts de construction.
Notre agence d’assistance au maitre d’ouvrage (Siam conseils) officie depuis plus de vingt ans auprès des élus locaux (essentiellement dans le contexte péri urbain) pour les aider à concevoir leurs projets de développement.
A notre modeste niveau, nous sommes les témoins, au quotidien, des difficultés des élus à mettre en œuvre leur ambition au service de leurs administrés. Plus de 70 interventions (dont 50 pour des projets résidentiels) dans des communes péri urbaines de toutes tailles (de 1 500 à plus de 40 000 habitants) nous ont permis durant le dernier mandat, de tirer un certain nombre d’enseignements et d’entrevoir quelques pistes pour faciliter la mise en œuvre des projets communaux.
Nulle prétention dans notre démarche de proposer des solutions « miracle ». On le sait, la production de logements obéit à des lois et doit composer avec des mécanismes économiques complexes sur lesquels se penchent de nombreux experts plus qualifiés que nous.
Notre ambition vise à « faire toucher du doigt » les difficultés que rencontrent les élus locaux dans la mise en œuvre de leurs projets : difficultés administratives, réglementaires, procédurales et de tous ordres.
Une statistique récente a mis en évidence les délais de production d’un logement en France (7 ans) entre la mise à l’étude d’un permis et sa livraison contre de trois à quatre ans pour la plupart des pays voisins.
Etre maire d’une petite commune, dans ce contexte, relève souvent du sacerdoce : le maire désireux de répondre aux besoins de ses administrés en développant un projet d’aménagement aura contre lui, outre les lois et règlements multiples, les contrôles, la suspicion et les multiples obstacles d’un véritable parcours du combattant.
Si certains des obstacles relèvent des difficultés administratives inhérentes au droit de l’urbanisme (que l’exécutif se propose d’alléger depuis plusieurs années) d’autres difficultés émanent de la pratique même de l’urbanisme. En clair, beaucoup des problèmes rencontrés par les élus tiennent à la méconnaissance de la démarche, à l’absence de conseil voire à un excès de zèle de la part des urbanistes ou des administrations.
Un dernier mandat municipal marqué des modifications profondes du cadre règlementaire et administratif.
La mise en application concrète des principes de la Loi SRU. La Loi SRU (Solidarité et Renouvellement Urbain) promulguée en novembre 2010 et ses décrets ont profondément modifié le cadre légal de l’urbanisme. Après une période de « rodage », le nouveau système est entré réellement en application durant le mandat municipal précédent (de 2008 à 2014).
La mise en application des principes de la Loi SRU est devenue effective à compter de l’approbation des documents supra communaux (SCOT, PLH, PDU). Parallèlement à cette évolution du cadre légal, une autre évolution a pu être enregistrée qui concerne le désengagement progressif des administrations du champ du conseil en urbanisme. Les communes ont dû apprendre à conduire leur projet, seules, sans le soutien traditionnel des administrations de l’« Equipement ».
Nous sommes passés en peu de temps d’une administration du conseil à une administration du contrôle des actes des communes. Logique dans une optique d’approfondissement de la décentralisation, cette évolution n’a pas manqué de laisser les élus locaux désemparés dans la gestion de cette question importante qu’est l’urbanisme de projet.
Corollaires de ce désengagement, l’émergence et le renforcement des champs d’intervention des intercommunalités n’ont pas toujours, dans ce mandat, permis aux élus locaux de trouver le soutien et la compétence auxquels ils étaient habitués précédemment.
Dernier phénomène marquant de ce mandat : l’inflation règlementaire et la mise en application du principe de précaution. Le droit de l’urbanisme durant ce mandat a enregistré une inflation réglementaire absolument édifiante qui s’est traduite par un allongement des procédures, et une multiplication des strates, des étapes de contrôle et des intervenants.
Pour illustrer ce propos, citons une interview d’Alain Lambert, président de la Commission Consultative d’Evaluation des Normes pour le Moniteur (20 juin 2014) :
« La RT 2012, avec son annexe de 1377 pages, illustre jusqu’à l’absurde la déraison des auteurs qui ont confondu notice explicative et droit d’application obligatoire. Les conséquences sont lourdes : la construction de logements s’effondre, probablement en raison du renchérissement des coûts de construction, et la RT 2012 fige l’état de la technologie, freinant du même coup la recherche. »
Un mandat marqué par l’émergence des thèmes écologistes
Le développement durable comme leitmotiv du développement urbain et des pratiques urbaines. Ce dernier mandat aura été marqué par un véritable engouement, comme nous n’avions pas connu de mémoire d’urbaniste, pour la question de l’urbanisme.
La remise en cause des pratiques qui s’en est suivie doit être mise au crédit des promoteurs de la Loi SRU et des administrations qui ont réussi à insuffler un vent nouveau dans le monde, un peu sclérosé, des pratiques urbaines des dernières décennies.
Certaines villes ont servi de locomotives à ce mouvement, ont expérimenté de nouvelles pratiques et innové dans la production de formes urbaines nouvelles.
Des centaines de communes françaises de toutes tailles ont fait du « tourisme urbain » et se sont inspirées des expériences françaises, de villes comme Rennes, Grenoble ou Nantes, ou étrangères, particulièrement dans les Pays du Nord (Allemagne, Danemark etc.)
Les concepts de mixité, de densité, de sobriété énergétique, de priorité aux déplacements doux et autres, ont émergé dans la conscience des élus et des praticiens. Une émulation extraordinaire a agité le microcosme des urbanistes. Une révolution douce des pratiques s’est opérée au fil des dernières années. Les plans de masse des nouveaux quartiers ne ressemblent en rien aux plans des années antérieures.
Le concept d’éco quartier, labellisé par le Ministère et relayé par les administrations déconcentrées, a fini par s’imposer dans le discours et les revendications (dans les pratiques ?) des élus et des urbanistes en charge d’atteindre ce nouveau Graal.
Les prix, les palmarès (nationaux et régionaux), les concours d’éco quartiers ont émaillé la vie de l’urbanisme durant ce dernier mandat. Foisonnement magnifique parfois, brainstorming créatif souvent, poudre aux yeux régulièrement !
Ce vent de liberté s’est malheureusement accompagné très vite d’un mouvement parallèle de normalisation : mise au point d’indicateurs de performance, imposition de ratios (de densité, de typologies bâties etc.), standardisation des formes urbaines.
Un nouveau catéchisme urbain s’est généralisé, des grands prêtres se sont accaparés la parole, de grandes messes ont célébré le nouveau culte. Remise de prix, colloques, ouvrages !
Un nouveau mandat qui s’amorce sous le signe de la désillusion.
Reconnaissons sans amplifier la sinistrose actuelle, que ce début de mandat pour les élus, comme pour l’ensemble des professionnels intervenant dans la sphère publique, est particulièrement difficile.
La crise économique et sociale actuelle se répercute de manière directe sur la vie des communes de France en ce début de mandat. La diminution des dotations, les perspectives de transfert de charges sur les collectivités conjuguées à une situation des comptes communaux, difficile, rend cette rentrée crispante pour une majorité de maires rencontrés.
La production qui atteint ses « plus bas historiques », les prix de la construction qui n’ont cessé d’augmenter, le foncier rare et cher, les frais de portage et les honoraires divers qui explosent… autant de syndromes et autant de facteurs explicatifs d’une situation explosive.
Une récente étude conduite par le cabinet MAE analysait les divers postes entrant dans le prix de vente d’un logement. Il notait que le coût de la construction (qui a augmenté de 5 à 7 % du fait de l’application de la RT 2012) représentait 40 % du prix final. Les autres postes par ordre d’importance étant les suivants :
– les frais de portage (marge, publicité, commercialisation, frais financiers) à hauteur de 24.8 %.
– la TVA avec 16.7 %.
– le foncier avec 15.2 %.
– enfin les honoraires : 3.3 %.
On comprend dans ce cadre que la cible des primo accédants ne puisse pas être atteinte. Dans les régions, le budget disponible pour un jeune ménage primo accédant oscille entre 145 000 € et 165 000 € en valeur moyenne.
Dans ce contexte difficile et malgré les besoins exprimés, nous avons assisté sur les deux dernières années à l’émergence d’un triple phénomène :
Le premier concerne l’engouement, que nous avions évoqué, pour le « développement durable ». Un vrai mouvement de fond peut aujourd’hui être constaté : celui d’un reflux de la vague des éco quartiers et de ces démarches innovantes qui avaient tellement séduit nos élus pendant le début du précédent mandat. L’heure ne semble plus être à l’expérimentation et à l’audace.
Le second a trait au découragement, constaté de nombreuses fois, des élus, devant la lourdeur de la procédure, devant les durées inhérentes au processus de mise en œuvre, à la complexité des procédures, aux coûts générés par les études rendues nécessaires, et face enfin, à cette certitude d’avoir à vivre un vrai parcours administratif du combattant.
Le troisième concerne, de manière très factuelle, les opérateurs aménageurs, partenaires traditionnels des communes. Ces derniers désertent de plus en plus le champ de l’aménagement, notamment dans le cadre des ZAC périurbaines (Zones d’Aménagement Concerté). Découragés par la lourdeur de la procédure et ses coûts, par les risques liés au portage d’une opération de longue haleine, par la précarité des équilibres économiques, de nombreux aménageurs renoncent aujourd’hui à répondre aux sollicitations des élus locaux. Nombreuses sont actuellement les communes contraintes de mettre leurs projets en œuvre dans le cadre de régies communales, faute d’avoir pu mobiliser des aménageurs traditionnels.
Rien n’est perdu : le combat de la simplicité et du bon sens mérite plus que jamais d’être engagé.
Après un début de mandat difficile, les élus locaux et les intercommunalités vont néanmoins devoir réfléchir à la mise en place d’une stratégie de réponse aux besoins en logements des différentes catégories de populations, en attente d’un logement abordable et de qualité.
Cette nécessité va s’imposer tant en termes de réponse aux besoins qu’en termes de nécessité pour les élus d’attirer des populations et de générer des recettes fiscales nouvelles.
Nous pensons, forts d’une expérience importante auprès de plus de 70 collectivités durant le dernier mandat, que l’urbanisme de projet constitue un domaine dans lequel les nouvelles équipes municipales manquent totalement de repères, perdent un temps précieux (et des budgets importants) dans la conduite de leur projet, et sont en demande d’une démarche simple et efficace leur permettant de mettre rapidement leur projet en œuvre.
Nulle prétention de notre part. La démarche idéale n’existe pas. Cependant nous savons ce que sont les pièges classiques, les obstacles à contourner, les schémas les mieux adaptés à la conduite de projet, les plannings à respecter et les optimisations à effectuer pour atteindre la phase opérationnelle dans les meilleures conditions financières, juridiques, techniques et de temps.
Notre méthode :
Dans un premier temps nous proposons de sensibiliser les nouveaux élus communaux à un certain nombre de pièges à éviter dans la conduite du projet urbain. Illustré d’un grand nombre de cas concrets rencontrés durant le dernier mandat, ce chapitre consacré aux « pièges » vise à donner aux nouveaux élus et aux techniciens des collectivités, des réflexes et une culture « des risques et chausse-trappe » à éviter. Un mandat municipal en aménagement et en conduite de projet urbain est de très courte durée… surtout à l’aune des procédures du droit français.
Dans un second, nous nous permettons de proposer une démarche de conduite du projet urbain, simple et efficace dont on espère qu’elle permettra de gagner du temps, d’économiser l’argent public et d’atteindre les objectifs que la municipalité se sera fixé.
Nos réflexions s’adressent…
… à toutes les petites et moyennes communes de France confrontées au développement dit périurbain, les grandes communes étant largement dotées de compétences internes ;
… prioritairement aux élus en charge de l’urbanisme : le maire et son adjoint à l’urbanisme ;
… aux services des communes et des agglomérations concernées par les questions de l’urbanisme en général et de l’aménagement des nouveaux secteurs urbains en particulier ;
… aux administrations en charge du contrôle même si certains de nos propos pourront déranger. Nous n’avons nullement l’intention de stigmatiser des individus, souvent de grande qualité et motivés par leur travail, mais de dénoncer les dérives technocratiques auxquelles aboutit une mise en application trop stricte et sans discernement du « mille-feuille » règlementaire ; à tous ceux, et ils sont nombreux, qui souhaitent que nous entrions dans une culture du projet et du résultat, et non de la norme .
PARTIE I - LES PIEGES TENDUS AUX ELUS LOCAUX
LA LISTE des pièges dans lesquels tombent régulièrement les élus locaux et leurs services est longue. Plusieurs familles peuvent être distinguées, on le verra.
Avant d’en examiner la liste, rappelons néanmoins le contexte dans lequel évoluent les communes.
Les petites et moyennes collectivités sont membres de communautés mais n’en bénéficient pas pour autant de conseils et services à la hauteur des enjeux qu’elles ont à affronter.
Les DDT (Directions Départementales des Territoires) n’interviennent quasiment plus dans le domaine de l’ingénierie urbaine sauf quelques rares exceptions d’agents en fin de carrière qui continuent d’apporter leur aide aux élus des petites communes. De plus notons que quand cette aide existe encore elle n’est, bien souvent, plus totalement adaptée : les agents concernés, sauf quelques exceptions remarquables, n’ont pas la culture du projet et n’ont jamais reçu de formation dans ce domaine.
Leur formation originelle les conduit à conseiller les élus sur les volets règlementaires, sur les travaux (qui ont constitué leur métier de base) mais rarement sur les procédures de mise en œuvre des projets. Leur aide prend parfois la forme de soutien aux services communaux pour la rédaction des cahiers des charges de consultation des équipes de maitrise d’œuvre urbaine.
Nous avons constaté ces dernières années dans un certain nombre de communes que le ver était placé dans le fruit dès cette étape cruciale du cahier des charges. L’appel à des équipes de maîtrise d’œuvre dès le lancement de la réflexion fait peser sur le projet les plus grands risques. Le travail de programmation initiale qui, seul, peut fonder un projet en lui donnant des bases solides, n’est pas encore effectué que l’on confie à des architectes et BET le soin de réfléchir sur la forme urbaine sans aucun élément de commande politique claire : chronique des désillusions à venir !
Les DREAL (Directions Régionales de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement) n’ont pas dans leurs missions d’assister les élus locaux. Leur rôle est essentiellement cantonné dans des missions de contrôle et non de conseils ou de régulation.
« Nous préférons le contrôle qui empêche de faire à la régulation qui permet d’agir. » JP. DELEVOY.
Quelle étrangeté de concevoir des relations uniquement basées sur le contrôle a posteriori et sur la sanction. Les élus conçoivent seuls sur la base de ratios imposés par des documents de planification conçus de manière technocratique, et « tremblent » jusqu’à la dernière minute… jusqu’à la décision du Préfet de Région (agissant au nom de l’ensemble des services impliqués) qui approuvera ou non le dossier de la Ville.
Les Communautés de Communes , et plus nettement encore les Communautés d’Agglomération, disposent par le biais des ratios imposés dans les documents de planification (SCOT, PLH, et PLU) d’un pouvoir d’incitation, mais aussi de contrainte, sur les projets d’aménagement communaux. Le besoin d’une mise en cohérence des projets à l’échelle d’un territoire communautaire se conçoit fort bien. Cependant, trop souvent, la communauté s’érige en donneur de leçon, en prince du ratio et en censeur des projets communaux et ce… très souvent, sans considération, pour la parole de l’élu local. Nous avons, maintes fois, assisté à des scènes ubuesques entre des maires et des représentants de l’administration communautaire (agence d’urbanisme particulièrement) durant lesquelles le fonctionnaire communautaire dictait sa loi au maire, lui déniant clairement le droit de proposer une initiative ou même de réfléchir à des mesures qui, visiblement, contrariaient l’optique dudit fonctionnaire.
CHAPITRE 1 LA PLANIFICATION : ETAPE STRATEGIQUE OÙ TOUT SE NOUE
1.1. A l’échelle supra communale
Les élus locaux, sauf, bien sûr, un ou deux élus en charge des documents supra communaux (en qualité de vice-président de la communauté) ne s’impliquent que rarement dans l’élaboration des documents de planification à l’échelle supra communale.
Plusieurs raisons à cela :
– La première tient au temps dont dispose l’élu pour s’impliquer dans ce travail fastidieux. Les élus communaux sont sollicités au-delà du raisonnable pour participer aux commissions nombreuses qui travaillent à l’élaboration de ces documents.
– La seconde tient à la technicité particulière du sujet qui nécessite de disposer des codes (langage, repères etc.).
– La troisième relève de l’accaparement du sujet par les sachant (bureaux d’études, spécialistes communautaires de la planification et administrations de tutelle).Combien de maires nous ont avoué avoir approuvé des documents de planification sans jamais mesuré l’impact des mesures contenues et sans avoir jamais mesuré l’importance des ratios évoqués (densité, mixité et typologies recommandées) ?
Est-ce si grave me direz-vous ?
Une petite anecdote peut nous aider à mesurer l’importance de ces documents.
Nous présentions au maire d’une commune de 5000 habitants, chef-lieu de canton rural et siège d’un Pays, la programmation d’une opération de logements dans le cadre d’une future ZAC. Le scénario qui avait les faveurs du maire et de son équipe proposait une mixité sociale classique, des typologies variées.
Le maire convient de la pertinence de ce scénario mais nous interpelle sur la densité. Nous lui annonçons que cette densité s’établit à 19 logements à l’hectare (superficie globale de la ZAC de 17 Ha). Le maire nous demande des explications précises sur la taille des terrains, sur la hauteur des programmes. Nous lui demandons s’il souhaite que nous diminuions la taille des parcelles, ce qui manifestement ne lui convient pas. Il nous demande, très insistant si nous n’aurions pas commis des erreurs de calcul. Nous refaisons ces calculs devant lui et il finit par convenir que nos estimations sont correctes.
Nous lui demandons le pourquoi de cette insistance sur ce thème très technique de la densité. Il nous révèle alors que, le même jour, il doit approuver le SCOT et le PLH du Pays qu’il préside et ce au terme de plus de trois ans de travaux. OR que prévoient ces deux documents et ce pour l’ensemble des communes du Pays (une cinquantaine de petites communes rurales de moins de 1000 habitants) ? Des densités de 20 et de 21 logements à l’hectare pour toutes les opérations sans distinguo de situation et de contexte immobilier.
Le maire, en sa qualité de président, nous avoue avoir refusé de donner son feu vert à deux petits projets de lotissements par anticipation de l’application de ces ratios de densité : ces deux projets, dans des communes de 500 hab., proposaient une densité brute de 15 et 16 log/ha.
Le maire nous demande d’assister à une rencontre avec les deux bureaux d’étude en charge respectivement du SCOT et du PLH afin de comprendre les raisons de tels ratios. Les deux BE interrogés par le maire – président du Pays sur les ratios évoqués dans notre étude, conviennent de leur pertinence et ne trouvent rien à redire.
Alors pourquoi avoir proposé de retenir des ratios de plus de 20 log/ha dans l’ensemble des communes alors que la commune la plus urbaine ne peut les atteindre dans sa propre ZAC ? La raison évoquée par les deux dirigeants des deux BE n’a pas manqué de « sidérer » le président du Pays. Le premier fait état de ratios utilisés dans un SCOT du pays nantais. Il lui paraissait important de « faire aussi bien que dans ce SCOT ». Le second, qui avait produit ses travaux de PLH un peu plus tard, nous avoue n’avoir pas voulu proposer « moins que dans le SCOT ».
Voilà comment des élus se sont retrouvés dans cette situation ubuesque d’avoir à approuver des normes inapplicables dans le contexte rural de ce Pays.
Les normes édictées dans les documents supra communaux constituent le premier maillon de la chaine qui peut conduire à des aberrations.
Le panurgisme des bureaux d’études relayé par la volonté des techniciens territoriaux de « faire aussi bien que… » explique en grande part cette situation.
Le manque de culture opérationnelle conforte cette situation : la plupart des techniciens impliqués dans ces travaux n’ont jamais eu à travailler dans la sphère opérationnelle et ne connaissent pas la complexité des opérations d’aménagement.
Illustrons ce propos : dans toute opération d’aménagement de plus de 10 ha, les voiries, espaces verts, espaces de convivialité, etc., consomment entre 35 % et 50 % des espaces globaux intégrés dans le périmètre de l’opération. Cela signifie que l’application d’une densité de 20 logements à l’hectare suppose une densité de près de 40 logements sur le foncier utile (cessible).
Or, construire sur cette base signifie réaliser l’essentiel des logements en collectifs, ce que la plupart des marchés locaux ne peuvent envisager, les besoins et envies des habitants ne relevant pas d’un logement collectif. D’ailleurs, les opérateurs immobiliers contactés confirment l’absence d’un tel marché.
Pour en finir avec la dimension supra communale de la planification, relevons que les enjeux pour l’aménagement futur sont très importants et décisifs dès cette étape qui semble bien lointaine et sans réel impact. Notons que les élus laissent le plus souvent les techniciens (communautaires et bureaux d’études) piloter cette élaboration sans mesurer l’impact réel des ratios proposés . France : pays de la norme !
1.2. A l’échelle communale
Les Plans Locaux d’Urbanisme condensent et concentrent les enjeux majeurs pour l’urbanisme et l’aménagement des communes. Outil de planification, le PLU, en respect des orientations et normes supra communales, planifie l’affectation des sols, édicte des règlements (14 articles) par zone.
Dans le cadre de l’élaboration du PADD (Programme d’Aménagement et de Développement Durables) et sur la base d’orientations d’aménagement, les élus vont décider du devenir de la commune à dix ans.
ENJEU colossal que celui qui consiste à attribuer une constructibilité à des terrains (plutôt qu’à d’autres), à définir dans les grandes lignes le type d’urbanisation et à en définir le rythme. Dans ce domaine, observons cependant que la Loi SRU aura contribué à améliorer le système français de planification de l’urbanisme communal.
Cependant, les mêmes maux produisant les mêmes effets, nous observons au quotidien que ce travail d’élaboration souffre des syndromes évoqués pour les SCOT et PLH.
Le facteur temps constitue le premier handicap : l’élaboration d’un PLU s’étire sur trois voire quatre ans.
Le facteur technocratique apparait également comme l’une des causes principale : la parole des « sachant » s’impose et les élus finissent par ne pas accorder toute l’attention nécessaire, confiant aux techniciens le soin de proposer des mesures.
Enfin, troisième syndrome relevé dans une majorité de PLU : celui du panurgisme. Les bureaux d’étude spécialisés en planification communale travaillent dans des conditions financières difficiles. La concurrence est telle entre bureaux d’études (et les moyens budgétaires des communes de plus en plus limités), que les montants d’étude alloués aux PLU sont de plus en plus faibles. Le copier-coller devient souvent la règle.
Les impacts de cette situation sont potentiellement nombreux ! Citons les principaux :
– Le choix des sites d’urbanisation future et leur dimensionnement constitue assurément le risque principal pour la commune. Les terrains proposés sont-ils bien positionnés par rapport à l’armature communale, sont-ils bien desservis par les réseaux, sont-ils bien orientés ? Première série d’interrogations simples. Sont-ils aptes à recevoir une urbanisation ou sont ce des sites susceptibles d’être concernés par l’archéologie ? Ne sont-ils pas inondables ou situés en zones humides ? Questions simples en apparence sur lesquelles pourtant de nombreux dossiers achoppent.
• Premier exemple : commune de 3 000 hab. qui décide d’acheter des terrains (36 000 m²), qu’elle venait de classer en urbanisable, sur une base de 33€/m². Elle confie plusieurs missions à des bureaux d’études, qui leur proposent de « beaux projets », avec des programmes et des formes urbaines attrayantes. La commune attend, de la vente de ces terrains à un futur concessionnaire, de récupérer le financement des futurs équipements communaux.
L’AMO désigné en 2013 pour conduire le dossier de la future ZAC demande à la commune de diligenter une analyse précise sur la constructibilité des terrains. Le rapport vient d’être présenté aux élus. Il est sans appel : les terrains sont humides et, de plus, le BE environnement relève la présence d’orchidées rares et inscrites sur la liste rouge des espèces menacées.
Bilan : cinq années perdues, un budget conséquent en études, gaspillé et des projets communaux remis en cause. Et surtout un foncier acquis pour près de 1,2 Million d’euros inutilisable au sens urbain du terme.
• Deuxième exemple : une petite commune entreprend la révision de son PLU. Elle décide d’ouvrir à l’urbanisation une dizaine d’hectares pour programmer une urbanisation sur une dizaine d’années. Le BE en charge du PLU effectue une étude de programmation et de conception sur ces espaces.
Le dialogue avec la commune n’étant pas satisfaisant, du fait de l’attitude du BE qui impose des ratios et des formes trop urbaines, celle-ci décide de confier le montage de la ZAC à une nouvelle agence qui ne lui donne toujours pas satisfaction.
Mais qui aura eu le mérite de demander un financement pour une étude environnementale qui révèlera la présence d’une zone humide sur 5 ha environ. Précisément sur les terrains que la commune venait d’acquérir.
Bilan : cinq années de perdues, plus de 130 000 € dépensés en études et près de 200 000 € engagés dans la constitution d’une réserve foncière sur des terrains impropres à l’urbanisation et toujours… aucune offre de terrains à proposer aux habitants de la commune.
– Le deuxième piège concerne particulièrement la mission des bureaux d’études. Situation, relevée des dizaines de fois ces dernières années, que celle qui consiste de la part des BE en charge des PLU à outrepasser la demande légale. Nous le dénommerons l’excès de zèle.
Dans le cadre de l’élaboration des orientations d’aménagement (les O.A.), nombre de B.E, par intérêt pour l’exercice, par souci de faire rêver les élus, ou autres motivations, entreprennent de proposer des orientations hyper détaillées allant dans certains cas quasiment jusqu’au stade du plan de masse. Cette générosité dans l’approche ne serait, en soi, pas critiquable si elle n’était pas aussi dangereuse pour les aménagements futurs.
En effet, un tel niveau de détail dans les orientations n’est pas exigé : premier point.
Deuxième point : ces orientations sont l’œuvre de B.E, spécialistes de la planification mais non de l’urbanisme opérationnel. On doit constater à l’usage que dans un nombre de cas très élevé, ces orientations, vite dressées, s’avèrent inopérantes.
Résultat : Au stade de la mise en œuvre (montage du dossier de ZAC), et avant de pouvoir approuver le dossier de création de la ZAC, la commune doit alors passer par la case modification voire révision du PLU et donc reprendre la procédure qu’elle venait à peine de terminer au terme de trois ou quatre ans de labeur.
– Le troisième piège , déjà évoqué dans le cadre des documents supra communaux, ne sera rappelé que brièvement. Il a nom : panurgisme . La reprise sans réflexion des ratios « urbains » appliqués sans discernement à des communes de tailles et de contextes très différents, confine à l’absurde.
Prôner des densités de 30 voire 40 logements à l’hectare dans des communes de moins de 3000 hab., distantes de plus de vingt km d’une grande agglomération, est une aberration. Prôner de la même manière un coefficient de 60 voire 80 % de collectif ou d’intermédiaire (habitat superposé) dans ces mêmes communes conduit à des impasses : il va de soi que le marché et les besoins des populations ne sont pas en rapport avec ces ratios technocratiques proposés sans réflexion.
Le résultat est malheureusement connu : les services de la DREAL émettront un avis défavorable, quand le dossier pré opérationnel leur sera soumis.
Les pièges dressés sur la route du projet, on le voit, sont nombreux. Ceux qui relèvent de la phase de planification sont majeurs mais ne sont pas les seuls.
CHAPITRE 2 L’ABSOLU REGLEMENTAIRE : LE REVE PROMETHEEN
Dans le droit fil des pièges évoqués au titre des phases de planification, il convient de confirmer cette tendance lourde de la pratique française.
Pour situer le cadre de ce débat, donnons-nous des repères.
Illustration du phénomène : Nous avons récemment organisé un séminaire d’étude sur la maitrise d’ouvrage en conviant des juristes, architectes, élus de grandes communes et de plus petites, techniciens territoriaux, représentants de la DDT, directeur d’agence d’urbanisme d’une grande métropole, etc., à venir visiter dans un premier temps puis à débattre avec le responsable de la création d’un grand éco quartier de référence : le quartier RIESELFELD à Freiburg Im Brisgau.
Quelle ne fut pas la surprise de tous ces décideurs et techniciens français de constater que la construction de ce quartier de 7 500 habitants fut entamée en 1992 et que, phase de conception puis de construction incluses, l’aménagement avait duré 13 ans.
13 ans pour produire un quartier écologique, social, vivant, superbement équipé et répondant aux standards les plus exigeants des éco quartiers.
La réflexion a surgi dans toutes les têtes présentes : comment ont-ils fait, alors que dans ce laps de temps en France nous en avons à peine terminé avec la phase procédurale ? Nous reviendrons sur cet exemple allemand dans d’autres chapitres. Un juriste présent lors de ce séminaire a sans doute le mieux résumé cette question en affirmant :
« La France produit de la norme et non du résultat. Ce qui est important, c’est la recherche de la norme et non la culture du résultat » .
Deuxième illustration par l’absurde de cette tendance française à vouloir produire une norme :
Nous avons collaboré avec deux communes, récemment, dans le cadre de l’aménagement de deux ZAC à vocation d’habitat. Ces deux communes ont déposé leur dossier au titre d’un appel à projet des éco quartiers de la REGION et de l’ADEME. Elles ont été retenues et devaient, à ce titre, bénéficier d’un appui technique des administrations pour les aider à manager un véritable projet d’éco quartier.
Or, que nous ont proposé très rapidement ces techniciens ? De réfléchir à la mise en place d’indicateurs de suivi. Le dossier n’était pas abouti, le programme était en cours d’élaboration, le concepteur n’avait pas encore finalisé son plan de masse… que déjà la préoccupation essentielle résidait dans la mise en place d’indicateurs, comme si d’ailleurs une ville ou un quartier pouvait entrer dans des grilles serrées et pouvait être disséqué. Et le bonheur de vivre dans un quartier, comment le calcule-t-on ?
Les responsables de la ville de Freiburg n’ont jamais eu ce type de préoccupation barbare. Ils ont mis en place dès le démarrage des travaux une cellule sociale d’accompagnement des familles pour les aider à s’intégrer et à développer leurs projets associatifs ou autres.
2.1. Deux conceptions, deux mondes !
Dans ce volet nous développerons particulièrement, après la planification, les étapes dites pré-opérationnelle et opérationnelle. Les pièges tendus aux élus dans ces étapes sont nombreux. Nous les aborderons de manière concise dans les deux étapes de l’élaboration des projets : la phase de création puis celle de la réalisation.
La phase de création des ZAC devrait être une étape brève, simple de mise en œuvre : présentation du projet, étude d’impact, concertation au titre de l’article L.300-2 du Code de l’urbanisme. Le projet, dans cette phase, doit être présenté de manière à la fois précise (périmètre) et souple sur les modalités (programme, orientations d’aménagement).
Or que constate-t-on ?
La plupart des dossiers de création que nous découvrons dérogent complètement à ces principes : programme précis à l’unité près, répartition des financements (social, primo et libre) figée, typologies réparties à l’unité près entre le collectif, les logements superposés et l’individuel, d’une part. De l’autre, des schémas présentés, de manière détaillée, jusqu’à la caricature : dans certains dossiers, nous avons eu la surprise de découvrir des plans de masse au 1/1000 ème présentant chacune des parcelles, détaillant les essences végétales, etc.

Source : Extrait d’un dossier de création
Ce piège tend encore à se refermer un peu plus sur les communes lors de la concertation . Passage obligé, la concertation avec la population, prévue à l’article L.300-2 du CU, prévoit de donner toutes les informations nécessaires à la compréhension des enjeux. Se déroulant dans le cadre de la création de la ZAC, elle ne doit pas enfermer le débat mais au contraire recueillir les observations sur les principes du futur aménagement.
Combien de fois avons-nous constaté que cette concertation devenait l’occasion d’une présentation détaillée, en une dizaine de panneaux, de plans de masse, de coupes de voiries, d’élévations sur les futurs bâtiments, etc. Dans ces cas, les mâchoires du piège se referment inéluctablement. Nombre de ZAC font actuellement l’objet de contentieux à ce titre pour non-respect des engagements pris dans le cadre de la concertation initiale.
Or quel est le problème ?
Le dossier de création n’a d’autre vocation que de « créer le droit » sur une partie du territoire communal. Il va régir et constituer la base de la vie de la ZAC pour une dizaine d’années voire plus. Toutes les précisions, tous les détails intégrés dans le dossier de création, figés dans l’étude d’impact et dans la note de présentation, resteront opposables pendant toute la durée de vie de la ZAC.
Qui peut prétendre aujourd’hui connaitre les besoins exacts à l’unité près ? Qui sait si les besoins en logements ne vont pas évoluer tant en typologies qu’en tailles des parcelles ? L’analyse des évolutions récentes du marché immobilier nous incite à la plus grande prudence. Il ne s’agit pas pour autant de vider le dossier de création de toute sa substance. La sagesse nous incite par contre à laisser, au stade de la création, une souplesse, une « marge de manœuvre » et d’adaptation au dossier.
Autre argument fort en défaveur de cet excès de zèle : les bureaux d’études en charge du dossier de création ne seront pas les futurs maitres d’ouvrage. Comme 80 % des ZAC réalisées en France, la ZAC étudiée sera mise en œuvre dans le cadre d’une concession d’aménagement. Le futur aménageur qui devra prendre des risques financiers importants pendant une quinzaine d’années, n’est pas encore désigné. Pour dire les choses de manière simple, « il aura son mot à dire » sur l’opération qu’il gérera à ses risques. Nous avons assisté à plusieurs reprises à des consultations d’aménageurs qui ont dû être annulées faute de candidats et ce, non pas parce-que l’opération ne présentait pas d’intérêt mais simplement parce-que la programmation et les schémas trop contraignants ne laissaient aucune latitude au futur maitre d’ouvrage. Un opérateur nous a révélé un jour avoir décliné une proposition parce qu’on le prenait uniquement pour un « cochon de payeur ».
Dans ce cadre, à titre d’illustration, le programme peut parfaitement envisager de fixer des minima ou de prévoir des « fourchettes » permettant au projet de bénéficier des respirations qui lui permettront de s’adapter aux évolutions des besoins et des produits à proposer aux futurs résidents. Cette souplesse doit bénéficier tant aux financements (thème de la mixité) qu’aux typologies proposées dans le dossier (répartition entre le collectif, les logements superposés, l’habitat groupé et enfin l’individuel).
Reprenant encore l’exemple de la Ville de Freiburg dans la mise en œuvre de ses projets d’éco quartiers, les responsables de projets ont décidé de manière ferme et résolue de fixer les grandes lignes du projet (le schéma d’armature, les hauteurs, les règles d’alignement des bâtiments sur rues). Pour le reste des aménagements, place est laissée au dialogue avec les promoteurs-investisseurs et avec les nouveaux résidents au fur et à mesure de leur arrivée dans le quartier.
En quelques mots, pourquoi cette soif de détailler et d’enfermer ainsi le débat dès cette première étape ?
A cela, selon nous, deux explications.
– La première tient sans doute à la « qualité » et au statut de l’équipe en charge du dossier. Dans une majorité de cas, la commune a retenu une équipe de techniciens (architectes ou BET) qui tient à justifier son savoir-faire et donc à montrer qu’elle sait concevoir, sans compter la justification des coûts d’étude.
– La seconde tient également au fait que les administrations en charge du contrôle font pression sur les communes pour obtenir des projets détaillés dès la création alors que la phase de réalisation (à venir) peut répondre à leurs attentes.
Ce piège tendu (avec les risques à la clé) en phase de création de la ZAC est quantitativement peu important par rapport à celui que représente la deuxième phase dite de « réalisation ».
2.2. Les pièges du dossier de réalisation
Relevant de la même procédure et des mêmes travers, nous ne développerons que brièvement les risques que représente cette phase importante qu’est l’élaboration du dossier de réalisation.
Ce dossier doit, conformément au Code de l’urbanisme, contenir un certain nombre de pièces. Des pièces techniques (le PEP, Programme des Equipements Publics), une pièce financière (les MPF, Modalités Prévisionnelles de Financement) et une pièce programme (le PGC, Programme Global des Constructions). Il doit également présenter des plans des aménagements futurs.
L’aménageur retenu par la collectivité (cas d’une Concession d’Aménagement) ou la Commune elle-même dans le cas d’une maîtrise d’ouvrage communale, ou régie, doit produire ces pièces et compléter le dossier de l’étude d’impact conformément aux demandes de la DREAL.
Les mâchoires du piège durant cette phase sont doubles.
La première concerne de nouveau cette tentation de décrire de manière très détaillée les aménagements prévus. Là où il nous est demandé de préciser les conditions de réalisation des ouvrages et d’en déterminer la charge, certains aménageurs commettent l’erreur de détailler tous les aménagements à la parcelle près, à des échelles précises et sans possibilité d’évolution.
Le fait de ne laisser aucune échappatoire au dossier, d’instituer des normes rigides s’avère, à l’usage impossible à mettre en application durant les dix à quinze années que durera l’opération. Ceci se traduit au quotidien par la mise en œuvre récurrente d’avenants au traité de concession et donc fatalement par des conflits entre la commune et son aménageur, engendrant des retards et des frais supplémentaires.
La seconde a trait à la gestion de la qualité des aménagements.

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