Les nouveaux défis du manager public

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Voici une réflexion sur les nouveaux enjeux du management public en confrontant les approches d'universitaires et de praticiens autour de quelques thématiques d'actualité : la conduite du changement dans les organisations publiques, l'appropriation des outils de gestion par le manager public, le territoire nouvel enjeu de management public.

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Date de parution 01 décembre 2009
Nombre de visites sur la page 438
EAN13 9782296243422
Langue Français

Informations légales : prix de location à la page 0,0005 €. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

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La collection « Management Public »

Le management public est une discipline de plus en plus présente
dans les différents domaines des sciences sociales. Parmi les
disciplines abordant cevaste champ derecherche etde pratiques, les
sciencesde gestionsouhaitentapporterdes réponsesoriginales tant sur
leterrain desorganisationspubliques quesurcelui despolitiques
publiques, enrelation avec lesadministrationsetlescollectivités
territorialeschargéesde lesmettre en œuvre.

Cette collection a l’ambition de publierdescontributions
théoriques- ouvragesfondamentaux, articlesderecherche,thèses
sélectionnéesetadaptées- ouappliquéescomme desexpériences
significatives rédigéespardeschercheurs, desélusoudespraticiens.
La collection privilégie lesouvragescomportantdesouvertures
multidisciplinaires.

La collection «Management Public» est dirigée par les professeurs
Gérald ORANGE et Jacques SPINDLER
Avec le concours du Réseau d’échanges entre enseignants, chercheurs
et experts en management public (Recemap).

En couverture :
Hôtel de la Région Languedoc Roussillon
Photo : Virginie GALLEGO

Liste des contributeurs

FrançoisBERNA estPrésidentde la Communauté de Communesdupays
de Lunel. (Courriel : fb@exe6.com).

Isabelle BORIES-AZEAU estDocteuren Sciencesde gestion. Elle est
Maître de conférencesassocié à l’Université Montpellier1.
(Courriel : bories-azeau@wanadoo.fr)

Damien BRUTÉ DE RÉMUR estMaître de conférencesensciencesde
gestion HDR à l’Université Montpellier1.

Marie-Christine CHALUS-SAUVANNET estMaître de conférencesen
sciencesde gestion à l’IUT de Valence, Université Pierre MendèsFrance
Grenoble2. Elle estégalementChercheurauCERAG.
(Courriel : marie-christine.sauvannet@iut-valence.fr).

Evelyne CHAPON estDocteuren Sciencesde gestion. Elle estégalement
chercheurà l’ISEOR. (Courriel : evelyne.chapon@univ-savoie.fr).

Hervé CHAVAS estEnseignant-chercheurà l’ESC AmiensPicardie. Il est
égalementchercheurauCURAPP.
(Courriel : herve.chavas@supco-amiens.fr).

Fabiola COSTES estChargée de missionschezSystemlog.
(Courriel : cfabiola@free.fr).

Claude FABRE estMaître de conférencesensciencesde gestion à l’IUFM
de Montpellier. Il estégalementchercheurauCREGOR-ORHA.
(Courriel : claude.fabre@montpellier.iufm).

Virginie FOREST estDoctorante ensciencesde gestion. Elle est rattachée
auLEFI. (Courriel :virginie.forest@ish-lyon.cnrs.fr).

Anne GOUJON-BELGHIT estDoctorante ensciencesde gestion à
l’Université Lyon3. (Courriel : anne.goujon@laposte.net).

OlivierGUERIN estMaître de conférencesensciencesde gestion à l’IAE de
Bordeaux. IlestégalementchercheurauC.R.E.F.F.
(Courriel : olivier.guerin@u-bordeaux4.fr).

Isabelle GUERRERO estMaître de conférencesensciencesde gestion
HDR à l’Université Université de la Méditerranée (Aix-Marseille2). Elle est
égalementchercheurauCRET-LOG. (Courriel : guerrero@univ-aix.fr).

Bernard GUILLON estMaître de conférencesensciencesde gestion HDR à
l’IUT de Bayonne, Université etdesPaysde l’Adour.
(Courriel : guillon@iutbayonne.univ-pau.fr).

Johanna HABIB estDoctorante ensciencesde gestion à l’IMPGT d’Aixen
Provence. Elle est rattachée auCESMP etauCERG.
(Courriel : johanna.habib@univ-cezanne.fr).

OlivierKERAMIDAS estMaître de conférencesensciencesde gestion à
l’IMPGT d’Aixen Provence. Il estégalementchercheurauCESMP.
(Courriel : olivier.keramidas@univ-cezanne.fr

RobertLE DUFF estProfesseurémérite à l’Université de Caen etmembre
dulaboratoire CIME. Il estégalementPrésidentduCIDEGEF.
(Courriel :robert.leduff@unicaen.fr).

Anne LOUBÈS estMaître de conférencesensciencesde gestion à l’IAE de
Montpellier. Elle estégalementchercheurauCREGOR-ORHA.
(Courriel : aloubes@univ-montp2.fr).

Henri MAHÉ DE BOISLANDELLE estProfesseur
sciencesde gestion à l’Université Montpellier1. Il est
d’Administration Économique etSociale.
(Courriel : doyenaes@univ-montp1.fr).

des universitésen
Doyen de la Faculté

RégisMARTINEAU estDoctorantensciencesde gestion. Il est rattaché au
CERMAT. (Courriel : martineau@iae.univ-tours.fr).

Laurence MORGANA estDocteuren
égalementchercheurauCEREGE.
(Courriel : lmorgana@iae.univ-poitiers.fr).

Sciences

de

gestion.

Elle

est

Florence NOGUERA estMaître de conférencesensciencesde gestion à
l’Université Montpellier1. Elle estégalementchercheurà l’ERFI et
chercheurassocié à l’ISEOR.
(Courriel : florence.noguera@univ-montp1.fr).

Laurence SAN MARTINO estDocteuren Sciencesde gestion. Elle est
égalementchercheurà l’ERFI. (Courriel : lsanmartino@free.fr).

GrégorySPIETH estAllocataire-Moniteurde Recherche en Sciencesde
Gestion. Il estégalementchercheurauCRIFP.
(Courriel :spiethgregory@hotmail.com).

Jean-Michel TOBELEM estDocteuren Sciencesde gestion. Il estdirecteur
de l’institutd’étude etderecherche Option Culture.
(Courriel : option.culture@wanadoo.fr

Julien VIAU estEnseignantChercheurauCNAM. Il estégalementmembre
duGroupe de Recherche en Economie etGestion.
(Courriel :viau@cnam.fr).

Véronique ZARDET estProfesseurdes universitésensciencesde gestion à
l’Université Jean Moulin Lyon3. Elle estco-directrice de l’Institutde
SocioEconomie desEntreprisesetdesOrganisations.
(Courriel :zardet@iseor.com).

Introduction générale

1
Henri MAHÉ deBOISLANDELLE

epuisplusieursdécenniescertainsoutilsetpratiquesgestionnaires,
issusouinspirésdumanagementprivé, investissentles
r
administrationscentraleset territorialesetlesdiversétablissements
rattachés. Si l’Etatestconcerné aupremierchef parlesdifférents
programmesde modernisation administrative, l’administration publique
territoriale l’estaussi fortement. Lesétablissementspublicsdetoute nature :
2 3
hôpitaux, EPST, EPIC...sontconduitségalementpardesdispositifs
incitatifsoupardes règlescontraignantesàseréformer. Dans touslescas,
le leitmotivestde produire de meilleurs servicespourl’usageretderéduire
lescoûts,sansen diminuerl’efficacité.

Si la priorité estbiensûréconomique, les transfertsd’outils, de
méthodesetde pratiquesnese cantonnentpasau seul domaine de la
comptabilité économique. Plusnombreuxetpluslarges sont, en effet, les
transfertsméthodologiquesentre managementprivé etmanagementpublic.
Au-delà de la comptabilité analytique, ducontrôle de gestion, de l’analyse
financière, de la gestion budgétaire…, ontrouve de plusen plusde
démarchesmarketing etde politiquesde communication externe dansles
organisationsdu secteurpublic. Au-delà desméthodesd’organisation des
services, précisantlesdélégationsderesponsabilité etl’organisation du
travail (empruntantparfoisà la logistique…), onrencontre la gestion des
ressourceshumaines…la communication interne etdespratiquesde
managementparticipatif.
Il esten effetlargementadmis que la gestion des ressources
humainesestaucœurde la modernisation du secteurpublic. Etles
4
réformesdoivent s’appuyer sur un mix-social (mixdes ressources
humaines) adapté. Celui-ci concerne l’emploi, larémunération, la
valorisation (formation, conditionsdetravail, contenudu travail,
évaluation…) etla participation (responsabilisation...)souscontrainte du
respectdes statuts spécifiquesdupersonnelrelevant qui dudroitde la
fonction publiquequi dudroitdu travail privé.
Ces transfertsetempruntsméthodologiques sontguidéspardes
préoccupationsaujourd’hui communesauxorganisationsmarchandeset

1
Professeurdes universitésensciencesde gestion, DirecteurduGESEM, Doyen de la Faculté
d’Administration Economique & Sociale.
2
EtablissementPublic Industriel etCommercial.
3
EtablissementPublic Scientifique etTechnique.
4
Dispositif de GRH incluant quatre axesd’actEmploi, Rémion :unération, Valorisation,
Participation. Voirà cesujetMahé de Boislandelle Henrdan« GRHi :slesEdiPME »,tions
Economica, 1998.

14Lesnouveauxdéfisdumanagerpublic
____________________________________________________________________________

non-marchandesàsavoirl’efficacité etl’efficience. Parefficacité,il faut
entendre l’exigence d’atteindre lesobjectifsassignésparl’État, par un
conseil d’administration oupar un conseil composé d’élus(conseil
municipal, conseil général, conseilrégional…). Parefficience,il faut
entendreque les ressourcesétantaujourd’hui de plusen plus raresil
importe de les utiliserà bon escientc'est-à-dire en ayantlesouci d’un
emploi optimal (économies, moindrescoûts…).

Lesinitiativesen la matièreviennentnotammentde l’État qui avec
différentesdirectiveset réformesa encouragé depuisplusieursannéesles
démarchesde modernisation des servicespublics. Plusieursdispositifsont
vule jour. D'un autre côté, certainesinitiatives sont venuesde la base
territoriale, élus régionauxet responsables…, de plusen plus sensiblesà
1
unevision globalisante et stratégique de leurs structures. La plupartde ces
initiatives s’inscriventdans une perspective derecherche detransparence et
de meilleurcontrôle, maisaussi d’une plusgranderesponsabilisation des
décideursdufaitde la Décentralisation.

Beaucoup a été fait, maisbeaucoupreste à faire.

Larecherche en sciences de gestionportant surle management
2
publics’ajoutantà celle conduite parlesadministrativistes(juristes) etles
formations spécialiséesquise développentaujourd’hui ici oulà (ENACT,
CNFPT, Mastersprofessionnelsen Managementpublic dansdiverses
régionsfrançaises) entémoignentde façon éloquente.
3
L’objetduprésentouvragerésulte d’un colloquequi a eupour
vocation de prendre la mesure de l’existant, maisaussi desperspectivesà
venir. En clair, il nousinvite à nousinterrogerpourmieux répondre audéfi
posé parlespouvoirspublics tantauniveaude l’État qu’à celui des
territoiresetdesétablissementspublics.

Sa base scientifiquesesitue dansle champ de la gestion des
organisationspubliquesetemprunte principalementaux sciencesdes
organisationsetdumanagement.
Sa base professionnellesesitue dansle concourséminentde
plusieurs responsablespublicsde hautniveauetdansles soutiens
institutionnelspublics régionauxetlocaux.
Ainsi cette publication,respectant un principe de parité etde diversité,
réunit-elle aussi bien despraticiens publicsque deschercheurs
universitairesgestionnaires,sociologuesetpublicistes(administrativistes).

1
Au sensde « Corporatestrategy» desmanagersanglo-saxons.
2
RECEMAP etlaboratoires spécialisés.
3
Organisé parla Faculté d’Administration & de Gestion (UFR-AES) de l’UM1 etle GESEM
(Groupe d’étudesurl’Entreprise etlesMarchés).

Introduction générale – Henri MAHÉ de BOISLANDELLE

15

Nouspensons, en effet,que le mélange desgenres,que les regards
croisés, loin d’appauvrir,sont source d’enrichissements tantdes réflexions
que despratiques.

Lesujetabordé estd’untrèsgrand intérêt, d’une importante actualité
etd’une large étenduethématique.

D’ungrand intérêt, carl’État(administrationscentrales) etles
collectivités territoriales(régions, départements, communes…)sesoucient
de plusen plusd’efficacité interne autant qu’externe dansleursactions.
L’Étatetlescollectivités territoriales se battentpour s’affirmer se développer
et releverle défi de la modernisation pourlequel la Francesouffre de
nombreuses résistancesetinerties que l’on peutmesurerpardesaudits
révélateursde contre-performanceséconomiquesetfinancières(poidsdes
servicespublics, dette publique…) au regard d’autrespaysjugésplus
efficients.

D’uneimportante actualité,carplusieursdispositifs(décrets,
1
circulaires, procédures, logiciels,réformes…) occupentde nombreuses
institutionsnationalesetlocalesaujourle jour.

1Une volonté politique de modernisation de l’État
Le programme d'auditsde modernisation a été misen place parlacirculaireduPremier
ministre du29 septembre 2005,qui indiquaitla nature etlesobjectifsdesauditsde
modernisation.
En octobre2005, lespremiersauditsde modernisation ontété lancéspourl'ensemble des
ministères. Enjanvier 2006, une deuxième vague d'auditsa été lancée, puis unetroisième
en avril, ainsiqu'unevaguetransversale d'audits surl'optimisation desachatsde l'État. La
quatrièmevague d'auditsa démarré le20juin2006. Les rapportsdesauditsachevés sonten
lignesurcesite.
Le 13 juillet 2006,une nouvelle circulaire dupremierministre a précisé lesnouvelles
orientationsde cette démarche programmation mieuxanticipée desaudits, propositionsde
scénariosde mise en œuvre etmise en place d’un comité de pilotage desauditsde
modernisation.
Pourle ministre, il nes'agitpas« d'établirdesconstats, maisdetrouver des solutions » aux
dysfonctionnements,pouraméliorer le service rendu aux usagers et réaliser des gains de
productivité.
Lesaudits,s’inscriventdans unedémarche de performance renforcée par la LOLF.
Lesauditssont, pourlesministères,unlevier d'action pour utiliser plus efficacement
l'argent public, en apportant une meilleurequalité deservice, aumeilleurcoût.
Auditset refonte de la méthode de préparation dubudgetde l'État(vidéo de la conférence de
presse du13/04/2006)
Ladirection générale de la modernisation de l'État (DGME)pilote lesauditsen association
avec lesministères
Lesaudits sont réalisés sousla co-maîtrise d'ouvrage duministère intéressé (quis'appuiesurle
secrétaire général et seséquipesde modernisation) etduministère chargé duBudgetetde la
Réforme de l'Etat(quis'appuie notamment surla direction générale de la modernisation de
l'Etat).
Chaque auditde modernisation aune mission composée :
descorpsde contrôle etd’inspection interministérielsetministériels,
desconsultantspourpréparerle cadrage desaudits, participerà certainsauditsetaiderà
mettre en œuvre lesplansdetransformation.
Créée le 1erjanvier 2006,la DGMEregroupe les quatrestructuresintervenantjusqu’alorsen
matière deréforme de l’État(délégation de la modernisation de la gestion publique etdes
structuresde l'État, délégation aux usagersetaux simplificationsadministratives, agence pour

16Lesnouveauxdéfisdumanagerpublic
____________________________________________________________________________

D’unelarge étendue, carles thèmesprésentésabordentde
nombreusesproblématiques. D’un côté, cellesde professionnelsdupublic.
D’un autre côté, cellesde chercheurs soucieuxd’apporterdescontributions
conceptuellesou théoriques.

De latableronde d’ouverture abordant« les principes directeurs de
1
la réforme de l’Étatet notamment la LOLFet la modernisation des
services publics»nousavons retenul’intervention duprésidentde la
région Languedoc-Roussillon GeorgesFrêche etduprofesseurRobertLe
Duff.
Le présidentderégion ensaqualité deresponsable politique nous
éclairesur troispointsessentiels:no« leuveaucadre institutionnel, la
gouvernance etl’évaluation despolitiquespubliques.
Le nouveaucadre institutionnel ne cesse d’évoluer sousl’effetde la
montée en puissance de l’échelon européen, de la mondialisation de
l’économie etdesloisde décentralisation de 1982etde2004.

le développementde l'administration électronique, direction de laréforme budgétaire). Elle
intervientauniveaude l'élaboration etde la consolidation desplansd'auditministérielsetelle
assure le lancement, le cadrage etlesuivi desaudits. Enfin, elle accompagne lesministères
dansleurs réformesetles soutientlorsde la mise en œuvre des recommandationsdesaudits.

1
La LOLF(loi organique relative auxlois de finances du premier août 2001)réforme en
profondeurla gestion de l'Étatestentrée envigueurparétapeset s'applique àtoute
l'administration depuisle premierjanvier 2006.
Elle introduit unedémarche de performance,visantà faire passerl'Étatd'une logique de
moyensàune logique derésultats. L'objectif estde"dépensermieux", d'optimiserl'utilisation
descréditspouratteindre desobjectifsfixéspourchaque programme et répondantauxattentes
descitoyens(objectifsd'efficacitésocio-économique), des usagers(objectifsdequalité de
service) etdescontribuables(objectifsd'efficience de la gestion).
Une nouvelle architecture budgétaire
Le budgetgénéral de l'Étatestdésormaisdécoupé en34 missions, 133programmesetprèsde
580actions. Avant, il étaitdéfini parministère.
La nouvelle architecture du budget de l’Étatoffreune lisibilité accrue de l'action publique. Le
budget reflète mieuxlesgrandschoixde politique publique en matière d’emploi, d’éducation, de
sécurité, de logement… Il permetauxagentsde l’Étatd’avoir une meilleurevision de leur
contribution à cesmissionsetauxcontribuablesdesavoiràquoisertl'argentde leursimpôts.
Des responsabilités nouvelles pour les « managers publics »
A latête de chaque programme,unresponsable, désigné parle ministre compétent, estdoté
d’une plusgrande liberté dansla gestion desesmoyenspouratteindre lesobjectifs votésparle
Parlement.
Leresponsable de programmes’appuiesurdes relaisopérationnels qui disposent, à leur
niveau, desmêmes souplessesde gestion, pour que chaque euro dépensésoitplus utile et
plusefficace.
De nouvelles mesures de l’efficacité
Cette liberté de gestion estla contrepartie d’un engagement surdesobjectifsde performance :
pourchaque objectif, desindicateurs concretsmesurentles résultatsdesactionsmenées.
Chacun, àson niveauderesponsabilité, devrarendre descomptes sur ses résultats.
Ils’agiten clairdupassage d’une culture de moyens à une culture de résultats.
Une comptabilité publique plus complète
Avec laréforme budgétaire, la comptabilité de l’Étatdevient unvéritable instrumentde pilotage
de l’action publique. Elles'inspire de la comptabilité d'entreprisetoutentenantcompte des
spécificitéspubliques. Ainsi, elle neretrace plus seulementlesdépensesetles recettes, mais
tientcompte dupatrimoine de l’État, cequ’il possède etcequ’il doit. L'Étatdoitpublierchaque
annéeun bilan et un compte derésultats, certifiésparla Courdescomptes. La nouvelle
comptabilité publique permetaussi d’analyserle coûtdesdifférentesactionsde l’administration.

Introduction générale – Henri MAHÉ de BOISLANDELLE

17

La gouvernance doit serenouvelerpour répondre auxnouvelles
attentesdescitoyens(plusinforméset se jugeantinsuffisamment
représentés).
L’évaluation despolitiquespubliquesdoit répondre àtroisenjeux:
satisfaire lesbesoins,respecterla démocratie, être performante.

Le professeurRobertLe Duff deson côté, brosseunerétrospective
surle champ disciplinaire en partantdesfondementsde l’économie publique
pourallerauxbasesdumanagementpublic en passantparlespratiquesde
PPBS (Planning Programming Budgeting System) instauréesauxÉtats-Unis
danslesannées1965 parMcNamara (conseillerde J.F.Kennedy) et
adoptéesen Francesouslesigle RCB (rationalisation deschoix
budgétaires) en 1968. Lerappel de cesétapesestéclairantdespropos
actuels, caril distingue :lesfondementsetlesfondateursde l’économie
publique (A.Smith, P.Samuelson…);lesprincipesde l’intervention
publique :prise en compte deseffetsexternes, ignorésparle calcul privé,
production de bienscollectifs,régulation de certainesconsommations(santé
publique…);etl’émergence dumanagementpublic. Il attire enfin notre
attentionsurles risques que «l’outil »ne prenne parfoisle pas surla
mission. Pourcela ilrappelle l’aporie fondatrice dumanagementpublic
séparantinexorablementl’individuel etle collectif.

1
Deshuitateliers thématiques traitantdu« Renouveau
organisationnel et stratégique dumanagementpublicterritorial etd’État»
nousen avons tirétroisgrandespartiesintitulées: la conduite du
changementdanslesorganisationspubliques, l’appropriation desoutilsde

1
1/ Régulations publiques et privées des territoiresévoquera lesproblématiquesdes
nouvelles régulationsde l’emploi local, de l’accompagnementdes transmissionsd’entreprises,
de l’accompagnementdudéveloppement territorial parlesacteurslocauxetenfin de
l’Intelligenceterritoriale.
2/ Nouvelles stratégies et nouvelles pratiquesintroduira lesproblématiquesdeveille
territoriale, de l’évolution desobjectifsà l’ANPE, de l’implantation ducontrôle de gestion dans
lesorganisationspubliquesetde l’encadrementdesétablissementsd’enseignement.
3/ GRH et Management publicabordera lesproblématiquesdescarrièresdans une entreprise
publique, des rémunérationsaumérite etdumanagementpublic etde la GRH etdes
performances résultantes.
4/ Management public territorialtraitera desproblématiquesdesfondementsde
l’intercommunalité, despolitiquescontractuelles territorialesetde la couverture des risques
financiersdescollectivités territoriales.
5/ Appropriation des outils de managementexposera lesproblématiquesdesimplification
administrative, de démarchequalité, de modernisation etde consultance.
6/ Conduite du changement dans les organisations publiquesexplicitera lescyclesde la
commande publique, lesorganisationsculturellesde marché (OCM), le financementetle
pilotage du système desanté.
7/ Innovations et mutations dans les organisations publiquesprécisera lesproblématiques
de l’innovation facteurd’équité, desnouvelles régulationsau sein des servicesfiscaux, de la
relève descadresintermédiaires.
8/ Choix organisationnels et managériaux dans les services publics territoriaux
approfondira lesproblématiquesde choixentrerégie etdélégation, de l’innovation etdes
restructurationsdes transports urbains(le casdes tramwaysen France) etdumanagement
public en milieu rural.

18Lesnouveauxdéfisdumanagerpublic
____________________________________________________________________________

gestion parle managerpublic etleterritoire nouvel enjeudumanagement
public.

1.

La conduite du changement dans les organisations publiques

Cette partie abordeune problématique majeure àsavoircelle du
changementorganisationnel etdesa conduite en milieupublic. Cethème
estdominant, carla capacité deremise en cause danslesorganisations
publiquesest unsujet sensible,voiresulfureux. Larésistance au
changement, plus que partoutailleurs, faitpartie de la culture des
organisationspubliquesaumêmetitreque la focalisationsurla garantie de
l’emploi.
On développera à cetendroit: lescyclesde la commande publique, le
processusd’implantation ducontrôle de gestion, lasimplification des
démarchesadministratives, lesmutationsorganisationnellesetlesnouvelles
régulations(dansle casd’une direction des servicesfiscaux), lesmutations
dumanagementdes sitesculturelsavec notammentla mobilisation d’un
nouveauconceptcelui « d’organisation culturelle de marché » permettantde
mieux saisirle lien entre le marché etlerôleréférentdesmuséespublics.
On présentera égalementde nouvellesformesde pilotagespublics: celui du
système desanté, parle biaisdesmodalitésdeson financementetcelui de
l’encadrementdesétablissementsd’enseignement secondaire publics.

2.

L’appropriation des outils de gestion par le manager public

Au risque desurprendre, nousintroduisonsici le conceptde
« managerpublic ». Non pas que les responsablesadministratifsou que les
élus territoriauxaientfréquemment recoursà cette appellation oubienqu’ils
larevendiquent, maispour signifier que dansla logique managériale
introduite progressivementparlesdifférentes réformesdu secteurpublic on
insistesystématiquement surlaresponsabilité et surl’initiative,valeurs que
l’on attribue en général aumanager. Pourcetteraison il estclair quetôtou
tard letermes’imposera augrand dam des traditionalistesdu service public.
A cetendroit, on pourra distinguerentre de nouveauxoutilsoude nouvelles
pratiques relevantde la gestion des ressourceshumainesetde nouveaux
outilsmanagériauxayant un caractère plusgénéral.
Surle plan desoutilsnovateurs relevantde la GRH,signalonsles
thèmes: de larelation entre la GRH etla performance danslesecteur
public, de la gestion de carrièresdans une entreprise publique, de la
rémunération aumérite etde la motivation au travail, etenfin, du recoursà
la consultation en managementdes ressourceshumainesparles
administrationspourparticiperà la modernisation du secteurpublic.
Surle plan de l’adoption d’outilsnovateursplus transversaux,
signalonsle casde l’appropriation desoutilsde gestion au traversd’une
démarchequalité (exemple d’un casen milieuhospitalier) ainsique celui de
lasensibilisation nouvelle à l’intelligence économique (desétablissements
publicsetdescollectivitéslocales).

Introduction générale – Henri MAHÉ de BOISLANDELLE

3.

Le territoire nouvel enjeu du management public

19

Avec lesloisde décentralisation (1982,2004) les territoiresont
gagné en autonomie etenreconnaissance. On peutmême parlerde
territorialisation de l’action publique. Danscette dynamique de nouveaux
enjeuxleur sontattribuésouprêtés. C’està cerecensementdesnouveaux
enjeux quesera consacrée cette partie.
Sontabordésici lesenjeuxetdifficultés soulevéspar une mise en
œuvre d’uneveilleterritorialesystématique, laréalité despolitiques
contractuelles territorialesetl’émergence desSPL (système productif locaux
ouclusters)visantàun développementéconomiqueterritorial maîtrisé
(emploi, dynamisme, équilibre des servicespublics). Plusexplicitement, cela
revientàs’intéresserauxnouvelles régulationsde l’emploi local, de
1
l’accompagnementdes transmissionsd’entreprisesetdudéveloppement
territorial parlesacteurslocaux.
Sontanalyséségalementici les thématiquesde l’innovation, facteur
d’équité au sein d’un établissementde la fonction publiqueterritoriale, de la
cohabitation plusoumoinsheureuse entre la mise enrégie etla délégation
de mission, de l’apportdumodèle TOBIT à l’explication de la politique de
couverture du risque detauxd’intérêtdescollectivités territorialeset, enfin
de larestructuration des transports urbainsparl’innovation etle design.

Remerciements

L’organisation ducolloque ayantpermiscette publication a été conçue
dèsle départ surla base de diverspartenariatspublicsetprivésautourdu
GESEM (laboratoire derecherche ensciencesde gestion) etde la Faculté
d’Administration Economique & Sociale appartenantà l’Université
Montpellier1.
Parmi lespartenaires,signalons: le RECEMAP (réseaudes
enseignantschercheursetdesexpertsen managementpublic), la Région
Languedoc-Roussillon, La Trésorerie Générale duLanguedoc-Roussillon,
l’ENACT, La Communauté de communesdesPaysde LUNEL, L’Hérault
Juridique & Economique, le CEROM dugroupe Sup de Co Montpellier,sans
oublierbien entenduLa SOLATRAG (entreprise de BTP), la MEP (La
mutuelle desétudiantsde Provence) , la Coopérative des vigneronsduVAL
D’ORBIEU etLe Florian Mantione Institut(cabinetde conseil enressources
humaines).
Quetoutescesinstitutions soienticiremerciées.

1
Cf. « Le guide du repreneurd’entreprise en Languedoc Roussillon », La Région Languedoc
Roussillon, Edition2007

IJ8FHIF8

M. Georges FRÈCHE
Président du Conseil régional du Languedoc Roussillon

'estavec beaucoup de plaisir que j'airéponduàvotre invitation
q
d'ouvrirce colloque intitulé : « NouveauxRegards surle Management
Public ».
Son originalité peutcontribuerau rapprochementd'acteursaussi
divers que les usagers, lesélus, lesagentsde la fonction publique, les
délégatairesdeservicespublics, les techniciensde l'évaluation etbien
évidemmentleschercheurset universitaires.

Avec desdéficitspublicsconstants,un endettementfortet sanscesse
croissant,untauxdesprélèvements rendantdifficile de nouvelles
augmentations, il estdevenuimpératif d’améliorerl’efficacité de la dépense
publique, d'en diminuerle coût touten garantissant un niveaudequalité
susceptible de mieuxprendre en compte la diversité des situationsetla
complexité desapproches.

En France, pourêtre actuel le
nouveau.

débatn'en estpaspourautant

Le passionné d'histoireque jesuis, n'oublie pas que, déjà, la
Déclaration desDroitsde l'Homme etduCitoyen,votée le26août1789,
précisaitdans son article 14 : « Touslescitoyensontle droitde constater
pareuxmême ouparleurs représentants, la nécessité de la contribution
publique, de la consentirlibrement, d'ensuivre l'emploi etd'en déterminerla
qualité, l'assiette, lerecouvrementetla durée ».
Quelle clairvoyance au regard de nosdébatsactuels!

er
Il faudra néanmoinsattendre lesannées80, aulendemain du1 choc
pétrolier, pourenvisager qu'il convenaitpeut-être derepenserl'action
publique,sesfinalités,sesmodalitéset sesmoyens.

Etpouravoircontribué, entant que Maire de la Ville de Montpellierà
cespremiersdébats surlesméritescomparésde la gestion publique etde
la gestion privée,surla nécessaire évolution de nosméthodesde
management, permettez-moi de dire,qu'en ces tempslà, pas si lointains
vouslevoyez, il n'étaitpaspolitiquementcorrect,surtoutdansma famille
politique ouauprèsde certainescentrales syndicales, de défricherces
territoiresinconnusoùl'on était très rapidement taxé d'êtreun fossoyeurdu
service public.

Pourma partj'aitoujoursdéfendu un positionnement très volontariste
etnovateur, conjuguantefficacité etefficience, dynamisme économique et

24Lesnouveauxdéfisdumanagerpublic
____________________________________________________________________________

équitésociale, concertation démocratique etcapacité décisionnelle desélus,
transparence etlangage devérité.

Ainsi la Mairie de Montpelliera, dès1983,rapidementintroduitparmi
sesméthodesde gestion certainsempruntsde la gestion privée :
managementparticipatif, consolidation descomptes, directionsparobjectifs,
contractualisationsinternes, comptabilité analytique,relations sociales
modernisées... avec des résultatsextrêmementpositifset tangibles.
Parmi ceuxci je n'enretiendraiqu'unseual :voirété pendant15
annéesconsécutivesla Ville Française auplusfort ratio d'investissement
parhabitant touten présentantau terme de mon mandat untaux
d'endettementégal à0.

Cette politique dynamique nousavalualors, à plusieurs reprises,
l'attribution de prixconsacrantla Ville la mieuxgérée de France, prix
décernéspardesjournalistesaussi divers que ceuxde larevue «
challenges» oudu quotidien « leséchos».

Restequ'aujourd'hui la gestion publique nesaurait seréduire au seul
usage d'outilsetpratiquesissuesouinspiréesdumanagementprivé. La
gestion publiquerévèle en effetdes spécificitésetcaractéristiques qui lui
sontpropreset qui la différencie fortjustementde lasimple logique
entrepreneuriale.

D'oùla pertinence de laréflexionquevousouvrezaujourd'hui avec
cette exigence d'unregard nouveau.

Déjà en cequi le concerne, l'Étata entrepris, avec levote en2001 de
la loi dénommée L.O.L.F (loi organiquerelative auxloisde finances)une
réforme profonde,s'appuyant sur une gestion parlesobjectifset un pilotage
parla performance etintroduisant une culture du résultatetde la
er
responsabilité. Sa mise en œuvre, programmée au1 janvier 2006, doit
vouspermettre d'en analyserdésà présentlescontoursetlespremiers
effets. D'autres que moi danscette enceinte, plusaufaitde ces questions,
en porteront témoignage durantcette journée.

Pourma partetconcernantplusparticulièrementlesecteur territorial,
permettezà l'élu régionalque jesuisde poser troisniveauxderéflexions
portantnotamment sur:
- le cadre institutionnel
- la gouvernance
- l'évaluation despolitiquespubliques

1. Le cadre institutionnel

Les vingtdernières
d'inspiration managériale

annéesont
se heurter

vu
à

lavolonté de modernisation
une inadaptation chronique

Ouverture – GeorgesFRÊCHE

institutionnelle oùinterféraientdiverses tendances, plusou
autonomes:
- montée en puissance de l’échelon européen
- mondialisation deséconomies
- émergence de la décentralisation avec lesloisde 1982etde2004

25

moins

Manifestementlesdeuxpremiersaspectsontfortementcontribué à
uneréduction du rôle deséluspolitiquesà l'échelon national. Maisce n'est
pasle lieud'en débattre aujourd'hui.

Quantau troisième,si cettereforme décentralisatrice a bénéficié dans
un premier tempsd'une forme de légitimité autorisant, à priori,un meilleur
partage des responsabilités, elle a aussi et surtoutcontribué à complexifier
singulièrementla gestion publique.

En effetla logique originelle despécialisation
compétences'est rapidementavérée peu réaliste.

par

blocs

de

C'estd'avantage la clause générale de compétencequis'est vu
octroyéeunstatutd'évidence au sein descollectivités territoriales.

En a ainsi découlée l'activation de logiquespartenarialespour
élaborerdesprojetsetfaire intervenirdesfinancementscroisésauprix
d'une dilution des responsabilités.

Enréalité, loin desambitionsportéesparla premièreréforme
décentralisatrice, laréforme de2004s'inscritdans unevolonté de l'Etatde
mettre en œuvreune «stratégie de la montgolfière » consistantàse
délesterd'une partie desa charge budgétaire comme de la charge de
gestion deshommesetdescompétencesainsitransférées.

Atitre d'exemple,sachez qu'aubudget 2007de la Région Languedoc
Roussillon, la charge netterésultantde la décentralisation de2004, non
compensée parl'Etat,sera de21 millionsd'euros(alors qu'un pointde
fiscalitérégionale équivautà 1 million d'euros) et que cette chargesera, à
périmètre constant, en2011, de 43,5 millionsd'euros.

Pourobjectiveraumaximum l'analyse de cescoûtsinduitsparla
décentralisation actuelle, la Région a crée par une délibération du 31 mars
2005une Commission Régionale d'Évaluation descharges(C.R.E.C). Nous
avons souhaitéyassocierplusieurs universitairesetjevous remercie,
MonsieurLe Doyen, de nousaccompagnerdanscette démarche.

Surle fonds,unequestion demeure : Commentdonc faire basculerle
système actuelvers une décentralisation adulte etmoderne?

La Région avocation à être l'interface entreun Etat recentrésur ses
missions stratégiquesetdescollectivitéslocalesdotéesde compétences

26Lesnouveauxdéfisdumanagerpublic
____________________________________________________________________________

clarifiées. Elle estaujourd'hui l'échelon naturel etpertinentd'aménagement
etde développementéconomique des territoires. Elle est, parailleurs, la
seule collectivité capable de faire entendre lavoixdes territoiresà l'échelle
de l'Europe.

J'ignore aujourd'hui
institutionnelle.

quelle

sera

l'évolution

de

notre

architecture

Maisceque je crois, c'est que nousne pourronspasfaire l'économie
d'évolutionsprofondesdansce domainesauf à accepterde prendreun
risquesurla lisibilité de nospolitiquespubliques.

2. Le deuxième niveau de réflexion a trait à la gouvernance

Il est un faitd'évidence : nos servicespublicsdoiventmieuxprendre
en compte lesbesoinsactuelsde lasociété.

LesFrançaisont toujours témoigné à l'égard de leurs servicespublics,
toutà la foisattachementprofond et volonté deréforme.

Ils sontaujourd'hui mieuxformésetmieuxinformés.

Mais selonqu'ils sontcitoyens,usagersoucontribuables, leurs
réactions, leursattentesouleursimplicationspeuventêtre à leurségards
ambivalentes.
Toutle mondes'accorde aujourd'hui pourdirequ'il estdifficile de
gouverner sans tenircompte desdemandes sociales quis'exprimentet sans
associerlescitoyensetlesassociationsauxprojets qui lesconcernent.

Detelsdispositifsfonctionnentà lasatisfaction detousdansde
nombreusescollectivités(comitésdequartiers... parexemple).
Maisla nouvelle gouvernance implique désormais qu'une citoyenneté
se mobilise à l'échelle d'unterritoire donnésurdesproblématiquesplus
largesouplusglobalesetpas seulement surdesproblématiquesde
proximité.
Ainsi, la Région Languedoc Roussillonvientde lancerla mise en
œuvre d'unAgenda 21 Régionalà l'élaboration duquelsera étroitement
associé, àtousles stadesde la démarche,un panel de citoyens
représentatif de lasociologieterritoriale : diagnostic, formulation des
problématiques, émergence destratégies, définition desobjectifsetdes
moyensaffectésà la mise en oeuvre duprojetetmodalitésd'évaluation.

Toutle mondes'accorde àreconnaîtreque l'adhésion deshabitants
auxprojets qui lesconcernentestessentielle mais quese pose également
laquestion de leur représentation.

La citoyennetés'exprime en général parle groupementd'individusau
sein destructuresassociatives qui défendentdesintérêtsorganisés.

Ouverture – GeorgesFRÊCHE

27

Mais tout se passe aujourd'hui commesi cetype dereprésentation,
accepté par tous, étaitgalvaudé etn'avaitplusla légitimitésuffisante pour
exprimerlesintérêtscollectifs.
De nouveauxlieuxde débatspublics, de nouveauxespacespublics
d'élaboration de projets, de nouvellesformesde médiation doiventêtre
expérimentésafinque lescitoyensetles représentantsde lasociété civile
puissent serencontrer, confronterleursintérêts, délibéreretparticiperaux
décisions.

3. Le troisième niveau
politiques publiques

de

réflexion

concerne

L'évaluationrépond àtroisenjeuxessentiels:
-lasatisfaction desbesoins
-la démocratie
-la performance

l'évaluation

de

nos

• Sile monde change,si les technologiesévoluent, convenons que les
aspirationsdescitoyenspuissentégalement setransformer. Quelle
organisation doitdonc prévaloir ?Aquel coûtetce,sans renierles valeurs
profondes qui fondentnotresociété?
L'évaluation de laqualité des servicesetde la performance publique apporte
inéluctablementà ce débatdesélémentsindispensablesautorisantles
décideurspublicsà mieuxorienterla finalité même de leurs servicespublics.

• Parailleursl'évaluation,surtout si elle estparticipative et véritablement
partagée, peutcontribueràunrenforcementde la démocratie etnotamment
àun nécessairerenouveaude confiance dansl'action publique.

• Enfin,l'évaluation permetde développer une dynamique d'amélioration
continue conduisantà desactionscorrectivesoudere - conception des
prestationsoude l'organisation.

La performance n'estautreque la capacité à atteindre lesobjectifs
préalablementfixésavec lesmoyensalloués. L'évaluation de cette
performance permettra d'accroître lasatisfaction desbesoinsetdonc la
richesse collective.
Cesenjeuxdont vousallezdébattresontdonc fondamentauxetc'est
laraison pourlaquelle j'aitenuà être des vôtresaujourd'hui.

Laqualité des servicespublicsestà l'évidenceun déterminantmajeur
etde laqualité devie individuelle etde la cohésion globale de lasociété :
des valeursfondamentalescomme la paixcivile, la cohésionsociale, la
satisfaction desbesoinsélémentairesen matière desanté, de logementou
d'emploi en dépendentdirectement.

Regardsurl’économie publique pourconstruireun
nouveaumanagementpublic

Robert LE DUFF
Professeur émérite, Université de Caen

etitreretenuparlesorganisateursde ce colloque :« Nouveaux
{
regards surle Managementpuméblic »rite grande attention. Il est
d’actualité etil nécessite de porteraussiunregardsurlesévolutions
qu’a connul’expressManagemenion «tpublic »qui estparfaitement
polysémique etambiguë.
Il estaussitel Janusl’occasion derevenirà la fois surles racinesde
ceque futl’économie publiquequesurcertainesmodifications qui nesont
pas quesémantiques. Elles vontd’un changementdesubstantif :
d’économie à gestion puisà management suivi d’un changementd’adjectif
de « public » en anglaisà non-marchand puisà collectif ou social.
Ceregardrétrospectif permettra de mieuxcernerlesenjeuxactuelset
plusprécisémentpermettra de définir un doublerisque;celui d’une
imparfaiteutilisation de certainsoutilsissusdu secteurprivé, maisaussi
celui d’une domination de cesoutils quirisque de faire perdreson âme au
managementpublic ensacrifiantla mission au simple managementfut-il
performant.
Quelquesgrandsnoms–parmi lesplusgrands- jalonnentl’histoire de
l’économie publique.
S’il estpresque indécentde ne pasciterA. Smith lui même chez qui
nouspourrions trouverde nombreux regards surle collectif, il estpossible
dese centrer sur une histoire plus récente etde distinguer trois« écoles»
auxconnotationsmanagérialesplusoumoinsmarquées
Atout seigneur touthonneur, il convientd’évoquerdeuxfiguresdu
Nord : cellesde Leif Johansen (1930-1982) etde DieterBös(1940-2004)
Le premierdansle cours qu’il enseignaità Oslo et quiseratraduiten
anglais sousletitrePublic Economicsen 1962puisen français sousletitre
« EconomiepubliquLeif Johane »sen (traducteur, Philippe Boyer. - Paris:
A. Colin, 1975) - cherche à comprendrequel doitêtre lerôle de l’Etatetmet
en avantl’existence de cesbienscollectifsdont« chacun en asa partet
tousl’onten entier». Il démontre commentl’institution privée ne peutle faire
carelle nesaitpasle faire;elle ne peutni en établirle prixni déterminer
qu’elle doiten être laquantité optimale à produire.
Les travauxdu second ontportésurl’entreprise publique, il publie en
1981son premierouvrage intituléEconomic Theoryof Public Enterprise.
Son ambition estd’aborderles questions que pose l’existence du secteur
public au sein deséconomiesmixtesenutilisantles théoriesde l’équilibre
général etde l’optimum etense fondanten particulier surle modèle de

30Lesnouveauxdéfisdumanagerpublic
____________________________________________________________________________

Boiteux. Son ouvrage publié en 1991:A theorical treatmentPrivatisation :
seraità conseilleraux tenants souvent« béats» (leterme est utilisé parL.
Walras) desprivatisationsen France lorsque cesdernièresportent surdes
biensà composante collective forte. Ilsgagneraientàs’inspirerdeses
travaux surlatarification aucoûtmarginal en optimum de premier rang,sur
la correction desprix querequiertl’équilibre dubudget,surlatarification des
demandesde pointe oudesliensentre ellesetlaqualité optimale desbiens
….Signalonsenfin parmises travauxlesplusfécondspournourrir unregard
rétrospectifson approche axiomatiquje de la «uste »couverture descoûts
parlesprixcequi éclaire directementle domaine de la gestion publique.
Franchissantl’atlantique, lesNobel d’économie ontapportéune
contributionsignificative pour unregard pertinent. Nous retiendronsdeux
nomsau risque de négligercertains qui auraientici leurplace.
Paul Samuelson, auteurdetrèsnombreuxouvragesethaut
responsable politique (il futparticulièrementproche de John Fitzgerald
Kennedy,qui en fit son conseilleréconomique à la Maison Blanche) a eule
mérite d’étendre lesconditionsde l’équilibre etde l’optimum à la prise en
compte desbienscollectifsperçus sousla forme d’externalités(voiren
particulier:The pure theoryof public expenditure »RES 1954 novp.387)
Il étudia lesconditions selon lesquellesil estpossible deretrouver une
situation d’équilibre etd’optimum à la condition de modifierl’égalité duprix
etducoûtmarginal car« leseffetsexternesintroduisent un biaisauniveau
descoûtsmarginauxprivés»

La condition de Bowen-Lindhal-Samuelson est restée célèbre. La
question estdesavoirdequelsinstrumentsdisposle cene «tre »pour
restaurerl'efficacité de la production de bien public?L'exempleutilisé est
celui duphare. Chaque navigateuraune disposition individuelle à payer qui
représente le montantmaximalqu'il estprêtà débourserpourbénéficierdu
phare. Certainsaurontdesdispositionsélevéesilsnaviguentfréquemment
etd’autresmoins… Commentfixerle prix que chacun paiera etaudelà la
quantité de luminosité duphare?

Richard Musgrave (1910-2007) occupeune place à part. Son principal
mérite est« d'avoirmislesoutilsde l'analyse économique au service de
l'étude de l'Etatetd’avoirdégagéune logique permettantde comprendre ce
que l'Etatdoit vraimentfaire etpourquoi ». Ilrejointen cela letravail de Leif
Johansen en leurdonnant une orientation plusmarquéevers une politique
fiscale de l’Etat.

Son ouvrage le plusconnu,quiresteuneréférence aprèspresque 50
ans, estPublic Finance in theoryand practice, danslequel il proposeune
analyse en profondeurdu rôle de l’impôt. Souventcritiqué pouravoir
distinguétroisfonctionsmajeuresde l'Etat: l'allocation des ressources, la
redistribution des revenus, etlastabilisation macroéconomique, il avait
expliqué l'intervention publique en considérant qu'ellerépondaitentre autres
aux trois situations-suivantes:

Ouverture – RobertLE DUFF

31

- leseffetsexternes:si certainscoûtsoucertainsavantagesnesont
pasprisen compte parlesindividusparcequ'ils sontdiffusésdansla
population, ilyauraunesurproduction de biensà effetsnégatifset une
sous-production de biensà effetspositifs

- lesbienscollectifs: non excluables, nonrivaux,quiserontproduits
enquantité insuffisante parle marché par rapportàunesituation optimale

- lesbiens tutélaires: lesbiens que le marché produit spontanément
enquantitésatisfaisantlesdésirsdesagents, maispourlesquelsl'autorité
publique considèrequ'il fautinterféreravec la consommation desagents,
pour qu'ilsconsommentplus(hygiène) oumoins(alcool).

Sa présentation desbiensmixtesestmoinsconvaincante et souffre
sansdoute desmêmescritiquesméthodologiques que la distinction des
trois« bureaux» évoquée plushaut.

Pluspragmatique dans sa présentationque Samuelson ilrestera le
fondateurd’une analyse desmoyens que l’Etatpeut utiliserpouratteindre
les troisfonctions qu’il a crupouvoirenun premier tempsdissocier

Leregard portésurl’école française celle parfoisappelée des
ingénieurséconomistesest source féconde pour traduire les résultatsen
outilsmanagériaux.

JulesDupuit(18 mai 1804 - 5septembre 1866) est un ingénieuret
économiste français. Il étudie à l'École nationale desPontsetChaussées, il
s'occupe du systèmeroutierfrançais, puisde la construction du système
d'égoutsde Paris.

Pourévoquerl’actualité des travauxde cetauteur, il estcommode de
seréféreràunrésumé d’un article intitulé : « Larelecturethéorique de Jules
DupuitparMaurice Allaisface à laquestion du service pude Lblic »uc
Baumstark, Alain Bonnafouspublié dansl'ouvrage dirigé parPierre Dockès
Les traditionséconomiquesfrançaises, 1848-1939, ed. duCNRS,2000,

« A ne considérer que lesecteurdes transports qui a inspiré la plupart
desécritsde JulesDupuit, on ne peutpasne pasêtre fasciné parl’actualité
desespropos. Qu’iltraite de la pertinence desformesd’organisation du
service public ou qu’il affronte lesdifficiles questions théoriquesde la
production, dufinancementoude latarification desinfrastructures, il nous
invite, certes, à mieuxcomprendre lesfondementsde l’économie publique
maisnousfait surtoutentrerde plain pied dansles querelleslesplus
récentes. Cette communicationse propose derevenir surces questionsen
exposantcommentetpourquoi lespèresfondateursde lathéoriegénérale
des surplus seréfèrentà cetillustre précurseuretl’opposent radicalementà

32Lesnouveauxdéfisdumanagerpublic
____________________________________________________________________________

l’écolestandard. Cette opposition,systématisée parMaurice Allais, permet
d’appréhenderlaquestion particulière de la différenciation de latarification
desbiensindivisiblesetde montrer que latarificationunique oulagratuité
de l’usage desbienscollectifs, inscritesprofondémentdansl’opinion comme
un desattributsdu service public, ne participentpas vraimentde l’intérêt
1
collectif .

Enfin, l’évocation dequelquesauteursplus récentsnouspermettra de
montrercertainesévolutionsdonnant une nouvelle orientation au
Managementpublicqui pourrait s’appeler un NMP (NouveauManagement
Public) bien différentduNPM (NewPublic Management)qui n’a pasévité
les risques signalésplushaut!

Levons une première difficulté concernantla distinction Gestion
/management. Critiquée parcertains quiy voient surtoutde la pédanterie,
elle peutcependantêtreutilesi onveutbien larapporteràune autre
distinctionqui estcelle d’I. Ansoff oùonretrouve des termesau sensassez
communtels que gestion, administration ou tactique. Ilsembleraitpossible
d’identifiermanagementetde le distinguerde gestion comme appartenant
plutôtà lastratégie. Il est vrai aussique managementpublics’apparentera à
la politique etappelleraune interprétation plusmacro économique.

Desauteurs tels que : Amartya SenPrixNobel d’économie2en 1998,
pour ses travaux surla famine,surlathéorie dudéveloppementhumain,sur
l'économie dubien-être,surlesmécanismesfondamentauxde la pauvreté,
et surle libéralisme politique ouS.C. Kolm3, John Rawls4, J.P. Dupuy5ou
enfin I. Illich6ouvrentlavoie àunvrai nouveaumanagementpublic en nous
fournissantlesfondements théoriquesindispensablesàtoutetentative de
misesen oeuvre. Lequalificatif «public »a, pourdes raisonsmultiples,
perdu sonsens qu’il n’avaitd’ailleurspasexactementdanslatraduction du
terme anglais« puIlblic ».s’oriente aujourd’hui beaucoup plus vers un
managementducollectif etdoit répondre à des questionsnouvelles que lui
pose lasociété. S’il doitfonder sa missionsurlesconstructionsdesauteurs

1
On connaîtle paradoxe « La gratuité ne profitequ’aux riches»
2
Rationalité et liberté en économie, Odile Jacob,2005,La démocratie des autres : pourquoi la
liberté n'est pas une invention de l'Occident, Payot,2005,L'économie est une science morale,
La Découverte,2004 (Poche. Essais),Un nouveau modèle économique. O. Jacob,2000,
Development as freedom, Oxford, Oxford UniversityPress, 1999 ,Repenser l'inégalité, Seuil,
2000, (L'Histoire immédiate),Ethique et économie, PUF, 1993
3
Le nouveaucontrat social libéral, Macrojustice, The Political Economyof Fairness
4
Théorie de la justice(1971)Libéralisme politique(1993)Le droit des gens(1996)
5
Ordres et désordres, enquête sur un nouveau paradigme, Seuil, 1982Libéralisme et justice
sociale, Ed.Hachette Pluriel, 1992,Introduction auxsciences sociales - Logique des
phénomènes collectifsEd. ellipses, 1992(Surl'auto-organisation),Avions-nous oublié le mal ?
Penser la politique après le 11 septembre, Ed. Bayard,2002.Pour un catastrophisme éclairé,
Quand l'impossible est certainEd. Seuil Points,2004,Petite métaphysique des tsunamisEd.
Seuil, mai2005,Auxorigines des sciences cognitives, Ed. La Découverte, août 2005,Retour
de Tchernobyl, Journal d'un homme en colèreEd. Seuil, avril2006.
6
Œuvrescomplètes vol.1&2Fayard paris 2005

Ouverture – RobertLE DUFF

33

citésplushaut, il doitnéanmoinsconserverl’une deses vocations qui estde
contribuerà desmisesen œuvre au service desfinalitésnouvelles.

A cesujetdeux risquescontradictoiresle guettent: celui devoir
certainsdesesoutilsn’être pas utilisé correctementmaiségalementcelui
devoirceux quisont trop directementhéritésde lasphère privée, dénaturer
sa mission.

Concernantle premierdanger, l’exemple de la Lolf (loi organique
relative auxloisde finances) està cetégardtrès significatif;cette loi est
indéniablementen passe de devenir unsuccèsmêmesi desaméliorations
en continu sontindispensables. Elle a faitl’unanimité politique etil a même
été crééun club desamis! Elle dede la Lolfvraitpermettre d’agirplus
efficacementpourle citoyen, derendre des servicesde meilleurequalité aux
usagersetd’utiliserde façon plusperformante l’argentdescontribuables.

Héritière duP.P.B.S. misen place auministère de la Défense par
Mac Namaraqui l’avaitexpérimentée chezFord (!) puisde la RCBqui
connutdiversavatarsLolf, lavise à"mieuxassurerl'exercice dupouvoir
budgétaire duParlement". Dansce but, ellevise àrestaurerla portée de
l'autorisation budgétaire en accroissantla lisibilité etlasincérité des
documentsbudgétairespourpermettreun meilleurcontrôle eten établissant
un calendrierfavorisantl'exercice de la fonction budgétaire duParlement
toutaulong de l'année. Lescrédits seraient regroupésau sein de 100à 150
programmesministérielsfongiblesau sein desquelslescréditspourraient
êtreredéployésparlesgestionnaires1

Toutescesdispositions vontdansle bonsens, et si ellesnesontpas
quantà leurfinalité profondémentnouvelles, ellesontle mérite d’avoirété
beaucoup plusaffinées que ne l’étaientlesbudgetsde programmesde feu

1
La nouvelle constitution financière estfondéesurle principe d'une budgétisation non pluspar
nature de dépenses, maisorientéeversles résultatsà partird'objectifsdéfinis. L'article7
dispose ainsique lescrédits sont spécialisésparprogramme,qui"regroupe lescréditsdestinés
à mettre en œuvreune action ou un ensemble cohérentd'actions relevantd'un même ministère
etauquelsontassociésdesobjectifsprécis, définisen fonction de finalitésd'intérêtgénéral,
ainsique des résultatsattendusetfaisantl'objetd'une évaluation".
Les programmes sont regroupés au sein de missions. Celles-ci,qui comprennent "un
ensemble de programmesconcourantàune politique publique définie",relèvent "d'un ou
plusieurs services, d'un ouplusieursministères". Au sein d'un programme, le gestionnaire
dispose d'une libertéquasitotale pour redéployerlescréditsentre les titres.
Lescrédits sontvotés par missionetspécialisés par programme, niveauauquels'apprécie
la limitativité.
L'option de globalisationtotale descrédits,qui implique la possibilité detransformerdes
dépensesde fonctionnementen dépensesd'investissementet réciproquement, conduità
généraliserle mécanisme descréditsde paiementetdesautorisationsde programme,
rebaptiséesen autorisationsd'engagement.
Lescréditsouverts surchaque programmesontlimitatifs(article 9), à l'exception descrédits
"relatifsauxchargesde la dette de l’État, aux remboursements,restitutionsetdégrèvementset
à la mise en jeudesgarantiesaccordéesparl’État(qui) ont un caractère évaluatif"

34Lesnouveauxdéfisdumanagerpublic
____________________________________________________________________________

la RCB. Cependant, il manquesansdouteunvoletpour que cetoutil
produisevéritablement tousleseffetsattendus. En France onsouffre d’une
absence de culture d’évaluationsurtoutlorsqu’onse compare auxpays
étrangerseten particulierauNational AuditOffice (NAO)qui fonctionne bien
parcequ’il croise différentesdisciplinesetcultureset quesesmembres sont
recrutéspour une période limitée. Il faut sansdoute aussi accompagnerle
mouvementderéformesnonstrictementbudgétaires. LerapportB.
Caragnon (2003) avaitavec humourproposétroismariageset un
enterrement: le mariage desadministrationsentre elles, celui des
différencesprivé/public (vaste programme !) etenfin celui du renseignement
etde l’économie c’est-à-dire lerenforcementde l’intelligence économique.
L’enterrementen grandespompesdevraitêtre celui de l’idéeque le pouvoir
que donnentles textesconduitdans une «one bestway» àune décisionqui
de façon biunivoquesetraduitenune actionquiseraunsuccès. Il faudrait
aucontraire décider quetoute action non conformesera à la base d’un
apprentissage organisationnel c’est-à-dire imaginer un Etatapprenant.

Un dangerestbien connudes spécialistesdes relationsentre
stratégie et structure. Lesanciennes structuresnerisquent-ellespasdese
moulerdansla nouvellestructurequi doit se mettre en place?En
conséquence, la nouvellestratégiese dissoudraitdanslesanciennes
structures qui persisteraient…

Une autre crainte estd’une autre nature;elle portesurlerisque de
voirl’outil prendre le pas surla mission eten conséquence devoir un outil,
largementhéritierde pratiquesprivéesfondées sur une certaine finalité
marchande à court terme, porteratteinte àune mission publique oùdoit
dominerl’intérêtcollectif etle longterme. Deux raisonsjustifientcette
crainte.

La première est que l’intelligence humaine, mise au service desoutils,
estcapable de fabriquerde nouveauxoutilsde plusen pluscompliqués,
croyant qu’existeun lien étroitentre complication,sophistication desoutils,
etcomplexité des situations. Pourtant, neserait-ce pasl’inverse?A
situation complexe faut-ilvraimentpourautantdesoutilscompliqués ?

De plus, lesoutils trouvent souventleurjustification dansleurpropre
performance etnon danscelle desobjectifs qu’ils sontcensés servir. On
pourraitévoquerà cesujetlesyndrome duViaduc de Millau. Certes, cet
ouvrage,terminé en2004, possède à ce jour, avecune hauteurmaximale
de343m, lesplushautespilesdumonde;la hauteurmaximale de la
chaussée (270m) n’estdépasséeque parle Royal Gorge Bridge (321 m)
dansl’EtatduColorado auxEtats-Unisd’Amérique. Nosingénieursn’ont-ils
pasétéun peu trop performantsenraison descapacités que leurdonnaient
leursoutils ?Il appartientaux spécialistesdumanagementpublic de
mesurerle coûtglobalisé (voirles travauxde J.P. Dupuycitésplushaut)qui
intégreraitlesnombreusesexternalitésde cetteréalisation

Ouverture – RobertLE DUFF

35

Lesoutils que la Lolf meten placesontperformants. Ils sont, comme
le ditR. Thom,theoryladenimprégnésdethéorie etcelle-ci està l’évidence
d’inspiration libérale. Jusqu’oùl’intérêtcollectif peut-il être prisen
compte grâce à detelsoutils ?

stbien letrou
itésplushaut
Théorie des
Richesse des
avec ceuxde
nagement…

Si l’aporie fondatrice dunouveaumanagementpublic e
béant quisépare l’individuel ducollectif, lesderniersauteursc
réconcilieraientles travauxd’Adam Smithqui, dansla
sentimentsmoraux, œuvresansdoute aussi importanteque la
nations,tente de décrire lesprincipesde la nature humaine
Sen etde Illich pourorienterle managementpublicvers un ma
des sentimentsmoraux.

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Chapitre 1 – Lescyclesde la commande publique – Un nouveau regardsur
le changementdanslesecteurpublic
Julien VIAU

Chapitre2– Modélisation pluridisciplinaire du risqu: commene maladietle
financementpeut-il devenir un outil de pilotage du système de
santé?
Isabelle GUERRERO

Chapitre3–Le processusd’implantation ducontrôle de gestion dans
l’organisation publique : le casde la poste
Laurence MORGANA

Chapitre 4 – Nouveaux regards surle managementpublic : l’encadrement
desétablissements scolairesdu second degré
Evelyne CHAPON

Chapitre 5 – Lesmutationsdumanagementdes sitesculturels– Retour sur
le conceptd’« organisation culturelle dumarché »
Jean Michel TOBELEM

Chapitre6– Mutationsorganisationnellesetnouvelles régulations ?Cas
d’une direction des servicesfiscaux
Florence NOGUERA etFabiola COSTES

Chapitre7– Lasimplification desdémarchesadministratives,une nouvelle
perspective de gestion publique
GrégorySPIETH

Chapitre 1

Lescyclesde la commande publique
Un nouveau regardsurle changementdanslesecteur
public

Julien VIAU

’achatpublic est une des quatre principalesactivitéséconomiquesde
{
l’Étatavec larégulation desactivitéséconomiques, laredistribution
des richessesetla fourniture de biensetdeservicespublics.
L’ensemble desbienset servicesachetésparlesecteurpublic français
représenteraitainsi presque 10% duPIB national. L’importance
macroéconomique desachatspublicspourraitlaisserpenser que cesderniersfont
l’objetd’une attentiontoute particulière etd’une gestionrigoureuse au
niveaude l’Étatcentral comme de chaque organisme public. Pourtant, les
décisions relativesà l’achatpublic n’apparaissentpas toujourscomme des
modèlesde décisions raisonnées. Aussi, cesdernièresannées, les réformes
réglementairesetlesdiscours symboliques sesuccèdentles unsauxautres
dans un contexte derigueurbudgétaire etd’externalisation desactivitésde
service public. Après unrenforcementdanslesannées1990descontrôles
réglementairesetjuridictionnelsdestinésà moraliserla commande publique,
plusieurs réformes récentesont souhaitésimplifierlesdroitspublicsfrançais
eteuropéen. Ces textes reposent sur une nouvelle philosophie gestionnaire
fondéesurla libéralisation de l’achatetlaresponsabilisation de l’acheteur.
Si cette ambition n’estpasnouvelle (la mêmevolonté animaitla création
d’un Code desmarchéspublicsen 1964 oularéforme descommissionsde
contrôle desmarchésen 1970), elles’accompagne cette foisderéformes
budgétairesetcomptables(auniveaunational, ils’agitprincipalementde la
loi organiquerelative auxloisde finances– la LOLF),reposant surla gestion
de la performance etdevant, àterme, aboutirà lasuppression descontrôles
a prioripourprivilégierlescontrôlesa posteriori.
Dansce contexte, lesecteurpublic, peut-ils’inspirerdespratiqueset
de l’expérience du secteurprivé pourdévelopperàsontour une fonction
achatperformante?Deuxopinions s’affrontent surcettequestion :
•Lespartisansdes réformesinspiréesdu« nouveaumanagement
public »semblentcroire audéveloppementde pratiquesd’achat
professionnellesdanslesorganisationspubliques. Danscescénario, les
pouvoirspublicsn’ont qu’à accompagnerce nouveaumode de management
pouren accélérerla diffusleion :rythme duchangement

40

Lesnouveauxdéfisdumanagerpublic

dépendra,in fine,de l’habileté avec laquelle le gouvernement sera capable
de gérercettetransformation.
•D’autresconceptionsconsidèrent que lesystème de commande
publique estprisonnierde logiquespolitiqueset réglementaires qui le
condamnentà desmouvementscycliques. Lesacheteurspublicsauraient
alorspour seule fonction, celle d’appliquerlespolitiquesindustriellesou
éthiquesdécidéesparle gouvernement sousla pression desévènementset
deslobbiesdetoute nature. Dansl’incapacité de développerdurablement
leurscompétences, ilsne pourraientpascontribuer significativementau
fonctionnementefficace et transparentdesorganisationspubliques.
•Pourapporterdesélémentsderéponse à cette problématique, il est
souhaitable d’essayerde comprendre etd’expliquerle processusd’évolution
actuel de la fonction achatdanslesorganisationspubliques. Ce derniern’a
quasimentpasfaitl’objetderecherche, alorsmêmeque plusieursmodèles
de développementde la fonction achatontété élaboréspouranalyserla
professionnalisation desachatsdanslesgrandesentreprises(Reck etLong,
1988;Freeman etCavinato,1990 ;Cammisch etKeought, 1991;Van
Weele etRozemeijer, 1998). Ceux-ci, considèrentgénéralementle
développementde la fonction achatcommeun long processus
d’apprentissage parétape aboutissantà ceque desacheteurs
professionnels,reconnusetintégrésdansl’entreprise, participentaux
décisions stratégiques. Or, les spécificitésdu système d’achatpublic
(encadrement réglementaire de l’achat, multiplicité desformesde contrôles
desdépenses, managementpolitique de la commande publique, pressions
extérieurespesant surdesacheteursdontlescompétences sontpeu
reconnueset valoriséesetc.), conduisentà douterdufait que la fonction
achatpuissesuivre, danslesecteurpublic,unetrajectoire de
développement similaire à celle du secteurprivé.
Ce constatnécessite la mise en place d’un protocole derecherche
fondésur une analyse comparative de plusieurscas(partie 1). Celle-ci a
permisde générer un modèle de développementde la fonction achatdans
lesorganismesderecherche (partie2),qui posentplusieurs questions
relativesauchangementdanslesecteurpublic (partie3).

1. Le canevas de recherche : une méthodologie inductive

Le butde cetterecherche estde mettre en lumière lesmécanismes
de développementde la fonction achatdanslesecteurpublic, afin d’en
faciliter son managementparles responsablesdesorganisationspubliques.
La compréhension detelsprocessusd’évolution plaide pourl’utilisation
d’une méthodologiequalitative. Comptetenudunombrerestreintde
recherches relativesà l’achatpublic, cetype de méthode permet, en effet,
de mieuxappréhender un phénomènesocial complexe en lesituantdans
son contexte.

Chapitre 1– Julien VIAU

1.1. Une approche «contextualiste »

41

Laréponse aux questionsderecherche posées s’inscritdans une
démarche exploratoire etinductive. La problématique définie étantliée au
changement, il estpossible d’utiliserla méthode décrite parPettigrew(1990)
pour réaliserl’étude longitudinale d’un processusde développement
organisationnel. Ce cadre d’analyse propose d’explorerles
interdépendancesentre le contexte, le contenuetle processusde
changementen inscrivantexplicitementce dernierdansletemps. Si
l’apprconoche «textualistpe »rivilégie laréalisation d’étudesde cas
longitudinalespouranalyseren détail le phénomène de changement, elle
offre la possibilité d’utiliser une pluralité de cadre d’analyse.
En l’espèce, lescaractéristiquesparticulièresau secteurpublic
plaidentpourl’utilisation dethéoriescapablesd’analyserla complexité des
relations quiunissentoudivisentl’ensemble desacteursparticipantà l’achat
public au sein d’un environnementpolitique et réglementaire contraignant.
L’approcheretenues’inspire de la démarchesociologique décrite parPiotet
etSainsaulieu(1994). Ils’agitd’explorerlesorganisationsà partirdes
régulationsobservéesentre les structures(S), lesinteractions(I) etles
cultures(C). Cesdifférentesdimensionspermettentd’établir une grille
d’analyse de la fonction achat. Cette dernière est utilisée pour recueillirles
informationsau sein d’étudesde casdontl’analyse permetde générer une
théorie explicative duprocessusde développementde la fonction achat
danslesecteurpublic. La méthodeutilisée estcelle de la comparaison inter
site,tellequ’elle estdéveloppée notammentYin (2003) etEinsehart(1989).

Figure 1- Les dimensions de la grille d’analyse

Structure
Dispositifsorganisationnels

Contenu
Fonction etprocessus achat

Contexte
Environnementinterne et
externe

Culture
Représentations

Acteur
Jeuxde pouvoirs

Processus
Dynamique d’évolution

42Lesnouveauxdéfisdumanagerpublic
____________________________________________________________________________

1.2. L’étude longitudinale de trois organismes de recherche

La multiplicité desproblèmesetdes terrains relatifsauxachats
publicsappelle, dans une première étape de découverte, àrestreindre le
domaine d’investigation de lathèse. L’immensité dudomaine de la
commande publique provient toutd’abord de la multiplicité desentités
susceptiblesderéaliserdesachatspublics. La première délimitation
consiste à observer uniquementlesorganismesderecherche opérant surle
territoire national et soumisde ce faità laréglementation française. Le parti
prisde centrerl’analysesurlesorganismesderecherche estduà la nature
variée et spécifique de leursachats, aux relationsétroites que ces
organismesentretiennentavec le pouvoirgouvernemental, à lavariété de
leur statutjuridique etla médiatisation desdifficultés que connaissentces
établissementsdansle domaine administratif en général (etdesachatsen
particulier).
La profondeurduchamp de la commande publique provientensuite
de la diversité desactes susceptiblesdereleverd’une problématique
d’achat. Dansla mesure oùlesproblèmesde délégation deservice public
peuvent s’apparenteràune externalisation descompétencesclés, ces
actions, de naturestratégique etpolitique,sontexcluesduchamp de
l’analyse. Aussi, lesobservationsdeterrain portentexclusivement surles
achatsdirectsde fournitures,servicesou travauxdesorganismesde
recherche.

Figure 2 - Délimitation du champ empirique de recherche

Secteurpublicetparapublic
national

Autres
organisations

Organismesde
recherche

Délégation et
externalisation d’activités
stratégiques

Achatsdirectset
sous-traitance

Champ d’étude
empirique

Chapitre 1– Julien VIAU

1.2.1. La sélection des cas

43

Ense fondant surplusieurscritèresgénéralementconsacréspar
la littérature,troiscasontétésélectionnés:
•L’Institutnational de lasanté etde larecherche médicale (INSERM).
Ils’agitd’un établissementpublic nationalrelativementimportantdisséminé
surl’ensemble du territoire et qui achèteun grand nombre de bienset
servicesprovenantdumonde entier. Cetorganisme est soumis
statutairementauCode desmarchéspublics, ainsiqu’aux règlesde la
comptabilité publique. Sesachats sont, pour une partie,très techniqueset,
pour une autre partie,trèsbanals.
•Le Commissariatà l’énergie atomique (CEA). Cetorganisme de
grandetaille bénéficie d’unstatutparticulieretde budgetsimportants. Son
fonctionnementest trèscentralisé. Contrairementà l’INSERM,ses unités
derecherchesontconcentrées sur un nombreréduitdesites. De plus, il
n’estpas soumisauxcodesdesmarchéspublics, ni aux règlesde la
comptabilité publique. C’estpourcetteraisonqu’il a été choisi.
•L’Institutnational derecherche en informatique eten automatisme
(INRIA) est un établissementpublic de petitetaille. Il possède le même
statutjuridiqueque l’INSERM. Contrairementauautrescasétudiésil est
en pleine croissance, cequi explique pourquoi il a étésélectionné.

Tableau 1-Similitudes et différences a priori des cas étudiés

INSERM

CEA

INRIA

Achats

Coexist
ence
d’achat
s
spécifiq
ueset
d’achat
s
standar
ds.

Similitudes

Ressources

Part
importante
des
ressources
propresdans
lesbudgets
des
laboratoires

Culture Statut

Cohabit
ation de
la
recherc
he
fondam
entale
etde la
recherc
he
appliqu
ée

1.2.2. Les observations réalisées

EPST

EPIC

EPST

Différences

Structure

Hybride

Centralisé
e

Décentrali
sée

Culture

Médical
e
Industri
elle et
Duale
(militair
e et
civil)

Familial
e

Ressources

Stableset
confortables

Importantes
maisen
diminution

Limitée mais
en
croissance

Lesmultiplesobservations réaliséesau sein de chacun de ces
organismesmontrent que latrajectoire d’évolution de leurfonction achat
alterne desphasesde progression etdespériodesderégression :
•Durantla première période, jusqu’aumilieudesannées1990, la
fonction achatestcomplètementdécentralisée. Chaque entité est
responsable desesachatsetdesescrédits. Les utilisateursdéterminent
leursbesoinset sélectionnentlibrementleursfournisseurs. Il n’existe

44Lesnouveauxdéfisdumanagerpublic
____________________________________________________________________________

aucunestratégie achat, l’objectif de chaqueresponsable consistantà éviter
lesconflits. Le monde de larecherche etle monde administratif co-existent
relativementpacifiquement, chacun développantdeson cotésa propre
logique de fonctionnement ;
•Durantlaseconde période, lesdirectionsdesétablissements
centralisentetconsolidentlesachatsafin dese mettre en conformité avec
les textes. Si elle amélioresensiblementlasécurité juridique, cette nouvelle
politique génèreunesérie de conflits, aussi bien auniveau stratégique,
qu’auniveauopérationnel. Devantcesdifficultés, leschercheurs
contournentlesystème en place. Le dialoguesemblerompuentre le
monde administratif etcelui de larecherche;
•Audébutdu troisième millénaire, lesdirectionsdesétablissements
s’efforcentd’instaurer un consensus, entrouvant un compromisavec les
chercheursd’une part, etles tutellesfinancièresde l’autre. Ces
« pérégrinations» génèrentbeaucoup de désordre auniveauopérationnel.
Si leschercheursprennentconscience de la nécessité derespecterles
formes, ilsneremettentpasfondamentalementen cause leursmanières
d’agiretde penser ;
•À partirde2003, dans un contexte deréduction budgétaire, les
directionsd’établissementsincitentles unitésàseregrouperafin de
réaliserdeséconomiesd’échelle. Lesachatsnesont,toutefois, pas
toujoursperçuscommeun leviercapable d’améliorerl’efficacité de
l’organisation.
La mise en perspective de cesconstatspermetfinalementde
développer un modèle de professionnalisation de la fonction achatadapté
aux spécificitésdu secteurpublic.

2. Un modèle de développement de la fonction achat dans le secteur
public

L’analyse descas sélectionnéspermetde mettre en lumière plusieurs
variablesexplicativesdeschangementsaffectantla fonction achat(c’està
dire la politique, le processusetla culture d’achat) danslesecteurpublic.
Comme dansl’entreprise, etbienque cesfacteurs soient souvent
sousestimésparlesdécideurspublics, lesecteurd’activité etla nature des
achatsexercent une influencesurla professionnalisation de la fonction.
Ainsi, l’évolution générale desbudgetsetla part représentée parlesachats
danscesderniers, définissenten partie le degré d’implication desdirections
générales, le niveaude consolidation desachatsetle mode derelations
avec lesfournisseurs. De même, le dynamisme desmarchésfournisseurset
du secteurd’activité conditionne le degré de centralisation desdécisionset
la nature descompétencesdéveloppéesparlesacheteurs.
Danslesorganisationspubliques, ce développement sembletoutefois
principalementlié auxpressionsde lasociété civile etaux représentations
du rôle de l’État. Cesdeuxdernières variablesdéterminent, en partie, les
politiques réglementaires,qui influencent, à leur tour, lespratiquesd’achat
au sein desorganismespublics.