La décentralisation au Gabon

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Ce livre a pour ambition d'analyse le processus de décentralisation au Gabon afin d'informer le citoyen sur les acquis, les échecs et les débats concernant cette politique publique. Il nous permet d'aborder l'évolution territoriale du Gabon à travers le spectre de la décentralisation. S'interroger sur cette politique, c'est s'intéresser à l'histoire des pouvoirs et se poser la question de l'architecture territoriale des pouvoirs.

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Date de parution 01 novembre 2010
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EAN13 9782296706439
Langue Français

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La Décentralisation au Gabon Une réforme inachevée
© L’Harmattan, 2010 5-7, rue de l’École-polytechnique ; 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr ISBN : 978-2-296-12763-0 EAN : 9782296127630 Fabrication numérique : Actissia Services, 2012
Valéry GARANDEAU La Décentralisation au Gabon Une réforme inachevée Préface de Dieudonné PAMBO Dédicace de Richard ONOUVIET
Etudes africaines Collection dirigée par Denis Pryen et François Manga Akoa Dernières parutions Ferdinand BARARUZUNZA,Performances des politiques économiques en Afrique subsaharienne. Théories et évidences empiriques,2010. Dieudonné IYELI KATAMU,Proverbes, paraboles et argot dans la chanson congolaise moderne, 2010. Oumar SANGARE,La production cotonnière en Haute-Guinée, 2010. e Oswaldo A. DIAZ O.,siècleDes fillettes esclaves à Libreville au XX , 2010. Alphonse MAKENGO NKUTU,Les institutions politiques de la RDC : de la République du Zaïre à la République démocratique du Congo (1990 – à nos jours), 2010. Pierre François EDONGO NTEDE,Ethno-anthropologie des punitions en Afrique, 2010. Alphonse MAKENGO NKUTU,Les institutions politiques de la RDC : de l’Etat indépendant du Congo à la République du Zaïre (1885-1990),2010. Gaston M’BEMBA-NDOUMBA,Transports urbains publics et privés au Congo : enjeux et pratiques sociales, 2010. Tahirou BAH,Mali : le procès permanent, 2010. Aly Gilbert IFFONO,Résistance et survie, Un peuple de Guinée face aux colonisations : les Kissia (Guinée, Libéria, Sierra Leone), 2010. Kiatezua LUBANZADIO LUYALUKA,La religion Kôngo, Ses origines égyptiennes et sa convergence avec le Christianisme, 2010. Kiatezua LUBANZADIO LUYALUKA,L’inefficacité de l’église face à la sorcellerie africaine, 2010. Richard EYASU,Démocratie en Afrique francophone : une pure fiction,2010. Ambroise V. BUKASSA,Congo-Zaïre : éternel rebelle au consensus politique, 2010.
Remerciements Je voudrais remercier l’ensemble du personnel du ministère de la Décentralisation en particulier les anciens ministres : M. Dieudonné PAMBO et M. Richard Auguste ONOUVIET pour leur préface et pour la confiance qu’ils m’ont accordée, leur directeur de Cabinet Mme Noelline OBAME et Mme Ida RETENO ASSOUNET pour leur confiance dans mon expertise, ainsi que les membres des commission ; ad hoc : M. Michel ONDO NDONG, M. Pascal MOUSSAVOU MBINA, M. Eustache MANDJOUHOU YOLLA, M. Paul NGOMAYONG, M. Gervais MBONGO OTANDO, M. Hervé Christian NGANGUI, Mme Irène Patricia MANGUILA BOUSSAMBA, M. Joseph MBANGHA, M. Hans Emery DICKARADO, M. Gabriel Gabin MAVOUNGOU, M. Wenceslas MAMBOUNDOU, M. Pacôme ITSANA, M.André OGNANE OBANG, M. Bertrand BISSIELO MADOUNGOU, M. Alexis ESSONO OVONO, Mme Maryse MOUENKOULA, Mme Chantal MINTZIE ABESSOLO et M. Patrick MOUKALA pour tous les échanges que nous avons pu avoir et tout ce qu’ils m’ont appris sur le Gabon.
Préface
L’économie du Gabon est essentiellement basée sur l’exploitation pétrolière et minière dont l’impact sur le monde rural est très faible, où un développement du pays à deux vitesses, avec des villages qui se vident et des villes qui se saturent, avec leur cohorte de problèmes (insalubrité, promiscuité, risques sur l’environnement, bref, pauvreté). En 1960, la population rurale du Gabon représentait 80 % de la population totale du pays. Actuellement, elle est descendue à 20 %, pendant que la moyenne d’âge dans les zones rurales est passée de 45 ans en 1960 à 56 ans actuellement. Par ailleurs, « l’enquête gabonaise pour l’évaluation et le suivi de pauvreté » organisée par le ministère de la Planification en 2004 a montré de très grandes disparités dans tous les secteurs entre les conditions de vie et d’accessibilité aux services sociaux des populations vivant dans les zones rurales et celles des centres urbains. Ainsi, des effets combinés de l’exode rural, du vieillissement des populations rurales et du manque de structures d’encadrement des paysans, il s’ensuit une réduction de la production des richesses en zone rurale. A titre indicatif, la superficie moyenne nationale cultivée par habitant était de 24 ares en 1960 ; actuellement, elle est descendue à 4 ares. Enfin, toutes les études prospectives prédisent la disparition inexorable des villages gabonais, avec tout ce qu’ils incarnent au niveau culturel, économique et social, si rien n’est fait pour renverser la tendance du dépeuplement des villages, que nous observons depuis 1960. Dès lors, la mise en œuvre d’une véritable politique de décentralisation apparaît comme le moyen le plus efficace pour briser la courbe de la grande pauvreté qui grimpe de manière dramatique dans le monde rural, éviter la mort inexorable des villages et en définitive parvenir à la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement (OMD), en garantissant un aménagement et un développement équilibrés du territoire national. La politique de décentralisation peut être résumée par une image de notre sagesse africaine : « lorsque notre bras est court, nous devons nous aider d’une perche ». Les collectivités locales sont la perche dont l’Etat s’aide pour apporter le développement au plus profond du pays, au niveau des couches les plus reculées de nos villes et villages. Pour s’en convaincre, il suffit de se poser la question suivante : Dans quels départements ministériels se trouvent les services chargés de : — Balayer les trottoirs ; — Couper l’herbe le long des routes et des rues ; — Créer et entretenir les espaces verts ; — Ramasser les ordures ménagères ; — Entretenir les cimetières ; — Abattre les chiens errants ou les animaux dangereux ; — Détruire les vieilles cases en ruine ; — Construire les abris contre la pluie et le soleil ; — Aménager les embarcadères ; — Construire les petits ponts ; — Boucher les nids de poules ; — Dégager les troncs d’arbres tombés en travers des voies ;
— Vérifier la fiabilité des balances ; — Etc….. ? La réponse à cette question est sans équivoque : seules les collectivités locales, du fait de leur proximité et de leur capacité à se démultiplier, sont à même d’effectuer ces tâches. Par conséquent, la collectivité n’est même pas un choix de société, comme on aurait tendance à le croire ; elle est un impératif de développement et un facteur de progrès social. Souvent, on entend certains, se réclamant d’un Etat central fort, le fameux Etat jacobin, rejeter l’idée même de la décentralisation au motif qu’elle est un risque financier pour le pays. Soit ! Mais lorsqu’on leur demande qui doit s’occuper des opérations que nous venons de citer et qui relèvent du bien-être des populations, ils « bottent en touche » et se mettent à développer non pas sur la pertinence de cette politique, mais plutôt sur la capacité des collectivités à assumer ces compétences, ce sur quoi nous sommes tous d’accord. Ainsi donc, la question n’est donc pas de savoir « pourquoi » mais plutôt « comment » faire la décentralisation ? Plusieurs Etats en Afrique ont, de manière volontariste, situé la décentralisation au cœur de leurs processus de développement, parce que tenant compte des insuffisances avérées de l’Etat central dans l’administration des compétences que nous avons identifiées plus haut, mais aussi dans la gestion des domaines éloignés de l’administration centrale que sont « l’école du village ou du quartier, le dispensaire du village ou du quartier, la route interdépartementale, les voies communales etc. ». Selon les pays, des modalités différentes ont été mises en place. Au Ghana, la volonté de relance de la décentralisation correspond au souhait du Président Kufuor élu en décembre 2000, de se lancer dans une nouvelle phase de la décentralisation, celle-ci étant inscrite dans le document de lutte contre la pauvreté. Les questions à régler sont encore nombreuses : — Elargir la démocratie locale par l’élection des chefs de district ; — Faire des niveaux local et régional des niveaux décentralisés ; — Renforcer l’autonomie locale en décentralisant notamment la gestion et le paiement des fonctionnaires ; — Définir une décentralisation fiscale ; — Définir le rôle des autorités traditionnelles qui arbitrent et gèrent les questions foncières ; — Assurer une meilleure articulation des structures nationales et locales ; — Etc. La loi 1996 propose une réforme de la décentralisation en trois points : — Création des collectivités locales à l’échelon régional (dix régions sont ainsi créées). A la même échelle, sont créées des agences régionales de développement (ARD). Ces agences sont le lieu d’orchestration de l’ensemble des collectivités locales et doivent favoriser une cohérence entre les différents niveaux ; — Remplacement de la tutelle a priori par un contrôle de légalité a posteriori ; — Transfert de compétences de l’Etat vers les collectivités locales. La loi prévoyait une expérimentation de ce nouvel édifice institutionnel pendant cinq ans. Après plusieurs « errements », la décentralisation connaît une nouvelle ème étape en mars 2002 : création d’une 11 région ; réforme fiscale qui devrait permettre de rétablir le lien entre la direction de la décentralisation et les collectivités locales (remontée et contrôle des budgets). EnCôte-d’Ivoire, l’année 2001 marque une accélération dans le processus de
décentralisation. La loi 2001 comporte trois réformes : — Couverture complète du territoire des collectivités locales : extension de la communalisation aux communes rurales. Au total on devrait aboutir à environ 200 communes urbaines et 40 communes rurales. Pour accompagner la communalisation, l’élaboration d’un cadastre simplifié est prévue grâce à un financement de la coopération canadienne ; — Création d’une architecture institutionnelle à trois niveaux : les communes, les départements (56) et les régions (19) ; — Changement de gouvernance des deux principales villes du pays : Abidjan et Yamoussoukro qui n’ont plus à leur tête de maire élu. Elles sont des districts dirigés par un gouverneur ; — De plus, cette décentralisation devrait s’accompagner d’une réforme du foncier qui permettrait une rationalisation de l’usage et de l’exploitation des terres. AuBurkina Faso, l’Etat est engagé depuis 1993 (notamment par les lois du 7 mai 1993 portant sur l’organisation de l’administration territoriale et du 12 mai 1993 portant organisation municipale), dans un processus de décentralisation des pouvoirs qui tend à promouvoir le développement communal et à renforcer la gouvernance locale. Ce dispositif a été revu à plusieurs reprises, en 1998, par les lois du 6 août portant organisation administrative et ainsi que organisation et fonctionnement des collectivités locales, puis en 2002. Dans ce pays, la décentralisation repose sur deux niveaux de collectivités locales : la province et la commune (celle-ci pouvant être urbaine ou rurale). Seules les communes urbaines existent aujourd’hui. Le processus de délimitation territoriale des communes rurales a été entamé en février dernier. Les provinces sont mises en place depuis trois ans. AuBénin, la décentralisation est à un seul niveau, celui de la commune (urbaine et rurale), qui dispose de deux niveaux de subdivisions administratives, l’arrondissement et le quartier ou le village. Tout dispositif de développement local se situe à ce niveau même si un conseil département de concertation et de coordination permet l’harmonisation entre les communes du département et les services déconcentrés de l’Etat au niveau départemental. La liste des compétences communales est arrêtée précisément et limitativement par la loi du 15 janvier 1999 portant organisation des communes en République du Bénin. Autrement dit, à la différence du régime classique, il n’existe pas de principe général de compétences pour les affaires locales. Les conseils municipaux sont installés depuis mars 2003. Les transferts de moyens locaux et personnels avaient été planifiés et ont permis un démarrage de ces nouvelles communes. Un dispositif d’appui est en place sous la forme de la mission de décentralisation des collectivités locales, qui joue un rôle de structure de conseil, d’appui matériel et de formation au profit des communes. LeGabona bien adopté la loi, mais il l’a fait dans un contexte de lutte politique (les accords de Paris), ce qui donne à penser que sa non-application résulte d’une certaine incapacité des acteurs politiques nationaux à assumer collectivement et courageusement cet épisode de l’histoire de notre pays. Or nous devons avancer, car au-delà des luttes de factions il y a l’impératif et l’urgence d’apporter du développement dans les zones rurales et les quartiers non ou sous-intégrés de nos villes, en proie à une pauvreté de plus en plus grandissante. Il y a donc nécessité d’une volonté politique plus affirmée mais aussi d’une relecture de la loi pour en extraire les éléments de blocage et prendre les lois et textes
d’application qui s’imposent. Le présent ouvrage de M.Valéry Garandeau est une analyse approfondie du dispositif institutionnel du Gabon en matière de décentralisation. Il retrace l’histoire de la décentralisation dans notre pays et montre que très tôt déjà, dans la période coloniale, le pouvoir central avait consenti un transfert de compétences aux communes de Libreville et de Port-Gentil par souci d’aménagement et d’intégration. Plus tard, la loi de 1960 sur les collectivités rurales, prolongés par la loi de finance de 1962, en dehors de la taxe vicinale, du produit des centimes additionnels, des patentes et des licences consentait aux collectivités rurales une ristourne de 4 % sur les grands impôts (IRPP, TVA….), ce qui leur a permis de réaliser des actes de développement qui sont restés gravés dans la conscience des Gabonais (aménagement des routes départementales, construction de ponts, d’écoles et dispensaires…). Cet ouvrage nous force à une relecture d’un travail législatif formidable, qui pâtit d’un manque d’audace ou, pour utiliser l’expression la plus commode mais aussi la plus énigmatique de chez nous, d’un manque de volonté politique, volonté nécessaire au transfert de compétences de l’Etat vers les collectivités locales, car c’est cela la clé de voûte du système de la décentralisation qui, rappelons-le, est inscrite dans notre constitution. La difficulté à appliquer le transfert de compétences a constitué une des principales pierres d’achoppement de l’application de la loi 15/96, l’Etat central, jacobin par nature, ayant, à tort ou à raison, craint de mettre à la disposition des collectivités locales des moyens dont ces derniers ne feraient pas bon usage du fait de la faiblesse de leurs ressources humaines. Bref, l’ouvrage de M. Garandeau, parce qu’il explicite toutes les dispositions utiles de la loi, montre bien qu’il n’y a vraiment pas lieu de « paniquer », que le processus est sous contrôle et que, plutôt que d’une révolution, il s’agit d’un savoir de justice et de solidarité nationale.
Dieudonné PAMBO Député à l’Assemblée nationale du Gabon Ancien ministre de la Décentralisation et de l’Aménagement du territoire