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Citoyens d'Europe

214 pages
Les étrangers résidant légalement dans l'Union européenne sont plus de vingt millions. Cinq millions d'entre eux peuvent, depuis le traité de Maastricht en 1992, participer aux élections communales et européennes dans leur pays de résidence. Une analyse de ce droit, du contexte de son application et de la façon dont les intéressés s'en sont emparés constitue la première partie de l'ouvrage. La seconde partie trace les lignes d'un développement, pour tous ses résidents, de la citoyenneté en Europe. Enfin la légitimité démocratique et politique est interrogée.
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CITOYENS D'EUROPE

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CITOYENS

D'EUROPE

Sous la direction de Bernard Delemotte
Contributions Henri Del Pup Serge Depaquit PaulOriol Audrey Vizuete collection
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de

villes

plurielles

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Paillat,

"'d 35 rue Alphonse ,~ 80000 Amiens

rr! ~ L' Hr~rmattan rue Q 5-7 de l'École-Polytechnique, 75005 Paris

Cet ouvrage a été réalisé grâce au soutien de : Le Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations; Le conseil général de la Somme.

Photographie

de couverture

@ Licorne, Anne Dechoz-Labesse.

@ Licorne, 2004

ISBN: 2-910449-22-X ISBN: 2-7475-1660-1 ISSN : 1248-8283

Licorne L'Harmattan

Introduction
L'Europe se construit, l'Europe s'étend, l'Europe s'affirme mais ses quatre cent cinquante millions d'habitants sont-ils tous des citoyens à part entière? De quelle façon participent-ils au choix des personnes qui les représentent, déterminent les orientations et prennent les décisions qui modèlent leur quotidien et leur avenir? Les divers pays qui la composent ont, au fil des ans, débattu chacun à leur façon de la question. Plusieurs ont accordé aux étrangers résidant sur leur territoire le droit, selon des modalités très variables, de participer à des élections. D'autres se sont refusé à prendre des mesures comparables même si des discussions passionnées les ont souvent secoués. Dans ces pays, tels la France, des alternatives locales ont émergé, soutenues par les partisans d'un droit de vote élargi aux nonnationaux1. Les termes du débat ont radicalement évolué depuis 1992, avec l'inscription dans le traité de Maastricht du droit de vote et d'éligibilité pour l'ensemble des citoyens européens, quel que soit l'État de la Communauté où ils résident. Ainsi, parce qu'ils sont originaires d'un autre État de cette Union, cinq millions de résidents étrangers avant le 1er mai 2004, près de six millions après l'arrivée de dix nouveaux États, ont obtenu le droit d'être acteurs dans l'avenir de l'Europe. La citoyenneté qui leur est reconnue ne s'est pas imposée d'emblée mais trentecinq ans après les premiers pas de l'Union. À l'encontre, plus de quinze millions d'étrangers, Maghrébins, Africains noirs, Asiatiques... venus de
1. Voir Bernard Delemotte et Jacques Chevallier (dir.), Étranger et citoyen, Amiens, Licorne, 1996.

8

INTRODUCTION

régions culturels souvent connus truction

ayant pour la plupart des liens historiques et anciens avec le pays dans lequel ils résident, depuis longtemps, ne sont pas aujourd'hui recomme ayant le droit de participer à la conspolitique de l'Union européenne.

Le traité de Rome de 1957 créant la Communauté économique européenne entre six pays, Belgique, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas et république fédérale d'Allemagne, donne à l'Europe ses institutions: la Commission, le Conseil, le Parlement et la Cour de justice. En ce qui concerne l'assemblée parlementaire européenne, ce n'est qu'en 1979 qu'ont lieu les premières élections au suffrage universel direct et que les citoyens sont associés à un processus qui, mis à part quelques référendums nationaux d'adhésion, n'a concerné que les politiques et les technocrates. En 1992, le traité sur l'Union européenne signé à Maastricht définit la citoyenneté de l'Union comme subordonnée à la possession de la nationalité de l'un des États membres. Cette citoyenneté reconnaît quatre droits spécifiques: - la liberté de circulation et de séjour sur tout le territoire de l'Union; -le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales et du Parlement européen dans l'État de résidence; - la protection diplomatique et consulaire des autorités de tout État membre lorsque l'État dont l'individu est ressortissant n'est pas représenté dans un État tiers; - le droit de pétition et de recours au médiateur européen. Le droit de vote et d'éligibilité des résidents étrangers ressortissants communautaires sont considérés à

INTRODUCTION

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juste titre comme une avancée importante de la citoyenneté européenne. En 2004, année d'une nouvelle élection au Parlement européen mais aussi de l'extension à vingt-cinq pays de l'Union et d'une nouvelle Constitution pour l'Europe, nous avons voulu regarder comment les nouveaux droits civiques sont appliqués, comment les résidents européens se sont approprié cette possibilité de participer à la vie politique de leur pays de résidence. Pour cela, après un rappel du contexte puis du cadre juridique de cette citoyenneté, nous présentons, pour chaque État, l'historique des migrations, l'organisation administrative et politique. Mais c'est surtout la façon dont les résidents étrangers communautaires ont été informés et ont répondu à l'offre de participation des instances européennes qui va nous intéresser. Combien se sont inscrits sur les listes électorales pour participer aux élections municipales et aux européennes de 1994 et 1999, et quels enseignements en tirer? Trois contributions suivent: Henri DeI Pup s'interroge sur l'Europe en train de se construire; Serge Depaquit montre l'importance de renforcer les pouvoirs des citoyens pour diminuer leur abstentionnisme; Paul Oriol donne les arguments qui militent en faveur d'une citoyenneté européenne de résidence. Ces éclairages permettent de mieux situer les difficultés et les enjeux de la citoyenneté européenne: quelle Europe? quelle citoyenneté ? pour qui? C'est en effet la puissance et la convergence des forces pour une meilleure participation de tous qui donnera sa légitimité démocratique et politique à une Europe qui a encore tout à prouver sur ce plan. Bernard Delemotte

PREMIÈRE PARTIE

ÉTAT DES LIEUX

UUNION EUROPÉENNE

ET SES CITOYENS
Bernard Delemotte Audrey Vizuete, Licorne1

Les institutions européennes conçoivent l'identité européenne sous l'angle de la citoyenneté. Pour la gouvernance européenne, le citoyen européen doit d'abord être actif dans la vie politique et économique de l'Union. Économique: par le travail ou l'utilisation d'outils économiques mis à sa disposition (l'euro, etc.) ; politique: notamment à travers l'outil électoral. Le rôle du citoyen européen se concrétise lors des premières élections directes du Parlement européen au suffrage universelles 7-10 juin 1979. Le traité de Maastricht ouvre ensuite et légitime l'accès au vote pour tous les citoyens communautaires.
1. LA PLACE DU CITOYEN

1.1. Uespace civique

européen

En 2002 un dossier du Courrier international2 se questionnait sur l'existence d'un« peuple européen ». Plus qu'une question c'est une problématique sociale, identitaire et culturelle qui est soulevée ici. Si elle
1. Doctorante en psychologie sociale interculturelle, URPI (Toulouse), CURSEP (université de Picardie Jules Verne). 2. Courrier international, « Les Européens, enquête sur un peuple introuvable », n° 632,12-18 décembre 2002.

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apparaît évidente à l'échelle citoyenne ce n'est que très récemment que les institutions européennes ont pris conscience de sa nécessité dans la création et l'affirmation d'une société européenne. En effet, l'espace européen est pour l'essentiel économique avec une politique sociale et un système juridique qui servent en premier lieu le système de marché intraeuropéen, afin de faire de ce dernier un outil compétitif au niveau mondial. Citoyenneté et gouvernance sont deux mondes politiques différents qui se rencontrent dans un environnement qu'ils vont devoir s'approprier et créer comme le leur. Ce nouveau paysage politique européen va donc être développé par des personnes provenant de milieux politiques culturelle ment (au niveau des idéaux, des pratiques, etc.) différents. Ce sera à partir des différences de ces deux acteurs et moteurs principaux que la nouvellé politique européenne pourra se créer. Pour une meilleure compréhension, revenons brièvement sur la définition et la composition de la gouvernance européenne. Ce terme désigne« [...] les règles, les processus et les comportements qui influent sur l'exercice des pouvoirs au niveau européen, particulièrement du point de vue de l'ouverture, de la participation, de la responsabilité, de l'efficacité et de la cohérencé ». Elle regroupe trois grands moteurs: -le Parlement européen: qui a pour rôle d'adopter les lois, de contrôler le pouvoir exécutif ainsi que le pouvoir budgétaire. Il se présente comme le défenseur des droits du citoyen. Dans cet objectifil nomme un média3. Union européenne, Commission des Communautés européennes, Gouvernance européenne, un livre blanc, BTIlXelles,2001, [COM (2001) 428 final], p. 9.

L'UNION EUROPÉENNE

ET SES CITOYENS

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teur européen chargé de traiter les plaintes. Les liens qu'il établit avec les parlements nationaux lui permettent d'être à l'écoute des populations européennes, no-

tamment au cours des « assises parlementaires»

et des

réunions où débats politiques et conférences sur l'Union européenne sont organisés; - la Commission européenne: qui est considérée comme le cœur de l'Europe par l'importance de ses décisions; Elle assure le contrôle de la démocratie, elle est la gardienne des traités et possède le droit d'initiative en matière de législation. Toute proposition de loi débute à la Commission; - le Conseil européen (ou conseil des ministres) : dont le rôle est d'être, comme le Parlement, le législateur communautaire et l'une des deux autorités budgétaires. Il participe à la prise de décision en politique étrangère et de sécurité, également en ce qui concerne la coopération policière et judiciaire dans le domaine pénal. Ces institutions principales sont en interrelation avec des institutions juridiques, parmi lesquelles: la Cour de justice des communautés européennes et la Cour des comptes européenne; des institutions bancaires: le Système européen de banques centrales (SEBC) et la Banque centrale européenne (BCE) ; ainsi qu'avec le Comité économique et social européen (CESE) et le médiateur, considérés comme des outils de communication entre les citoyens européens et la gouvernance. Pour la gouvernance il s'agit alors de tourner le regard des citoyens européens sur le fonctionnement de la machine européenne, mais surtout de les sensibiliser à leur propre rôle dans cette construction. Car cette structure économique et politique forte, aux niveaux intraeuropéen comme extra-européen, présente des lacunes en terme de liens sociaux proprement européens. TIse révèle que les obstacles à la communication pour la citoyenneté sont de nature culturelle, aspect omniprésent

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ÉTAT DES LIEUX

dans les relations européennes (la vie en communauté européenne), alors que pour la gouvernance ils relèvent du domaine de l'organisation sociétale. Ce décalage perceptif des obstacles à la communication intervient dans les actions tentées par chacune de ces deux parties afin de se faire entendre par l'autre. Ainsi, la gouvernance met-elle à la disposition de la citoyenneté des outils sociaux, économiques et politiques, alors que la citoyenneté lui répond en termes culturels. Institution représentative de la voix citoyenne, le Comité économique et social européen (CESE) distin-

gue deux types de dialogues: le

«

dialogue civil» et le

« dialogue social ». Le premier constitue un outil favorisant les échanges avec les citoyens, et donne un rôle important au CE SE ; le second se déroule entre la gouvernance et les partenaires sociaux. Si ces deux types de dialogues sont considérés et développés dans les travaux préparatoires au Livre blanc4, ils sembleraient ne pas avoir été retenus dans la version finale de la nouvelle politique européenné~ Comment l'Européen s'inscrit-il dans cet espace? L'espace civique européen est selon P. Magnette5 plutôt « transnational» que « supranational », c'est-à-dire que les contacts entre les États membres relèvent plus du domaine de la cohabitation que de la coopération et de la création; car n'oublions pas que l'espace européen tel que nous le percevons relève du domaine de la création culturelle et politique à partir des diversités
4. Ces travaux préparatoires seront à l'origine du Livre blanc qui expose la ligne politique générale à tenir pour la gouvernance européenne, alors que les Livres verts correspondent à une politique propre à chaque direction générale (DG). 5. P. Magnette, « Être citoyen européen, quels liens entre le citoyen et l'Union? », in C. Belot et B. Cautrès, [;Union européenne et ses citoyens, Paris, La documentation française, 2002, p. 15.

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ET SES CITOYENS

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qui le composent. En effet, ses bases ne sont-elles pas incluses dans les apports politiques et culturels de tous les Européens? La question qui se pose alors est: comment parvenir à gérer et utiliser les différences intraeuropéennes dans l'objectif de créer la citoyenneté européenne? En ce sens, il est intéressant de souligner que c'est d'abord en terme d'identité exogène que l'identité européenne se manifeste au citoyen. C'est à travers le témoignage d'Antonia Susan Byatt6 que nous trouvons un exemple pertinent de cet aspect identitaire. Elle explique:« Les Européens avec qui j'ai discuté n'avaient en fait qu'une seule chose en commun. Tous m'ont dit: "Quand je suis en Amérique, je sais que je suis européen." En Europe, ils relèvent des différences locales, mais dès qu'ils traversent l'Atlantique ils deviennent }) plus sensibles à leur condition d'Européen. 1.2. Européens et institutions
«

Une société est un groupe organisé de gens, une

collection d'individus qui ont appris à travailler ensemble. Une culture est un groupe organisé de modèles de

comportement, etc.7 }) Ce besoin de vivre en communauté
s'explique par le fait que chaque individu se constitue identitairement, culturellement et socialement dans la relation à l'autre. Il en est de même pour les sociétés qui se construisent au contact et en réaction avec les autres civilisations. Tom Burns8 qualifie dans ses
6.Antonia Susan Byatt,« Une Anglaise et le continent », article tiré du New York Times, in Courrier International, n° 632, 1218 décembre 2002, p. 44-45. 7. R. Linton, Le fondement culturel de la personnalité, Paris, Dunod, Bordas, 1986, p. 54. 8. RDT info, n° 32, décembre 2001, p. 14.

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souder leurs propres liens et renforcer leur identité.

recherches ce processus d'« otherisme}}:« [...] cet étrange besoin qu'ont les êtres humains de toujours trouver un "autre" (ennemi, déviant, différent...), en lequel ils voient une source potentielle de danger et qui leur permet ainsi - et pas seulement sur le plan symbolique - de
}}

Cependant, il est important de souligner que ce n'est pas parce qu'il y a groupe qu'il y a volonté commune. Une société ne se construit pas du seul fait de la constitution du groupe. Des actions communes devraient être à l'origine du rassemblement des personnes et de la mise en fonctionnement de la société. La clef de voûte de cette dernière étant constituée à la fois des volontés communes et particulières. D'autre part, selon la structure que nous connaissons de la construction d'une société, le soutien du peuple doit être antérieur à l'affirmation interne comme externe de cette société. Si nous reprenons la théorie de légitimation démocratique du pouvoir d'une nation de Fritz Scharpf9 voici les deux situations possibles: - une légitimation du pouvoir par les inputs: c'està-dire que la démocratie majoritaire est fondée sur la création et l'affirmation d'une identité nationale, ce qui suppose l'existence d'une identité collective forte (créée, testée et renforcée par le temps et les obstacles institutionnels comme relationnels). Dans ce cas, la participation citoyenne est réelle et fortement sollicitée; - une légitimation par les outputs: qui suppose l'existence d'un groupe de référence identifiable, puisque « L..] la légitimité par les outputs tolère en effet sans difficulté la coexistence de multiples identités collectives, qui s'emboîtent les unes dans les autres ou se
9. F. Scharpf, « Gouvernement par le peuple, gouvernement pour le\peuple in C. Belot et B. Cautrès, [}Union européenne et ses citoyens, Paris, La documentation française, 2002, p. 23.
}),

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chevauchent, identités définies par des catégories spécifiques de problèmes à résoudre et organisées en fonction de critères territoriaux et/ou fonctionnels1o ». Dans ce dernier cas la cohabitation des cultures pourrait déboucher sur des relations interculturelles à travers le « chevauchement» des multiples identités collectives, et solutionner ainsi les craintes des pertes identitaires manifestées par les citoyens. Dépasser les barrières posées par les différences contribuerait à l'affirmation d'une identité tierce, cette identification commune légitimant une société européenne interculturelle. Outre les faiblesses citoyennes, ce sont les faiblesses institutionnelles européennes qui apparaissent en premier lieu aux yeux des Européens. Tout d'abord, en ce qui concerne son programme d'élargissement. À chaque avancée territoriale, des risques économiques et politiques sont pris malgré nombre de précautions établies à travers les traités. Également, la capacité de modification de ces mêmes traités est critiquable, par exemple du fait que des pays peuvent disposer de certains traitements de faveur au détriment d'autres pays membres ou candidats. Prenons le cas de la GrandeBretagne et du Danemark qui ne souffrent d'aucune pénalité alors qu'ils sont absents de la« zone euro ». Ces fragilités institutionnelles sont ressenties par les citoyens qui manifestent ce malaise à travers divers symptômes: peur d'une homogénéisation identitaire et culturelle; craintes de conflits intraeuropéens et extra-européens ; augmentation de l'adhésion aux partis nationaux; faible participation législative. 1.3. Versune voix commune Dans un sondage réalisé en 2002 par Gallup Europell auprès d'Européens, portant sur leurs droits concernant
10. Ibidem, p. 24. 11. Sondage Gallup Europe, n° 133.

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les scrutins électoraux, nous observons que les droits en matière d'élections européennes sont bien connus, contrairement à ceux relatifs aux élections locales et nationales. Ce résultat paraît contradictoire avec le fait que le nombre de votants est plus élevé pour les élections locales que pour les européennes. Le besoin citoyen d'actions de la part de l'Union européenne se ressent donc plus à échelle locale, la machine institutionnelle européenne pouvant paraître plus complexe, l'attente de réponses concrètes aux problèmes rencontrés dans le quotidien se faisant ressentir. Vient abonder en ce sens la tendance progressive des communautaires à participer aux européennes dans leur pays de résidence plutôt que dans leur pays d'origine. Ainsi, une séparation du politique et des origines nationales et culturelles apparaît. Face aux multiples craintes d'homogénéisation culturelle et identitaire manifestées par les citoyens, cette césure réussit donc à faire son chemin dans un ancrage socio-politico-historique fort de la relation entre politique et culture. Les premières prémices d'une citoyenneté, d'une identité et d'une culture européennes s'affirmeraient-elles? Le décalage entre les institutions et les populations européennes, mesuré par un manque manifeste de confiance dans les politiques, ne permet pas de mobiliser l'Européen uniquement sur le plan politique. Dans la vie et pour les besoins quotidiens il doit pouvoir avoir l'utilité des outils européens mis à sa disposition. Pour P. Magnette12la participation des citoyens européens aux élections du Parlement européen est importante car« L..] la légitimité formelle de l'Union passe à travers cette institution empruntée à la tradition des États démocratiques ». Il apparaît donc évident que l'outil parlementaire constitue une sorte de repère pour
12. Op. cit., p. 14.

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les citoyens car il est une trace du fonctionnement national des États membres auxquels ils appartiennent. Cependant, force est de constater que l'implication citoyenne européenne est vue comme une illusion de participation à la construction européenne qui reste indubitablement économique. Cette illusion s'explique par la faiblesse d'intervention et de pouvoir de l'outil parlementaire au sein de la gouvernance européenne; même si« [...] ses pouvoirs législatifs et de contrôle n'ont cessé de s'accroître depuis dix ans, L..] l'on ne peut dire, à la différence des régimes parlementaires, que tout pouvoir émane de lui et est révocable devant lui13 ». Ces éléments expliquent la faible confiance citoyenne accordée aux institutions économiques et politiques de l'Europe, de même le fort taux d'abstentions lors des élections. Le citoyen perçoit la faiblesse de son rôle dans

l'Europe:

«

Dans le contexte actuel, aucun électeur euro-

péen ne peut avoir l'impression que son vote pèsera sur les choix politiques importants au niveau européen, encore moins qu'il peut approuver ou rejeter la

gouvernance14.

»

Quels sont alors les espoirs et les craintes que ressentent les« Européens» par rapport à ce projet de vie en communauté qui se caractérise par sa virtualité. En termes d'espoirs: minimiser les risques de conflits, de guerres; accroître sa force politique, économique et militaire par rapport aux autres grands blocs étatiques; améliorer la condition sociale de soi et de son prochain; s'enrichir culturellement et identitairement dans les relations avec les voisins européens, relations qui devront s'accroître au fur et à mesure du développement
13. Op. cit., p. 15. 14. J. H. Weiler, U. R. Haltern, F. C. Mayer, « Le déficit démocratique », in C. Belot, B. Cautrès, I:Union européenne et ses citoyens, Paris, La documentation française, 2002, p. 18.

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de l'Europe. En termes de craintes nous avons incontournablement : l'homogénéisation des cultures (en commençant par les pratiques culturelles), des identités ; la perte des repères identitaires, sociaux, culturels, politiques et économiques (ce qui ne semble constituer qu'une étape dans la construction de l'Europe, sans pour autant que cela entraîne leur disparition). Au vu du fonctionnement politique des nations ces craintes ne semblent pas s'atténuer. Toutefois, l'apparition d'un sentiment d'appartenance à l'Europe reste observable dans les relations citoyennes extra-européennes. Ainsi, c'est une identité européenne exogène qui s'affirme, devançant l'identité endogène. Cet aspect de l'évolution identitaire ouvre des perspectives dans l'affirmation et la légitimation du système social et culturel européen, dont l'œuvre s'inscrit dans le temps. En ce sens, les institutions européennes sollicitent aujourd'hui plus que jamais l'identité citoyenne. 2. LES DROITS DU CITOYEN 2.1. La citoyenneté de l'Union européenne

C'est le traité de l'Union européenne signé en 1992 à Maastricht qui a défini la citoyenneté de l'Union. Dans le cadre de ce texte, que signifie être citoyen européen? L'ancien article 8 devenu dans la version consolidée du traité portant création de la communauté européenne

l'article 17 précise:

«

Est citoyen de l'Union toute per-

sonne ayant la nationalité d'un État membre. La citoyenneté de l'Union complète la citoyenneté nationale

et ne la remplace pas.

»

Les droits des citoyens de l'Union sont énumérés dans les articles suivants: liberté de circulation et de séjour (article 18), droit de vote et d'éligibilité aux élections

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municipales et européennes (article 19), protection diplomatique et consulaire par un autre État membre (article 20), droit de pétition devant le Parlement européen, de saisine du médiateur et de correspondance avec les institutions européennes dans une des langues utilisées par l'Union (article 21). 2.2. Uarticle 19 du traité de Maastricht

- Tout citoyen de l'Union résidant dans un État membre dont il n'est pas ressortissant a le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans l'État membre où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État. Ce droit sera exercé sous réserve des modalités arrêtées par le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen; ces modalités peuvent prévoir des dispositions dérogatoires lorsque des problèmes spécifiques à un État membre le justifient. - Sans préjudice des dispositions de l'article 190, paragraphe 415, et des dispositions prises pour son application, tout citoyen de l'Union résidant dans un État membre dont il n'est pas ressortissant a le droit de vote et d'éligibilité aux élections au Parlement européen dans l'État membre où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État. Ce droit sera exercé sous réserve des modalités arrêtées par le Conseil, statuant à l'unanimité sur proposition de la Commission
15. Le Parlement européen élabore un projet en vue de permettre l'élection au suffrage universel direct selon une procédure uniforme dans tous les États membres ou conformément à des principes communs dans tous les États membres. Le Conseil, statuant à l'unanimité, après avis conforme du Parlement européen, qui se prononce à la majorité des membres qui le composent, arrêtera les dispositions dont il recommandera l'adoption par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.