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L'argent de l'État : pourquoi et comment

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Français
252 pages

Description

L’État moderne est un acteur économique omniprésent. Tantôt pourvoyeur de fonds, tantôt emprunteur ou investisseur et, de plus en plus fréquemment, commerçant, il est aussi l’employeur majeur. Bien peu de secteurs de la vie économique d’une société échappent ainsi à cet État-providence dont l’envergure couvre tous les aspects d’une société ainsi que tous les moments de la vie d’une personne.



Le paradoxe des finances publiques, c’est la contradiction naturelle entre l’intérêt individuel et l’intérêt collectif, que l’État a pour fonction de réconcilier. De là proviennent la demande sans cesse plus grande de services (jamais assez) et la réticence à contribuer davantage (toujours trop). Cela mène à pratiquer l’art du compromis et à prendre des décisions comme celles de l’équilibriste sur son fil de fer?: chacune d’elles peut être fatale à la survie politique d’un gouvernement ou d’une administration.



Comment décide-t-on des finances publiques?? Après avoir traité du revenu dans un premier tome, l’auteur s’attaque maintenant, dans ce deuxième tome, aux dépenses publiques et à leurs conséquences. Il trace les grandes lignes du processus budgétaire en établissant une distinction claire entre les cheminements politique et administratif. Il dépeint le portrait de l’ensemble des dépenses des gouvernements et des administrations ainsi que leurs retombées budgétaires, financières et économiques. Il expose enfin le principe de reddition de compte et esquisse ce que devrait être l’éthique sous-jacente à la gestion des finances publiques. Conscient de la problématique des finances publi-ques actuelles, il cherche à mettre l’accent sur les décisions qu’il est possible de prendre.

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Date de parution 09 mars 2017
Nombre de lectures 3
EAN13 9782760544130
Licence : Tous droits réservés
Langue Français

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T a b l e d e s m a T i è r e s
IntroductIon - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
chapItre1§le processus budgéTaire - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -l’ÉtâPE D’ÉLâBORâtION DE Lâ POLItIQUE BUDGÉtâIRE - - - - - - - - - - - - - - - -l’Étât DE Lâ SItUâtION - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lES CONSULtâtIONS PRÉBUDGÉtâIRES - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lâ NÉGOCIâtION Et Lâ RÉDâCtION DE Lâ POLItIQUE BUDGÉtâIRE - - - - - - - - - - - -lES DÉCISIONS SUR LES REVENUS Et LES DÉPENSES - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lES DÉCISIONS SUR LES REVENUS - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lES DÉCISIONS SUR LES DÉPENSES - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lâ RÉDâCtION DU DISCOURS DU BUDGEt Et DU PLâN BUDGÉtâIRE - - - - - - - - - - -lâ CONFECtION DES ENVELOPPES BUDGÉtâIRES - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lâ REVUE DE PROGRâMMES - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lâ PRÉPâRâtION DES CRÉDItS BUDGÉtâIRES - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lES CRÉDItS BUDGÉtâIRES Et LES LIVRES DES CRÉDItS - - - - - - - - - - - - - - - - -lE BUDGEt PRINCIPâL, LE BUDGEt PROVISOIRE Et LE BUDGEt SUPPLÉMENtâIRE - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -l’ÉtâPE D’âUtORISâtION - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -l’ÉtâPE DE Lâ MISE EN œUVRE - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -l’ÉtâPE DE Lâ REDDItION DES COMPtES - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
chapItre2§les dépenses publiques - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lE CONCEPt DE DÉPENSE - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lE PÉRIMÈtRE COMPtâBLE : LES DÉPENSES CONSOLIDÉES - - - - - - - - - - - - - - - -lâ fiNâLItÉ DES DÉPENSES PUBLIQUES - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lES DÉtERMINâNtS DES DÉPENSES DE L’étât - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
1
7 10 12 14 15 16 16 17 18 22 23 25 25
28 30 35 39
45 45 48 51 53
VIII
L’argent de l’État – Pourquoi et comment
lES DIVERSES CLâSSIfiCâtIONS DES DÉPENSES PUBLIQUES - - - - - - - - - - - -lâ CLâSSIfiCâtION PâR PâLIERS DE GOUVERNEMENt Et D’âDMINIStRâtION - - - -lâ CLâSSIfiCâtION PâR GRâNDES MISSIONS - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lâ CLâSSIfiCâtION PâR CâtÉGORIES Et SUPERCâtÉGORIES - - - - - - - - - - - - - - -lES NOMENCLâtURES BUDGÉtâIRES - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lE BUDGEt OBjEt - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lE BUDGEt DE PRODUCtIVItÉ - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lE BUDGEt À BâSE zÉRO - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lE ppbs - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lES DÉPENSES fiSCâLES - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lE COût DES DÉPENSES fiSCâLES - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lâ PERtINENCE Et L’EFfiCâCItÉ DES DÉPENSES fiSCâLES - - - - - - - - - - - - - - -
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chapItre3§le déséquilibre, le déficiT, la deTTe eT la décoTe - - -uNE DÉfiNItION GÉNÉRâLE DE Lâ DEttE - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lâ DEttE Et LES fiNâNCES PUBLIQUES - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lE DÉSÉQUILIBRE - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lE DÉfiCIt - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lâ DEttE - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lES PRINCIPâUX CONCEPtS DE DEttE - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lâ DEttE BRUtE - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lâ DEttE NEttE - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lâ DEttE REPRÉSENtâNt LES DÉfiCItS CUMULÉS - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lâ DEttE DU SECtEUR PUBLIC - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lE RÔLE DES CONCEPtS DE DEttE - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lâ COtE DE CRÉDIt - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lâ StRUCtURE DE Lâ DEttE - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lES FâCtEURS - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lE tERME Et L’ÉCHÉâNCE DE L’EMPRUNt - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lE tâUX D’INtÉRêt - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lE CRÉâNCIER - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lâ DEVISE MONÉtâIRE - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -l’INStRUMENt fiNâNCIER - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -l’ENjEU POLItIQUE DE Lâ DEttE PUBLIQUE - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lES 4d EN CONCLUSION - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
57 57 67 68 74 75 75 76 77 78 81 83
89 91 92 94 97 98 99 101 103 104 105 107 113 118 118 119 120 121 123 123 124 124
chapItre4§le conTrôle eT la vérificaTion 129 - - - - - - - - - - - - - - - - - -lE CONtRÔLE Et Lâ VÉRIfiCâtION : POURQUOI ? 130 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lE CONtRÔLE Et Lâ VÉRIfiCâtION : QUOI Et COMMENt ? 132 - - - - - - - - - - - - - - - -lE CONtRÔLE : NâtURE Et FORME132 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lâ VÉRIfiCâtION : UNE FORME PâRtICULIÈRE DE CONtRÔLE133 - - - - - - - - - - - - - - - -lE CONtRÔLE Et Lâ VÉRIfiCâtION : QUI ? 134 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lE CONtRÔLE Et Lâ VÉRIfiCâtION INtERNES134 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lE CONtRÔLE Et Lâ VÉRIfiCâtION EXtERNES138 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lâ COMMISSION D’ENQUêtE 147 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -qUEL BILâN POUR LES SyStÈMES DE CONtRÔLE Et DE VÉRIfiCâtION ? 148 - - - - - - -
Table des matières
IX
chapItre5§151l’éThique de l’éTaT budgéTaire - - - - - - - - - - - - - - - - - -lE PROBLÈME BUDGÉtâIRE : RÉâLItÉ Et PERCEPtION 154 - - - - - - - - - - - - - - - - -l’étât, LE MâRCHÉ Et Lâ RICHESSE 156 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lE CItOyEN, LE CONtRIBUâBLE Et L’étât 158 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lâ PRESSION fiSCâLE OU LE POIDS DES CONtRIBUtIONS À L’étât 159 - - - - - - - - - -lE DEVOIR CItOyEN Et LE DEVOIR DE L’étât BUDGÉtâIRE 161 - - - - - - - - - - - - - -lES INDISPENSâBLES âPPâRtENâNCE Et SOLIDâRItÉ 164 - - - - - - - - - - - - - - - - - -l’ÉtHIQUE DE L’étât BUDGÉtâIRE 167 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lE LEGS D’aDâM sMItH 169 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -uN fiNâNCEMENt BâSÉ SUR L’ÉtHIQUE 173 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
annexe1§exTraiTs du rapporT du comiTé d’éTude sur la compTabiliTé du gouvernemenT 179 - - - - - - - - - - -lES GRâNDES RÉFORMES COMPtâBLES DU GOUVERNEMENt DU qUÉBEC 179 - - - -lâ RÉFORME DE 1970 : LE CONCEPt DE Lâ dEttE NEttE179 - - - - - - - - - - - - - - - - -lâ RÉFORME DE 1977 : LES RÉGIMES DE REtRâItE180 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -lâ RÉFORME DE 1986 : Lâ CONSOLIDâtION DES ENtREPRISES COMMERCIâLES180 - - - - -éVOLUtION DES NORMES COMPtâBLES POUR LE SECtEUR PUBLIC Et LEUR âPPLICâtION 181 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
annexe2§exTraiTs du documenT de souTien à la producTion du rapporT annuel de gesTion 2011-2012 183 - - - - - - - - - -qUELQUES CONSEILS DE RÉDâCtION 183 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -gâRDER À L’ESPRIt L’OBjECtIF DU RâPPORt âNNUEL DE GEStION183 - - - - - - - - - - - -sIMPLIfiER Lâ PRÉSENtâtION DE L’ORGâNISâtION EN ÉLIMINâNt LES RENSEIGNEMENtS NON ESSENtIELS À Lâ COMPRÉHENSION DES RÉSULtâtS183 - - - - -mEttRE EN ÉVIDENCE L’INFORMâtION PERtINENtE183 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -pRIVILÉGIER UN LâNGâGE FâCILEMENt COMPRÉHENSIBLE184 - - - - - - - - - - - - - - - - -pRIVILÉGIER UN LâNGâGE INCLUSIF LORSQUE C’ESt POSSIBLE184 - - - - - - - - - - - - - - -pRIVILÉGIER LES tâBLEâUX Et LES GRâPHIQUES184 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -dÉPÔt À L’âSSEMBLÉE NâtIONâLE 184 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -dIFFUSION 184 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
annexe3§exTraiTs du manuel du fonds monéTaire inTernaTional sur la Transparence des finances publiques : code de bonnes praTiques en maTière de Transparence des finances publiques (2007) 185 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -dÉfiNItION CLâIRE DES âttRIBUtIONS Et DES RESPONSâBILItÉS 185 - - - - - - - - - - -pROCESSUS BUDGÉtâIRES OUVERtS 186 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -aCCÈS DU PUBLIC À L’INFORMâtION 187 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -gâRâNtIE D’INtÉGRItÉ 188 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
LexIque191 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
BIBLIographIe217 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
c h a p i T r e 1
LE PROCESSUS BUDGÉTAIRE
Quand on se voit milliardaire, on se voit toujours en train de dépenser le milliard, jamais de le gagner. Borîs Vian Écrîvàî fràçàîs 1920-1959
1 U bo dîctîoàîre dîràît qu’u processus est ue sérîe cotîue d’opé-ràtîos costîtuée e vue d’àtteîdre u résultàt préétàblî. Celà îduît ue successîo d’étàpes ordoées de màîère logîque et ràtîoelle. E màtîère de Iàces publîques, là Iàlîté de ce mécàîsme est là réàlîsàtîo d’u projet de reveus et de dépeses. Pour y pàrveîr, u gouveremet ou ue àdmîîstràtîo doît cocevoîr ue polîtîque budgétàîre, là fàîre àuto-rîser pàr l’esemble des élus, voîr À sà mîse e œuvre pàr l’àppàreîl àdmî-2 îstràtîf et, ultîmemet, e redre compte. Ce sot lÀ àutàt d’étàpes À fràchîr àu cours desquelles les écueîls sot ombreux et, pàrfoîs, fàtàls.
1. Voîr, pàr exemple, leNouveau Littré, édition augmentée du Petit Littré, Pàrîs, Gàrîer, 2004, p. 1098. 2. Le gouveremet du Québec dîvîse le processus budgétàîre e troîs étàpes quî sot l’élàborà-tîo, l’exécutîo et le suîvî, là reddîtîo des comptes. Nous préféros pour des Is ààlytîques ue répàrtîtîo e quàtre étàpes, À sàvoîr : l’élàboràtîo, l’àutorîsàtîo, l’exécutîo et le suîvî, là reddîtîo des comptes.
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L’argent de l’État – Pourquoi et comment
Ce processus s’effectue sur deux plàs : exécutîf et àdmîîstràtîf. Le premîer est ue prérogàtîve du Coseîl des mîîstres et, plus pàrtîculîère-met du tîtulàîre des Fîàces et de l’Écoomîe àîsî que du chef du gou-veremet. Ce prîvîlège, du moîs e ce quî cocere les pàrlemetàrîsmes de type brîtàîque, permet À l’exécutîf de jouîr pleîemet du pouvoîr exclusîf d’îîtîàtîve e màtîère budgétàîre. Le secod est prîs e chàrge pàr les mîîstères et les orgàîsmes gouveremetàux sous là coordîàtîo du Secrétàrîàt du Coseîl du trésor. Ces deux volets sot lîés l’u À l’àutre. Le volet exécutîf tràce les gràdes orîetàtîos de reveus et de dépeses ; le volet àdmîîstràtîf tràduît les prévîsîos de dépeses e progràmmes de dépeses. Le processus budgétàîre plàce les gouveremets et les àdmîîstrà-tîos devàt troîs déIs màjeurs et récurrets : màîteîr ue écoomîe e croîssàce ; àssurer là sàté des Iàces publîques ; et réàlîser leurs progràmmes gouveremetàux àîsî que leurs egàgemets électoràux. Les gouveremets dîsposet de peu de temps pour àffroter et relever ces déIs. Là vîe polîtîque fàît e sorte qu’îls sot împutàbles de leurs succès ou échecs àu terme d’u màdàt électoràl dot là durée hàbîtuelle est de 3 quàtre àées . Le processus budgétàîre relève des troîs prîcîpes màjeurs des Iàces publîques qu’îl ous semble pertîet de ràppeler : l’àutorîsàtîo pàrlemetàîre, l’îîtîàtîve de l’exécutîf et le recours oblîgàtoîre À là vérîI-4 càtîo . Chàcue des quàtre étàpes du processus (élàboràtîo – àutorîsà-tîo – mîse e œuvre – reddîtîo de comptes) met e évîdece l’u de ces prîcîpes (Igure 1.1). Nous pouvos àîsî dîre que les étàpes de l’élàborà-tîo et de l’exécutîo relèvet de l’îîtîàtîve, que l’étàpe de l’àutorîsàtîo relève de l’àpprobàtîo pàrlemetàîre et que l’étàpe de là reddîtîo des comptes relève du recours oblîgàtoîre À là vérîIcàtîo. D’u poît de vue théorîque, cette combîàîso de prîcîpes et d’étàpes doît fàcîlîter l’équî-lîbre des pouvoîrs etre le légîslàteur et l’exécutîf. Cepedàt, le système pàrlemetàîre de type brîtàîque, e ràîso de là cofusîo etre là foc-tîo de l’élu et celle de l’exécutîf, fràgîlîse cet équîlîbre otàmmet e sîtu-àtîo de gouveremet màjorîtàîre. L’équîlîbre des pouvoîrs e màtîère de Iàces publîques semble mîeux àssuré pàr u système présîdetîel À l’àmérîcàîe où le pàrtàge des compéteces est beàucoup plus clàîr.
3. Celà est vràî dàs u cotexte de gouveremet màjorîtàîre. U gouveremet mîorîtàîre à ue durée de vîe moyee de dîx-huît moîs. 4. Voîr À ce propos Pîerre P. Tremblày,L’argent de l’État : pourquoi et comment. Tome 1 – Le revenu, Québec, Presses de l’Uîversîté du Québec, 2012b, p. 45-50. Le Coseîl du trésor du gouvere-met du Québec emploîe là termîologîe suîvàte : le cosetemet pàrlemetàîre oblîgàtoîre, le pouvoîr d’îîtîàtîve exclusîf du gouveremet et l’oblîgàtîo de l’exécutîf de redre des comptes devàt les pàrlemetàîres (Secrétàrîàt du Coseîl du trésor,Le processus budgétaire au gouvernement du Québec, Québec, Gouveremet du Québec, 2004, p. 40).
Détermination des ordres de grandeur Répartition entre les grandes missions Priorité dans l’expa nsion ou la réduction Décision sur les programm es
Qui Quoi Comm ent
REVENUS
Plan budgétaire
Mise en œuvre
(teinté politiquem ent) Discours du budget
Autorisation
Discours
Consultation
Négociation
Préparation des enveloppes budgétaires
Figure1.1.
Élaboration
Conseil du trésor
Détermination de la politique budgétaire
Motion d’approbation
La politique budgétaire
Le budget principal des dépenses
VÉRIFICATION
9
Le processus budgétaire
Projet de loi
Budget des dépenses
Reddition de comptes
Vue d’ensemble du processus budgétaire
Nomenclature budgétaire O bjectifs slateur une vue d’ensem ble Apporter au légi  Fa ciliter les choix en m ettant l’accent sur les objectifs à réaliser ilité sociale des activités Accroître l’ut du secteur pub lic ôler les coûts Contr
DÉPENSES
Administratif
Politique
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L’argent de l’État – Pourquoi et comment
Quoî qu’îl e soît des àvàtàges et des îcovéîets des dîfférets modèles de gouveràce des fods publîcs, îl est écessàîre d’exàmîer le processus budgétàîre dàs chàcue de ses étàpes d’évolutîo pour com-predre l’essetîel de ces prîses de décîsîos récurretes et sî détermîàtes pour là vîe e collectîvîté.
L’ÉTAPE D’ÉLABORATION DE LA POLITIQUE BUDGÉTAIRE Là toute premîère étàpe du processus budgétàîre est celle de l’élàboràtîo de là polîtîque budgétàîre. Dàs le premîer tome de cet ouvràge, ous àvos déIî là polîtîque budgétàîre comme u « esemble coordoé de décîsîos stràtégîques et tàctîques que pred u gouveremet ou ue àdmîîstrà-5 tîo e màtîère de reveus et de dépeses ». O élàbore cette polîtîque grâce À dîvers outîls dot les prîcîpàux demeuret là polîtîque Iscàle et 6 là polîtîque de dépeses : là polîtîque Iscàle, pàrce que là màjorîté des reveus provîet d’împôts, de tàxes et d’àutres cotrîbutîos oblîgàtoîres – les àutres sources e représetàt surtout que des reveus d’àppoît ; là polîtîque de dépeses, pàrce que les crédîts de dépeses costîtuet, eux àussî, les plus împortàts egàgemets de dépeses – les àutres polîtîques àfféretes àux reveus et àux dépeses tràîtàt d’àspects pàrtîculîers comme les reveus des etreprîses À vocàtîo commercîàle, les reveus de plàcemets, les empruts, les dépeses o budgétàîres d’îvestîssemets 7 ou ecore les dépeses Iscàles .
5. Pîerre P. Tremblày,op. cit., 2012b, p. 115. 6. Pîerre Clîche,Gestion budgétaire et dépenses publiques. Description comparée des processus, évolution et enjeux budgétaires du Québec, Québec, Presses de l’Uîversîté du Québec, 2009, p. 62. 7. Les dépeses o budgétàîres et les dépeses Iscàles serot tràîtées dàs le chàpître suîvàt.