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Pour une définition communautaire de la responsabilité environnementale

De
143 pages
Quelques années après la catastrophe du Prestige l'interrogation centrale est : qui doit payer pour remettre en état l'environnement? L'Union européenne s'est saisie du problème en élaborant une directive qui cherche à transformer le principe pollueur-payeur en réalité juridique. Identifier les pollueurs, définir à quelles conditions ceux-ci devraient être amenés à réparer : tels sont les problématiques auxquelles cette recherche s'attèle, pour contribuer à une plus grande responsabilisation face à l'environnement et à une meilleure compréhension des enjeux de l'Europe de demain.
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POUR UNE DÉFINITION COMMUNAUTAIRE DE LA RESPONSABILITÉ ENVIRONNEMENT ALE

Comment appliquer le principe pollueur-payeur?

Préface de Maguelonne DÉJEANT -PONS

Collection « Inter-National» Série Première Synthèse Collection dirigée par Françoise Dekowski, Marc Le Dorh et Denis Rolland.

La collection «Inter-National» a pour vocation de présenter les études les plus récentes sur les institutions, les politiques publiques et les forces politiques à l'œuvre aujourd'hui. Au croisement des disciplines juridiques, des sciences politiques, des relations internationales et de I'histoire, elle se propose, dans une perspective pluridisciplinaire, d'éclairer les enjeux de la scène mondiale et européenne. Elle comprend différentes séries, parmi lesquelles: Sciences-Po Strasbourg, qui accueille les meilleurs mémoires de l'Institut d'Etudes Politiques de Strasbourg (Prix de mémoire),

-Première

Synthèse,

qui présente les travaux de jeunes chercheurs.

Pour tout contact: Françoise Dekowski, fdeko\vski(fùfreesurt:fr Marc Ledohr, marcledorh({Ï),yahoo.fr Denis RoBand, denisro lland@freesurf fr

Olivier FUCHS

POUR UNE DÉFINITION COMMUNAUTAIRE DE LA RESPONSABILITÉ ENVIRONNEMENT ALE
Comment appliquer le principe pollueur-payeur?

Préface de Maguelonne DÉJEANT -paNS

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALlE

2003 ISBN: 2-7475-5277-2

@ L'Harmattan,

PREFACE

Olivier Fuchs traite d'une aspect essentiel du droit de l'environnement: la responsabilité pour dommages à l'environnement. Il présente l'état d'avancement du projet de directive communautaire sur la responsabilité environnementale en vue de la prévention des dommages environnementaux et analyse de manière plus générale les difficultés liées à la mise en œuvre de cette responsabilité. Qu'il s'agisse de marées noires (provenant de l'Erika ou du Prestige), de contamination des sols (par la société Metaleurop à Noyelles-Godault, par exemple) ou d'atteintes à la biodiversité (comme la pollution du parc naturel d' Aznacollar en Espagne), chaque nouvelle catastrophe environnementale déclenche une vague d'indignation devant la quasi-impunité dont bénéficient les pollueurs. Le projet de directive communautaire a pour objet de remédier à cette situation: sur la base du principe pollueurpayeur, le coût des dommages et la remise en état de l'environnement seraient à la charge des agents qui en sont responsables. L'ouvrage examine dans quelle mesure et sous quelles conditions un tel objectif - faire payer les pollueurs afin de réparer les dommages causés à l'environnement -, peut être réalisé. Plus généralement, il montre qu'un régime de responsabilité environnementale donnerait davantage d'effectivité au droit de l'environnement. Alors même que le processus législatif est en cours au niveau communautaire, l'ouvrage tente également d'apporter certains éclaircissements au débat en se basant principalement sur les différents textes et études communautaires (Livre vert, Livre blanc, proposition de directive, avis des institutions, études d'agents extérieurs pour le compte de la Commission européenne), ainsi que sur les systèmes de responsabilité environnementale déjà existants (CERCLA et Convention de Lugano). Trois temps rythment l'analyse. Les assises conceptuelles d'un régime de responsabilité environnementale sont tout d'abord dégagées de manière à en souligner les caractéristiques et limi-

tes intrinsèques. La question de l'opportunité d'un instrument au niveau communautaire est ensuite posée et les intérêts contradictoires, entre lesquels il est nécessaire de faire la balance sous peine de ne pouvoir obtenir un consensus politique, sont appréhendés. Dans un troisième temps, la portée de l'instrument proposé par la Commission est analysée. Des choix en terme de régime de responsabilité, de modalités de réparation et de garantie financière dépendent en effet non seulement l'effectivité de la remise en état de l'environnement, mais aussi la viabilité économique de la proposition de directive. L'ouvrage permet de mieux cerner le thème essentiel de la responsabilité pour dommages à l'environnement, insuffisamment traité ces dernières années dans le cadre de la doctrine.
Maguelonne Déjeant-Pons Chef de la Division de l'aménagement du territoire et du paysage, C;olaseil de l'Europe

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Introduction

Au cours de son « voyage au pays du risque» 1, Gilles Martin montre que cette notion est intimement liée à la protection de l'environnement. Ainsi, nous dit-il, après avoir pendant de longues années accepté le risque comme une contrepartie nécessaire du progrès, corollaire de l'idée de croissance et de développement industriel, nous en avons aujourd'hui changé la portée, voulant par une action aussi en amont que possible et l'application du principe de précaution en maîtriser les causes. Pour indispensable qu'elle soit, cette volonté n'empêche malheureusement pas que nos sociétés soient souvent le théâtre de la réalisation des risques qui pèsent sur l'environnement. Les accidents majeurs aux conséquences lourdes ne se comptent plus. Les marées noires de l'Erika et du Prestige, la pollution du parc naturel de Dofiana, au sud de l'Espagne, par le complexe minier d' Aznacollar2 ou le site gorgé de plomb et de cadmium abandonné par la société Metaleurop à Noyelles-Godault sont autant de cas où le risque devient catastrophe écologique et dommage à l'environnement. En outre, à côté de ces accidents, qui retiennent l'attention de l'opinion publique et des décideurs, existent aussi des pollutions rampantes, caractérisées par une « dégradation lente mais inexorable du milieu », des pollutions historiques, « dont l'origine se perd au fil [...] des transformations industrielles» ou encore des pollutions différées, «dont nous transmettrons en douce la charge à nos successeurs» 3. Le

I Gilles Martin, « Le concept de risque et la protection de l'environnement: évolution parallèle ou fertilisation croisée? », in Mélanges Alexandre Kiss, Les Hommes et l'environnement. Quels droits pour le vingt-et-unième siècle ?, Paris, Frison-Roche, 1998, pp.451-460. 2 En 1998, une rupture de la digue de rétention des déchets au complexe minier d'Aznalcollar avait provoqué l'écoulement d'eaux et de boues toxiques vers le parc national de Doftana en Espagne. 3 Les trois expressions sont de François Ost, « La responsabilité, fil d'Ariane du droit de l'environnement », Droit et Société, n030/31, 1995, p.289.

premier défi du droit de l'environnement est donc, de manière tautologique mais nécessairement, un défi environnemental. Il rejoint en cela une problématique d'ordre épistémologique. Si on comprend ce droit comme l'étude des normes relatives à l'environnement, on se trouve confronté à la multiplication des 1 textes et au manque de cohérence entre eux. Ce droit nouveau se définit alors plus aisément selon un critère finaliste, c' est-àdire, pour reprendre la formule de Robert Hertzog, « un droit qui a pour fonction de réaliser une politique de préservation et de gestion collective des milieux, des êtres vivants et des ressources »2. Le droit de l'environnement n'est effectif que s'il est droit pour l'environnement, formule qui implique une obligation de résultats plus que de moyens. Dans ce contexte, l'instauration d'une responsabilité environnementale pourrait jouer un rôle essentiel de garant de l'effectivité de ce droit. Au sens large, la responsabilité est tout d'abord un processus de responsabilisation, c'est-à-dire de prise de conscience des obligations et devoirs de chacun, personnes physiques et morales, publiques et privées, à l'égard du milieu et des générations futures. Au sens strict, la responsabilité environnementale est un instrument permettant de faire supporter les coûts des dommages par la personne qui les cause. Opérant, selon les termes économiques de rigueur, une intemalisation des externalités environnementales3, il est une traduction juridique possible d'un concept clef, le principe pollueur-payeur. Ce régime de responsabilité s'intègre en effet dans un « modèle de pensée curatif» 4, visant à obliger les pollueurs à assainir en cas de pollution, à restaurer ou à remplacer en cas de destruction et en dernier lieu à compenser financièrement les victimes des
1

Nous rallions ici l'analyse de M. Prieur, selon qui l'on peut aujourd'hui « admettre que

le droit de l'environnement constitue une nouvelle branche du droit au vue de l'ampleur des réformes entreprises depuis 1971, de la conscience sociale accrue en matière d'environnement depuis 1968 et de l'application de règles juridiques spécifiques» . Voir 4ème édition, Paris, Précis Droit Public et Science Prieur M., Droit de l'environnement, Politique, Dalloz, 2001, p.1 O. 2 Cité dans Prieur M., Op. cil., pp.8-9. 3 Voir infra, pp.19-20. 4 Celui-ci est développé, aux côtés des modèles préventifs et anticipatifs par de Sadeleer N., Les Principes du pollueur-payeur, de prévention et de précaution. Essai sur la genèse et la portée juridique du droit de l'environnement, Bruxelles, Bruylant, 1999, spc.pp.41-43.

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préjudices subis. Il s'agit donc, et c'est là la principale critique du modèle, d'une action a posteriori. Elle ne doit cependant pas accréditer la thèse selon laquelle il est possible de polluer tant qu'une dépollution s'ensuit, mais bien mettre en oeuvre l'idée qui affirme que si des pollutions sont causées, il convient d'y apporter des réponses. Tel est le but poursuivi par des instruments de responsabilité civile des pollueurs tels que le système américain du Comprehensive Environmental Response and Liability Act (CERCLA) ou la Convention internationale de 1992 sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures 1. Cette idée, faire supporter le coût des dommages par la personne qui les cause, se retrouve dans le traité instituant la Communauté européenne à l'article 17492, qui pose que « la politique de la Communauté dans le domaine de l'environnement [. ..] est fondée [entre autres principes] sur le principe pollueurpayeur ». En 1989, la Communauté cherche déjà à mettre en œuvre ce concept de pollueur-payeur par le biais d'une proposition de directive du Conseil concernant la responsabilité civ,ile pour les dommages causés par les déchets2. Celle-ci sera abandonnée suite à la volonté d'élaborer un régime de responsabilité non sectoriel, mais général. En 1993, la Commission publie ainsi un livre vert sur la réparation des dommages causés à l'environnement3, suivi en 2000 d'un livre blanc4 et d'une proposition de directive sur la responsabilité environnementale5. Le Parlement européen s'est prononcé en première lecture les 13 et

1

2 Commission des Communautés européennes, Proposition de directive du Conseil concernant la responsabilité civile pour les dommages causés par les déchets, COM(89)282 final, lOCE C251, 04 octobre 1989.
Commission des Communautés européennes, Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social: Livre vert sur la réparation des dommages causés à l'environnement, COM(l993)47 final, IOCE C133, 15 mai 1994, ci-après « livre vert ». 4 Commission des Communautés européennes, Livre blanc sur la responsabilité environnementale, COM(2000)66 final, 2000., ci-après « livre blanc ».
5
3

Pour une présentation

de ces systèmes, voir infra, pp.37-44.

Commission des Communautés européennes, Proposition de directive du Parlement

européen et du Conseil sur la responsabilité environnementale en vue de la prévention et de la réparation des dommages environnementaux, COM(2002) 17 final, IOCE C 151, 25 juin 2002, ci-après « proposition de directive ».

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14 mai 2003 sur cette dernièreI. De manière complémentaire, des mécanismes de mise en cause pénale, notamment des chefs d'entreprise, sont aussi en passe d'être adoptés, afin de trouver des solutions au problème de plus en plus grave de la « criminalité environnementale »2. Cette étude cherche tout d'abord à appréhender dans quelle mesure l'instauration d'un mécanisme de responsabilité pourrait constituer un apport positif dans le système normatif communautaire. Plusieurs aspects rentrent alors en ligne de compte. En premier lieu, il convient de cerner si un tel instrument est nécessaire pour permettre une meilleure protection de l'environnement en Europe. Si tel est le cas, à quelles conditions peut-il être efficace? D'une manière plus générale, l'interrogation porte aussi sur la cohérence qui pourrait être véhiculée par un tel mécanisme aux quelques deux cent textes environnementaux communautaires à qui elle semble souvent faire défaut, et ce malgré les grandes lignes esquissées par les programmes d'action notamment3. En d'autres mots, !'ineffectivité (relative) du droit communautaire de l'environnement ne tient pas à l'absence de législation, mais peut-être bien à l'insuffisance de la responsabilisation qui en découle. Ce travail montre enfin qu'on ne peut pas se contenter de clamer haut et fort que telle compagnie doit payer pour telle marée noire ou telle entreprise pour la pollution de tel site. Il ne s'agit pas, bien entendu de s'abstraire de l'exigence contempo1

Document du Parlement européen nOT5-021l/2003, COD/2002/2001, résumé consul-

table sur http://wwwdb.europarl.eu.int~ rapport Manders, dQ.cument du Parlement européen n° A5-0 145/2003, même site ~European Voice, Parliament goes in favour of 'polluter pays' regulation, 15-21 mai 2003, p.23. 2 Commission des Communautés européennes, Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la protection de l'environnement par le droit pénal, COM(200 1) 139 final, JOCE C 180 du 26 juin 2001, exposé des motifs, ~ l, p.1.
3

Ce manque de cohérence de la matière est mis en exergue par de nombreux auteurs. À

titre d'exemple, Michel Prieur souligne que « tout comme les textes législatifs et réglementaires dans les différents pays, les traités internationaux se sont aussi multipliés depuis la fin des années 70, au point de pouvoir parler d'un véritable déferlement », voir Prieur M., Op. cit., p.16. François Ost compare lui le droit de l'environnement à un « labyrinthe », et parle d'une matière « cruellement dépourvue» de « sens et de cohérence » (voir Ost F., Op. cit., p.282)~ ou encore du « maquis réglementaire du droit de l'environnement» (préface de Ost F. à l'ouvrage de de Sadeleer N., Op. cit., p.l7).

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raine d'équité en cette matière. Il convient en effet que ce soit le pollueur qui soit amené à payer pour son inconséquence ou sa trop grande soif de profit, et non pas le contribuable par le biais de l'Etat. Cependant, cette locution ne doit pas devenir un raccourci simpliste: derrière une formule facile se cache une réalité complexe, tant sur le plan juridique qu'économique et politique. Sans prétendre à une quelconque exhaustivité, cette étude tente de rendre plus lisible les enjeux entourant une telle problématique et les réponses qui pourraient être apportées aux multiples questions soulevées. Les justifications scientifiques au choix de ce sujet sont donc principalement de deux ordres. La première tient, comme nous l'avons vu, à l'actualité de celui-ci et aux défis qu'il pose au droit de l'environnement. Deuxièmement, après avoir fait l'objet de nombreuses analyses doctrinales pendant une période allant approximativement de la fin des années 1980 à la fin des années 1990\ le sujet semble curieusement être l'objet d'une « bouderie », pour reprendre l'expression de G. Martin2. Les auteurs français ne s'y sont intéressés que de manière sporadiI Voir par exemple Koppen J., Maugeri M. et PestelIini F., Environmental Liability in a European Perspective, Florence, European University Institute Working Paper, EPU n091/12, 1991 ~ Kramer L., «Le principe du pollueur-payeur (<<Verursacher ») en droit communautaire. Interprétation de l'article 130R du traité C.E.E. », Aménagement Environnement, 1991, nOl, pp.3-13 ~Larroumet C., «La responsabilité civile en matière d'environnement. Le projet de Convention du Conseil de l'Europe et le livre vert de la Commission des Communautés européennes », Recueil Dalloz Sirey, 1994, 14èmecahier pp.l0l-l07 ~ Martin G., «La responsabilité pour les dommages à l'environnement et la Convention de Lugano», Revue Juridique de l'Environnement, 1994, n °2/3, pp .121136 ~Ost F., Op. cit., pp.281-322 ; Smets H., «Le principe pollueur-payeur, un principe économique érigé en principe de droit de l'environnement? », Revue Générale de Droit International Public, n02, 1993, pp.339-364 ~du même auteur, « Les exceptions admises au principe pollueur-payeur », in La Communauté européenne et l'environne1lne.f11t, Actes du Colloque d'Angers, Commission pour l'étude des communautés européennes (CEDECE), Paris, La Documentation française, 1997, pp.635-653 ~ Thieffry P., « L'opportunité d'une responsabilité communautaire du pollueur. Les distorsions entre les Etats-membres et les enseignements de l'expérience américaine », Revue internationale de droit comparé, 1994, nOl, pp.l03-l23 ; Wiederkehr G.,« Le débat sur les fondements de la responsabilité en matière de dommage écologique: rapport général», in Le dommage écologique en droit interne, communautaire et comparé, Colloque de Nice de la Société Française de Droit de l'Environnement (1991), Paris, Economica, Collection Droit et économie de l'environnement, 1992, pp.19-27. 2 Cette expression est utilisée par Gilles Martin pour parler de l'absence d'intérêt de la

doctrine pour les questions soulevées par la notion de dommage écologique de la fin des années 1970 au milieu des années 1980. Rapport introductif de Gilles Martin in Le
dommage écologique
en droit interne,

communautaire

et comparé,

Op. cit., p. 8.

Il

que depuis la fin des années 19901. Seules quelques figures étrangères de la discipline ont ainsi analysé les textes en préparation au sein de l'Union européenne2. Il s'agit, au vu des recherches entreprises, d'un manque important, étant donné l'influence qu'un tel instrument est sur le point d'acquérir. En ce qui concerne la méthodologie employée, cette étude se base principalement sur les textes communautaires déjà évoqués, c'est-à-dire le livre vert, le livre blanc et la proposition de directive sur la responsabilité environnementale. Les documents gravitant autour de ces textes, telle la législation existante à laquelle renvoie les différents projets, les avis des autres institutions (du Comité économique et sociale des Communautés européennes (CESCE), des comités des affaires juridiques ou de l'environnement et de la protection des consommateurs du Parlement européen, comptes-rendus des réunions du Conseil abordant le sujet) ainsi que des acteurs (entreprises, assurances, organisations non gouvernementales environnementales) ou encore les études réalisées par des agents extérieurs pour le compte de la Commission sont aussi largement utilisées. La position adoptée par le Parlement européen en première lecture (13 et 14 mai 2003) servira aussi de base à plusieurs développements. Par ailleurs, des rapprochements sont effectués avec les systèmes de responsabilité déjà élaborés, telle la Convention de Lugano du Conseil de l'Europe3. À l'exception de ceux-ci, les comparaisons sont surtout effectuées au regard du droit français. Les cadres d'analyse mis en avant par la doctrine sont appliqués et bien souvent adaptées au cas spécial de la responsabilité environnementale communautaire. Il faut avant d'entrer
1 Voir par exemple Thieffry P., « La proposition de directive sur la responsabilité environnementale », Les Echos, 4 février 2002 ; du même auteur, « Les lacunes prévisibles d'une directive sur la responsabilité environnementale », Les Echos, 22 mai 2001. 2 Par exemple Brans E., « Working Paper of the European Commission on Prevention and Restoration of Significant Environmental Damage; a follow-up to the White Paper Otl Environmental Liability », Environmental Law and Management, 2001, nO!3/6, pp.300-304 ; Hager G., « La réparation du dommage écologique », Conférence du 12 mars 2003, Université Robert Schuman, Ecole doctorale de droit et sciences politiques; Wilde M., « The EC's Commission's White Paper on Environmental Liability: issues and implications », Journal of Environmental Law, 200!, nO!3/!, pp.21-37. 3 Conseil de l'Europe, Convention sur la responsabilité civile des dommages résultant d'activités dangereuses pour l'environnement Lugano, STE n0150, 21 juinl993, ci-après « Convention de Lugano».

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dans le vif du sujet encore souligner une chose. Cette étude ne prétend pas à l'exhaustivité. Les interrogations abordées le sont avec le dessein d'aider à saisir les caractéristiques propres à la responsabilité environnementale et les conséquences de son insertion dans le système juridique communautaire. La vérification du bien-fondé d'un régime de responsabilité environnementale au niveau communautaire doit se faire en trois temps. Il conviendra tout d'abord de poser les assises conceptuelles de cet instrument, de manière à en cerner les enjeux, les ambitions et les limites. La question de l'opportunité d'un tel instrument au niveau communautaire sera ensuite soulevée. Juridiquement, il convient d'apprécier si une action, en raison de ses dimensions ou de ses effets envisagés, est justifiée au niveau communautaire plus que national ou international (principe de subsidiarité). Sur le plan politique, un équilibre entre les intérêts contradictoires en jeu doit être trouvé, sous peine de ne pouvoir recueillir le consensus politique nécessaire à l'adoption d'un tel instrument. Enfin, la portée de l'instrument proposé par la Commission sera analysée afin d'examiner comment et sous quelles conditions un régime de responsabilité environnementale pourrait être efficace et économiquement viable.

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