La démocratie participative locale

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Description

Le budget participatif est un procédé de gouvernance démocratique qui ne cesse d'essaimer dans le monde. Il consiste à associer le citoyen à la planification de l'utilisation des finances publiques locales. Cet ouvrage se propose d'analyser, dans un premier temps, les fondements du budget participatif avant d'en présenter le fonctionnement dans le cadre parisien. Censé remobiliser les citoyens en leur permettant de décider directement de l'affectation d'une partie des deniers publics, ce mécanisme doit œuvrer à retisser un lien de confiance vis-à-vis des gouvernants et réhabiliter le sens de l'intérêt général indispensable dans une démocratie moderne.

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Date de parution 15 juin 2016
Nombre de lectures 56
EAN13 9782140011894
Langue Français
Poids de l'ouvrage 4 Mo

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La démocratie participative locale Cédric Gdu
L’institution du budget participatif de la ville de Paris
Le budget participatif est un procédé de gouvernance démocratique qui ne
cesse d’essaimer dans le monde. Le Brésil est sa première terre d’élection
mais aujourd’hui on recense environ 2 500 budgets participatifs dans le
monde. Il consiste à associer le citoyen à la planifcation de l’utilisation
des fnances publiques locales. L’emploi de ce mécanisme participatif La démocratie
est justifé par la crise de la démocratie représentative, l’aspiration de
la population à plus de transparence et se traduit par une collaboration
plus étroite entre citoyens, fonctionnaires et élus. L’année 2014 a été un participative localetournant dans la démocratie participative à Paris. Anne Hidalgo, la maire
de Paris, décide de mettre en place un budget participatif, à hauteur de 5%
du budget d’investissement de la Ville. L’institution du budget participatif
Cet ouvrage se propose d’analyser, dans un premier temps, les
fondements du budget participatif, à travers son histoire, ses concepteurs, de la ville de Paris
son processus d’adoption par le conseil de Paris et ses objectifs. Il éclaire
les conditions de l’émergence à Paris de ce symbole de la relance de la
démocratie participative à Paris. Il présente dans un second temps, le
fonctionnement des deux premiers budgets participatifs, par le biais d’une
trentaine d’entretiens ainsi que l’observation et l’analyse de la phase de
dépôt des projets par les Parisiens sur la plateforme numérique, de leur
fltrage administratif et politique, du déroulement des commissions ad hoc Préface de Jacques Chevallier
de sélection des projets et du vote.
Le budget participatif de Paris est censé remobiliser les citoyens en
leur permettant de décider directement de l’affectation d’une partie des
deniers publics. Il doit œuvrer à retisser un lien de confance vis-à-vis des
gouvernants et réhabiliter le sens de l’intérêt général qui doit habiter tout
citoyen dans une démocratie moderne.
Cédric Gaydu est diplômé de la promotion 2013-2014 du
Master 2, Droit public fondamental de l’Université Paris
I Panthéon-Sorbonne et Major de la promotion 2014-2015
du Master 2, Administration et politiques publiques de
l’Université Paris II Panthéon-Assas. Il est actuellement
en préparation d’une thèse en droit à l’école doctorale de
droit public et de droit scal de l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne.
ISBN : 978-2-343-08751-1
28 €
LOGIQUES
JURIDIQUES
La démocratie participative locale
Cédric Gd
L’institution du budget participatif de la ville de Paris































© L’Harmattan, 2016
5-7, rue de l’Ecole-Polytechnique, 75005 Paris

www.harmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr

ISBN : 978-2-343-08751-1
EAN : 9782343087511








LA DÉMOCRATIE
PARTICIPATIVE LOCALELogiques Juridiques
Collection dirigée par Gérard Marcou

Le droit n’est pas seulement un savoir, il est d’abord un ensemble de
rapports et pratiques que l’on rencontre dans presque toutes les formes
de sociétés. C’est pourquoi il a toujours donné lieu à la fois à une
littérature de juristes professionnels, produisant le savoir juridique, et
à une littérature sur le droit, produite par des philosophes, des
sociologues ou des économistes notamment.
Parce que le domaine du droit s’étend sans cesse et rend de plus en
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pédagogique dominent l’édition, et ils tendent à réduire la recherche
en droit à sa seule dimension positive. À l’inverse de cette tendance, la
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ouverte à toutes les approches du droit. Tout en publiant aussi des
ouvrages à vocation professionnelle ou pédagogique, elle se fixe avant
tout pour but de contribuer à la publication et à la diffusion des
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Dernières parutions

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du droit, 2016.
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« petite finance » du secteur informel vers le secteur formel,
2016.
Aurore GRANERO, Les personnes publiques spéciales, 2016.
Khaled MEJRI, Le droit international humanitaire dans la
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l’Union européenne, 2016.
Louis-Marie LE ROUZIC, Le droit à l’instruction dans la
jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme,
2015
Delphine COUVEINHES-MATSUMOTO, Les droits des
peuples autochtones et l’exploitation des ressources naturelles
en Amérique latine, 2015

Cédric GAYDU










LA DÉMOCRATIE
PARTICIPATIVE LOCALE


L’institution du budget participatif
de la ville de Paris






Préface de Jacques CHEVALLIER








Remerciements

À Jacques Chevallier, professeur émérite à l’Université
Paris II Panthéon-Assas CERSA-CNRS, à Yves Surel,
professeur à l’Université Paris II Panthéon-Assas
CERSACNRS, à Loïc Blondiaux, professeur à l’Université Paris I
Panthéon-Sorbonne, à Julien Talpin, Chargé de recherches
au CNRS, à Frédérique Méri ainsi qu’à mes parents José et
Nina Gaydu.

6

Sommaire

INTRODUCTION .................................................................. 15
PREMIÈRE PARTIE
LES FONDEMENTS DU BUDGET PARTICIPATIF ....... 33
CHAPITRE 1 ........................................................................... 37
LA DIFFUSION DU BUDGET PARTICIPATIF ............................. 37
CHAPITRE 2 ........................................................................... 67
L’ADOPTION DU BUDGET PARTICIPATIF ............................... 67
CHAPITRE 3 ........................................................................... 99
LES FONCTIONS DU BUDGET PARTICIPATIF ........................... 99
CONCLUSION DE LA PREMIÈRE PARTIE .......................... 121
SECONDE PARTIE
LE FONCTIONNEMENT
DU BUDGET PARTICIPATIF ........................................... 123
CHAPITRE 1 ......................................................................... 127
LA RÉCEPTION DES PROPOSITIONS ...................................... 127
CHAPITRE 2 ......................................................................... 165
L’ÉTUDE DES PROPOSITIONS ............................................... 165
CHAPITRE 3 ......................................................................... 197
LA SÉLECTION ET LE VOTE DES PROPOSITIONS ................... 197
CONCLUSION DE LA SECONDE PARTIE ............................. 249
CONCLUSION GÉNÉRALE .............................................. 251
BIBLIOGRAPHIE ............................................................... 259
TABLES DES MATIÈRES ................................................. 275
7

Préface

1° Le lancement à Paris en 2014 d’un budget
participatif ne saurait être considéré comme une surprise.
Inaugurée à Porto Alegre en 1988, la formule s’est en effet
imposée dans les grandes agglomérations brésiliennes,
avant de connaître, comme le rappelle Cédric Gaydu (pp.
37 ss.), un « succès fulgurant » en étant diffusée, non
seulement en Amérique latine, mais encore sur tous les
continents : le budget participatif a été promu au rang
d’outil privilégié de cette « démocratie participative »
appelée, au niveau local aussi, à remédier aux
insuffisances de la démocratie représentative
traditionnelle; la formule a gagné la France aussi où elle a été
expérimentée dans plusieurs communes de la région
parisienne (Morsang-sur-Orge, Bobigny, Saint Denis...),
voire dans certaines régions (Poitou Charente), au prix de
résultats pour le moins mitigés. Visant à « retisser un lien
de confiance entre élus et citoyens » (p. 28) ainsi qu’à
améliorer le contenu des politiques, le budget participatif
figure parmi la panoplie des instruments de gestion locale,
dont les grandes villes ne sauraient désormais se passer.
Le fait que la municipalité parisienne ait, à son tour,
éprouvé le besoin de compléter les structures de
participation créées dès avant 2001 (les comités
d’initiative et de consultation d’arrondissement) et
fortement développées après cette date (conseils de
quartier et multiples conseils s’adressant à différentes
catégories de la population) en recourant à ce dispositif est
donc logique : Paris rejoint ainsi, avec quelque retard, les
autres capitales européennes dans lesquelles le budget
participatif existait depuis longtemps.
9
L’importante littérature qui existe dorénavant sur la
question (voir notamment les travaux de Camille Goirand,
Yves Sintomer ou Julien Talpin) ne rendait pas pour
autant inutile une étude approfondie du tout nouveau
processus parisien : ces travaux témoignent en effet de
l’extrême diversité des formes de budget participatif, qui
varient sensiblement selon des contextes locaux ; s’il est
possible de dresser une typologie, en fonction de leur plus
ou moins grande conformité par rapport au modèle initial
de Porto Alegre (pp. 48-56), chaque construction apparaît
en fin de compte spécifique. Le suivi au plus près des
conditions de lancement de l’expérience parisienne
s’avérait dès lors du plus grand intérêt : les nombreux
entretiens (une trentaine) effectués par Cédric Gaydu avec
des élus et les responsables administratifs concernés (pp.
275-278), ainsi que l’observation directe du déroulement
du processus, complétant l’exploitation des diverses
sources écrites disponibles (notes, tableaux,
procèsverbaux des conseils municipaux...) permettent d’en
comprendre la logique et d’en mesurer la spécificité ; si
l’on trouvera peut-être fastidieuse la restitution des
travaux des commissions chargées de l’examen des
projets, ces débats éclairent bien les conditions dans
lesquelles la formule a été perçue et utilisée par les
différents acteurs.
2° L’ouvrage s’intéresse dans un premier temps au
processus qui a conduit à la mise en place du budget
participatif. Conçu par Anne Hidalgo au cours de la
campagne pour les élections municipales d’avril 2014
comme l’un des vecteurs du renforcement de la
démocratie locale, le futur budget participatif verra ses
contours dessinés dans le rapport commandé à
Jean-François Martins par la candidate. Après que le
comité de pilotage mis en place au lendemain de l’élection
eut tranché entre plusieurs options possibles, décidant
10
d’appliquer la formule tant au niveau des arrondissements
que de la ville et d’écarter le système d’élection de
délégués retenu à Porto Alegre, le conseil municipal
adoptera un premier budget participatif, mais « à effet
d’annonce », les Parisiens étant seulement appelés à voter
sur quinze projets mis en ligne par la mairie : le premier
budget participatif véritable n’a été mis en œuvre qu’en
2015, sur la base de la charte adoptée en novembre 2014
par le conseil municipal. Ce budget a été conçu autour de
quatre phases, analysées en détail dans la seconde partie :
une phase dite d’ « idéation », passant par le dépôt de
projets, émanant soit de personnes physiques, soit
d’associations ou de conseils de quartier, et déposés soit
au niveau des arrondissements, soit de la Ville ; le filtrage
des projets, d’abord par les services de la mairie, puis par
les cabinets des élus et les commissions ad hoc constituées
auprès de la mairie de Paris ou des arrondissements ; la
présentation aux Parisiens des 77 projets retenus dans le
cadre d’une « Agora citoyenne », tenue place de la
République le 5 septembre 2015 ; le vote enfin en
novembre sur les projets, sous forme papier ou par voie
électronique, huit projets étant en définitive retenus par les
66.687 votants.
Le déroulement de ce processus a été marqué par un
ensemble de lacunes et d’imperfections techniques, que
l’ouvrage met bien en évidence : l’insuffisance et le
« flou » de la communication, en dépit de la tenue de
conférences publiques d’information à l’initiative des élus
et d’un effort de sensibilisation passant par la désignation
d’ « ambassadeurs du budget participatif » ; la faible
qualité des projets provenant des habitants, contrastant
avec celle des projets provenant des associations ou des
conseils de quartier ; les conditions difficiles de l’examen
par les services administratifs et l’existence d’un filtrage
politique officieux ; enfin, l’absence de contrôle des
11
modalités de vote. Toutes ces dysfonctions étaient sans
doute inévitables dans le cadre de cette première
expérience : des améliorations devraient être mises en
œuvre pour le prochain budget, passant notamment par la
création d’un service dédié au suivi, un meilleur soutien
apporté aux citoyens pour la formulation de leurs
propositions et sans doute le ciblage de certains thèmes
afin d’éviter une trop forte concentration sur certains
sujets ; l’analyse systématique de cette première étape qui
est opérée dans l’ouvrage constituera sans nul doute un
point de repère utile pour l’avenir.
3° Par-delà ces difficultés conjoncturelles, des
problèmes d’ordre plus général se posent, sur lesquels
Cédric Gaydu met bien l’accent.
La formule retenue par la municipalité parisienne tout
d’abord prête à discussion : la coexistence de projets
municipaux et d’arrondissements a pour effet de
compromettre la lisibilité de l’exercice et de complexifier
la procédure, tout en étant source de distorsions en
fonction de la couleur politique des arrondissements, plus
ou moins disposés à jouer le jeu ; le refus de prévoir des
mécanismes de filtrage, via les associations ou conseils de
quartier, aboutit à une forte dispersion et à une grande
hétérogénéité des propositions, dont l’intérêt est très
inégal, au prix d’un alourdissement du travail des
services ; plus généralement, le refus que le budget
participatif s’étende, ainsi que le suggérait le rapport
Martins, à de « grands projets d’envergure » et le montant
limité des sommes qui lui sont affectées (70 millions
d’euros, 5 % du budget en 2015) expliquent que les projets
concernent pour l’essentiel l’environnement et le cadre de
vie, réduisant d’autant l’impact sur la production des
politiques publiques.
Le cadre ainsi défini conduit à s’interroger sur les effets
de l’institution du budget participatif. La tentation est
12
grande de considérer celui-ci comme un simple
« simulacre » ou un « gadget », destiné à restaurer la
confiance entourant les élus et à renforcer le consensus
autour de leur action. L’analyse de Cédric Gaydu est sur
ce point, à juste titre, plus nuancée. Non seulement la
portée symbolique de l’institution ne saurait être
sousestimée, mais encore celle-ci entraîne une série d’effets
induits : parce qu’il concerne des problèmes vécus au
quotidien et qui concernent directement les habitants,
l’exercice, même de portée limitée, apparaît comme un
vecteur de socialisation et favorise une plus grande
implication dans la gestion des affaires de la Cité ; et il
n’est pas sans incidence sur la configuration du pouvoir
municipal, comme le montrent les retombées de sa mise en
place sur le fonctionnement des services administratifs de
la Ville et le rôle imparti aux élus. La mise en place du
budget participatif ne peut manquer de modifier les
équilibres de pouvoir locaux, compte tenu de la définition
de nouvelles règles du jeu et de l’entrée en scène de
nouveaux acteurs.
Sur tous ces points, l’ouvrage apporte des éclairages
pertinents et ouvre des perspectives intéressantes. Sans
doute ne porte-t-il que sur la période de mise en place du
budget participatif et les développements devront-ils être
actualisés en fonction des inflexions qui seront apportées
au dispositif au cours des prochaines années : on sait
cependant l’importance que présente pour toute institution
le moment de sa fondation, qui établit sa finalité, fixe son
implantation et dessine ses contours ; une étape essentielle
a ainsi été franchie faisant du budget participatif un
élément durable du design municipal parisien.

Jacques Chevallier
Professeur émérite de l’Université Panthéon-Assas (Paris 2)
CERSA-CNRS
13




















14

Introduction

Le budget participatif est un procédé de gouvernance
démocratique qui depuis les années 80 ne cesse d’essaimer
1dans le monde . Le Brésil est sa première terre d’élection
mais aujourd’hui on recense entre 1 269 et 2 778 budgets
2participatifs . Il permet de «promouvoir le dialogue entre la
population, les acteurs locaux (secteur privé et société civile)
et les autorités locales, et renforce ainsi l’esprit de confiance
3mutuelle et la paix sociale» . Le budget participatif consiste à
associer le citoyen à la planification de l’utilisation des
finances publiques, il est invité à définir les projets d’intérêt
général qui seront financés par la Collectivité. Ce nouveau
mécanisme ne se justifie pas par l’incompétence des élus à

1 Ce livre reprend un mémoire de fin d’études élaboré dans le cadre du
Master 2, Administration et politiques publiques de l’Université Paris
II Panthéon-Assas, soutenu par Cédric GAYDU en septembre 2015,
Major de promotion, devant un jury composé de
Jacques CHEVALLIER, professeur émérite à l’Université Paris II
Panthéon-Assas et de Yves SUREL, professeur de science politique,
directeur adjoint du centre d'études et de recherches de sciences
administratives et politiques de l’Université Paris II Panthéon-Assas et
chercheur associé au centre d’études européennes (CEE) de Sciences
Po Paris.
2 SINTOMER (Y.), HERZBERG (C.) et ALLEGRETTI (G.), en coll.
avec ROCKE (A.), «Les budgets participatifs dans le monde, une
étude transnationale», Engagement Global, Serie Dialog Global n°
25, 2014, p.12.
3 Banque Mondiale, «Le budget participatif, une expérience de bonne
gouvernance financée par la Banque mondiale dans la province du
Sud-Kivu»,
Rapport 10 septembre 2012, consulté le 2 avril 2015.

www.banquemondiale.org/.../participatory-budgeting-an-experiencein-good-governance.
15
utiliser le budget, mais par la crise de légitimité que traverse
la démocratie représentative, il implique à la fois la
participation directe des citoyens doublée de celle des élus et
est un « moyen de renouveler l’articulation entre la
4démocratie représentative et la démocratie participative» .
Le budget participatif opère une novation du rapport du
citoyen à la politique, qui n’est plus cantonné au statut
d’électeur mais devient concepteur de politiques publiques.

En guise de prolégomènes, un essai de définition du
budget participatif comme procédé de démocratie
participative s’impose afin de cerner ses enjeux (I). De
nombreux écrits existent sur les budgets participatifs dans
le monde, en France des études ont été diligentées sur la
démocratie locale et sur le budget participatif. Néanmoins,
il existe une carence d’ouvrages sur l’expérience
parisienne du budget participatif, ce qui justifie l’intérêt de
cette étude (II). Enfin, traiter du budget participatif impose
d’entrer en contact avec les acteurs des étapes de son
déroulement, impliquant une méthode de recherche basée
sur des lectures mais également sur des observations de
terrain et des entretiens (III).
I- Le budget participatif comme objet d’étude
Le budget participatif est l’un des instruments de la
démocratie participative qui rassemble l’ensemble des
dispositifs et des procédures permettant d’accroître
l’implication des citoyens dans la prise des décisions
politiques et trouve son fondement dans les lacunes de la
démocratie représentative. La participation démocratique
amène une meilleure adhésion de la population aux
politiques publiques et améliore la qualité des projets mis en

4 CARY (P.), «Qui participe à quoi ? Le budget participatif à Recife»,
Voies de l’alterdémocratie, 20 décembre 2000,
http://base.socioeco.org/docs/cary.pdf
16
œuvre. La théorisation des procédés alternatifs à la
démocratie représentative doit beaucoup au philosophe
allemand Jürgen Habermas, qui développe l’idée que le
processus politique trouve sa légitimité démocratique dans le
recours à l’argumentation et à la discussion de la part des
citoyens, une bonne décision est formée sur une bonne
délibération puisque « la source de la légitimité n’est pas la
volonté déjà déterminée des individus, mais son processus de
formation, la délibération (…); c’est le processus de
formation des volontés qui confère sa légitimité au résultat,
5non les volontés déjà formées» . La démocratie délibérative
progressivement se développe, mais à cause de son faible
caractère décisionnel, elle présente une carence qui est
comblée par la démocratie participative.

La démocratie participative émerge comme réponse à la
crise que traversent la démocratie représentative et la
démocratie délibérative, ainsi, depuis quelques années en
France « plusieurs sondages l’attestent : une majorité
croissante de Français estime que la démocratie ne
fonctionne pas très bien ou pas bien du tout. Cette
appréciation porte sur la capacité des Institutions à
représenter les individus et à leur donner des moyens
6d'expression et de participation» . Pour Yves Sintomer, le
mécontentement des français est structurel puisque «de 1986
à 2002, chaque élection nationale (présidentielle ou
législative) a entraîné une sanction du gouvernement sortant
7et un changement de majorité» . Pierre Rosanvallon décrit
cette crise politique comme étant la traduction de

5 MANIN (B.), «Volonté générale ou délibération ?», Le Débat
1/1985 (n° 33), pp. 72-94.
6 HATZFELD (H.), «De l’autogestion à la démocratie participative:
bifurcations et reformulations», Adels, 2002.
7 SINTOMER (Y.), «Le pouvoir au peuple», La Découverte, 2007,
p.16.
17
8l’installation d’une « démocratie de rejet » là où
Loïc Blondiaux décrit l’émergence de la démocratie
participative comme réponse à une triple crise «celle de la
démocratie représentative, celle de la crise de la
participation démocratique et celle de la crise de la
9délibération publique» .

L’une des premières théoriciennes de la démocratie
participative, Carole Pateman, explique qu’en «France, le
terme de participation, était un des premiers cris de
ralliement du Général De Gaulle, en Grande-Bretagne cette
idée a été consacrée par le rapport Skeffington et aux
EtatsUnis dans le cadre de la lutte contre la pauvreté et
10l’exclusion sociale» ; elle tente de systématiser la
démocratie participative en se référant à des auteurs tels que
Jean-Jacques Rousseau et John Stuart Mill. La démocratie
participative se développe à partir des années 60 en France
avec l’urbanisme participatif, les consultations citoyennes,
les référendums locaux, les jurys citoyens et depuis les
années 2000 avec le budget participatif. À la différence de la
démocratie délibérative, elle implique une participation
directe des citoyens à la prise de décision politique par le
vote ou l’avis conforme.

Le budget participatif est défini comme un processus
associant les citoyens à la programmation de l’utilisation
des finances publiques d’une collectivité locale et, pour

8 ROSANVALLON (P.), «La Contre-Démocratie. La politique à l'âge
de la défiance», Les Livres du nouveau monde, 2006.
9 BLONDIAUX (L.), «La démocratie participative, sous condition et
malgré tout, un plaidoyer paradoxal», Revue Mouvements, n°50, juin
2007.
10 HAYAT (S.) in BACQUE (M-H.), REY (H.), SINTOMER (Y.),
(dirs), «La démocratie participative: histoire et généalogie»,
Collection recherche, 2011, p102.
18
Yves Sintomer il faut «que cet instrument soit engagé à une
certaine échelle : arrondissement, ville, ou région. De plus,
il doit s’accompagner de discussions explicites sur les
questions financières, organisées dans des espaces de
délibérations publics, afin que l’ensemble de la société soit
11active dans le processus(…)» . Malgré l’impossibilité de
donner une définition commune à tous les budgets
participatifs, on peut en recenser les principes fondateurs.
Tout d’abord, le principe de transparence, qui implique un
meilleur partage de l’information sur la gestion des affaires
locales, des investissements publics, puis le principe de
l’efficacité, puisque le budget participatif garantit une
meilleure utilisation des fonds publics et satisfaction des
besoins des citoyens. Ensuite, le principe de l’inclusion, car
le budget participatif recherche l’amélioration des
conditions des groupes défavorisés et des populations
vulnérables, doublé du principe de solidarité qui se
concrétise à travers la concertation et permet de passer de
l’intérêt individuel à l’intérêt général. Enfin, le principe de
participation, par la mobilisation des différentes catégories
d’acteurs au processus décisionnel, le budget participatif
donne ainsi une chance égale de participation selon l’âge, le
sexe et l’origine des participants.

Les vertus avancées du budget participatif varient en
fonction du pays dans lequel il est mis en œuvre. Dans les
pays d’Amérique latine, d’Asie et d’Afrique, les budgets
participatifs ont pour objectif de répondre à la satisfaction
12des « besoins primaires des populations» , c’est-à-dire
permettre l’accès à l’eau potable et l’électricité, lutter
contre la pauvreté, participer à la construction de

11 La Gazette des Communes, Interview de Yves SINTOMER par
Aude RAUX, «Les budgets participatifs, toute une histoire»,
publication 03/10/2014.
12 TALPIN (J.) op. cit.
19
logements sociaux et d’écoles. A contrario, les budgets
participatifs en Europe visent à satisfaire des «besoins
13secondaires» , qui consistent à l’aménagement du cadre
de vie et des espaces verts, recueillir l’avis des citoyens
sur les politiques publiques locales. Il y a une multitude de
budgets participatifs qui dépendent du contexte politique,
du nombre d’habitants et du montant retenu. À partir des
années 2000, ils sont implantés dans des grandes villes
d’Europe telles que Lisbonne, Berlin, Cologne, et Rome.

Depuis 2001, à Paris, la démocratie participative est le
fruit de l’action d’une nouvelle équipe municipale de
Gauche et dans la continuité en 2014, la Ville a mis en
place deux budgets participatifs successifs, cette mise en
14œuvre n’est pas «partie d’une page blanche» puisque
quelques arrondissements avaient déjà expérimenté des
budgets participatifs d’espaces verts ou de voirie. Mais, le
budget participatif en France, suscite des interrogations sur
sa nécessité et ses finalités, ainsi Yves Sintomer estime
«(…) qu’un brésilien serait sans doute dépaysé s’il pouvait
voir la scène de la vie quotidienne participative en
15France» . Les budgets participatifs en Europe prêtent le
flanc à la critique, les opposants souscrivent à «une critique
radicale et viscérale du droit du peuple à prendre part à la
16discussion d’affaires jugées trop sérieuses pour lui» , mais
au-delà de la question de la légitimité du peuple de
participer à l’élaboration des politiques publiques dans un

13 TALPIN (J.) op. cit.
14 HIDALGO (A.), Conseil de Paris du 7 novembre 2014,
Communication de la Maire de Paris sur la charte relative au
dispositif du budget participatif.
15 SINTOMER (Y.), HERZBERG (C.), RÖCKE (A.), «Les budgets
participatifs en Europe, Des services publics au service du public», La
Découverte édition, 2008. p.103
16 RANCIERE (J.), «La haine de la démocratie», Edition La fabrique,
2005.
20
régime représentatif, est avancé le fait que le budget
participatif est un instrument visant à renforcer la légitimité
des élus au pouvoir et s’identifie plus à un simulacre qu’a
un moyen efficient de gouvernance publique. Les
laudateurs des budgets participatifs s’inscrivent en faux face
à des conceptions qu’ils jugent anachroniques, le budget
participatif serait la marque d’une gouvernance moderne,
performante et adaptée aux besoins de la population. La
réussite d’un budget participatif dépend majoritairement des
intentions de l’exécutif qui l’institue, il en existe une
multitude décrite par de nombreuses études.
II-État des lieux des études relatives budget
participatif
Tout d’abord ce sont les expériences brésiliennes du
budget participatif qui sont révélées, puis des études
s’appliquent à effectuer une comparaison entre les budgets
d’Amérique latine et ceux d’Europe et d’autres entreprises
visent à traiter de l’introduction des budgets participatifs
en France.

À l’origine, c’est principalement, Yves Sintomer et
Marion Gret qui révèlent l’expérience brésilienne du
17budget participatif à Porto Alegre , ils analysent cette
expérience afin d’en tirer des enseignements et expliquent
les grandes lignes de sa genèse avec l’avènement du Parti
Travailliste au pouvoir et son fonctionnement pyramidal
des assemblées de quartiers au conseil municipal. Ils
montrent comment cette démocratie participative répond
aux défis d’une démocratie qui se veut moderne et
transparente par l’intervention des habitants dans la
gestion publique et le dialogue avec les élus. Dans la

17 SINTOMER (Y.), GRET (M.), «Porto Alegre: l'espoir d'une autre
démocratie» Edition sur le Vif, janvier 2005.
21
même optique, Anna Texeira enquête sur le cas de
Belo Horizonte, deuxième grande ville du Brésil après
Porto Alegre, qui met en place le budget participatif dans
18les années 2000 et Camille Goirand opte pour une
synthèse des dispositifs des budgets participatifs en
19Amérique latine , dénonçant leur captation parfois par les
majorités politiques en place. L’ensemble de ces études est
une référence pour comprendre les axes de légitimation du
budget participatif comme réponse à la crise de la
démocratie représentative en Amérique Latine. Elles ont
comme point commun de mettre en exergue le rôle des
budgets participatifs municipaux brésiliens, qui sont des
instruments supplémentaires de lutte contre la corruption
politique et contre la pauvreté qui minent les quartiers les
plus défavorisés, ils sont un moyen de canaliser
l’impatience populaire.

Puis, plusieurs travaux empruntent une approche
comparative des budgets participatifs. Dans le cadre de sa
thèse à l’Institut universitaire européen de Florence,
Julien Talpin traite de l’organisation et du fonctionnement
des budgets participatifs en Italie, en Espagne et en France,
pour ce faire il adopte une approche sociologique du budget
participatif et met en lumière l’impact du budget participatif
sur les personnes qui y concourent. Il observe une
professionnalisation politique de certaines personnes grâce à
une fréquentation assidue des espaces publics de discussions
et qualifie cette mutation de « bifurcation » politique et

18 TEXEIRA (A.), «L’expérience brésilienne de budget participatif: le
cas de Belo Horizonte», septembre 2006, CERSA Université Paris II
Panthéon-Assas.
19 GOIRAND (C.), «La démocratie participative au Brésil : les
expériences de budgets municipaux participatifs», Cahiers du
GELAIS (ULB), 2002 (2), pp.125-150.
22
20personnelle . Par la suite, Yves Sintomer dans un ouvrage
collectif, effectue une comparaison entre les budgets
21participatifs européens et ceux d’Amérique latine et plus
récemment, en 2014, Yves Sintomer et Giovanni Allegretti
22font une synthèse des budgets participatifs dans le monde .
Ces études démontrent que les budgets participatifs
européens présentent des différences par rapport à ceux
d’Amérique latine. Par exemple, en Allemagne, il n’y a pas
de vote dans le cadre du budget participatif, le budget
participatif consiste en une consultation de la population afin
de moderniser les services publics locaux. Par contre, en
Asie, ils se rapprochent plus du modèle de Porto Alegre et
visent à répondre aux besoins primaires des populations les
plus défavorisées.

Quelques études en France ont vu le jour sur les
23dispositifs participatifs, pour illustration, Héloïse Nez en
2005, entame une comparaison des budgets participatifs de
Bobigny en France et de Belo Horizonte. À une autre

20 TALPIN (J.), «Schools of democracy. How ordinary citizens
become competent in participatory budgeting institutions», Thèse
soutenue le 30 novembre 2007, à l’Institut Universitaire Européen.
Directrice : D. DELLA PORTA, Co-tutelle avec l’Université de Paris
VIII. Co-directeur Y. SINTOMER.
21 SINTOMER (Y.), HERZBERG (C.), RÖCKE (A.), «Les budgets
participatifs en Europe, Des services publics au service du public», La
Découverte édition, 2008.
22 Voir en ce sens BACQUE (M.-H.), SINTOMER (Y.), FLAMAND
(A.), NEZ (H.) (dir.), « La démocratie participative inachevée.
Genèse, adaptations et diffusions », Paris, Yves Michel, 2010 et
SINTOMER (Y.), HERZBERG (C.) et ALLEGRETTI (G.), en coll.
avec ROCKE (A.), «Les budgets participatifs dans le monde, une
étude transnationale», Engagement Global, Serie Dialog Global n°
25, 2014, 108 p.
23 NEZ (H.), «La démocratie participative locale», mémoire dans le
cadre du master sociétés et politiques comparées, IEP de Paris, sous la
direction de Olivier Dabene, soutenu le 25 septembre 2005.
23
échelle, Alice Mazeaud explique l’utilisation du budget
participatif des lycées en région Poitou-Charentes qui permet
à Ségolène Royal, nouvellement élue à la tête de la Région,
d’opérer une rupture politique avec les méthodes de
24l’exécutif précédent . À Paris, quelques études se sont
intéressées à la démocratie locale l’instauration de
25Bertrand Delanoë en 2001 , les justifications idéologiques et
politiques de la démocratie locale sont mises en exergue par
Marion Ben Hammo qui consacre une étude téléologique sur
26les discours politiques depuis 2001 à Paris . Dès
l’installation de la nouvelle équipe municipale, un état des
lieux de la participation, est effectué par une dizaine
d’étudiants-chercheurs de Science-po Paris, qui font une
synthèse de la démocratie de proximité à Paris, en
interviewant des membres des conseils de quartiers, des élus,
27des membres d’association . Par la suite, l’Université
Paris VIII obtient un contrat de recherche afin d’étudier les
28dispositifs participatifs locaux en Europe , c’est dans ce
cadre que Julien Talpin rend compte des budgets participatifs
à Morsang-sur-Orge, Bobigny et Saint Denis, en se focalisant

24 MAZEAUD (A.), «La fabrique de l’alternance : la « démocratie
participative » dans la recomposition du territoire régional,
PoitouCharentes 2004-2010 », Science politique, Thèse Université de La
Rochelle, 2010.
25 RULLIER (B.), «La démocratie à la parisienne », Pouvoirs 3/2004
(n° 110), p. 19-33.
26 BEN HAMMO (M.), «La démocratie un enjeu de campagne. Le
discours des candidats de la gauche plurielle aux élections
municipales de 2001 à Paris», mémoire DEA sous la direction de
Bertrand Guillaume, septembre 2001.
27 Voir en ce sens BEVORT (A.), «Pour une démocratie
participative», Presses de Sciences Po, Bibliothèque du citoyen, 2002.
28 Contrat de recherche sous la direction de SINTOMER (Y.)
20062009, «Les dispositifs participatifs locaux en Europe : vers une
démocratie technique ?» (en coll. avec M.H. BACQUE et F.
HANNOYER), PICRI Ile-de-France, Département
rechercheinnovation-technologie.
24
sur la commune de Morsang-sur-Orge et Héloïse Nez
consacre une étude aux dispositifs participatifs en
Ile-de29France .

Cette liste non-exhaustive, permet d’observer la carence
en matière d’études sur les budgets participatifs de Paris. Le
caractère relativement récent de la mise en œuvre de ces
budgets participatifs justifie ce hiatus, de plus,
l’hétérogénéité des budgets participatifs d’arrondissements
constitue une seconde raison à l’appui de ce constat. L’objet
de notre étude est d’analyser le lancement des budgets
participatifs à Paris, cette entreprise infère d’utiliser une
méthode particulière afin de saisir leurs spécificités et de
vérifier si les objectifs annoncés sont remplis.
III- La méthode de l’étude
L’année 2014 est un tournant dans la démocratie
participative à Paris, la maire, Anne Hidalgo décide de
mettre en place « un budget participatif afin d’instaurer
une relation nouvelle entre les citoyens et leurs
30représentants élus» , pourtant à première vue l’utilité
d’un tel dispositif à Paris peut être discutée. En effet,
capitale de plus de deux millions d'habitants, Paris est une
ville à part dans la France et dans le monde, elle est la ville
la plus peuplée de France, Chef-lieu de la région
Ile-deFrance et unique commune-département du pays. La
31division de Paris en douze arrondissements date de 1795 ,
puis les arrondissements ont été délimités par la loi du

29 NEZ (H.), «Les dispositifs participatifs locaux en Ile-de-France et
en Europe: Vers une démocratie technique? La démocratie
participative à Paris: un cadrage général», rapport de recherche, avril
2008.
30 Communication de la maire de Paris 20 mai 2014 lors d’un débat
organisé sur la démocratie locale et la participation citoyenne.
31 Loi du 19 vendémiaire an IV.
25
16 juin 1859, qui a porté leur nombre de douze à vingt. Le
conseil de Paris est l'assemblée délibérante de Paris,
possédant à la fois les attributions d'un conseil municipal
et celles d'un conseil départemental définies par la loi
32PLM du 31 décembre 1982 , il a été renouvelé à la suite
de l’élection municipale de 2014, les 23 et 30 mars 2014,
ainsi Anne Hidalgo est à la tête du conseil de Paris depuis
son élection par les 163 conseillers, le samedi 5 avril 2014.
Chaque arrondissement est doté d'une mairie et d'un
conseil d'arrondissement composé de conseillers de Paris
et de conseillers d'arrondissement, tous élus au sein de
l'arrondissement, ils ont principalement une compétence
de gestion des services publics locaux, d’avis et de
proposition à l’égard de la mairie centrale. Paris a un
budget d’environ 7 milliards d’euros et bénéficie d’une
situation économique favorable, considérée comme l’une
33des mégalopoles les plus attractives de la planète , la
question de la raison d’être du budget participatif se pose
alors avec acuité.

L’enjeu du budget participatif de Paris est
principalement politique, il doit réconcilier le citoyen avec
la classe politique locale, la municipalité souffre de
l’héritage des scandales politico-financiers sous les
mandatures de la Droite (1977-2001), même la fin de la
mandature Delanoë a été marquée par quelques suspicions
de gabegies (e.g : affaire du stade Jean-Bouin). Les
élections municipales disputées de 2014 sont un
avertissement pour le nouveau conseil municipal et
illustrent « l’essoufflement des effets de la démocratie

32 Loi numéro 82-1169 du 31 décembre 1982 relative à l'organisation
administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics
de coopération.
33 CHATEAU(P.), «Paris, troisième ville économique la plus influente
au monde», Le Figaro, 23 août 2014.
26
34participative » . Anne Hidalgo emporte la mairie de Paris
moins largement que prévu par les sondages, au second
tour, sa liste recueille 53,33 % contre 44,06 % pour la liste
UMP de Nathalie Kosciusko-Morizet. Le taux d'abstention
au second tour des municipales s’est élevé à 37,87% pour
la France entière et à Paris à 41,6%, cette hausse de
l'abstention reflète un rejet du personnel politique, mais
elle illustre également la désillusion des électeurs à l'égard
de la capacité des politiques à pouvoir changer les choses.
Par conséquent, le budget participatif est présenté comme
un outil qui a pour but de revitaliser la relation entre élus
et citoyens en déléguant une partie de la responsabilité de
la production des projets locaux à la population. En
septembre 2014, quinze projets sont soumis par la mairie à
la population, puis après le vote de plus de quarante mille
Parisiens, neuf projets sont retenus. Dans la continuité, un
nouveau budget participatif est adopté, mais sous un autre
format, pendant trois mois les participants sont invités à
formuler des projets qu’ils soumettront à l’aval de la
municipalité. La municipalité décide de mettre 5% du
budget à disposition du budget participatif soit
soixantedix millions d’euros.

Le cadre conceptuel de cette étude emprunte à la fois à
la sociologie politique, à la science politique et à la
science administrative. Nous utilisons « l’échelle
séquentielle de Jones » pour analyser chronologiquement
l’émergence du budget participatif autour des années 1995
à Paris, son inscription à l’agenda de la mairie centrale en
2013, le processus de prise de décision en 2014, sa mise
en œuvre en 2015 et les premières évaluations de ce
dernier courant août 2015. Cette approche est complétée
par le néo-institutionnalisme d’Heclo et Hall par le

34 Entretien avec André Meunier, chef de cabinet de Julien Bargeton,
6 mai 2015.
27