Régir le territoire et gouverner les territoires

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Français
354 pages
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Description

Cette étude aborde le thème capital de la vie politique et administrative de la Colombie, la gestion du territoire par le pouvoir politique, c'est-à-dire la manière dont le pouvoir traite la question territoriale dans ses dimensions nationale et locale en tant qu'enjeu et lieu de pouvoir. Une réflexion sur les transformations des rapports entre pouvoir et territoire en Amérique latine, thème encore rarement étudié.

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Publié par
Date de parution 01 février 2008
Nombre de lectures 112
EAN13 9782296188716
Langue Français
Poids de l'ouvrage 4 Mo

Informations légales : prix de location à la page 0,0005€. Cette information est donnée uniquement à titre indicatif conformément à la législation en vigueur.

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RÉGIR LE TERRITOIRE
ET GOUVERER LES TERRITOIRES
Décentralisationet territorialisation
des politiques publiquesenColombie

© L'HARMATTA, 2008
5-7, rue del'École-Polytechnique; 75005Paris

http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr

ISBN : 978-2-296-04705-1
EAN :9782296047051

Jean-François JOLLY

RÉGIR LETERRITOIRE
ETGOUVERER LES TERRITOIRES
Décentralisation et territorialisation
des politiques publiques enColombie

L'Harmattan

Logiques politiques
Collection dirigée par Yves Surel

Créée en 1991 par Pierre Muller, la collection «Logiques
politiques »a pour vocation principale de publier des ouvrages de
science politique, ainsi que des livres traitant de thématiques
politiques avec un autre angle disciplinaire (anthropologie, économie,
philosophie, sociologie).Elle rassemble des recherches originales,
tirées notamment de travauxde doctorat, ainsique des ouvrages
collectifs sur des problématiques contemporaines.Des séries
thématiques sont également en cours de développement, l’une d’entre
elles visant à publier des ouvrages de synthèse sur les systèmes
politiques desÉtats-membres de l’Union européenne.

Dernières parutions

Christian LEQUESNE etMonika MacDONAGH-PAJEROVA,
La citoyennetédémocratiquedans l’Europedesvingt-sept,
2007.
Christine COUVRAT,Lamontée enOccidentd’uneculture
politique «démocrate-radicale »,2007.
VincentHOFFMANN-MARTINOT,Le gouvernementdes
villes.Unecomparaison internationale,2007.
Jean-Baptiste HARGUINDEGUY,Lafrontière enEurope:un
territoire ?Coopération transfrontalière franco-espagnole,
2007.
Catherine NEVEU(sous la dir.),Cultures et pratiques
participatives.Perspectivescomparatives,2007.
BrunoPALIER, YvesSURELetal.,L’Europe enaction:
l’européanisationdans une perspectivecomparée,2007.
Stéphane CADIOU, Stéphanie DECHEZELLES etAntoine
ROGER(sous la directionde),Passeràl’action:les
mobilisations émergentes,2006.
TaoufikBEN MABROUK,Le pouvoird’agglomération en
France: Logiquesd’émergence et modesde fonctionnement,
2006.
FabrizzioCANTELLI(sous la directionde),Lesconstructions
de l’action politique,2006.
Corinne DELMAS,Instituerdes savoirsd’Etat,2006.

TABLE DES MATIÈRES

PETIT GLOSSAIRE DE TERMES COLOMBIENS
ADMINISTRATIFS ET POLITIQUES............................................. 13

ITRODUCTIO………………………………………………………….17

LES RAISONS D’UN OUVRAGE…………………………………………17
UNE DÉMARCHE « CONSTRUCTIVISTE » QUI UTILISE « L’ANALYSE
DE FORME » COMME MÉTHODE D’INTERPRÉTATION
EXÉGÉTIQUE………………………………………………………………19
RÉGIR LE TERRITOIRE ET GOUVERNER LES TERRITOIRES:
DÉCENTRALISATION ET TERRITO-RIALISATION DES POLITIQUES
PUBLIQUES EN COLOMBIE……………………………………………...22

PREMIÈRE PARTIE
POLITIQUE PUBLIQUE DE DECETRALISATIOET
TERRITORIALISATIODE L’ACTIO
PUBLIQUE………………………………………………………....27

ITRODUCTIO:POLITIQUE PUBLIQUE DE
DÉCETRALISATIOET TERRITORIALISATIODE L’ACTIO
PUBLIQUE……………………………………………………………….…29

TITRE I:ÉLÉMETS THÉORIQUES,HYPOTHÈSES ET
QUESTIOS DE RECHERCHE…………………………………………31
CHAPITRE1: LES MODÈLES DE GOUVERNEMENT LOCAL SELON
ANDREW NICKSON………………………………………………………31
CHAPITRE2: VERS LES MODÈLES DE DÉCENTRALISATION…….40
CHAPITRE3: UN CADRE POUR L’ANALYSE DU PROCESSUS
COLOMBIEN DE DÉCENTRALISA-TION : L’APPROCHE PAR LES
POLITIQUES PUBLIQUES………………………………………….……..51
CHAPITRE 4 :LA TERRITORIALISATION DES POLITIQUES
PUBLIQUES...................................................................................................64
CONCLUSION :RÉGIR LE TERRITOIRE ET GOU-VERNER LES
TERRITOIRES OU COMMENT ASSURER LA GOUVERNABILITÉ EN
COMBINANT GOU-VERNEMENT DU TERRITOIRE ET
GOUVERNANCE…………………………………………………………..82

TITRE II:POLITIQUE PUBLIQUE DE DÉCETRALISATIOET
TERRITORIALISA-TIODE L’ACTIOPUBLIQUE……………….85
CHAPITRE1: LA RUPTURE CONSTITUTIONNELLE ET POLITIQUE
DE1991QUANT AU MODÈLE D’ORGANISATION DU TERRITOIRE ET
À LA TERRITORIALISATION DE L’ACTION PUBLIQUE…………….85
CHAPITRE2: CARACTÉRISTIQUES ET MOD-LITÉS DE LA
TERRITORIALISATION DE L’ACTION
PUBLIQUE.DÉCEN

TRALISATION ETORDEAMIETOTERRITORIAL LORS DE
L’ASSEMBLÉE CONSTITUANTE DE1991……………………………..100
CHAPITRE3: LA MISE EN PLACE DE LA DÉCENTRALISATION ET
LES ENJEUX DE LA TERRITORIALISATION DE L’ACTION
PUBLIQUE…………………………………………………………………115
CONCLUSION.L’AMBIVALENCE DES EXÉCUTIFS LOCAUX :
RÉGISSEUR OU GOUVERNANT?...........................................................132

TITREIII : USCHÉMA GÉÉRALD’AALYSE DESPOLITIQUES
PUBLIQUES DAS LE TERRITOIRE…………………………………139
CHAPITRE1: SECTORIALITÉ ET TERRITORIALITÉ DES POLITIQUES
PUBLIQUES……………………………………………………………….140
CHAPITRE2: TERRITORIALITÉ DE L’ÉTAT ET TERRITORIALITÉ
DES POLITIQUES PUBLIQUES EN COLOMBIE………………………147

SECODE PARTIE
LA TERRITORIALISATIODES POLITIQUES PUBLIQUES
AFFECTEES PAR LEPROCESSUSDE
DECETRALISATIO…………………………………………161

ITRODUCTIOLATERRITORIALISATIODES POLITIQUES
PUBLIQUESAFFECTEES PAR LEPROCESSUSDE
DECETRALISATIO……………..…………………………………..163

TITREI:LAPOLITIQUEPUBLIQUE DELOGEMETD’ITÉRÊT
SOCIAL OU«L’IDISPESABLETERRITORIALITÉ»…………..169
CHAPITRE1: LA DUALITÉ ET L’HYBRIDITÉ, CARACTÉRISTIQUES
DE LA POLITIQUE PUBLIQUE DE LOGEMENT D’INTERET SOCIAL–
VIS……………………………………………………………………….....170
CHAPITRE2: GENÈSE ET PRODUCTION DE LA POLITIQUE
PUBLIQUE DE LOGEMENT VIS À BOGOTÁ : VERS UNE POLITIQUE
INTÉGRALE DE LOGEMENT ET D’HABITAT………………………...180
CHAPITRE3: GENÈSE ET PRODUCTION DE LA POLITIQUE
PUBLIQUE DE LOGEMENT SOCIAL VIS À CHIQUINQUIRA : «
RÉSEAUX DE PROJET », GOUVERNANCE DU TERRITOIRE ET «
SECTORIALITÉ RÉGALIENNE »………………………………………..206
CONCLUSION :LA POLITIQUE PUBLIQUE DE LOGEMENT SOCIAL
VIS OU LES DIFFICULTÉS DE LA COMBINAISON DU
GOUVERNEMENT DU TERRITOIRE ET DE LA GOUVERNANCE DES
TERRITOIRES……………………………………………………………..221

TITREII:LES RÉSEAUXDESERVICES PUBLICSA DOMICILE
OU LES RELATIOSCOMPLEXESETRE«L’IMPÉRATIVE
SECTORIALITÉ»ET«L’IDISPESABLETERRITORIALITÉ»223
CHAPITRE1: LES RÉSEAUX DE SERVICES PUBLICS : LE SYMBOLE
DE LA COMBINAISON DU GOUVERNEMENT DU TERRITOIRE ET DE
LA GOUVERNANCE DES TERRITOIRES?.............................................224

8

CHAPITRE2: L’ENTREPRISE DE SERVICES PUBLICS DE VILLETA
ESP VILLETA- OU LA TERRITORIALITÉ AU SERVICE DE LA
SECTORIALITÉ…………………………………………………………...247
CHAPITRE3: L’EXCEPTIONPAISA: ORBITEL OU LA SECTORIALITÉ
SUBLIMÉE COMBINÉE A LA TERRITO-RIALITÉ CONSIDÉRÉE
COMME UN DEVOIR DE CITOYENS…………………………………..254
CHAPITRE 4: METROTEL OU LA COMBINAISON
« COMMUNAUTAIRE »DU GOUVERNEMENT DU TERRITOIRE ET
DE LA GOUVERNANCE DES TERRITOIRES A BARRANQUILLA.…267
CONCLUSIONS.LA POLITIQUE PUBLIQUE DE RESEAUX DE
SERVICES PUBLICS A DOMICILE OU LA CONSTRUCTION DE
MODELES DE GESTION FONDES SUR LA COMBINAISON DU
GOUVERNEMENT DU TERRITOIRE ET DE LA GOUVERNANCE DES
TERRITOIRES……………………………………………………………..277

TITREIII : LA DÉCETRALISATIOÉDUCATIVEOU LA
SECTORIALITÉ PÉÉTRÉE PAR«L’AUTRE TERRITORIALITÉ
»……………………………………………………………………………..281
CHAPITRE1: LA DECENTRALISATION DE L’EDUCATION……….281
CHAPITRE2: LA POLITIQUE PUBLIQUE DE CONCESSION DE
L’: DESÉDUCATION A BOGOTÁCHARTER SCHOOLSÀ LA
COLOMBIENNE…………………………………………………………..300
CHAPITRE3: LE PLAN «"ARIÑO TERRITORIO LIBRE DE
AALFABETISMO",EDUCACIÓCOTODOS Y PARATODOS» OU
L’ÉDUCATION, CONDITION PRÉALABLE POUR LE
DÉVELOPPEMENT SOCIAL, ÉCONOMIQUE ET POLITIQUE DE LA
RÉGION……………………………………………………………………314
CONCLUSIONS :LA DECENTRALISATION ÉDUCATIVE OU LA
SECTORIALITÉ PÉNÉTRÉE PAR « L´AUTRE TERRITORIALITÉ »…325

COCLUSIO:LES POLITIQUES PUBLIQUES DE LA
DECETRALISATIOOU LES RELATIOS COMPLEXES ETRE
SECTORIALITÉ ET TERRITORIALITÉ……………………………..327

COCLUSIOGEERALE:TERRITOIRE ET POUVOIR.L’EJEU
DE LA TERRITORIALISATIODE L’ACTIOPUBLIQUE
«DEPUIS EBAS»……………………………………………………..333

BIBLIOGRAHIE…………………………………………………339

LISTE DE TABLEAUX

TableauNº 1Caractéristiquescomparéesdesmodèleséconomique et
politique desystème de gouvernementlocal en Amérique latineselon
AndrewNickson................................................................................ 39

9

TableauNº 2Normes publiées pendantlapériode1991-2002
(gouvernementsGaviria, SamperetPastrana) relativesà la
décentralisationpar type de norme................................................... 117
TableauNº 3Jurisprudencepubliéependantlapériode1991-2002
(gouvernementsGaviria, SamperetPastrana) relativesà la
décentralisationpar thème................................................................ 120
TableauNº4 Composantesde lapolitique de logementà niveau
municipal/districtàpartirdesnormesenvigueur par ordre
chronologique.................................................................................. 176
TableauNº5 Axesetcomposantesde la mégapolitiquepublique de
logementauniveaumunicipal àpartirdesnormesenvigueur ........ 178
TableauNº 6.Comparaison des politiquesde logement par
administration de Bogotá(1995-2004) selon lesPlansde
développement ................................................................................. 189
TableauNº 7Acteursclés, communauté deprojetet« conditions
favorables» dansle casdu projetexitosode lotissementde logements
sociaux« Nuestra Señora del Rosario» à Chiquinquirá.................. 214
TableauNºT8 :ypesde décentralisation éducativeparniveaude
responsabilitéset type d’acteur ........................................................ 285

LISTE DES SCHÉMAS :

Schéma Nº 1Répartition des responsabilités paracteurs yniveau
quantaulogement social–VIS........................................................ 179
Schéma Nº 2Répartition des responsabilités paracteur,
responsabilités,type d’intervention etniveau territorialquantaux
services publicsà domicile - SPD-................................................... 238

LISTE DESGRAPHIQUES:

Graphique Nº 1Déploiement territorial etmise enplace des
politiques publiques ......................................................................... 155

10

AVATPROPOS

Je dédie cespages
À mesgrands-parents, VictoretJuliette, Raymond etMadeleine,quisansbeaucoup sortirde leur
Anjounatal m’ontlégué le goût pourleschosesbien faites.
À mes parents, Maurice etMarie Magdeleine,pourm’avoirapprisàtoujourschercherau-delà des
horizonslimitésde l’Ancien Monde.
À Olga, mon épouse,pourlesheures voléesà notrevie commune.Sanselle, je ne meseraisjamais
lancé danscette aventureversle NouveauMonde.
ÀtouteslesColombiennesetàtouslesColombiens, connusetinconnus,parcequ’ils sontleseul
motif de cette chroniquequi n’est pasneutre d’unetraverséepassionnante dansleurMonde.

Leprésent ouvrage est tiré d’unethèse de doctoraten étudesdes
sociétéslatino-américaines réalisée à l’InstitutdesHautesÉtudes
d’Amérique Latine–IHEAL de l’Université de ParisIII-La Sorbonne
nouvelle,sousla direction de Jean-Michel Blanquer,professeurdes
universitésetà l’époque, directeurde l’IHEAL.Elle a étésoutenue le
5octobre2004sousletitre «Régirleterritoire etgouvernerles
territoires.Lapolitiquepublique de décentralisation en Colombie
entre1982et 2002» etdevant un jurycomposé de Jaime Castro,
ancien ministre de l’intérieurde la République de Colombie, Franck
Moderne,professeurà l’Université de ParisI-Panthéon-Sorbonne,
Pierre Muller, directeurderecherche à la Fondation nationale des
sciences politiquesetYvesSurel,professeurà l’Institutd’études
politiquesde Grenoble.

Par rapportau texteoriginal,on a considérablement réduitlapremière
partie consacrée à la « Genèse et production de lapolitiquepublique
de décentralisation »,oùl’on analysaitlesdébats, lesnormes, les
décisionsetla jurisprudence de la Courconstitutionnelle auxquelsa
donné lieulapolitiquepublique de décentralisation en Colombie entre
1982et 2002, avant,pendantetaprèslatenue de l’Assemblée
constituantequi a donné naissance à la Constitution de1991.En effet,
plutôt que de développercequi constituaitlepoint initialde notre
recherche, essayerde comprendre leprocessuscolombien de
décentralisation, il nousasemblépréférable deprésentericiuntexte
plusconcis quipermette de mieuxmettre en évidence les réflexions
que l’onpeutfairesurcequi constitue,au final, la leçon àtirerdes
enjeuxqu’entraînesa mise enplace.Cesontdoncles relations,
complexes,entre pouvoir et territoire,en général, etl’enjeudela
territorialisation «depuis enbas »des politiques publiquesen
Colombie, enparticulier,que l’on a choisi deprésenter.Carmalgré
touslesgarde-fousmis parlesinstigateursdesnormesetlesjuges, les
mairesetlesgouverneurscolombiensfontleurce jugementdes
experts selon lequel «la“décentralisation”, à la différence de la

“déconcentration”, neredistribuepas simplementdes responsabilités,
maisaussi du pouvoir».

Unerecherche n’estjamaisl’œuvre d’uneseulepersonne.Jetiens
donc àremerciericitousceux qui, d’une façonoud’une autre,ont
permis que cette aventuresoitmenée àsonterme, à commencer parle
professeurJean-Michel Blanquer qui m’a incité àreprendre avec lui le
chemin de l’analyse du processuscolombien de décentralisationqu’il
avaitinterrompuen1991.Mareconnaissanceva à mon ami et
collègue de laPontificia Universidad Javeriana deBogotá, Carlos
SalazarVargas,qui, ilyaunequinzaine d’années, m’a misla «puce à
l’oreille »surles politiques publiques.Elleva aussi aux professeurs,
ancien ministre et vice-ministre deGobierno(intérieur)etanciens
constituants, Jaime CastroCastroetGustavoZafra Roldán,sans
lesquelsje n’aurais pu reconstituerla genèse du processusde
décentralisation colombien dontils ontété desacteursclésni
comprendre les questionsde fondqu’ilsoulève.Elleva ensuite aux
pédagoguesNepucemoTorres, PilarSantamaría de ReyesetGilberto
Sandova, grâce auxquelsj’aipucomprendre la logique de la
décentralisation éducative menée depuis plusdevingtansen
Colombie.Elle continuepourmesétudiantsde DEA en économieou
ensciences politiquesde la Pontificia Universidad Javeriana,quiont
été devéritablescollaborateursdanslesdomaines surlesquelsils ont
travaillé, mescollègues, mesamisetles participants,souvent
anonymes, de colloques,séminairesetautresforums.Avec eux, j’ai
pu testermesidées, exposerdesboutsdetexte, discuterdesconcepts,
échangerdes opinions.Elleva enfin, et peut-êtresurtout, à Olga, mon
épouse,pourlesheures voléesà notrevie commune.Sanselle, c’est
sûr, je ne meseraisjamaislancé danscette aventure…

Jean-François Jolly

12

PETIT GLOSSAIRE DE TERMES
ADMINISTRATIFS ET POLITIQUES

COLOMBIENS

Ontrouvera iciquelques-unsdes termescolombiensles plusfréquents
danslesdomainesaussi bien administratifquepolitique, le mot ou
l’expressionoriginale en castillan figurantenitaliqueset satraduction
etexplication en françaisen lettresnormales.

Comunidad :population, groupespécifique, habitants (parexemple :
la comunidad delbarrio tal: leshabitantsdu quartier untel).La
participaciónde la comunidad(participation de la communauté)fait
référence àtousles processusdeparticipationoù sontimpliqués
directement unepopulation,un groupespécifique, leshabitantsd’un
quartier.Laparticpaciónciudadana(que l’on atraduit par
participation descitoyens)faitallusion àuneparticipationplus
formelle àtraverslevote, les partis, les référendums populairesetc.

Consejos municipalesetasembleasdepartamentales: ils’agitdes
conseilsmunicipaux (composésde conseillersmunicipaux)etdes
assembléesdépartementales (formésdediputados-députés) qui jouent
lerôle de «législatif »et votentdesacuerdos(accords)etdes
ordonanzas (ordonnances).Ils sontélusen mêmetempset pourla
mêmepériodeque lesalcades(maires)etgobernadores(gouverneurs)
qui, contrairementauxcasfrançais, n’ensont pasmembres.

Contraloría:organisme chargé ducontrôle descomptesde l’État, des
collectivités territoriales (communes, départements), des organismes
publics qui leur sont rattachés, des sociétésd’économie mixte etde
certains organismes privés qui gèrentdesfonds publics.Il existeune
contraloríanationale, descontraloríasdépartementalesetdes
contraloríasmunicipalesdansles villesdeplusde100.000habitants.

DepartamentoacionaldePlaneación–DNPouPlaneación
ational: ils’agitd’unesorte de ministèretechnique, créé audébut
desannées soixante-dixetchargé des processusdeplanification
sectorielle etmacroéconomique.

Entitades territoriales:selon l’article286de la Constitution de1991
« lesdépartements, lesdistricts, lescommunesetles territoires
indigènes sontconsidéréscomme desentitades territoriales.Les
régionsetles provinces pourrontle devenir».On atraduitentidades
territorialesparcollectivités territoriales.

13

Laación(la Nation): danslatradition colombienne, correspond à
l’Étatcentralpar opposition auxéchelons territoriauxde l’État que
sontlescollectivités territoriales.

Ordenaniento del territorioouterritorial: motà mot« mise enordre
du territoire »,«ordonnancementdu territoire »,traduction
colombienne duconceptfrançaisd’aménagementdu territoire.

Personería:organisme municipal chargé duministèrepublic en ce
qui concerne la commune etdirigéparlepersonero, lui-même élu par
le conseil municipal.Exerceun contrôlesurl’activité des
fonctionnairesmunicipauxetassure aussi la défense desintérêtsde la
population de la commune(ombudsman)

Situado fiscal: c’estlapartie desRevenus ordinairesde la Nation
cédésauxcollectivités territoriales (départements, intendances,
commissariats, Districts)etdestinésà financerleursdépensesen
matière desanté etd’éducation.Créé en1968, ilya étéremplacé en
2001 (amendementà la Constitution de2001) par une Participation
pour santé et une Participationpouréducation,qui font partie du
Système général departicipations (transfertsde la Nation aux
collectivités territoriales).

Territorios nacionales:avantla Constitution de1991, ils’agissaitde
territoires périphériques peu peuplés (intendances oucommissariats)
qui à l’époque desconstitutionsfédéralesétaientadministrés
directement parla Nation(d’oùleurnom de «territoiresnationaux»)
età celle de la Constitution de1886étaientco-administrés parle
Présidentde la République.

14

INTRODUCTION

INTRODUCTION

LES RAISONS D’UN OUVRAGE

Leprésent ouvrage est tiré d’unethèse de doctoraten étudesdes
sociétéslatino-américaines réalisée à l’InstitutdesHautesÉtudes
d’Amérique Latine–IHEAL de l’Université de ParisIII-La Sorbonne
nouvelle et soutenue le 5octobre2004sousletitre « Régirleterritoire
etgouvernerles territoires.Lapolitiquepublique de décentralisation
en Colombie entre1982et 2002».

Par rapportau texteoriginal,on a considérablement réduitlapremière
partie consacrée à la « Genèse et production de lapolitiquepublique
de décentralisation »,oùl’on analysaitlesdébats, lesnormes, les
décisionsetla jurisprudence de la Courconstitutionnelle auxquelsa
donné lieulapolitiquepublique de décentralisation en Colombie entre
1982et 2002, avant,pendantetaprèslatenue de l’Assemblée
constituantequi a donné naissance à la Constitution de1991.En effet,
plutôt que de développercequi constituaitlepoint initialde la
recherche, essayerdecomprendre le processuscolombiende
1
décentralisation, il asemblépréférable deprésentericiuntextequi
mette en évidence les réflexions que l’onpeutfairesurcequi
constitue,au final, la leçon àtirerdesenjeuxqu’entraînesa mise en
place.

Carmalgrétouslesgarde-fousmis parlesinstigateursdesnormeset
lesjuges,onpeutmonter sansdifficultés que lesmairesetles
gouverneurscolombiensfontleurce jugementdesexperts selon
lequel « la“décentralisation”, à la différence de la“déconcentration”,
neredistribuepas simplementdes responsabilités, maisaussi du
pouvoir».

C’estdonc à la lumière desrelations, complexes,entre pouvoir et
territoire,en général, etde l’enjeudelaterritorialisation «depuis en

1
Selon l’introduction de lathèse, l’objectif étaiten effetde « mener une analysequipuissepermettre
de comprendre, d’une manière complète etexhaustive du processusde décentralisation colombien,
quipuisserendre compte ducontour, des raisonsetdesimplicationsdesaprétendue intégralité ».

17

bas » des politiques publiquesen Colombie, enparticulier,que l’on a
jetéunregard critiquesurleprocessusde décentralisation comme
révélateurdes unesetdesautres,sans que l’onpuisse considérer qu’il
s’agisse d’une «évaluation du processusde décentralisation »
colombien.

Plus quesurleprocessuslui-même,pourl’analyse duquel il a
cependantfalluconstruireune ébauche dethéorie générale en
s’appuyant surl’analyseparles politiques publiques, cesont surses
effetsdans l’action publique saisieàl’échelon territorialque l’on a
focalisé la majeurepartie desdiversescomposantesde cet ouvrage.

Vu souscetangle, l’ouvragetraite dethèmes peu (la gouvernabilité et
2
la gouvernanceterritoriale) ou pas (la «territorialisation de l’action
publique »)abordésjusque-là en Colombie etmême en Amérique
latine dansle casdu second.Il nepeutdonc être considéré commeune
œuvre achevée, mais plutôtcommeunepremière exploration d’un
domaine immense, largementinconnuet très prometteur.

Si l’on avaitàsignalerl’idéeprincipalequitraverse l’ouvrage et qui
expliquesontitreprincipal,onpourraitdirequ’ilreposesurla
considérationprincipalesuivante : comme c’estle casdepuisle début
de l’époquerépublicaine, assurerla gouvernabilité de la Colombie de
l’époque contemporaineoblige àsimultanémentrégir le Territoire
colombien par des normes centrales, appliquéesdans une logique
verticale et sectorielle,etàgouvernerdes territoires, grâce à des
politiques publiquesdontla logique està la foishorizontale et
territoriale.Ditd’une autre manière, il fautcombinercentralisme et
décentralisation, gouvernementdu territoire etgouvernance des
territoires,pratiquer udécenne «tralisation contrôlée et surveillée »,
primatde l’État souverain et reconnaissance d’une multiplicité
d’acteursdansl’actionpublique.

C’està cette aunequ’il fautjaugerla «question du territoire »,la
«question deson gouvernement» etcelle de la «territorialisation de
l’actionpublique »en Colombiesi,pour reprendre les termesde
Franck Moderne(2004 :1)àproposde lathèsequisertde base à cet
ouvrage, l’onveut traiter

2
On noteraque lethème dugouvernementdu territoire des villeslatino-américainesetde leur
gouvernabilité estdevenu unthème majeurdanslaplanificationurbaine et régionale comme le
montrentles travauxde Jordi Borja(2001), letrèsconnuexpertcatalan(etancien maire adjointde
Barcelone),ouceuxde Richard Stren, l’expertcanadien(2000).Plusde20ansaprèsle débutdu
processuscolombien etmalgré leseffortsd’instances officiellescolombiennescomme le DNP
(GonzálezetAcosta,2002), ilreste cependant unthèmevierge deréflexionset recherches
universitairesen Colombie.

18

unthèmerécurrentcapital de laviepolitique etadministrative en Colombie,
celui dela gestion du territoire par le pouvoir politique, c'est-à-dire la
manière dontlepouvoir traite laquestionterritoriale dans sesdimensions
nationale etlocale entantqu'enjeu et lieude pouvoir[italiquesnon
originaux].
C’estbien danscetteperspectiveque l’on atenté, avecunsuccès
qu’on laisse aulecteurlesoin d’apprécier, de
démonterlesmécanismescontrastésdes politiquesde « gouvernement» du
territoire national conduites, avec des succèsdivers,parlesgouvernements
quisesont succédésà latête de l'État- etdes politiquesde"gouvernance des
territoires"locaux,politiques suscitées, définiesetconduitesavec la
complicité/concurrence des pouvoirslocauxdans un cadretourmenté et
variable d’unterritoire à l’autre.De ce jeuderelationshybridesetambiguës
naît untype de « gouvernabilité » de l’ensemblepropre à la Colombie,
c’està-direune certaine manière de managerlepaysaumilieudes récifset
d’éviterlepire, c’est-à-dire le naufrage.

UNE DÉMARCHE «CONSTRUCTIVISTE »QUI UTILISE
« L’» COMME MÉTHODEANALYSE DE FORME
D’INTERPRÉTATION EXÉGÉTIQUE

Avantde commenterle contenude cet ouvrage, il convient sansdoute
depréciserceque Serge Terribilini(2001:16-17)dans sarecherche
surles relationsentre fédéralisme,territoiresetinégalités socialesen
Suisse appelle «sesfondementsmétathéoriques»ou sa
« métathéorie ».

En conséquence,on commentera deuxaspects qui distinguent sans
doute larecherchequisertde base à cet ouvrage d’autres recherches:
« la démarche constructiviste », d’unepart, etl’utilisation fréquente de
« l’analyse de forme » comme méthode d’interprétation exégétique, de
l’autre.

Quantàla démarche suivie, et sans reprendre en détail lesarguments
queprésente Terribilini,onse contentera d’indiquer que d’une
certaine manière la démarcheque l’on asuivie dansles recherches qui
serventde base à cet ouvrageserattache à cequ’il appelle la «théorie
critique héritée de l’École de Francfort» etle «paradigme
constructiviste ».

Ensubstance, indique Terrceibilini, «paradigmese distingue des
approches positivistes,réalistes ouempiristesen cequ’ilpostuleque
laréalité n’est pas “donnée”, directementconnaissable et
indépendante de l’observateur.Elle estaucontrairetoujours

19

“construite”etnepossèdepas parelle-mêmesonpropresens».En
conséquence,poursuitl’auteur, «pratiqueset représentations sociales,
loin depouvoirêtre appréhendéescomme naturelles,sont vuescomme
desconstruits, autant, d’ailleurs,que la connaissance que l’on peut en
avoir».Aussi bienpourles« constructivistes structuralistes» comme
Bourdieu, Passeron, Giddens quepourles
« constructivistesinteractionnistes»(Thévenot, Callon, Latour, etc.),
conclutTerribilini, «le centre de leurs préoccupations sontles
pratiquesdesacteurs sociauxetleurs représentationsentant qu’ils
sontle fruitd’uneconstruction sociale».

La conséquence de cette démarche, c’est qu’on nesauraitchercherà
voir si deshypothèses sevérifient totalement,partiellement ou se
repoussentcomme danslesapproches positivistes, mais qu’au
contraire, il fautlesconstruireau gréde l’analyse, cequipose le
problème, majeur, desinterprétationsde l’observateuretde l’analyste
qui nepeutêtre alors unévaluateur (neutre)des politiques qu’il
observe.

Leprésent ouvrageprésente donc à la fois,sans qu’ilsoit possible
toujoursde lesdistinguer, lesprémisses, lesrésultatsetleprocessus
de recherche,les« hypothèsesdetravail » jouantalorscomme le dit
Terribilini,un «rôle de connecteurdialectique » dansle déroulement
de lapensée del’analyste qui ne peut être un « évaluateur».

La démarche constructivistes’adapte bien aucasde l’analyse des
processusde décentralisation.En effet, la lecture de documentsécrits
dans tousles paysdumondesurles processusde décentralisation,
l’analyse desévaluationsdeprocessus réaliséesaussi bien en
Amérique latinequ’en Europerévèle auchercheur unevérité
frappante :il n’existe pasde théorie généralede la décentralisation,
encore moinsdethéorie de la décentralisation en Amérique latine.

On dispose enrevanche d’élémentséparsfaitsd’approches
intéressantes, mais partielleset partiales (cellesdes théoriciensde la
démocratieparticipative etde ceuxdufédéralisme fiscal), de cadres
d’analyseprometteurs, mais pasencore appliqués (celui dequelques
auteursfrançais réunisautourde Pierre Mulleretdequelques
analysteslatino-américains), d’analysesentermesjuridiques, mais
trop spécialisées (parexemple, celle entermesde droit
constitutionnel),sans parlerde nombre d’annotations,souvent
perspicacesmaisleplus souventnon développées, d’évaluateurs.

20

Tenter parexemple de comprendre leprocessuscolombien de
décentralisation dans son intégralité, d’entendrequelles sontles
originesconceptuellesdesdeux typesde décentralisation–
«politiquee »t« économique »-que l’onydistingue
traditionnellement, impliquepasserenrevue leséléments théoriques,
lescadresd’analyse etlesannotationsdesévaluateursdont on
dispose.Onpeutainsi construireunesorte d’ébauche dethéorie
générale de la décentralisation etétablirleshypothèses quiserviront
de « connecteurdialectique » à larecherchesurl’analyse du processus
de décentralisation en Colombie entre1982et 2002etdes«pratiques
sociales» auxquellesil a donné lieu, aussi bien à niveaunationalqu’à
niveaulocal.

Pource qui estde laméthode, il convientdesignaler que laplupart
desanalyses présentéesdanscet ouvrageonteu recours, entre autres, à
une méthodeutilisée enthéologie,qui fait partie de l’herméneutique,
« l’interprétation exégétique »et plus particulièrementà l’une deses
3
composantes, « l’analyse de forme »

L’interprétation exégétique ou exégèsese définitcomme
« l’interprétationphilosophique etdoctrinale d’untexte dontlesens,
laportéesont obscurs»(MicroRobert,1980: 410).Aucas présent,
on a cherché à « interpréter» lesfaitset surtoutlesdiresdesacteurs
en fonction ducadre d’analyseretenu (l’analyse cognitive)etdes
hypothèsesdetravail établies.

L’analysede formeest untype d’interprétation exégétiqueutiliséepar
les théologiensdansle casdetextes sacrésanciens oùil estnécessaire
d’établir«pourquoitel auteurdeteltextesacré a écrit telle chose dans
tels ou tels termesetàtelou tel momentetnontels ou telsautres».
On autilisé l’interprétation exégétique etl’analyse de forme enpartant
detrois sourcesd’information :

Des textestels que normes,projetsde normes, débatsauCongrès
oudanslapresserelatifsà laréforme de la décentralisationouau
thèmespécifique étudié.
Desécritsd’analysteset« d’acteursclef »(ex-constituantsde
1991, ex-ministresde l’intérieur, magistratsdesHautesCours,
hautsfonctionnairesenposte à l’époque, conseillers techniques,
etc.), choisisen fonction du type d’approche de leuranalyseoude
leur rôle dansleprocessus

3
Surl’utilisation de l’interprétation dansl’analyse des politiques publiques,vers une courterevue de
la littérature dansSerge Terribilini(2001:17).

21

La transcription d’une séried’entretiensapprofondisauprèsd’un
4
certain nombre de cesacteursclefs,réviséeparceux-ci.

Il convientfinalementd’indiquer que les recherches présentéesdans
cet ouvrage, enparticuliercellesinclusesdansla Secondepartie,
reprennentles résultatsd’un certain nombre derecherchesmenées par
l’auteurdansle cadre de laPontificia Universidad Javeriana de
Bogotáavec l’appui deplusieurschercheursde diversesdisciplineset
dansdes perspectives qui n’étaient pasnécessairementcelle de
l’analyse de la décentralisation etdesconditionsetmodalitésde la
territorialisation des politiques publiques.Elles ontdonc faitl’objet,
ellesaussi, d’une «réinterprétation ».

RÉGIR LE TERRITOIRE ET GOUVERNER LES TERRITOIRES:
DÉCENTRALISATION ET TERRITO-RIALISATION DES
POLITIQUES PUBLIQUES EN COLOMBIE

Comptetenudesconsidérations que l’on a indiquées quantaux propos
de l’ouvrage, celui-ci comporte deuxParties, l’une consacréeàmettre
en relation lapolitique publiquededécentralisation et la
territorialisationde l’action publiqueetl’autre,à analyserdes
situationsde territorialisationde l’action publiqueàpartirde
l’illustration ducasdetroispolitiques publiquesaffectées par le
processusdedécentralisation.

Politique publique
l’action publique

de

décentralisation

et

territorialisation

de

Dansla Première Partie, intituPlée «olitiquepublique de
décentralisation et territorialisation de l’actionpublique »,on cherche
à établir un «pontconceptuel » entre leprocessusdedécentralisation
quis’estdéroulé en Colombie àpartirdudébutdesannées
quatrevingt,qu’il fautcaractériser, etla manière commentce processus
modifie lesconditions et les modalitésde laterritorialisationdes
politiques publiques.

Pourétablircepontconceptuel,onprocédera entroismouvements:

Dans unpremier temps (TitreI),on indiquera lesdiverséléments
théoriques, hypothèseset questionsderecherchesurlesquels repose la

4
Cequi, bien entendu, comme l’indique Pierre Muller (2000b :94; 2003:94; 2006:95), neréduit
paslerisqueque cesacteursclépeuvent« minimiser ou valoriser ouencore modifierleur rôle » dans
laproduction de lapolitiquepubliqueou«pire encore,tendre à modifierleurdiscoursen fonction
des souhaits supposésduchercheur».

22

recherchequisertde base à cet ouvrage.Pource faire,ons’intéressera
d’abord auxmodèlesde gouvernementlocal établis parAndrew
Nicksonpour pouvoiràpartirde ceux-ci définirlescaractéristiques
desdeuxmodèlesde décentralisation, «l’économique »et« le
politique ».Ensuite,on établiraun cadre d’analyse de la
décentralisation colombienne àpartirde l’approcheparles politiques
publiquesetl’onsepencherasur trois questionsfondamentales quand
onveutaborderles relationscomplexesentreterritoire etaction
publique :« laquestion du territoirla «e »,question du
gouvernement» etla «question dugouvernementdu territoire ».On
pourra ainsitraitercequi constitue le nœud médullaire, la
substantifique moelle de cet ouvrage, la «question de la
territorialisation de l’actionpublique ».

Dansundeuxième temps (TitreII),ons’intéressera à la manière dont
la décentralisation considérée commeunepolitiquepublique a modifié
le cadre généralquipermetde lire lescomplexes relationsen
Colombie entreterritoire et pouvoiretles enjeuxqu’ysoulève la
territorialisationde l’action publique.Pource faire,onprocédera en
troismouvements.Ons’intéresseratoutd’abord à larupture
constitutionnelle et politiquequ’a introduitla Constitution de1991 par
rapportà celle de1886 quantà l’organisation du territoire et,partant,
aucadre généralquipermetde lire les relationsentreterritoire et
pouvoiretlaterritorialisationde l’action publique.Puis, en
s’appuyant surlesdébatsàproposde la décentralisation et
l’ordenamientoterritorial lorsde l’Assemblée constituante de1991,
on déterminera lescaractéristiques et les modalitésde la
territorialisationde l’action publique.Enfin,ons’intéressera à la mise
enplace du processusde décentralisation aprèsl’approbation de la
Constitution de1991, àtraversde l’analysesuccincte aussi bien de
l’activité normativeque des sentencesdesHautesCours, cequi
permettra lireles enjeuxque soulève laterritorialisationde l’action
publique.

Dans un troisième temps (TitreIII)enfin,onproposeraunschéma
générald’analysedes politiques publiquesdans le territoirepourle
cascolombienquipermette d’aborderlethème généraldesconditions
etdes modalitésde laterritorialisationde l’action publiquedansce
pays.Onréviseratoutd’abord lescontextesdesectorialité et
territorialitédes politiques publiques, avantdeproposer uneréflexion
surcequesignifie en Colombielaterritorialitéde l’État et la
territorialitédes politiques publiquesface aumodèle européen et
étasunien.Puis on déterminera comment se combinentà niveaulocal
gouvernementetgouvernance et pourquoi lescaractéristiquesdu

23

« déploiement territorcial »ommeprocessusde mise enplace des
politiques publiquesdansleterritoire définiparMedellíny obligentà
pratiquercette combinaison.

La territorialisation des politiques
processus de décentralisation

publiques

affectées

par

le

Dansla Seconde Partie, intitulée «Laterritorialisation des politiques
publiquesaffectées parleprocessusde décentralisation »,on
s’attachera à montrer que la gouvernabilitéquand elleseréfère au
territoire n’est possiblequegrâce à des politiques publiques qui
combinent lalogiqueverticale sectorielle(qui implique centralisation)
et lalogique horizontale territoriale(qui implique décentralisation).
On explicitera ainsi la manière comme lesmairesetlesgouverneurs
parviennentàsurmonterle conflitentre lesdeux rôles qu’ilsdoivent
jouer simultanément, celui d’agent régisseur,voulu parlesnormes, et
celui d’acteur gouvernant, exigéparlasituationpolitique locale et
leursélecteurs.Onpourra ainsi aborder une dimension différente : les
relationscomplexes qui existent enColombie entre territoire et
pouvoir et les enjeuxqu’ysoulève laterritorialisationde l’action
publique lorsque sedonne un processusdedécentralisation quiagit
alorscomme un révélateur.

Àpartirdu schéma général établi antérieurement,onréaliseraune
analyse detrois politiques publiques particulières: le logement social
ou«Vivienda deInterésSocial-VIS »,lapolitique éducative
élémentaire et secondaire etlapolitique deservicepublic deréseauà
domicile.Pource faire, dans unepremièrephaseon établirapour
chacune des politiques publiquesla genèse
etlaproduction(c’est-àdire, la mise enplace etla mise en agenda)de cettepolitique, en
identifiantlesacteurs, leurslogiques, leurs référentielsetleursenjeux,
la construction deréseauxà laquelle elle donne lieuetl’articulation
entre lerecours qu’ilsfontà la gouvernance etaugouvernementdu
territoire comme deuxformes, contradictoires, d’assurerla
gouvernabilité.Dans unesecondephase,on analysera descas précis
d’application de chacune de ces politiquesdansdivers territoires,
municipauxetdépartementaux, correspondantsà descontextes
économiques,politiques,temporelsetdémographiques (taille)
5
différents .

5
Les réflexions présentéesdanscette Secondepartiereprennentles résultatsd’un certain nombre de
recherchesmenées parl’auteurdansle cadre de laPontificia Universidad Javerianade Bogotá avec
l’appui deplusieurschercheursde diversesdisciplines.L’analyse des politiques publiques présentées
combine la compilation etl’analyse des textesenrelation avec lapolitiquepublique considérée

24

Les politiques ontété choisies pouraumoins trois raisons.D’abord,
parcequ’ellesmettentbien en évidence lalogiquede
(re)territorialisationde l’action publiqueetlesdifficultés liéesàla
combinaisondu gouvernementdu territoire etde lagouvernancedes
territoires.Ensuite,parcequ’elles répondentbien auxcaractéristiques
d’hybridité entre sectorialité et territorialité.Enfin,parceque cesont
despolitiques fortement territorialisées qui jouent un rôleclédans la
gouvernance territoriale.

Chacune d’ellesmontre en effetl’étatd’unetensionparticulière non
seulemententresectorialité(défendueparlesinstancesnationales)et
territorialité(à la charge desexécutifslocaux), maisaussi entre des
conceptionsdifférentes quantà laterritorialisationdes politiques
publiques.Ellerévèle aussi le conflitentre lerôle d’agent régisseurdu
gouvernementdu territoireetd’acteur gouvernantde lagouvernance
deleur territoirequeviventlesexécutifslocaux (maireset
gouverneurs), c’est-à-dire lesdifficultésetlesmanièresd’assurercette
combinaison de gouvernementdu territoire etde gouvernance des
territoires.

Chacune des politiquesestl’objetd’un Titrespécifique :

Lapolitiquede logement socialou politique de logement social VIS
que l’on analyse dansle Titre I estau premierabordunepolitique
publique éminemmentnationale et sectorielle avecune logique de
régulationverticale, expression de l’État souverain etdu
gouvernementdu territoire àtraversl’assignation duSubsidio
FamiliardeVivienda- SFV-(allocation familiale de logement).
Cependant,sa mise enplace estnécessairement«territorialisée »
(responsabilité municipale de fournirdes sols urbanisés.Orcelle-ci
implique nécessairement unesérie de longuesnégociationsavec de
nombreuxacteurs, entre autresles propriétaires terriensmaisaussi le
Conseil municipal, c’est-à-dire derecouriràune manière de gouverner
etd’assurerla gouvernabilitéque l’on aqualifiée comme la
gouvernancedu territoire.

L’analyse desexpériencesde Chiquinquirá(petitcentresubrégional à
100Km de Bogotá)etde Bogotá(grande métropole), montrequ’une

(normes,projetsde normes, débatsauCongrès oudanslesconseilslocauxetdanslapresse, etc.)et
unesérie d’entretiensapprofondisauprèsd’acteursclefs (ex-constituantsde1991, ex-ministres,
fonctionnaireschargésde la conceptionoude l’application des politiques publiques, conseillers
techniques, élusetfonctionnaireslocaux tels que maires, gouverneurs, gérantsd’entreprises
publiques ou responsablesd’institutions privéesimpliquéesdansles politiques).

25

6
sectorialitéfaible nepeut sedévelopper sans territorialité.Onpeut
doncparlerde « l’indispensableterritorialité ».

Lapolitiquede réseaux de services publicsà domicile (eau et
assainissement,énergie,télécommunication),qui estl’objetduTitre II
et,plus précisément, la mise enplace d’entreprise locale etla fixation
detarifs qu’instaure la loisurles services publics (142de1994), estle
symbodécenle même de la «tralisation contrôlée etdélégudée »ont
parle FernandoRojas (2000), mêmesi laresponsabilitépolitique de
leur prestation està la charge desmaires.

L’analyse de casaussi dissimilaires que Villeta(petiteville de25000
habitantsà70km de Bogotá), Barranquilla(plusd’un million
d’habitants)etAntioquia(prèsde 5 millionsd’habitants)montreque
danscesecteur unesectorialité impérative,enclineau fétichismedu
marché etde larégulation,maintientdes relationscomplexesavec
une territorialité qui s’avère indispensable.

Lapolitique publiqued’éducationque l’on aborde dansle Titre III est,
plusencorepeut-êtreque lapolitique de logement social VIS,une
politique nationale,unvéritablesymbole de lasectorialité à charge
d’un ministère de « l’éducation nationale ».

Cependant,l’analyse de cascomme ceuxdescollègesen concession à
l’époque dumaire Peñalosa à Bogotáouencore la campagne
d’alphabétisation dudépartementde Nariñoà celle de Parmenio
Cuellarmontrequ’àpartirde1991, dans un domaine fortement
marquéparl’empreinte de la «sectorialitétriomphantee »,tau-delà
duchampdescompétencesdécentralisées prévues parlesnormes
(essentiellement, gestion des professeurs, constructionsetdotations
scolaires), ilyaplaceaussi pour une «autre territoriaet unelité »
autre gouvernancedes territoires,différentesde cellesfondées sur
l’école.

6
Dansla mesureoùles ressources sont rareset oùl’ony observeun basdegré d’institutionnalité au
sensde Medellín(2003).

26

PREMIÈRE PARTIE

Politique publique de
décentralisation
et territorialisation de
l’action publique

INTRODUCTION : POLITIQUE
PUBLIQUE DE DÉCENTRALISATION
ET TERRITORIALISATION DE
L’ACTION PUBLIQUE

Lepointde départde larecherchequisertde base à cet ouvrage était
d’avancer surlavoie d’une analyse compréhensive, complète et
exhaustive duprocessusdedécentralisationcolombienquipuisse
rendre compte ducontour, des
raisonsetdesimplicationsdesasoidisantintégralité.

Lepointd’arrivée,sansêtre incompatible avec l’antérieur, abordeune
dimension différentlee :srelationscomplexes enColombie entre
territoire et pouvoir et les enjeuxqu’ysoulève laterritorialisationde
l’action publique lorsque sedonne un processusdedécentralisation
quiagitcomme un révélateur.

Il fallaitdonc établir un «pontconceptuenel »tre leprocessusde
décentralisationquis’estdéroulé en Colombie àpartirdudébutdes
années quatre-vingt,qu’il fautcaractériser, etla manière commentce
processus modifie lesconditions et les modalitésde la
territorialisationdes politiques publiques.

Pourétablircepontconceptuel,onprocédera entroismouvements:

Dans unpremier temps (TitreI),on indiquera lesdiverséléments
théoriques, hypothèseset questionsderecherchesurlesquels
repose larecherchequisertde base à cet ouvrage.Pource faire,
ons’intéressera d’abord auxmodèlesde gouvernementlocal
établis parAndrewNicksonpour pouvoiràpartirde ceux-ci
définirlescaractéristiquesdesdeuxmodèlesde décentralisation,
« l’économique » et« lepolitique ».Ensuite,on établiraun cadre
d’analyse de la décentralisation colombienne àpartirde
l’approcheparles politiques publiquesetl’onsepencherasur
trois questionsfondamentales quandonveutaborderles relations
complexesentreterritoire etactionpubliqulae :question du
territoire »,la «question dugouvernement» etla «question du
gouvernementdu territoire ».Onpourra ainsitraitercequi
constitue le nœud médullaire, lasubstantifique moelle de cet

29

ouvrage, la
publique ».

«question

de

la

territorialisation

de

l’action

Dansundeuxième temps (TitreII),ons’intéressera à la manière
dontla décentralisation considérée commeunepolitiquepublique
a modifié le cadre généralquipermetde lire lescomplexes
relationsen Colombie entreterritoire et pouvoiretles enjeuxqu’y
soulève laterritorialisationde l’action publique.Pource faire,on
procédera entroismouvements.Ons’intéresseratoutd’abord à la
ruptureconstitutionnelle et politiquequ’a introduitla
Constitution de1991 par rapportà celle de1886 quantà
l’organisation du territoire et,partant, aucadre généralqui
permetde lire les relationsentreterritoire et pouvoiretla
territorialisationde l’action publique.Puis, ens’appuyant surles
débatsàproposde la décentralisation etl’ordenamientoterritorial
lorsde l’Assemblée constituante de1991,on déterminera les
caractéristiques et les modalitésde laterritorialisationde
l’action publique.Enfin,ons’intéressera à la mise enplace du
processusde décentralisation aprèsl’approbation de la
Constitution de1991, àtraversde l’analysesuccincte aussi bien
de l’activité normativeque des sentencesdesHautesCours, ce
quipermettra lireles enjeuxque soulève laterritorialisationde
l’action publique.

Dans un troisième temps (TitreIII),onproposeraunschéma
générald’analysedes politiques publiquesdans le territoirepour
le cascolombienquipermette d’aborderlethème généraldes
conditions etdes modalitésde laterritorialisationde l’action
publiquedansce pays.Onréviseratoutd’abord lescontextesde
sectorialité et territorialitédes politiques publiques, avantde
proposer uneréflexionsurcequesignifie en Colombiela
territorialitéde l’État et laterritorialitédes politiques publiques
face aumodèle européen etétasunien.Puis on déterminera
comment se combinentà niveaulocal gouvernementet
gouvernance et pourquoi lescaractéristiquesdu« déploiement
territorial »commeprocessusde mise enplace des politiques
publiquesdansleterritoire définiparPedroMedellíny obligentà
pratiquercette combinaison.

30

TITRE I : ÉLÉMENTS THÉORIQUES,
HYPOTHÈSES ET QUESTIONS DE
RECHERCHE

Dansce Titre,onprésentera lesdiverséléments théoriques, les
hypothèsesetles questionsderecherchesurlesquels repose la
recherchequisertde base à cet ouvrage.Pource faire,ons’intéressera
successivement: auxmodèlesde gouvernementlocal établis par
AndrewNickson, desquels on a déduitlescaractéristiquesdesdeux
modèlesde décentralisation, l’économique etlepolitique, àun cadre
d’analyse de la décentralisation colombienne àpartirde l’approchepar
les politiques publiquesetà l’examen dequatrequestionsla: «
question du territoire », la «question dugouvernement», la «question
dugouvernementdu territoire »et son corollaire, la «question de la
territorialisation de l’actionpublique ».

CHAPITRE1: LES MODÈLES DE GOUVERNEMENT LOCAL
SELON ANDREW NICKSON

Sect:ion 1Un pointde départ: les systèmes de gouvernement
local deickson
Quandon essaye d’avoir unevision cohérente du processuscolombien
de décentralisation etde comprendreson intégralité,onserend
rapidementcompteque les originesconceptuellesdesdeux typesde
décentralisations que
l’onydistinguetraditionnellement«politique » et« économique » -sont radicalementdifférentes.

Une manière desortirdesincohérences rencontréeset, donc, de les
comprendre, estdeprendre commepointde départla classification
d’AndrewNickson,professeurà l’École depolitiquepublique de
l’Université de Birminghamrelative aux typesde gouvernementlocal
envigueuren Amérique latine,tellequ’elle figure dans une
contribution à la Conférence annuelle de la Société britannique
d’étudeslatino-américainesde1998(Nickson,1998 :1).L’auteur,
prenantcommeprétexte lepeud'attentionqu’àson avisleschercheurs
etcommentateurs ontdonné à « l’impactde la décentralisationsurle
rôle changeantdugouvernementlocal à l’intérieurdu système
politique latino-américainvucommeuntout»,propose deux
nouvellesclassificationsdes systèmesde gouvernementlocalqui,
selon lui,sont plusadaptéesau« climatde démocratisation » de la fin

31

desiècleque celles,plus traditionnelles,quise centrent surles
relationsentre gouvernementcentral etgouvernementlocal.

Cesdeuxclassifications,ou selon les propres termesde Nickson, ces
deux« modèles»,sont, dansl’ordre mêmeoùil les présente,le
modèle « économique »etle modèle « politique ».

Comme lesouligne bien l’auteur,(Nickson,1998 :2), ils'agit, en
réalité, de deuxmodèles quisontdes positionsextrêmes oudes
«typesidéaux»wébériens, carils« dériventde différences
fondamentalesautourdumondequantaux valeurs quiserventde base
à l’entendementde lapartdescitoyensde l’objetdugouvernement
7
local ».

Il estbon de noter, avantd’entrerdans une exposition de leurs
caractéristiques,que lesmodèlesde Nicksonontàvoiravec les types
de systèmede gouvernement local, etnon avec les typesde
décentralisation.Serait-il doncpossible de lier systèmesde
gouvernementlocal et typesde décentralisation?Laréponse à cette
question estaffirmativesi l’onveutbien admettre avec Pierre Muller
que «les processusde décentralisationpeuvent s’interprétercomme
desmécanismes quipermettentla gouvernabilité locale », c’est-à-dire
lapossibilité de gouvernerlocalementet, donc,ontàvoirdirectement
8
avec le gouvernementlocal.Il estalors possible d’inverser
l’affirmation de Nicksonselon laquelle la «décentralisation a eu un
impact surle gouvernementloecal »tdeposerl’hypothèse d’une
interactionentresystèmesde gouvernementlocal et typesde
décentralisation

On dispose ainsi d'un instrumentd’interprétation des typesde
processusde décentralisation eux-mêmes,qui, en les situantdans une
perspectiveplusample,permetde lesconsidérercomme des
concrétionsdeprocessus plusgénéraux.

Section2:Le modèle économique de gouvernementlocal

Lepremiermodèlequeprésente Nickson estceluiqu’ilqualifie
d’« économique »,parceque,selonses propresmots,« l’objet
principaldu gouvernement local est économique:laprestation
efficientedes services publics ».Issude lapenséeutilitariste

7
Traduction de Jean-FrançoisJolly, commetousles textesinitialementen anglais ouen espagnol,
sauf indication contraire deséditeurs.
8
Danslesensanglo-saxon degovernmentlocalqui englobetoutcequi, danslatradition française,
relève de l’administration locale,yinclus, donc, lesmodesd’élection deséluslocaux.

32

britannique(d’oùlesurnom de « modèle anglo-saxon »que lui donne
aussi Nickson), le fondement rationnel économique dugouvernement
local lui est octroyéparle gouvernementcentral «qui en dernière
instance estceluiqui décide entièrementde larépartition des
responsabilités pourlaprestation des servicesentre lesdifférents
niveauxde gouvernements».

« Laraison essentielle dugouvernement pour transférerla
responsabilité de laprestation des servicesaugouvernementlocal »,
indique l'auteurc, «’estl’hypothèseselon laquelle l’efficience de
laditeprestationpeutêtre améliorée grâce à descoûts unitaires plus
bas provenantde l’usage deressourcesdisponibleslocalement pourla
construction, l’entretien etl'administration des services publics».De
cette fonction « économique » dugouvernementlocal, estinséparable
«une implicitesubordinationpolitique auxdésirsdugouvernement
central »,qui, àsontourgénè, «reunerelation conflictuelle
permanente entre gouvernementlocal etgouvernementcentral à
proposde l’assignation deresponsabilités quantà laprestation des
9
services,toujoursaubénéfice de ce dernieret vue commeun jeude
somme nulle ».

Selon Nickson, lescaractéristiquesde ce modèlesont, ensynthèse, les
suivantes:

E

E

E

E

Lescompétencesdugouvernementlocalsontclairementdéfinies
et régies paraunstatutdetype législatif.« Le“gouvernement
local”joue lerôle d’une“administration locale”».
Lesystème électoral majoritaireprovoque des relationsde
confrontationplus que de consensusavec le gouvernement
central, carilya fréquemment polarisationpolitique,surtout si
gouvernementlocal etgouvernementnationalsontdetendances
opposées.
Aunom de l’efficience danslaprestation des services, le
gouvernementcentral imposesouvent uneréorganisation
territorialequipermette deséconomiesd’échelle et setraduit par
l’agglomération de communesen grandes unités.
Cesgrandes unités réduisentl’identification ducitoyen avecson
gouvernementlocal, cequi apourconséquenceune faible
participation électorale,oùlevote localse détermine en fonction
desconsidérations politiquesnationales.

9
Ontraduira ainsi l’expression anglaise «deliveryof services», généralement traduite dansla
littérature latino-américaineparl’expression «provisiónde los servicios».Quand le contexte le
dicte,onutilisera aussi lesexpressions« fourniture desbiens (oudes services)» et« fournisseurdes
biens (odes services)».

33

E

E

E

E

Les transfertsfinanciersduniveaucentral auniveaulocalsont
classés par type de destination, chacune avecunobjet très précis
et répartisentre lescommunes surla base d’une formule
transparentequitientcompte desbesoinsetestcalculéepour
s’assurerdestandardsdeprestation deservices, fixés pardécret
national.
Lapremière implicationsurles relationsentre gouvernement
central etgouvernementlocal, c’estle droit queseréserve le
gouvernementcentral de contrôler strictementlesdépensesdu
gouvernementlocalpourmaintenirlastabilité macroéconomique,
cequisignifie, entre autres,unstrictcontrôle desimpôtslocaux
(niveaud’imposition)etdes possibilitésd’emprunt.
Laseconde, c’est que commeprincipalesource derevenusdes
gouvernementslocaux, le gouvernementcentral a intérêtà
exercer,via les servicesduContrôleurgénéral, desaudits
d’efficience descomptesdesgouvernementslocaux qui lui
assurent«value for money».
10
Participation descitoyensetaccountabilitylocalesont
totalementconditionnées parl’objectif d’assurer une efficiente
prestation des services.En effet, l’accountabilityse centre
principalement surles performanceséconomiques quantà la
prestation des services.Laparticipationpolitique,quantà elle, est
assez réduite,vula grandetaille en moyenne descommunes, le
faible nombre d’élusenproportion dunombre de citoyensetla
transparenceréduite du processusadministratif local.Si elle
existe,on insistesurtout surle développementde la concurrence
danslaprestation des services quipermetaucitoyen de faireson
choixindividuel entreplusieurs possibilitésdeprestation de
11
servicesetdeprendre l’option «sortie »s’il esten désaccord et,
enrevanche, l’on encouragepeu ou paslaparticipation collective
à la formulation depolitiques publiques,quisontdéfiniesde
manière centrale.

Aprèsavoirnotéque la meilleure illustration de ce modèle idéal est
sansdoute lesystème britannique de gouvernementlocal(présent
aussi en Irlande, en Australie, en Nouvelle Zélande etdanslaplus
grandepartie desÉtats-Unis), Nickson indiqueque l’importance de ce
modèlepourl’Amérique latineprovientdufait que c’est« le modèle
préféré de la Banque mondiale etde la Banque interaméricaine de
développementen matière de gouvernementlocal ».En effet,rappelle
l’auteur, « aprèsdeuxdécennies pendantlesquellescesdeux

10
Que l’onpourrait traduireparla «possibilité desolliciterdescomptes»(etdonc d’enrendre…).
11
C’estle fameux«voteparles pieds» de lathéorie dufédéralisme fiscal.

34

institutions ontcherché à écarterlesgouvernementslocauxde leur
programme deprêtsàtoutlesous-continent, àpartirdesannées80
subitementlesmêmesinstitutions sontdevenueslesavocatsles plus
zélésde la décentralisation etdu renforcementinstitutionnel des
gouvernementslocaux».

« Cevolte-face »,précise Nickson, «a été motivéplus pourdes
raisonséconomiques quepour une considération des vertus politiques
de la décentralisation ».Ces raisonséconomiques, auxdiresde
l’auteur,sontdetrois ordres:

1.

2.

3.

Appuyer« lesexigences sévèresdes politiquesd’ajustement
structurel duFondsmonétaire international- FMI- [pour]
surmonterla crise fiscale de l’Étatenprenanten compte l’énorme
potentiel fiscal encore inviolé dugouvernementlocal ».

Reconnaîtreque «le gouvernementlocal fondamentalementest
un instrumentinstitutionnelpouraméliorerlaprestation des
services publicsentermesd’efficience, d’efficacité etd’équité ».

Faire joueraugouvernementlocal «unrôle instrumental comme
meilleuradministrateurdes programmesde diminution de la
pauvretépendantl’ajustement structurel [grâce à]une meilleure
focalisation desménagesbénéficiairesde ces programmes,une
meilleure coordination des programmesde bien-être et une
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meilleure mobilisation de laparticipation de la communauté
dansles projetsd’investissement social ».

Section3:Le modèle politique de gouvernementlocal

Danslesecond modèleque Nickson baptise comme modèle
«politique »oumoedèle «uropéen », « laprestation des services
publicsauneplace importante », maisnon essentiellequand ils’agit
de définirlerôle d’un gouvernementlocal.Beaucoup plusimportant
pourcelui-ci estd’agirt« enant que porte-paroledes intérêts
communsde la communautéd’une localité »et,quand ils’agitdes
choixenson nomquantà l’élaboration depolitiquepublique,selon le
motde Norton citéparNickson, « commeunepartie naturelle d’un
tout organique » au sein de l’ample corps politique.Cette fonction
essentiellement«politique »dugouvernementlocalprovient
de « l’étroite identification ducitoyen avec lescommunautéslocales

12
« Participation de la communauteé »stlatraduction, littérale maisbien imprécise, de l'anglais
«communityparticipation» etde l’espagnol «participaciónde la comunidad».

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