LA COMPETENCE DES AGENTS DU FISC

-

Livres
420 pages
Lire un extrait
Obtenez un accès à la bibliothèque pour le consulter en ligne
En savoir plus

Description

Une enquête ethnographique menée, durant huit années, auprès des personnels des services extérieurs de la Direction Générale des Impôts. En les suivant à travers leurs témoignages, leurs " histoires de vie ", le lecteur sera sans doute étonné de découvrir les agents du fisc dans des rôles qu'il n'a pas l'habitude de les voir endosser. Une analyse des mises en scènes qui structurent l'une des organisations les plus fantasmatiques : l'administration fiscale française.

Sujets

Informations

Publié par
Date de parution 01 décembre 1999
Nombre de visites sur la page 123
EAN13 9782296402201
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page 0,0005 €. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

Signaler un problème

LA COMPÉTENCE
DES AGENTS DU FISC © L' Harmattan, 1999
ISBN :2-7384-8599-5


Collection finances publiques
Bruno TILLY
LA COMPÉTENCE
DES AGENTS DU FISC
Préface de Jacques CAILLOSSE
Professeur de Droit Public à l'I.E.P. de Rennes
L'Harmattan L'Harmattan Inc.
5-7, rue de l'École Polytechnique 55, rue Saint-Jacques
75005 Paris - FRANCE Montréal (Qc) - CANADA H2Y 1K9 Collection Finances publiques
dirigée par Thierry LAMBERT
Professeur à l'Université de Paris 13
Les finances publiques connaissent un développement important et
se diversifient. Les finances de l'État, les finances communautaires,
les finances internationales et comparées, la science et la technique
fiscales ne sont que quelques-uns des domaines couverts par les
finances publiques contemporaines.
La présente collection a pour vocation de publier des travaux
originaux (thèses, essais, colloques...) ou de facture plus classique
(manuels, commentaires de textes, recueils de documents...).
Elle a aussi pour ambition de rééditer des ouvrages aujourd'hui
introuvables, mais fort utiles, dès lors qu'ils s'imposent comme
référence et qu'ils sont agrémentés d'une préface substantielle.
Déjà parus
Laurence VAPAILLE, La doctrine administrative fiscale, préface de
Thierry LAMBERT, 1999.
Laurent BARONE, L'apport de la Convention européenne des droits de
l'homme au droit fiscal français, préface de Jean-Paul COSTA, 1999.
Henri GUERMEUR, Le régime fiscal de l'Indochine, introduction de
Chantal DESCOURS-GATIN, 1999.
À paraître
Michel NOGUET, Transition et finances publiques en Hongrie et en
Pologne.
Séminaire franco -italien, Les sanctions pénales fiscales. REMERCIEMENTS ET DEDICACE
Ce livre est la version allégée de la thèse de doctorat en
science politique que j'ai soutenue le 23 octobre 1998 à l'Université
de RENNES I.
Je tiens à remercier, pour leurs conseils et leurs
encouragements, mon directeur de thèse, Joseph FONTAINE
(Rennes I), le président du jury, Jacques LAGROYE (Paris I,
Sorbonne), le directeur de la présente collection, Thierry
LAMBERT (Paris XIII), et Jacques CAILLOSSE (IEP Rennes) qui
me fait l'honneur de préfacer cette publication.
Je veux enfin rendre hommage à la patience de mon épouse,
Sylvie, qui, au cours de cet après-thèse, m'a apporté tout le soutien
que je pouvais espérer.
Cet ouvrage lui doit beaucoup et il lui est dédié. Préface
Sans doute s'interrogera-t-on sur les raisons intellectuelles qui
ont poussé un juriste de droit public à accepter de préfacer le livre
de Bruno TILLY. Tiré d'une volumineuse thèse de science
politique, remaniée et restructurée pour les besoins d'une très
opportune publication, son travail appartient à n'en pas douter au
registre de la sociologie politique. C'est bien en installant, de façon
tout à fait originale, dans ce champ disciplinaire son analyse
critique de la compétence des agents du fisc, que l'auteur fait
montre de ses qualités de chercheur aussi bien que de théoricien.
Certes il existe bien dans la tradition académique française
tournée vers l'étude des institutions et de l'action publiques un fort
courant de pensée où les juristes - dans une acception large de ce
terme permettant de regrouper le savoir des universitaires et celui
des praticiens que sont les hauts fonctionnaires et autres membres
des corps de contrôle - se sont traditionnellement distingués. Telle
est même l'une des singularités marquantes de ce que l'on pourrait
appeler la science administrative "à la française". Voilà une
discipline qui a toujours fièrement affiché pour programme de se
constituer en complément nécessaire du droit administratif,
obligeant du même coup à penser ce dernier comme lieu
d'élaboration première de toute connaissance de l'action publique.
On ne s'étonnera donc pas si les juristes - au sens défini
ci-dessusont plus et mieux que d'autres servi cette tradition (cf. pour un
récent point de vue en ce sens, C. GOYARD : "la crise de la
science administrative", Revue administrative, n°301, 1998, p.117
et sq.).
Mais le livre qu'on va lire n'a cure de cette tradition là. Mieux,
sa démarche se veut en rupture totale avec les entreprises qu'elle à
permises, celles-là mêmes que Jean LECA, jouant sur l'ambiguïté
de l'expression, dénomme les "sciences étatiques" (cf."Sur le rôle
de la connaissance dans la modernisation de l'Etat et le statut de
l'évaluation", Revue française d'administration publique, n°66,
1993, p.185 et s. Voir également en ce sens Pierre BOURDIEU :
"Esprits d'Etat. Genèse et structure du champ bureaucratique",
Actes de la recherche en sciences sociales, n°96-97, 1993). Peut-être comprend-on mieux maintenant le sens de ma
question initiale : que vient ici chercher le juriste ? Qu'on se
rassure, il n'est point là par masochisme, pour le plaisir d'avoir à
souffrir, comme les apparences pourraient le laisser craindre.
Serait-ce alors par orgueil disciplinaire ? Non, dès lors que pour
ledit juriste il ne s'agit nullement de prendre on ne sait quelle pose
magistrale, pour mieux légiférer sur les bonnes manières de parler
de droit. Inutile de chercher une réponse hors de l'économie du
livre lui-même : bien qu'il ne regarde son sujet que du seul côté des
acteurs, aussi marqué soit-il par une problématique "bourdivine" de
la domination peu sensible au fait juridique, B. TILLY n'ignore
jamais que l'institution qu'il examine est informée et structurée par
le droit. Il ne manque d'ailleurs pas de prendre bien vite de solides
points d'appui dans la théorie de l'institution chère à Maurice
HAURIOU. De telle manière que, chez notre auteur, c'est l'objet
même de l'analyse qui porte l'empreinte de la doctrine de droit
public. Mais il est bien d'autres bonnes raisons à une lecture
juridique - il faudrait écrire "juridiste" - du texte de B. TILLY :
l'administration qu'il saisit au travers des rapports entre acteurs qui
la structurent ne fait pas innocemment grand usage d'un lexique
familier à l'administrativiste : par leurs emprunts systématiques à la
thématique du service public et de l'intérêt général, les agents du
fisc appartiennent à l'univers mental du juriste. Pour ce dernier
l'occasion se présente donc de voir, en situation et à l'oeuvre, ce que
lui-même pratique de son côté, mais dans l'abstraction, à la manière
d'une "langue de travail".
N'allez pas en déduire pour autant que le droit dont il est ici
question se ramène au droit des juristes. Si notre livre se prête,
comme on vient de le dire, à une lecture juridique, il ne devient pas
de ce simple fait un livre de droit : on n'y voit nullement une
administration fiscale prise dans la grille classiquement offerte par
le code général des impôts ou le statut de ses personnels. Seuls
comptent ici les usages sociaux du droit. C'est pourquoi l'auteur,
pour mieux servir sa cause, convoque les HAURIOU, sur ce point
longtemps boudé par des juristes fâchés de n'y point reconnaître
"leur" droit, BOURDIEU, dont l'antijuridisme n'exclut pas les
investigations dans le champ juridique, et autre WEBER dont la
sociologie a su redonner au droit toute sa place parmi les
8 ressources tant matérielles que symboliques dont disposent les
acteurs sociaux.
Mais venons en maintenant, plus précisément, au propos de B.
TILLY, en ce qu'il fait du droit un outil d'analyse privilégié des
agents du fisc. Car, impossible de s'y tromper, si le livre ne semble
parler droit que dans sa seconde partie, il est tout entier tributaire
des mises en scènes juridiques de l'institution observée et...
écoutée. En effet, pour ouvrir son étude, l'auteur s'emploie à
déconstruire le discours convenu que l'administration, et
notamment sa hiérarchie, se plaît à tenir sur elle-même. Exploitant à
cette fin les résultats d'une enquête menée auprès des acteurs, il
réfléchit sur les différents rôles sociaux dont l'interdépendance
compose ce qu'il est convenu d'appeler une institution. Car tel est
le propre de celle-ci : elle procède à son auto-représentation et
distribue pour cela les rôles en vue du spectacle dont elle définit
elle-même la mise en scène et les règles du jeu. Mais, constate B.
TILLY, p. 139, " La pièce que jouent les acteurs ne se réduit pas à
un texte récité. C'est un texte qui s'élabore dans le jeu des acteurs
et c'est en cela qu'il peut être considéré comme un texte improvisé.
Ou si l'on préfère, l'agent est à la fois metteur en scène ET acteur.
La signification prêtée par les acteurs à leurs actes apparaît dans
ce schéma comme indissociable des conflits d'intérêts qui les
soustendent."
En quoi pareil discours concernerait-il le juriste ? Voilà une
analyse des échanges entre les agents ordinaires et l'institution dont
ils dépendent, conduite en termes de rôle et destinée à rendre
visible ce que notre auteur appelle, lui, la "compétence" des
acteurs. Et celle-ci n'a justement rien d'une construction juridique,
qui désigne au total l'aptitude que démontrent en situation les
agents les plus ordinaires à décoder le discours officiel, pour mieux
fonder leurs stratégies professionnelles !
En vérité, si la catégorie de "compétence" ne doit rien en
l'occurrence à la notion juridique du même nom, elle n'est pas
moins surdéterminée par la juridicité institutionnelle. C'est en effet
dans son rapport au droit que l'exercice concret de cette
"compétence" trouve sa pleine expression, permettant ainsi, selon
l'auteur, de mesurer à sa juste valeur, l'apport des agents ordinaires
au changement dans le service public. Autant dire que la seconde
9 partie de l'étude intitulée : "Pour le respect du droit" ne saurait se
comprendre isolément : tout son sens lui vient des jeux de rôles
décrits dans la première partie et qui servent au décryptage des
pratiques juridiques examinées ensuite.
Cette "compétence des agents du fisc", B.TILLY la situe
principalement dans leur pouvoir d'interprétation des codes
professionnels aussi bien que des règles juridiques. Le juriste
trouvera dans le texte, notamment dans le premier chapitre de la
seconde partie, des réponses édifiantes à la question de savoir ce
qu'interpréter veut dire. Il verra, non sans une inquiétude
salutaire, combien le travail, inéluctable, de l'interprétation ouvre
l'espace du juridique bien au-delà des horizons que la pensée
juridique dominante accepte de découvrir. Sous cet angle, les
observations empiriques de B.TILLY confirment amplement les
analyses de certains théoriciens du droit : on pense plus
spécialement ici à celles de Paul AMSELEK sur "La teneur
indécise du droit" comme source de "pratiques juridiques
chatoyantes" (cf. Revue du droit public, 1991, p.1199 et s.). Pour
autant, notre auteur ne manque pas d'insister sur les limites
objectives du pouvoir de l'interprète. 11 y a pour lui un "espace des
possibles" circonscrit dès le chapitre 1 de l'ouvrage et dont on
retrouve le poids de contrainte dans l'ensemble des
développements. Qu'il faille considérer l'interprète, en raison des
pouvoirs de "transdiction", voire de "transgression" (pour
reprendre la terminologie de Gérard TIMSIT que B. TILLY fait
sienne) dont il dispose, comme un véritable coauteur des règles
juridiques, ne signifie nullement qu'on puisse le tenir pour libre.
"La compétence des agents du fisc" entendus et observés ici n'est
point la liberté. Non seulement parce que les acteurs sont
euxmêmes agis, y compris à leur insu, par les codes culturels qui les
façonnent (cf. en particulier les pages intitulées "Aux sources
extra-juridiques de la juridicité", où l'auteur excelle à rendre
sensibles, à travers des récits d'acteurs, les structures mentales et
conventions cognitives au travers desquelles seront interprétées les
règles dont il faut faire application), mais encore parce que la
matière dont est fait le droit n'est pas non plus réellement
"disponible". B. TILLY n'aborde cette contrainte que sur le mode
allusif : il y avait là dç quoi servir et prolonger sa démonstration.
10 En matière juridique, la production de sens ne peut pas obéir aux
règles qui régissent la littérature. Il y a une force contraignante
propre à la langue du droit qui introduit une certaine rigidité et
conditionne par avance la dynamique interprétative.
Que "La compétence des agents du fisc" ne doit rien au droit
des juristes, tout en étant, à sa manière, une affaire juridique, c'est
ce que montre encore le dernier chapitre. La question retenue ici
concerne les relations du droit et du management dans la politique
de modernisation telle qu'elle trouve à s'appliquer à l'institution
étudiée. B. TILLY se demande si la progression inexorable de
l'idéologie managériale dont s'entoure le discours de la réforme ne
menace pas dans son existence même la compétence des agents
ordinaires. En voulant faire croire qu'il n'y a plus ni dominants, ni
dominés, puisque les producteurs de règles seraient ceux-là mêmes
auxquels elles sont destinées, ne met-on pas les personnels en porte
à faux avec eux-mêmes, dès lors qu'ils perdent dans l'opération les
ressources institutionnelles que leur offraient le "bricolage" et
l'interprétation juridiques ? Au soutien de la réponse négative qu'il
propose, l'auteur avance une argumentation qui ne manquera pas de
retenir l'attention. Il estime que les promoteurs de ce que l'on
baptise du nom de "changement" ou de "modernisation" se
méprennent sur le savoir-faire de leurs interlocuteurs : "ils ne se
sont pas suffisamment garantis contre les "erreurs" de décodage,
est-il écrit p.363, commises par les destinataires en associant ces
derniers essentiellement dans un rôle de cobaye. Une grande part
de l'influence négociatrice, et disons-le créatrice, de ces
destinataires sur le contenu du message émis, au stade de la
réception, leur a échappé et leur échappe toujours du reste"...
"Compétence" donc, malgré tout, encore et toujours.
Sans doute que tout le monde ne suivra pas B. TILLY dans son
entreprise. Non parce que son souci de rendre justice à ceux qu'il
appelle les agents ordinaires en donnant ici toute la mesure de leur
"compétence" serait en tant que tel contestable. Mais parce que les
moyens théoriques qu'il mobilise à cette fin dérangent certaines
habitudes académiques, pour ne parler que de celles-là. Il procède
volontiers au mélange des genres, mettant la sociologie au service
d'une réflexion sur le juridique et le droit à celui d'une démarche
1 1 sociologique. Pour défendre sa cause, il convoque aussi bien les
juristes que ceux qui, d'ordinaire, les ignorent. Bref, l'appareil
argumentatif qu'il met en place ne s'embarrasse pas des codes et
conventions disciplinaires.
Ce faisant, B.TILLY a sûrement pris le risque de n'être pas
entendu de tous. D'autant que l'institution qu'il donne à voir peut
apparaître abusivement réduite à un colloque mettant aux prises
"hiérarques" et "agents ordinaires". Reste que son enquête ne
laissera personne indifférent. Reconnaissons-lui ce mérite rare :
son livre nous fait découvrir ce qu'est une institution à l'oeuvre, à
travers les échanges sociaux qui la structurent et les représentations
qui la sous-tendent. Pour cela il a dû et su éviter un double écueil :
celui d'un savoir juridique qui se tient traditionnellement à l'écart
des réalités empiriques et des jeux d'acteurs, celui d'une pensée
sociologique qui, si elle se fait maintenant beaucoup plus active sur
le terrain des institutions, reste encore étrangement indifférente à
tout ce que ces dernières doivent au droit.
Jacques CAILLOSSE, professeur de droit public
CRAP-IEP de Rennes.
12 TABLEAU DES PRINCIPALES ABREVIATIONS
1) Sigles.
ACA : Agent de Constatation.
ACAP : Agent de Constatation Principal.
AST : Agent Technique.
B Div. : Contrôleur Divisionnaire.
BA : Bénéfices Agricoles.
BCR : Brigade de Contrôle et de Recherches.
BDV : Brigade Départementale de Vérifications.
BEP : Brigade d'Etudes et Programmation.
BER : Bulletin d'Exploitation de Recherches.
BIC : Bénéfices Industriels et Commerciaux.
BL : Bulletins de Liaison.
BNC : Bénéfices Non Commerciaux
BODGI : Bulletin Officiel de la DGI.
BVG : Brigade de Vérifications Générales (Direction Régionale).
C.P. : Contrôleur Principal.
CAP : Commission Administrative Paritaire.
CDA : Centre Départemental d'Assiette.
CDI : Centre des Impôts.
CDIF : Centre des Impôts Fonciers (ou "Cadastre").
CFE : Contrôle Fiscal Externe.
CH : Conservation des Hypothèques.
CRE : Centre Régional d'Etudes.
CRI : Centre Régional Informatique.
CSF : Chef des Services Fiscaux (ou DSF).
CSP : Contrôle sur Pièces.
CTPC : Comité Technique Paritaire Central.
CTPL : Comité Technique Paritaire Local.
CTPM : Comité Technique Paritaire Ministériel.
DA : Directeur Assistant.
DAS : Déclaration Annuelle des Salaires.
DB : Documentation de Base.
DG : Direction Générale.
Dir. Div. : Directeur Divisionnaire.
DNEF : Direction Nationale des Enquêtes Fiscales. DR : Direction Régionale ou Directeur Régional (id.).
DSF : Direction des Services Fiscaux ou Directeur des Services
Fiscaux (selon le contexte).
EID : Echelon d'Intervention et de Dépannage.
ENC : Ecole Nationale du Cadastre.
ENI : Ecole Nationale des Impôts.
FE : Fiscalité des Entreprises.
FEG : Fiscalité des Entreprises Gestion.
FEL : Fiscalité des Entreprises "Lourde.
FI : Fiscalité Immobilière.
FP : Fiscalité des Personnes.
GP : Géomètre Principal.
IAD : Inspection d'Assiette et de Documentation.
IDL : Impôts Directs Locaux.
IFP : Inspection de Fiscalité Professionnelle.
IP : Inspecteur Principal.
IR : Impôt sur le Revenu.
IS : Impôt sur les Sociétés.
ORDOC : Section d'Ordre et de Documentation.
ORDOC CA : Section d'Ordre et de Documentation en matière de
Chiffre d'Affaires.
RCM : Revenus de Capitaux Mobiliers.
RD : Recette Divisionnaire.
RJ/LJ : Redressement Judiciaire-Liquidation Judiciaire.
RJF : Revue de Jurisprudence Fiscale (éd. Francis Lefebvre).
RP : Recette Principale ou Receveur Principal (selon le contexte).
SA/SAID : Secteurs d'Assiette des Impôts Directs.
SACI : Secteurs d'assiette des Contributions Indirectes.
SGDP : Section de Gestion des Dossiers Professionnels.
T.G. : Trésorerie Générale.
TCA : Taxes sur le Chiffre d'Affaires.
TH : Taxe d'Habitation.
TLE/TEV : Taxe Locale d'Equipement - Taxe d'Espaces Verts.
TP : Taxe Professionnelle.
2) Numéros.
2042 : Déclaration de revenu global.
2044 : Déclaration de revenus fonciers.
14 2031: Déclaration de résultats (entreprises imposables à l'impôt
sur le revenu).
CA3-CA4 : Déclarations mensuelles de TVA.
CAl2 : Déclaration récapitulative annuelle de TVA (régime
simplifié).
2065 : Déclaration de résultats taxables à l'impôt sur les sociétés.
2074 : Déclaration de revenus investis en actions.
1003 : Déclaration de taxe professionnelle.
3950 : Fiche de prise en charge des rappels de TVA suite à
contrôle fiscal.
3970 : Fiche récapitulant les rappels notifiés dans le cadre d'une
vérification de comptabilité.
3909 : Fiche proposant la mise en vérification d'une entreprise.
3924 : Notification de redressements suite à vérification de
comptabilité.
2120 : Notification de redressements effectuée du bureau.
3927 : Avis de vérification de comptabilité.
2004 : Désigne le dossier du contribuable (ex.: le "2004" de M.
Untel...)
2008 : Ancienne dénomination du bac contenant les fiches
annotées par les FE gestion à partir des données figurant sur les
déclarations de résultats.
15 INTRODUCTION
1. La Direction Générale des Impôts célébrait récemment ses
cinquante ans d'existence. C'est en effet par un décret du 16 avril
1948 que l'administration fiscale française s'est trouvée constituée,
à la suite du regroupement des anciennes régies de
l'Enregistrement, des Contributions Indirectes, et des Contributions
Directes.
Histoire récente, sera-t-on tenté de dire, que celle de cette
administration d'Etat... Du moins récente si l'on est frappé
d'amnésie au point d'oublier que la DGI n'est que le dernier avatar
de la lente construction qui, depuis les premiers capétiens, a vu
l'émergence parallèle de la fiscalité royale et de l'Etat-nation.
Contentons-nous pour l'heure de noter ce point fondamental sur
lequel nous reviendrons ultérieurement : plutôt que d'histoire
récente, il s'agit d'une histoire qui se veut "jeune"..., tant il est vrai
qu'il n'y a pas d'âge pour être jeune. La jeunesse s'affiche d'abord et
avant tout comme une prétention, un trait de caractère. Or
l'administration fiscale revendique cette jeunesse de caractère : la
preuve, c'est que même si elle existe depuis plus d'un millénaire,
elle est encore capable de vivre une crise de croissance...
C'est sur cette version idéologique de la jeunesse qu'est fondée
toute la rhétorique officielle qui, surtout depuis la fin des années
moderne, en 1980, présente la DGI comme une institution...
invoquant le fait qu'elle est aujourd'hui le théâtre d'une révolution
quasi permanente, après avoir subi les affres d'une réorganisation
de ses structures et une recomposition de ses effectifs... sans
précédent.
On saisit par là le problème qui se pose chaque fois que l'on
parle de modernité : on risque en permanence de se laisser
submerger par la dimension mythique qu'a prise le concept.
De manière plus précise, deux stéréotypes s'imposent à cet 2.
égard avec force : la notion de "jeunesse" - nous l'avons dit -, et
aussi celle de "rationalité". C'est là-dessus qu'est construite toute la
l'efficacité qui sous-tend la "modernisation des rhétorique de
services publics", à laquelle l'administration fiscale n'échappe plus depuis 1989. La DGI se veut à la fois jeune et rationnelle. Sur ce
deuxième aspect, elle convoque par la voix de ses porte-parole
autorisés, la précision de ses organigrammes, la spécialisation des
taches, la "technicité" de ses personnels... Mais par une sorte
d'auto-analyse, elle confesse dans le même temps que cette
rationalisation peut générer des rigidités qui nuisent en définitive à
l'efficacité et à la rationalité. D'où la rhétorique de la "réforme", et
celle du "besoin de communication" qui lui est corrélée.
Ce qui nous paraît frappant dans ces appels à la jeunesse et à la
raison-raisonnable, c'est la prétention que manifeste l'organisation
fiscale, par la bouche de ses organes institués, à exister en tant que
personne par elle-même. C'est-à-dire, en faisant abstraction du
substrat social sur lequel elle repose, à savoir les hommes et les
femmes qui la font vivre... Cela ne signifie pas que l'on est face à
une construction purement imaginaire. Nous allons commencer par
effectuer un certain nombre de rappels d'ordre factuel dans le but
de fournir au lecteur quelques repères pour la suite de notre propos.
Or, ces rappels attestent indéniablement la véridicité des assertions
déclamées par les promoteurs autorisés du discours officiel
lorsqu'ils évoquent l'histoire mouvementée de la DGI.
Simplement, il est patent que la rhétorique officielle mobilise
tous ces faits en réduisant au silence les agents. Ce mutisme
imposé a pour effet de disqualifier un peu plus l'acteur, de le
stigmatiser comme incapable d'émettre une opinion, un jugement
autorisé, sur le contexte auquel il appartient. Ce n'est donc qu'en
brisant ce silence et en donnant la parole aux acteurs qui en sont
habituellement privés, que l'on peut espérer faire ressortir la part
essentielle qu'ils prennent, en tant qu'individus pensant et agissant,
à la vie de l'institution. C'est cette intention que nous voulons
d'abord marquer à travers la place réservée au concept de
compétence des agents dès l'intitulé de cet ouvrage. Ces acteurs,
voués à l'aphasie, nous les désignerons souvent dans la suite de
notre propos par l'expression : "agents ordinaires". Non que nous
reprenions à notre compte cette classification péjorative...
Simplement, par là, nous voulons dire que notre objet d'étude ne se
limitera pas à une analyse des aptitudes et des pratiques des
acteurs, mais qu'il intégrera parallèlement une réflexion sur la
perception dominante de leur identité : en l'occurrence, leur
"banalité" réputée intrinsèque.
17 LA DGI OU LA "JEUNESSE" D'UNE INSTITUTION ?
3- La Direction Générale des Impôts, telle qu'on la connaît
aujourd'hui en sa forme fusionnée, est l'émanation d'une sorte de
New Deal à la française. A la base de sa restructuration, l'on trouve
la volonté politique de faire de l'impôt un outil d'intervention
économique efficace. De fait, cette efficacité était mise à mal par
l'extrême morcellement de l'organisation des administrations
fiscales qui étaient encore représentées, à la veille de 1948, par les
antiques "Régies", respectivement chargées : des Contributions
indirectes, des Contributions directes et du Cadastre, de
l'Enregistrement, des domaines et du timbre, des douanes, issues du
Consulat et de l'Empire. Une telle organisation heurtait par son
archaïsme la création des impôts synthétiques à grand rendement
comme les taxes sur le chiffre d'affaires, l'impôt sur le revenu, qui
avaient vu le jour depuis la fin de la Grande Guerre, et que l'Etat
interventionniste voulait utiliser comme instruments de régulation
de la vie économique et sociale.
Une réforme structurelle de l'administration fiscale s'avérait
donc indispensable, et c'est ce qu'a réalisé la loi du 6 janvier 1948,
en instituant le "casier fiscal unique, réunissant les divers
documents et informations intéressant la situation fiscale des
redevables". Il reste que le but recherché, au-delà de cette
réorganisation structurelle, était de parvenir à une réforme fiscale
d'ensemble. Or, le primat accordé à la réforme fiscale dans l'esprit
des concepteurs de la DGI explique le scepticisme que certains
exprimèrent quant à l'utilité d'une telle unification par le haut. L'on
entendit ainsi le président de la commission des finances de
l'Assemblée Nationale regretter, en avril 1948, que l'on inverse la
démarche en ne procédant pas à une réforme globale du système
fiscal préalablement à la création d'une administration fiscale
unifiée. Il estimait également prématuré d'étendre la fusion aux
services extérieurs sans "savoir quel système fiscal serait appliqué
demain".
4. La fusion des structures n'allait donc pas de soi. D'autant qu'à
ces réserves, il faut ajouter les multiples résistances au changement
' Journal Officiel, Débats Assemblée Nationale, 21/04/1948.
18 qui se firent jour dès les lendemains de la réforme de 1948 au sein
de l'administration fiscale, et qui expliquent le long délai (plus de
vingt ans...) qu'il a fallu attendre pour que la fusion s'étende aux
services de base. Parmi ces résistances, il faut en particulier insister
sur le phénomène d'alliance entre, d'une part, les centrales
syndicales - chacune attachée à une régie spécifique 2 -, et, d'autre
part, chacun des "chefs de service délégués"- chargés
provisoirement d'assurer la gestion des trois anciennes régies, et,
selon Dominique de la Martinière 3, "naturellement portés à
défendre la spécificité des unités placées sous leur autorité".
C'est pourquoi, pendant dix ans, l'organisation de la DGI
demeura conforme à ce qu'elle était avant 1948. Toutefois, la
fusion allait progressivement entrer dans les moeurs_ mais cela ne
put se faire que par étapes et non sans heurts.
A - Une réforme structurelle difficile et inachevée.
5. Pour étendre la fusion jusqu'aux services locaux, on procéda
par expérimentation : les premiers centres des impôts furent créés
en 1965 4, puis dix-huit directions régionales furent mises sur pied,
et l'achèvement du processus s'accomplit avec la fusion des
services comptables des contributions indirectes et de
l'enregistrement dans ce qui allait devenir les "recettes principales",
et la généralisation des "centres des impôts" (CDI) à l'ensemble du
territoire, en 1969. Parallèlement, dès 1962, les premiers centres
régionaux de traitement informatique (CRI) se mettaient sur pieds,
marquant le point de départ d'un processus d'informatisation des
services qui allait connaître une nouvelle accélération à la fm des
années 1980.
Dominique de la Martinière, lorsqu'il évoque ces changements
structurels imposés entre 1969 et 1970 aux agents des services de
base parle d'un "véritable tremblement de terre". On peut
2 Ainsi, la CGT détenait le quasi-monopole des adhésions parmi les agents des
Indirectes, alors que FO prédominait au sein de l'Enregistrement, et un syndicat
autonome (le futur SNUI) conservait la première place au sein des Contributions
Directes.
3 de La Martinière (D.), "L'évolution des structures de l'administration fiscale",
art. cité.
4 A Chartres, Chaumont, Langres et Joinville.
19 considérer que 1969 a effectivement marqué un tournant majeur
dans l'histoire des agents des impôts des services de base,
générateur de bouleversements, d'autant que ce tournant n'est
toujours pas, à l'heure actuelle, un processus achevé.
6. Depuis cette date, en effet, les services extérieurs des impôts
ont été confrontés à une série quasi continue de changements
structurels.
Le mouvement de restructuration s'est poursuivi, au cours des
années 1970 et 1980, avec l'absorption des recettes locales par le
réseau comptable principal. Ce dernier a lui-même été
profondément réorganisé avec l'arrivée de l'informatique, le
système dit MEDOC, à partir de 1984. Puis à peu près à la même
époque, s'est opérée, au sein des CDI 6, la fusion entre les sections
d'ordre et de documentation (les ORDOC) chargées des travaux de
classement et de tenue à jour des dossiers, et les sections d'assiette
(les SAID) chargées de l'assiette des impôts locaux, et du contrôle
sur pièce des déclarations de revenus des salariés. Les secteurs
d'assiette ont pris dorénavant en charge les dossiers "personnels"
des contribuables, un Service de Gestion des Dossiers
Professionnels (SGDP) étant parallèlement créé pour assurer le
classement des dossiers dits "professionnels", à savoir, les
déclarations des entreprises, des sociétés, des professions libérales.
Cette refonte structurelle s'est accompagnée d'une redistribution
des effectifs, au profit des secteurs.
7- En outre, depuis 1990, la Direction Générale (DG) a mis en
place une ambitieuse politique de déconcentration au profit des
échelons de commandement locaux. Si l'on en croit certains
auteurs, cette déconcentration serait fondée, à la base, sur un
5 MEDOC : Mécanisation des Opérations Comptables. "C'est le plus ancien des
projets du schéma directeur. Il vise à mettre à la disposition des services de
recouvrement de la DGI des moyens informatiques leur permettant d'effectuer, à
partir des postes de travail, les opérations comptables, la surveillance et la gestion
1948-1998, cinquantenaire de la DGI, Paris, automatique des comptes", DGI,
Imprimerie Nationale, 1998.
6 Pour retrouver la signification des nombreux sigles que nous allons être amenés
à utiliser, il conviendra de se reporter à la table des abréviations que nous avons
fait figurer après la préface.
20 constat d'échec. C. Musselin et P. Beltrame 7 l'attribuent au fait que
les personnels des services extérieurs n'auraient pas su ou voulu
saisir l'opportunité de la "confiance" proposée aux agents par la
hiérarchie aux lendemains du conflit de 1989. La DG aurait ainsi
été contrainte d'imposer la modernisation des méthodes de
management par le haut... 8
Quoi qu'il en soit, cette politique s'est traduite d'abord par une
déconcentration budgétaire au profit des directeurs des services
fiscaux (DSF) : une enveloppe plus substantielle qu'auparavant leur
est désormais allouée chaque année, et sous forme globalisée, ce
qui leur confère une plus grande marge de manoeuvre au stade des
décisions d'affectation des crédits. Un système d'intéressement
budgétaire est même mis en oeuvre et des conférences budgétaires
sont organisées avec les directeurs régionaux 9. Parallèlement, la
DG a procédé à une déconcentration de ses techniques de gestion :
la circulaire du 26 juin 1992 donne ainsi le pouvoir aux directeurs
locaux d'adapter et de moderniser les structures au rythme qui leur
paraît le meilleur, "en fonction des nécessités et des contraintes
locales". Les services centraux se bornent à définir les orientations
stratégiques, fixent les règles, assurent le contrôle des résultats... w.
8. Ce dispositif a été complété, à partir de 1993, par la mise au
point d'une technique de management à double détente, adaptable
aux divers niveaux de la hiérarchie : la démarche dite
"diagnosticplan d'action" (DPA). La cohérence de ce système repose sur
l'institutionnalisation d'un système de responsabilisation fondé sur
un échange d'engagements" entre les trois niveaux opérationnels
7 Beltrame (P. ) et Musselin (C. ), La communication et l'administration de
l'impôt, Revue Française de Finances Publiques, n°54, 1997.
8 Nous analyserons infra, 2 eine partie, chapitre 2, les sous-entendus idéologiques de
cette présentation.
9
Source: DGI, 1948-1998.Le cinquantenaire, op. cit.
Source : DGI, 1948-1998, Le cinquantenaire, op. cit.
" La DG présente en ces termes la philosophie de cette démarche : "Ce dialogue
s'inscrit à partir de juin 1993 dans la démarche intitulée démarche Diagnostic Plan
d'Action (DPA). La DPA conduit chaque chef de service local à réaliser un
diagnostic de son service dépassant la seule prise en considération des éléments
statistiques et des indicateurs dans le but d'identifier, au sein des activités, les
points forts et les points faibles. Un plan d'action formalise les orientations
prioritaires et définit les moyens pour progresser. Au plan départemental, le
21 que sont : les responsables de services (responsables de centres,
receveurs etc.), les directeurs des services fiscaux et les services
centraux. Enfin, le contrôle de gestion a lui-même connu une
évolution récente. D'abord, avec la mise sur pieds des "dossiers de
situation des directions" au sein desquels les indicateurs chiffrés de
gestion sont censés constituer de véritables outils d'évaluation ;
ensuite sous la forme d'un dialogue oral connu sous le nom de
procédure dite du "directeur entrant-directeur sortant", au terme de
laquelle chaque nouveau directeur local, sitôt nommé, doit signer
un "contrat d'objectifs " avec la Direction Générale, dont les
résultats sont examinés "contradictoirement" par les cocontractants
deux ans plus tare.
9. Quant aux centres des impôts (CDI), ils ont été depuis le
début de la décennie 1990 le théâtre de nouveaux bouleversements
structurels importants. D'une part, les agents ont vécu le transfert
des missions dévolues aux anciennes structures baptisées secteurs
d'assiette des contributions indirectes (SACI) à la Direction des
Douanes. D'autre part, à partir de 1990, les services extérieurs ont
vu se mettre en place la réforme des inspections dites spécialisées.
Les structures de fiscalité des entreprises (FE dites "classiques"),
réalisant pour moitié des tâches de gestion et des tâches de contrôle
externe des dossiers, ont été remplacées par des structures
spécialisées dans la gestion des dossiers et plus lourdement dotées
en personnel de ce fait. Quant aux tâches de contrôle fiscal externe,
c'est-à-dire les vérifications de comptabilité, elles ont été confiées
quasi exclusivement à des structures composées de cadres A et
spécialisées dans le contrôle fiscal : les brigades départementales
de vérification (BDV).
Enfin, avec la création du grade d'inspecteur divisionnaire par
un décret du 8 août 1995 et la redéfinition corrélative des
prérogatives du responsable de centre, on assiste aujourd'hui à une
processus implique le dialogue entre les responsables de service et les personnels.
Il se prolonge par le dialogue entre les responsables de service et le directeur. Ce
même processus est mis en oeuvre entre les directeurs et les services centraux..."
op.cit. Source : DGI, Le cinquantenaire,
12
Source : DGI, 1948-1998, Le cinquantenaire, op. cit. p.199-203
22 redistribution des sphères de compétences entre les services du
centre des impôts : les inspections spécialisées sont désormais
placées directement sous l'autorité hiérarchique du responsable de
centre, et non plus sous la tutelle d'un inspecteur principal. On
pourrait encore citer la réforme des fiscalités immobilières, qui
s'est concrétisée en 1996, et qui suit le schéma qui a prévalu pour la
réforme des fiscalités des entreprises à savoir séparation
structurelle des tâches de gestion et de contrôle...
10. Parallèlement à ces refontes structurelles, la DGI, et en
particulier ses services extérieurs, a connu, sur un demi-siècle, une
modification profonde de ses ressources humaines.
Cela s'est d'abord traduit par une augmentation forte des
effectifs. Sur un plan général, entre 1948 et 1980, le nombre total
d'agents des impôts a doublé. Mais le phénomène a surtout connu
une accélération après 1981. Il convient cependant d'observer que
cette augmentation a été stoppée en 1984, date qui marque même le
début d'une décrue : ainsi, Michel Bouvier et Marie-Christine
Esclassan 13 indiquent que l'on est passé "de 85 000 postes
budgétaires en 1984, à 82 000 en 1987". Les derniers chiffres que
nous avons relevés 14 font état de 79 836 postes budgétaires, en
regard de 84 726 agents au total. Le mouvement de baisse des
effectifs semble donc se confirmer. Il n'en reste pas moins que sur
les trente dernières années, l'administration fiscale a vu ses effectifs
multipliés par deux.
11. A côté de cette progression quantitative, on soulignera les
changements qualitatifs qui ont accompagné la composition des
personnels au cours des quinze dernières années. D'abord, la
répartition catégorielle a connu de profonds bouleversements. Le
nombre de cadres A est proportionnellement moins important
aujourd'hui qu'hier. Les cadres A représentaient 46% des effectifs
en 1948, 36% encore en 1958, mais ils sont passés à 24% en 1976
13 Bouvier (M.) et Esclassan (M.-C.), L'Administration fiscale en France, Paris,
PUF, 1988.
14 Rapport d'activité 1996, Direction Générale des Impôts, Bureau III B 3 - DGI,
Imprimerie nationale, 1997.
23 et à 22% en 1988 15 pour s'établir à 22,4% en 1996 (soit un total de
19 042 agents). 16 Par contre, le cadre B, avec 24 126 agents
recensés en 1996 17, représente 28,4% des effectifs employés, ce qui
révèle une stabilité dans le temps, puisqu'il composait déjà 25%
des agents en 1948, 25% en 1970, 24% en 1978, et 23% en 1988.
Quant au agents de catégorie C, ils représentent aujourd'hui
49,04% des effectifs (soit 41 558 agents au total ) et, en tant que
tels, apparaissent comme ceux qui ont connu la plus forte
progression depuis la fusion. Ils ne représentaient que 26% des
effectifs en 1948. Si, sur le long terme, cette courbe privilégie la
représentativité de la catégorie C, cela s'explique en grande partie
par la persistance du phénomène de l'auxiliariat à la DGI. Il a fallu
attendre en réalité 1982 pour voir la tendance au recrutement
d'auxiliaires s'interrompre. L'augmentation de l'effectif global à la
DGI résulte donc directement de l'accroissement en nombre des
catégories C et D, alors que les effectifs de cadres B et A sont
demeurés stables voire en lente régression.
12. Ensuite, le mode de recrutement (voie interne/voie externe)
et le niveau de formation des nouvelles recrues (diplôme détenu au
moment de l'entrée à l'ENI) ont été touchés ces dernières années
par d'importantes évolutions. On a d'abord assisté à un
accroissement du recrutement externe, qui s'est fait au détriment
des promotions par listes d'aptitude et des concours interne, et qui a
revêtu "un véritable caractère de masse" 8. Parallèlement, les
diplômes détenus par les candidats aux concours externes
apparaissent de plus en plus supérieurs à ceux requis pour les
, 54% des lauréats emplois brigués. Ainsi, selon Bernard Springer 19
du concours d'inspecteur en 1986 possédaient un diplôme supérieur
à la licence, et 44% des lauréats du concours de contrôleur la
même année étaient titulaires d'un diplôme supérieur au
baccalauréat, alors que 77% des candidats admis au concours
d'agent C étaient bacheliers. C'est cet accroissement du niveau de
15 Bouvier (M.) et Esclassan (M.-C.), L'administration fiscale en France, op. cit.
16 Source : Rapport d'Activité de la DGI, 1996.
17 1996.
Revue française de finances 18 Springer (B.), "La Direction Générale des Impôts",
publiques, n° 15, 1986.
19 Springer (B.), "La Direction Générale des Impôts", art. cité.
24 recrutement des externes qui a généré le phénomène dit des
"surdiplômés" à la DGI.
13. Enfin, la répartition par sexe et par âge a également connu
une nette évolution. D'abord, la profession a connu une
féminisation croissante depuis 1948. Les agents tous grades confondus
sont aujourd'hui des femmes à hauteur de 65,3% (47% en 1966).
En outre, même si elles restent proportionnellement moins
présentes dans les catégories A et B que dans la catégorie C (dont
elles constituent aujourd'hui 79,25% des effectifs), un rééquilibrage
s'est effectué au cours des dernières années. Ainsi, les femmes qui
ne représentaient encore que 22,5% de la catégorie A en 1988,
constituent 38,8% des effectifs recensés dans ce cadre en 1996 20 .
De même, elles représentent aujourd'hui 62,15% des effectifs
employés dans la catégorie B (chiffres 1996), alors qu'elles n'en
constituaient que 57,1% en 1988.
Pour ce qui est de l'âge, on note depuis 1990 une nette tendance
au vieillissement de toutes les catégories. Alors qu'en 1988,
Michel Bouvier et Marie-Christine Esclassan pouvaient encore
écrire que la Direction Générale des Impôts se caractérisait "par la
jeunesse de ses personnels des services extérieurs" - notamment
pour la catégorie C dont les deux auteurs relevaient que 65% des
membres appartenaient à la tranche des 30-39 ans -, le dernier
Bilan Social révèle qu'"au premier janvier 1998, la moyenne d'âge
des agents de catégorie A s'établit à 43 ans et 8 mois. Elle était de
41 ans 5 mois au ler janvier 1991... De 40 ans 9 mois au ler
janvier 1991, la moyenne d'âge des agents de catégorie B est
passée à 43 ans 10 mois au ler janvier 1998... L'évolution la plus
remarquable concerne la catégorie C qui a vieilli depuis 1990 de 3
ans 6 mois" 21. Deux phénomènes se conjuguent pour expliquer ce
renversement de tendance : le vieillissement général des candidats
aux concours externes, toutes catégories confondues, et pour les
catégories B et C, l'incidence du plan de transformation massive
d'emplois de C en B, à partir de 1989 22 .
20 Source : Rapport d'Activité de la DGI, Paris, Imprimerie Nationale, 1996.
21 Bilan social de la DGI, Paris, Imprimerie Nationale, 1997, p. 26-28
22 Ce plan a été ressenti comme une injustice par les contrôleurs en poste, et a
constitué l'une des raisons majeures, quoique implicite car inavouable, de la
25 14. Au total, depuis sa création en 1948, la DGI apparaît
soumise à une série continuelle de transformations en profondeur.
L'image du "séisme" évoque une instabilité qui semble être attestée
par les restructurations en série et les mutations sociologiques qui
traversent toute l'institution.
Mais cette métaphore tellurique est en même temps porteuse
d'un message qui s'énonce comme un syllogisme : la jeunesse est la
marque de la modernité ; l'instabilité est la marque de la jeunesse ;
la DGI est instable, donc elle est jeune... et par conséquent
"moderne".
B) Une administration face aux "défis de la modernité".
Cette version idéologique de la modernité est également 15.
activée à travers la notion de défis qui sous-tend la présentation que
l'institution se plaît à donner des difficultés auxquelles elle est
actuellement confrontée. On retrouve là encore une dimension de
problèmes la rhétorique de la "jeunesse", toujours synonyme de
dans le sens commun.
Il est vrai que depuis l'extension de la "fusion" à ses services
extérieurs, l'administration fiscale s'est trouvée confrontée à la
perte d'un certain nombre de repères et à la survenue de plusieurs
contradictions. Mais ces dilemmes sont-ils vraiment nouveaux ? En
fait, ils sont directement issus du profond mouvement de
déconstruction du modèle juridique édifié autour de la notion de
Service Public. Or, il s'agit d'un mouvement déjà ancien, qui
plonge ses racines au début du siècle. Comme l'écrit Jacques
Caillosse : "ce mouvement ne date pas d'aujourd'hui. C'est une
entreprise en marche depuis le début du siècle et qui date de la
création, par la jurisprudence, de la notion de service public
industriel et commercial. Cette notion introduit, dès 1921, un
certain trouble dans les catégories juridiques et notamment dans le
partage symbolique des rôles propre à la société française entre les
révolte des cadres B issus des concours internes et externes, qui s'est exprimée
lors du déclenchement de la grève de septembre 1989 à la DGI.
26 secteurs public et privé." 23 Les défis de la modernité ne sont donc
pas si récents qu'on pourrait le penser... ou le laisser dire.
16. En fait, l'administration a connu un éclatement accéléré de
ses perspectives par le jeu conjugué de trois séries de facteurs : la
crise de l'Etat Providence (qui elle non plus ne date pas
d'aujourd'hui), l'évolution des mentalités marquée par l'exaltation
des valeurs de l'entreprise au détriment des valeurs traditionnelles
de l'administration, et la construction européenne. Il ne s'agit donc
pas là d'une conjoncture propre à la DGI : dans d'autres services
comme l'administration des postes, l'équipement... mais aussi des
services purement "régaliens" comme la Police et la Justice, on a
assisté à un phénomène identique.
Au niveau qui est le sien, il est indéniable que la DGI s'est
trouvé confrontée à la nécessité de procéder à une série
d'ajustements pour combler le fossé entre d'une part sa volonté
d'être à la hauteur de ses nouvelles ambitions - incarner une
administration "moderne", c'est à dire, dans son esprit : jeune et
efficace, apte à s'adapter aux changements et à certaines exigences
de rentabilité marchande -, et d'autre part les moyens qu'elle est à
même de mettre en oeuvre pour y parvenir. Pour les agents, il a
fallu prendre de nouvelles habitudes, rompre avec les anciennes,
alors que la structure des effectifs connaissait les profondes
mutations que l'on vient de décrire, et alors que les moyens
matériels et humains immédiatement disponibles n'étaient pas à la
hauteur de ces exigences nouvelles... La DGI, face à ce qu'il est
convenu d'appeler le "renouveau du service public", s'est vu ainsi
confrontée à une déstabilisation surtout perceptible tout au long des
vingt dernières années. Cette déstabilisation s'observe autant dans
les questions qui restent posées, que dans les tentatives de réponses
esquissées.
C'est en ce sens et sous ces réserves que l'on peut dire que
depuis la fin des années 80, la DGI est directement confrontée à ce
que l'on appelle les "défis de la modernité".
23 Caillosse (J.), Forum Innovations du service public. Les actes. Ministère de la
Fonction Publique et des Réformes administratives, dir., Paris, La Documentation
Française, 1993, p. 37.
27 17. 1) On a d'abord assisté à une dématérialisation du travail par
le truchement de l'informatisation qui s'est généralisée au sein des
services extérieurs depuis la fin des années 1980. Les dotations en
matériel micro-informatique se sont en particulier développées
entre 1992 et 1995 dans des proportions spectaculaires. Ce faisant,
de nouvelles habitudes de travail sont nées : l'écran a supprimé le
recours au support papier et a favorisé la mise en place d'un
colloque solitaire entre l'utilisateur et son poste, bousculant aussi
les modes de solidarité habituels qui s'étaient établis, au cours des
ans, entre collègues de bureau. Parallèlement, l'imprimante et le
clavier ont relégué au rebut le carbone et le stylo. Cette petite
révolution des pratiques a été vécue de façon ambivalente par les
acteurs. Elle a, d'un côté, été perçue comme un surcroît de prestige
à l'égard du public : à cet égard, l'archaïsme des techniques d'un
autre âge comme le carbone, a été unanimement dénoncé, tant dans
les cahiers de doléances des grévistes de 1989, que dans le rapport
Choussat... Mais elle a, d'un autre côté, été perçue comme un
facteur d'aliénation physique et un risque de surexploitation, avec
la crainte d'une surveillance statistique plus aisée à partir des postes
informatisés, par les agents d'encadrement.
Dans le sens de cette dématérialisation, il faut encore citer le
recours à la pointeuse, officiellement appelée "horaires variables",
qui s'est généralisé aux services de gestion - pour les agents B et C
seulement -, et de direction - pour tous les agents -, à partir de
198624. Là encore, on observe que la pointeuse bouleverse les
habitudes en rendant inutile le contrôle quotidien des horaires
d'arrivée et de départ par le chef de service. On remarque
cependant que, dans leurs témoignages, les agents vivent les
horaires dits "à la carte" de manière ambivalente, partagés qu'ils
sont entre le soulagement de ne plus avoir de comptes à rendre au
"petit chef', et l'agacement devant la perversion d'un système
24 En fait, les premières expériences d'horaires variables ont été tentées, à la DGI,
à partir de 1980, auprès de 2 000 agents. En 1983, ce mode de gestion du temps de
présence était étendu, après vote favorable à la majorité des deux tiers, à 11 300
agents. Mais ce n'est qu'en 1986 que les horaires à la carte ont connu une
extension massive, touchant 25 000 agents. Aujourd'hui, 40 000 agents, soit 50%
1948-1958, le des effectifs de la DGI sont concernés par cette mesure. Source :
Cinquantenaire de la DGI, op. cit., p. 192.
28 générant déresponsabilisation, possibilités de "fraude à la
pointeuse" etc.
18. 2) Outre cette transformation des relations de travail générée
par le couple mécanisation/dématérialisation, la DGI a perdu,
singulièrement depuis la fin des années 1980, beaucoup de sa
superbe régalienne, et ce à la suite de trois mouvements
convergents.
La DGI a d'abord dû accomplir un gros effort dans la
reconnaissance des droits du citoyen. Cet effort a touché tant les
rapports que la hiérarchie fiscale entretient avec ses propres
agents25, que les relations avec les usagers. A l'égard de ces
derniers, la DGI a, en particulier, modifié sensiblement ses
pratiques à compter de 1986-1987, date charnière dans la vie
politique française puisqu'elle correspond à la première
cohabitation et aux premières percées vraiment sensibles depuis la
fin des trente glorieuses de la philosophie néo-libérale. Nous
rappellerons simplement que cette philosophie est caractérisée par
son opposition à l'Etat-Providence, à l'étatisation de la société, et
qu'elle prône le retour à un "Etat modeste", comprenant moins de
fonctionnaires, disposant de moins de prérogatives, et requérant
moins de prélèvements fiscaux. La deuxième moitié des années 80
voit ainsi s'accomplir la "crise de l'Etat-Providence". Comme le
rappelle Jacques Caillosse "c'est l'occasion pour l'Etat de constater
qu'il a atteint ses propres limites. Il se dit à lui-même que cela
suffit.H 26
19. C'est dans ce contexte qu'a été mise sur pieds la commission
Aicardi. A la suite des travaux de cette commission, les procédures
de contrôle et le régime des pénalités ont été redéfinies par la loi de
27. Le même train finances pour 1987 et la loi du 8 juillet 1987
législatif a étendu les compétences et a réformé la composition de
25
Pour donner un contenu concret à la notion de "fonctionnaire-citoyen" prévue
par le statut réformé en 1983.
Forum Innovations du service public. Les actes, op. cit., p. 37. Caillosse (J.),
27 La DGI en a assuré une large diffusion commentée auprès de ses personnels, en
particulier dans une "Note d'information DGI" (n° 12/87, du 14 octobre 1987).
29 la commission départementale des impôts directs et des taxes sur le
chiffre d'affaires 2'.
On est en fait passé d'une conception très inégalitaire et
arbitraire de la relation contrôleur/contrôlé - condensée en
particulier dans la procédure dite de rectification d'office -, à une
conception posant comme principe le dialogue. Désormais, la
procédure de redressement de droit commun est la procédure dite
contradictoire, qui fait obligation à l'administration fiscale de
discuter les chefs de redressements avec le contribuable et
d'apporter la justification de ses dires, ce qui aboutit à une
inversion de la charge de la preuve, notamment devant la
commission des impôts directs et des TCA, et ce, même en
l'absence d'une comptabilité régulière en la forme. C'est tout le
système de motivation des redressements, en droit, et par
extension, en pénalités, qui s'en est trouvé revisité. Les seuls cas
d'application de la procédure de taxation d'office sont limités aux
contribuables ne remplissant pas les obligations légales de dépôt
des déclarations fiscales - encore faut-il qu'il y ait eu mise en
demeure restée infructueuse... -, ou, plus rarement, aux
contribuables manifestant une opposition délibérée à l'exercice de
la mission de vérification 29.
Ont également été mises sur pieds diverses instances de
collaboration entre l'administration des impôts et les professionnels
de la gestion commerciale et de la comptabilité (cabinets
d'expertise comptable, commissaires aux comptes, chambres des
métiers etc.) dans le but de définir les cadres d'une politique de
prévention aux irrégularités fiscales découlant d'une mauvaise
gestion. A ce titre, on mentionnera d'abord l'action des centres et
association de gestion agréés par l'administration fiscale, dits
28 Note : La Commission des Impôts directs et des taxes sur le chiffre d'affaires
est une instance présidée par un Conseiller auprès du Tribunal Administratif. Elle
est composée à parité de représentants de l'administration fiscale et de
représentants de la profession du contribuable vérifié assistés d'experts
comptables, et elle est chargée d'émettre des "avis" sur les questions de faits
motivant les redressements en matière d'impôt sur le revenu, d'impôt sur les
sociétés, et/ou les taxes sur le chiffre d'affaires. La saisine de la Commission est le
plus souvent diligentée par le contribuable, à l'issue de l'échange de courriers qui
clôture la phase écrite de la vérification, et elle tend à devenir la règle en cas de
reconstitution de recettes.
29 Procédure dite "d'opposition à contrôle fiscal".
30 "AGA" ou "CGA", institués dès 1974. Plus récemment encore, a
été mise au point une procédure de "transfert des données fiscales
et comptables" (TDFC ). Initiée dès 1990, mais développée qu'à
partir de 1992, elle établit une liaison directe et automatisée entre
les services fiscaux et les cabinets comptables au moment de
l'établissement par ces derniers des bilans et des "liasses fiscales" 30 .
20. Parallèlement à ces réformes procédurales d'importance, et
pour rester fidèle à leur esprit, l'administration fiscale a manifesté
le souci de réorienter ses relations avec les contribuables sur un
mode que l'on pourra qualifier de partenarial, voire clientéliste. Le
contribuable tend de plus en plus à être perçu comme "usager". Du
reste, cette évolution était en herbe dès la réforme de 1948. Comme
d'autres services publics, l'administration fiscale s'attache depuis
une dizaine d'années à améliorer son "image" auprès du
contribuable. Il n'est plus insolite, maintenant, d'entendre les agents
du fisc parler de "clients" lorsqu'ils évoquent l'usager... De même,
les services d'accueil du public se sont considérablement étoffés.
Pour cela, une véritable politique de formation à l'accueil a été
dispensée au personnel. Enfin, depuis 1992, la DGI réalise
périodiquement des sondages pour connaître l'impression qu'elle
exerce sur la population : c'est toute la finalité de l'"observatoire
externe", qui fait désormais partie du paysage communicationnel
fiscal.
21. 3) En troisième lieu, l'administration fiscale s'est vue
récemment déstabilisée dans ses repères territoriaux. L'ouverture à
l'Europe et au Marché Unique s'est d'abord traduite concrètement
par l'acte de soumission de la législation fiscale à la norme
européenne, avec notamment l'application de la 6ème Directive et
le traumatisme causé par les jurisprudences Alitalia et Nicolo
(1989)31. Puis se sont succédé l'harmonisation des taux et des
règles de déduction en matière de TVA, avec en particulier la
3° Note d'information DGI, n° 11/92, Diffusion IV, ler septembre 1992.
31 Sur un plan technique, ces deux jurisprudences ont eu pour effet de bouleverser
toute l'économie du régime des déductions de TVA, notamment en matière de
cessions d'immobilisation. Elles ont également permis à l'administration fiscale
de mesurer les conséquences résultant de l'application par le juge administratif
d'une norme communautaire.
31 suppression de la règle dite du décalage d'un mois à partir de juillet
1993, et la mise en place de la TVA intra-communautaire, avec ce
que cela a supposé d'apprentissage de nouveaux identifiants de
redevables et d'acquisition de nouveaux réflexes en matière de
taxation32. Autre impact de la construction européenne sur
l'évolution de la DGI : le transfert des contributions indirectes à la
Direction des Douanes. A partir du 1er janvier 1993, l'abolition des
frontières fiscales et douanières entre les douze a conduit à
l'harmonisation des accises pour les contributions indirectes. Il a
donc été décidé de regrouper toutes les missions relatives à la
réglementation des CI au sein de la Direction Générale des
Douanes, et les services des "SACI", anciennement rattachés à la
DGI, ont dû disparaître, entraînant un transfert de 2 407 emplois
des Impôts aux Douanes 33 .
Enfin, plus récemment, la DGI prépare ses agents au prochain
passage à l'euro, ce qui ne sera pas sans s'accompagner de
quelques perturbations du fait des chevauchements plus ou moins
durables des différentes unités monétaires. Ce passage à l'euro a
donné lieu à la mise en place de plusieurs structures et à une
politique de formation des personnels, dont le journal interne la
Lettre de la DGI retrace les grandes lignes. Nous retiendrons que le
plan de formation s'articule autour de la distribution aux agents
d'un dossier de "fiches techniques sur les principales questions
pratiques, en matière fiscale et déclarative que soulève l'euro"... et
que ce premier volet, concrétisé en mars 1998, sera complété d'un
dispositif de "formation générale visant à familiariser les agents de
la DGI avec les aspects historiques et les conséquences pratiques
du calendrier de passage à l'euro" 34 .
32 Les agents ont dû notamment assimiler le nouveau régime des acquisitions
taxables et des opérations triangulaires, et se familiariser avec les nouveaux
identifiants et les modes de recoupements offerts par la banque de données (la
BREME). Il nous a été rapporté au cours des entretiens que les réunions d'agents
des impôts organisées autour de ces questions laissent apparaître que la TVA
intra-communautaire n'est pas encore considérée comme techniquement maîtrisée
par ceux qui sont chargés de la contrôler.
i3 Source : DGI, 1948-1998. Cinquantenaire de la DGI, Paris, Imprimerie
Nationale, 1998, p. 219.
34 La Lettre de la DGI. n° 246, novembre 1997.
32 22. Incontestablement, ces évolutions qui pour certaines sont
loin d'avoir connu leur terme, se sont traduites par la perte d'un
certain nombre de repères, et il n'est pas absurde de rattacher à ce
phénomène de désorientation les bouleversements qui ont touché,
concomitamment, les modes de mobilisations (la grève de 1989
aux Finances) et de représentation des intérêts des agents 35.
Cet éclatement des perspectives s'est traduit par une
désorientation, avant tout palpable sur le plan symbolique. A la
DGI, cela se lit en particulier au travers des efforts manifestés
depuis quelques années par la hiérarchie fiscale dans le domaine
des modes de gestion, et au premier chef en matière de
communication et de management de la ressource humaine, avec
en son centre une refonte de la formation professionnelle continue.
Ce besoin affiché par la DGI de redéfinir les catégories
officielles trahit une crise de pertinence des signes de
reconnaissance usités. Et le développement du thème de l'identité
professionnelle illustré à travers des entreprises médiatiques telles
que la diffusion d'un "journal d'entreprise" comme Echanges, des
enquêtes effectuées par "l'observatoire interne" 36, les discours
rassembleurs véhiculés par certaines parutions à usage interne
comme : Voyage à l'intérieur de la DGI, Nos principes
35 Pour une analyse plus complète des incidences de cette perte de repères sur la
représentation syndicale, voir Tilly (B.), Paroles d'acteurs et logiques
d'institution..., Thèse, Rennes I, Reprog., p.36 et sq.
36 L'Observatoire Interne consiste en une série d'enquêtes réalisées par un
consultant indépendant - la société Temple, Barker and Sloane, dans un premier
temps, et la société Mercer Ressources Humaines ensuite -, pour le compte du
Ministère des Finances. Ces enquêtes ont été menées en 1991, 1993 et 1997,
auprès de 6 000 à 8 000 agents choisis de manière aléatoire, sous forme de
questionnaires portant principalement sur la perception que les agents se font de
leurs conditions de travail, des relations avec leurs collègues et leur hiérarchie, et
de la manière dont ils apprécient les réformes en cours au sein du Ministère. Les
résultats ont chaque fois été communiqués sous forme de tableaux chiffrés et
commentés à l'ensemble des agents, à travers la presse interne : Echanges, La
Lettre de la DGI etc. Toujours à la demande du Ministère, l'IFOP a mené
parallèlement à ces enquêtes internes, une série de sondages auprès de dirigeants
d'entreprises, de commerçants/artisans et d'élus, afin de connaître l'image des
administrations financières auprès de ces catégories particulières d'usagers. Là
encore, les résultats de ces sondages sont communiqués aux agents : ils
constituent ce que l'on appelle l'Observatoire Externe.
33 s'inscrivent dans cette perspective. Or, il faut d'action"etc.,
rappeler, avec Michael Pollak, que "l'identité ne devient une
préoccupation et un objet d'analyse que là où elle ne va plus de soi,
lorsque le sens commun n'est plus donné d'avance" 38. C'est surtout
en ce sens qu'il faut parler de désorientation.
23. Ces dernières réflexions nous incitent à revenir au concept
de "jeunesse" que nous avions retenu pour l'intitulé interrogatif de
cette brève histoire de la DGI. La notion de jeunesse relève d'un
répertoire affectif et esthétique qui ne rend pas compte de ce qu'est
la "modernité"... en tout cas, de la modernité telle que la concevait
Max Weber. Comme le souligne François Chazel, chez Max
Weber, "la bureaucratie est saisie comme un processus, et ce
processus est lui-même intimement lié au degré de pénétration de
. C'est parce que les services fiscaux se la culture moderne" 39
rapprochent plus ou moins fortement de l'idéal-type bureaucratique
présenté par Max Weber, qu'ils peuvent permettre de mesurer, en
terme d'écarts, le degré de pénétration de la modernité.
Il ressort de ce rappel historique que les services extérieurs de la
DGI peuvent constituer un lieu de manifestation de cette "culture
moderne". Mais la bureaucratisation et la modernisation n'y
constituent pas pour autant les deux moteurs d'un processus
linéaire, et encore moins d'un processus achevé : il s'agit au
contraire d'une construction éminemment dialectique au sein de
laquelle les acteurs occupent une place centrale.
modernité 24. Autrement dit, contrairement à la "jeunesse", la
ne doit pas être traitée comme un matériau esthétique destiné à
redorer le blason d'une institution, pas plus que la notion de
bureaucratie ne doit être ramenée à une marque d'infamie... Cette
perspective manichéenne tourne le dos à l'analyse wéberienne qui
raisonne avant tout en termes dynamiques. Citons encore François
Chazel qui rappelle que "c'est à cerner une tendance profonde de la
modernité que sert le type idéal de la bureaucratie, et non à dresser
37 On reviendra sur ces parutions dans la deuxième partie.
38 Pollak (M.), L'expérience concentrationnaire, Paris, 1990.
Eléments pour une reconsidération de la conception wébérienne de 39 Chazel (F.),
Actualité de Max Weber pour la la bureaucratie, in Lascoumes (P.), dir.,
sociologie du droit, Paris, LGDJ, coll. Droit et Société, 1995, p. 187.
34 des constats atemporels" 40. Or, la notion de "jeunesse" renvoie à
cette conception atemporelle de l'Histoire. Atemporelle et
désincarnée... La vision qui se dégage de l'histoire officielle de la
DGI est fortement inspirée de cette philosophie métaphysique de la
temporalité "qui fait du temps une réalité en soi, indépendante des
agents, de leurs représentations et de leurs actions" 41 .
Elle oublie que c'est l'acteur en tant qu'individu de chair et de
sang, parce qu'il est de part en part traversé par l'Histoire, qui fait
que les choses sont ce qu'elles sont... même dans leurs dimensions
les plus collectives.
UNE PYRAMIDE DE SERVICES CLOISONNES ?
25. Le terme bureaucratie a suivi un peu le même sort que celui
de modernité : il apparaît aujourd'hui doté d'une lourde charge
émotionnelle et idéologique. A vrai dire, peu d'institution aimerait
se voir associée à ce vocable, tant il est devenu synonyme d'univers
déshumanisé, froid et monstrueux de précision et d'efficacité.
Mais la bureaucratie ainsi conçue rend-elle bien compte de ce
que Max Weber en attendait lorsqu'il l'a érigée en idéal-type ? La
bureaucratie n'est pas idéalisée par Weber : encore une fois, pour
lui, elle ne peut servir qu'à mesurer le degré de pénétration de la
modernité au sein d'une société.
Reste à savoir si l'organisation de la DGI correspond peu ou
prou à cette modélisation. Certes, c'est une vision à la fois
pyramidale et cloisonnée qui ressort des organigrammes des
services de la Direction Générale des Impôts. Or, cette
spécialisation, gouvernée par la recherche de rationalité, nuit à
l'efficacité ...
26. La vision pyramidale et spécialisée, expression d'une
volonté rationnelle, ressort d'abord du schéma général des services
fiscaux, tels qu'il est présenté dans le très officiel rapport d'activité
de la DGI de l'année 1996 42.
4° Ibid
41 Bourdieu (P.), "Sur la pratique, le temps et l'histoire", in Raisons pratiques,
Paris, Seuil, 1994.
42 Rapport d'Activité de la DGI, année 1996
35 DIRECTEUR GENERAL
DIRECTEUR GENERAL ADJOINT
SERVICES CENTRAUX
SERVICES NATIONAUX
(ex. : Service du Personnel)
(ex. Ecole Nationale des impôts)
SERVICES REGIONAUX
SERVICES DEPARTEMENTAUX
La vision pyramidale est encore celle qui s'impose lorsque l'on
s'intéresse aux rémunérations. Les agents des impôts affectés dans
les services extérieurs se positionnent dans un certain espace
indiciaire, intégré dans la grille générale de la fonction publique,
qui permet d'établir une série de correspondances entre les échelles
de rémunérations, de grades et d'emplois occupés. Mais à cet
espace se surajoute la multitude des primes et allocations diverses
qui recomposent, de manière plus ou moins clandestine,
l'étagement officiel des traitements 4i .
43 Il convient en effet de préciser que la pyramide indiciaire ne rend pas compte de
l'intégralité du traitement perçu par chaque catégorie d'agent. A la DGI, vient
s'ajouter au traitement brut toute une série de primes et indemnités, dont les deux
plus célèbres sont "l'indemnité d'assiette" (accordée à tous les agents,
mensualisée et égale à un "treizième mois" sur l'ensemble de l'année) et la prime
de "rendement", accordée également à tous les agents, en deux fractions
annuelles, selon un barème évoluant en fonction du grade et de l'échelon occupé. A titre
indicatif, en 98, la prime de rendement versée annuellement à un contrôleur en fin
de carrière (ind. 612) atteint 23230 F ; elle atteint 34416 F pour un inspecteur à
l'échelon terminal (ind. 780), 50978 F pour un inspecteur principal (ind. final :
966) et... 292532 F (!) pour un directeur des services fiscaux (ind. final : HEB).
Il existe d'autres indemnités qui se surajoutent au traitement brut : l'indemnité
mensuelle de technicité, obtenue à la suite de la grève de 1989, les indemnités
forfaitaires de tournée (pour les agents A et B affectés en inspections spécialisées
et en brigades de vérification), les "primes de sujétion spéciale" accordées aux
agents travaillant en Direction, les "indemnités de responsabilité" pour les agents
des conservations des hypothèques, les "remises sur obligations cautionnées" pour
les receveurs et fondés de pouvoir travaillant en Recettes etc.
36 Au total, à y regarder de près, on s'aperçoit que cette pyramide
est loin d'être un bloc stable et monolithique. D'autant que d'un
point de vue structurel, on a davantage affaire à un empilement de
services autonomes et hétéroclites.
Et l'on en vient alors à se demander comment cet ensemble peut
encore fonctionner en évitant l'éclatement.
A) L'originalité des services à compétence régionale
27. Dans l'organigramme, après le niveau central, vient d'abord
le niveau régional. La région constitue une circonscription
administrative à part entière aux yeux de la Direction Générale et
ce depuis le décret du 20 décembre 1969 qui a institutionnalisé les
directions des services fiscaux à compétence régionale (DR).
On trouve à la tête de chaque DR un directeur régional assisté
d'un directeur départemental, et une équipe de direction
spécifiquement régionale. Trois directeurs divisionnaires la
composent et sont chargés des tâches classiques que l'on rencontre
également au sein de toute direction des services fiscaux, à savoir :
le contrôle fiscal, la législation et le contentieux, l'administration
générale regroupée avec les affaires foncières et domaniales. Des
inspecteurs principaux et des agents de tous grades, (inspecteurs,
contrôleurs et agents de constatation), sont rattachés eux aussi
directement et exclusivement à l'échelon régional de
commandement.
Une direction régionale gère plusieurs services spécialisés
disposant - par rapport aux services des directions départementales
des services fiscaux (les DSF) -, de sphères de compétences
spécifiques. Ainsi, les brigades de vérification dites générales
(BVG) et la brigade régionale de contrôle des revenus, disposent
d'une compétence plus étendue que leurs homologues
départementales, les brigades départementales de vérification (dites
On est donc en présence d'un véritable kaléidoscope de compléments de
salaires, variables d'un service à l'autre..., plus ou moins transparent, ce qui
n'apparaît guère comme un facteur d'unification et génère de multiples suspicions
et tensions... Au rang de ces tensions, il faut mentionner la revendication de
l'intégration des primes au traitement, afin d'éviter l'érosion brutale de pouvoir
d'achat qui accompagne le départ de l'agent du fisc à la retraite.
37 BDV), dans la mesure où elles sont habilitées à contrôler des
entreprises réalisant un chiffre d'affaires pouvant dépasser 10 MF.
C'est également une prérogative exclusive de la DR que
d'organiser le centre régional d'études (CRE) et les formations qui
y sont dispensées.
28. Il est important de souligner que l'administration fiscale
régionale ne se situe pas, en principe, dans un rapport hiérarchique
à l'égard des directions départementales. Le directeur régional n'est
pas le supérieur hiérarchique des directeurs des services fiscaux. Il
ne peut leur donner d'injonctions. Le directeur des services fiscaux
représente seul le directeur général des impôts dans le département,
et à ce titre, n'a de comptes à rendre qu'à ce dernier. Toutefois, le
DR préside le comité régional des directeurs des services fiscaux,
et dans ce cadre, il répercute les décisions dont il a eu connaissance
lors de ses rencontres périodiques, une fois par mois, avec les
représentants de l'administration centrale. Par ailleurs, le DR a pour
mission d'harmoniser les travaux réalisés dans le cadre
départemental : il est donc amené à s'ingérer peu ou prou dans la
gestion des DSF, en matière d'évaluations fiscales et domaniales
notamment. Son pouvoir d'influence n'est donc pas négligeable à
l'égard des directeurs départementaux, et il peut même prendre de
l'ampleur à la faveur du charisme personnel du DR en poste.
29. Sur le plan de la logique organisationnelle interne à
l'échelon régional, les divers services d'une direction régionale des
Impôts travaillent de la même manière que les services
départementaux. C'est-à-dire que l'on est face à un ensemble de
services spécialisés, fonctionnant plus ou moins en autarcie, ce qui
est peu propice à l'émergence d'une "communauté de vue sur les
missions" - même si le fait d'appartenir à la direction régionale
engendre parmi les agents le sentiment de faire partie d'un groupe
à part. On peut même considérer que le cloisonnement entre les
services régionaux est renforcé par rapport à la situation qui
prévaut dans les services départementaux, en dépit de la taille plus
réduite de la direction régionale. En particulier, les relations que les
vérificateurs régionaux entretiennent avec les CDI sont par la force
des choses moins fréquentes que celles qu'entretiennent leurs
38 collègues travaillant en IFP, ou même en brigades
départementales 44 .
B) L'autonomie des services à compétence départementale
30. Le niveau départemental de l'administration fiscale est
schématisé dans l'organigramme ci-après, qui correspond au type
d'organisation que l'on rencontre dans la plupart des Directions des
Services Fiscaux.
Directeur des Services Fiscaux
Directeurs assistants (un ou deux)
Délégation à la Communication
Services à compétence départementale
- Services de Direction
(Divisions du Personnel et des Crédits, de la Législation et du
contentieux, du Contrôle Fiscal, des affaires foncières et
domaniales)
- Recette Divisionnaire
- Inspection Principale des services
- Centre Départemental d'assiette
- Brigades de Vérification
- Brigade de contrôle et de Recherches.
Il existe, au sein de chaque département, une direction des
services fiscaux, placée sous l'autorité d'un directeur, lui-même
44 Cela tient autant à des questions de proximité géographique des bureaux (les
brigades VG sont généralement réparties sur des sites excentrés par rapport aux
CDI, alors que les BDV travaillent souvent dans les locaux mêmes du CDI dont
elles dépendent), qu'à des questions de définition de compétences rationae loci.
Ainsi, un vérificateur en BDV exerce sa compétence géographique sur un ou deux
centres dans le département : il y acquiert donc tôt ou tard "ses habitudes" et peut
s'y constituer rapidement un réseau informel de relations. Tandis que le
vérificateur en DR rayonne, lui, sur un périmètre beaucoup plus large, pouvant
englober tous les centres d'un département, voire des centres relevant de plusieurs
directions. Il a de ce fait beaucoup moins d'occasions d'établir des contacts
durables avec les services départementaux.
39 assisté de deux directeurs départementaux ou directeurs assistants
(les DA). Dans chacune de ces directions, on trouve quatre
divisions correspondant respectivement à l'une des missions
suivantes : la gestion du personnel et des crédits, l'organisation et le
contentieux (motivation des décisions faisant suite aux
réclamations des contribuables, préparation et suivi des litiges
portés au tribunal administratif où devant les tribunaux de l'ordre
judiciaire), le contrôle fiscal (suivi et organisation des vérifications
de comptabilité entreprises dans le cadre du département) et les
affaires foncières.
A ces divisions s'ajoute un corps d'inspecteurs principaux (une
dizaine généralement par DSF), qui ont officiellement pour
mission "d'animer et de vérifier les services locaux". Cette mission
ne concerne cependant qu'une fraction des inspecteurs principaux,
ceux que l'on appelle les "IP des services", et qui sont chargés
d'effectuer les audits et les vérifications des services dits de base. A
noter que la doctrine d'emploi des inspecteurs principaux connaît
depuis maintenant plusieurs années un certain flou, notamment,
depuis la création du grade d'inspecteur divisionnaire en août 1995,
et depuis l'affectation de certains inspecteurs principaux à la tête de
centres des impôts à grosse capacité (on y reviendra).
31. Le directeur des services fiscaux représente, dans le
département, le directeur général des impôts. A ce titre, il est
chargé à la fois de faire appliquer les décisions émanant de la
Direction Générale et d'informer celle-ci des résultats obtenus par
ses collaborateurs. Il dispose également d'un pouvoir général en
matière de juridiction gracieuse et contentieuse. Il exerce des
fonctions de représentation, auprès des élus, du préfet etc. Enfin, il
gère les personnels et les moyens matériels dans le cadre de
pouvoirs déconcentrés.
Cette déconcentration a été, en réalité, accordée en deux temps :
elle n'a d'abord touché que la gestion des personnels, avec, en
1975, la possibilité offerte aux directeurs de procéder au
redéploiement de leurs agents en "fonction des besoins des
services", après avis du CTPL. Depuis 1990, on est passé au stade
de la déconcentration des crédits puisque le directeur des services
fiscaux reçoit chaque année une enveloppe budgétaire qu'il est
chargé de répartir pour répondre aux besoins des services. Ainsi
40 aujourd'hui, concernant le matériel, le directeur des services
fiscaux répartit les moyens de fonctionnement et les dépenses
d'investissement, notamment dans le domaine de l'équipement
informatique, avec une latitude accrue. Par contre, sa marge de
manoeuvre reste très faible quant à la gestion des effectifs, qui
demeurent répartis par l'administration centrale, après examen en
commission administrative paritaire nationale. Il a seulement la
possibilité de redéployer au mieux des besoins au sein du
département, dans le respect strict des règles de mutation
(ancienneté, règle des trois ans dans la résidence etc.), et toujours
sous le contrôle du comité technique paritaire local (le CTPL). En
ce sens, l'on ne peut parler que d'une déconcentration limitée dans
ses effets.
32. En dehors des services de direction (échelons de
commandement, divisions, employés supérieurs), on trouve les
services à compétence départementale. Concernant ces derniers, on
peut citer d'abord la recette divisionnaire des impôts. Vient ensuite
le centre départemental d'assiette (CDA), qui "confectionne les
rôles en matière d'impôts directs, répartit les bulletins de
recoupement, gère la taxe sur les salaires et aide à la décision des
collectivités locales'''.
Relève également des services à compétence départementale, la
brigade de contrôle et de recherches, échelon dirigé par un
inspecteur divisionnaire et composé de contrôleurs et d'agents C,
dont les missions consistent à rechercher des renseignements de
natures diverses, au besoin en ayant recours à des méthodes
policières comme les filatures, les "planques", les "informateurs"...,
33. Il reste enfin à évoquer, sous cette rubrique, les brigades
départementales de vérification (les BDV). Dirigées par un chef de
brigade ayant le grade d'inspecteur principal, les BDV regroupent
généralement huit à dix inspecteurs vérificateurs chargés de mener
des opérations de contrôle fiscal externe (vérifications de
comptabilités et/ou examens de la situation fiscale personnelle des
contribuables), dans la sphère de compétence départementale - à
savoir les entreprises réalisant moins de 5 à 7 millions de chiffre
45 Source : Rapport d'activité de la DGI, 1994.
41 d'affaires hors taxes pour le secteur de l'achat-revente, et moins de
2 millions de chiffre d'affaires HT pour le secteur des prestataires
de services -. Il s'agit de structures récemment créées : elles ont été
mises en place au début de 1993, à la faveur de la réforme des
structures c'est-à-dire, en fait, à l'occasion de la réorganisation des
services du centre des impôts, initiée dès 1991.
C) L'organisation "éclatée" du centre des impôts au niveau
local
34. Le troisième niveau, dirigé par les structures à compétence
départementale, rassemble quatre ensembles de services. Ces
quatre ensembles de services sont :
- les centres des impôts.
- les centres des impôts fonciers (ou cadastre).
- les bureaux des hypothèques.
- Et les recettes des impôts.
Le plus important stratégiquement est le centre des impôts.
Les centres des impôts sont au nombre de 854 sur l'ensemble du
territoire français. Classiquement, on en distingue trois grands
types. Les CDI chargés d'administrer une zone géographique de
forte densité fiscale, tout d'abord, que l'on trouve dans les grandes
agglomérations urbaines. Ces CDI sont dits de "type C". Viennent
ensuite les CDI implantés en zones intermédiaires semi-rurales,
CDI dits de type B, et enfin, les CDI implantés en zones de faible
densité fiscale, dits centres de type A.
Un CDI est organisé en deux grands ensembles de bureaux : 35.
l'inspection d'assiette et de documentation (IAD) d'une part, et les
inspections spécialisées d'autre part.
Les travaux de documentation concernant les dossiers des
entreprises et sociétés sont, au sein de l'IAD, effectués par la
section de gestion des dossiers professionnels (SGDP) et, dans les
CDI de type B et C, par l'ORDOC-CA - service spécialisé dans le
suivi des déclarations de taxe sur le chiffre d'affaires -. Ces deux
bureaux sont dirigés par un contrôleur divisionnaire ou principal,
lui-même sous les ordres directs du responsable de centre. Les
42