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L'aide publique au développement

De
310 pages
Dans le champ des relations Nord-Sud, l'aide publique au développement demeure au coeur d'une solidarité active entre les peuples. Cependant, le développement pour tous demeure une utopie et certains déséquilibres s'affirment. Comment trouver le juste chemin d'un développement durable et partagé ? A rebours des idées dominantes, l'auteur préconise une régulation active des marchés, un rôle accru pour la puissance publique. Il souhaite une aide décaissée sur le terrain, orientée vers les pays pauvres et soutenant les activités productrices de base.
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L'HARMATTAN,2008 75005

5-7, rue de l'École-Polytechnique;

Paris

http://www.1ibrairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan 1@wanadoo.fr

ISBN: 978-2-296-05094-5 EAN:9782296050945

L'AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT
L'ABÉCÉDAIRE DE LA RÉFORME

Collection « L'esprit économique

»

fondée par Sophie Boutillier et Dimitri Uzunidis en 1996 dirigée par Sophie Boutillier, Blandine Laperche, Dimitri Uzunidis Si l'apparence des choses se confondait avec leur réalité, toute réflexion, toute Science, toute recherche serait superflue. La collection « L'esprit économique)} soulève le débat, textes et images à l'appui, sur la face cachée économique des faits sociaux: rapports de pouvoir, de production et d'échange, innovations organisationnelles, technologiques et financières, espaces globaux et microéconomiques de valorisation et de profit, pensées critiques et novatrices sur le monde en mouvement... Ces ouvrages s'adressent aux étudiants, aux enseignants, aux chercheurs en sciences économiques, politiques, sociales, juridiques et de gestion, ainsi qu'aux experts d'entreprise et d'administration des institutions. La collection est divisée en cinq séries: Economie et Innovation, Monde en Questions, Krisis, Clichés et Cours Principaux. Le

Dans la série Economie et Innovation sont publiés des ouvrages d'économie industrielle, financière et du travail et de sociologie économique qui mettent l'accent sur les transformations économiques et sociales suite à l'introduction de nouvelles techniques et méthodes

de production. L'innovation se confond avec la nouveauté marchande et touche le cœur même des rapports sociaux et de leurs représentations institutionnelles. Dans la série Le Monde en Questions sont publiés des ouvrages d'économie politique traitant des problèmes internationaux. Les économies nationales, le développement, les espaces élargis, ainsi que l'étude des ressorts fondamentaux de l'économie mondiale sont les sujets de prédilection dans le choix des publications. La série Krisis a été créée pour faciliter la lecture historique des problèmes économiques et sociaux d'aujourd'hui liés aux métamorphoses de l'organisation industrielle et du travail. Elle comprend la réédition d'ouvrages anciens, de compilations de textes autour des mêmes questions et des ouvrages d'histoire de la pensée et des faits économiques. La série Clichés a été créée pour fixer les impressions du monde économique. Les ouvrages contiennent photos et texte pour faire ressortir les caractéristiques d'une situation donnée. Le premier thème directeur est: mémoire et actualité du travail et de l'industrie; le second: histoire et impacts économiques et sociaux des innovations. La série Cours Principaux comprend des ouvrages simples, fondamentaux et/ou spécialisés qui s'adressent aux étudiants en licence et en master en économie, sociologie, droit, et gestion. Son principe de base est l'application du vieil adage chinois: « le plus long voyage commence par le premier pas ».

Stéphane MADAULE

L'AIDE PUBLIQUE DÉVELOPPEMENT , ,
L'ABECEDAIRE

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DE LA REFORME

L'HARMATTAN

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en projets : mnœption-réalisation-études de cas l'Harrrnttan, 2002 puis namelIE éditinn aufj1Wlé£
internationales

2005

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penser autrerrmt

l'Harrrnttan,

2003

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Editions l'Harrrnttan, 2004 puis namelle édition aufj1Wlé£

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Avant-propos

Le grand public éprouve encore du mal à en distinguer les contours de ce que recouvre le développement. Souvent, il assimile les actions humanitaires à des actions de développement, peut-être parce qu'il rencontre de grandes difficultés à percevoir l'impact réel de l'aide sur des pays pauvres. Le développement - la notion du développement, les théories du développement, les politiques de développement, les instruments de développement - a fait l'objet de nombreux ouvrages par le passé. Pourtant peu d'analyses se sont focalisées sur la politique d'aide au développement dans ses aspects opérationnels. La singularité de cet essai est d'avoir choisi d'analyser spécifiquement les choix politiques qui président à la défmition de cette politique, non pas en se tournant vers le passé mais plutôt en regardant l'avenir, les perspectives d'évolution de cet instrument étant nombreuses au regard des bouleversements engendrés par la mondialisation, les pays émergents, les contraintes du développement durable et la prise de conscience des ressources rares. Or, il semble qu'il y ait beaucoup à faire pour donner à cet instrument, la politique d'aide publique au développement, une légitimité plus forte dans l'esprit de nos concitoyens qui ne comprennent pas les échecs répétés de certaines actions après plus de soixante années d'efforts. Les réflexions et propositions qui font la matière de cet essai s'organisent autour d'une série de questions lancinantes que je me pose après avoir travaillé plusieurs décennies dans le dispositif français d'aide au développement. En voici les principales: - Les pays moins avancés peuvent-ils réellement compter sur des avantages comparatifs pour développer leur activité et prendre une part de marché avantageuse sur les marchés mondiaux? - Peut-on continuer à préconiser vis-à-vis des pays les moins avancés des recettes libérales dogmatiques qui ont échoué chez eux

et que n'ont pas appliqué les pays émergents pour réussir, eux, à décoller? - Est-il sain que l'aide au développement en vienne à ne plus aider que marginalement les activités directement productives de richesses? - Doit-on soumettre l'aide publique au développement à d'autres objectifs que le développement? - Peut-on rester insensible aux bouleversements engendrés par les pays émergents dans le domaine de l'aide publique au développement? - Comment prendre en compte le facteur climatique? - Doit-on sanctionner la population des pays « mal gouvernés» en réduisant l'aide, ou chercher à l'aider quand même sans s'appuyer sur les circuits gouvernementaux? - La coopération française et européenne doivent-elles suivre systématiquement les orientations de la Banque Mondiale et du FMI ou au contraire ne pas hésiter à adopter d'autres approches? Les axes des réformes proposées sont détaillés dans un abécédaire de trente-six propositions couvrant l'ensemble du spectre de l'aide publique au développement. Certaines d'entreelles ne font que reformuler les idées déjà répandues dans certains milieux de l'aide et qui sont pour certaines en voie de mise ne place. D'autres sont plus novatrices car elles demandent un changement profond dans la façon envisager cette politique. Se tenant volontairement à l'écart des thèses extrêmes - la pessimiste ou le développement comme croyance improbable, utopie impossible basculant vers la décroissance afin de tenir compte d'une contrainte écologique ou à l'inverse l'optimiste avec un développement pour tous pour demain qui ne serait qu'affaire de moyens - l'étude proposée essaie plutôt de donner corps à une voie intermédiaire baptisée «développement durable pour tous» essayant de défmir pour chaque pays sur le plan politique les équilibres nécessaires entre croissance économique, solidarité sociale et protection de l'environnement. Ce livre est le fruit d'une réflexion personnelle construite au sein du dispositif de coopération française à différents postes de responsabilité (Service des relations internationales du Ministère de l'agriculture, Agence française de développement, Ministère des 8

Affaires étrangères et européennes). Les prises de position contenues dans ce texte ainsi que les recommandations préconisées n'engagent bien évidemment que son auteur et en aucune façon les institutions qui l'emploient. Elles sont avancées comme une contribution au débat au moment où la Revue générale de politiques publiques (RGPP), exercice lancé à l'été 2007 par le président de la République ciblé sur quinze politiques publiques dont l'aide publique au développement, semble vouloir sonner l'heure de la réforme.

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Résumé et conclusions
Et si le développement n'était qu'une «utopie» créée au XXe siècle pour laisser croire aux plus pauvres aux possibilités futures, mais sans cesse différées d'un bien-être partagé? La catégorie des Pays les moins avancés (PMA) est passée de vingt-cinq représentants en 1971 à plus d'une cinquantaine à ce jour, soit plus d'un doublement englobant près de 700 millions de personnes. Les inégalités entre pays développés et pays en développement s'accroissent fortement et de façon continue depuis 1800. Les pays émergents (Chine, Inde, Brésil...) enregistrent une forte croissance économique mais qui ne doit rien, de près ou de loin, aux bienfaits supposés de l'aide publique au développement dont ils ont bénéficié. Le dirigisme des années 1960, recommandé par les pays de l'Est, a échoué dans les pays sensibles à l'idéologie planificatrice. Le libéralisme débridé, du laisser-faire et du rôle de l'Etat réduit à la portion congrue, a globalement failli chez les plus pauvres. Seuls les pays développés ou ceux qui peuvent mettre en avant un avantage comparatif semblent pouvoir tirer profit d'un système généralisé de concurrence qui place les plus faibles dans l'obligation de concourir dans la même catégorie que les plus forts. Or aujourd'hui, ce modèle encore largement appliqué et soutenu par les pays occidentaux directement ou par l'intermédiaire de la Banque mondiale, du Fonds monétaire international ou encore de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), donne de nombreux signes de faiblesse. L'économie de marché - l'ouverture pour tous et indifférenciée même pour les plus faibles - est progressivement mise en accusation compte-tenu de ses insuffisances manifestes. Ne parle-ton pas à juste titre de défaillance du marché à réduire les inégalités qui se transfonnent parfois en moteur même de l'échange et font des bas revenus et du dumping environnemental un ressort parfois malsain de la compétitivité? Ne parle-t-on pas à juste titre de mauvaise infonnation des populations les plus pauvres par rapport aux signaux du marché que seuls les plus développés peuvent capter et interpréter pour agir en conséquence?

La puissance publique est certes appelée à redistribuer les richesses au niveau national comme au niveau international. Mais ce rôle social mis en avant lors de l'adoption des objectifs du Millénaire en 2000 ne suffit pas à réguler les inégalités, ne représente pas une perspective politique acceptable pour les plus pauvres ainsi placés en position d'assistanat permanent. Ne parle-ton pas également de l'incapacité du marché à intégrer le long terme et par la même la contrainte environnementale? Des économistes de renom faisant partie du groupe des libéraux comme Nicholas Stem le reconnaissent d'ailleurs. Pour sauver le marché, la puissance publique est curieusement appelée à la rescousse pour tenter de recadrer les forces du marché, pour tenter d'intemaliser les externalités négatives pour l'environnement de notre modèle de développement actuel trop riche en carbone, pour tenter de réguler une mondialisation qui s'est justement nourrie de son effacement progressif. Le retour du « politique» est invoqué de toutes parts, dans le monde développé comme dans le monde en développement, afin de faire face à ces nouveaux défis. Les plus orthodoxes des penseurs libéraux appellent à un changement de modèle qui prenne en compte la contrainte écologique et sociale en souhaitant le développement durable. Ils espèrent ainsi que croissance économique, l'équité sociale et le respect de l'environnement seront compatibles. La marchandisation progressive de la nature est leur objectif. Plus qu'à l'échec du marché c'est à l'absence de marché pour les ressources naturelles auquel il convient de remédier. Cependant, certains chercheurs et économistes vont encore plus loin. Ils déclarent que le développement économique est

globalement incompatible avec le respect de l'environnement et
des ressources naturelles. Les faits ne leur donnent pas complètement tort puisque l'on constate que ce sont les pays développés et les pays émergents qui émettent la majeure partie des gaz à effet de serre qui mettent en péril le climat des générations futures. Ils prônent alors la décroissance, comme au début des années 1970 du temps du Club de Rome et ne croient pas à la possibilité, grâce aux avancées technologiques à venir, de mettre en place un modèle de développement «décarbonisé» alliant croissance et protection de l'environnement. 12

Plutôt que de verser dans le pessimisme et se faire le chantre de la décroissance et de la durabilité forte, l'analyse proposée dans cet ouvrage fait naïvement peut-être le pari de l'optimisme. Elle estime que toutes les voies d'un développement véritable et équilibré n'ont pas été épuisées. C'est pourquoi, l'aide publique au développement doit être réformée dans un contexte de rareté dont le progrès technique continu nous avait fait oublier les limites. Mais pour cela, il convient d'apprendre à réellement partager. Dans ce cadre, le développement pour tous peut constituer un projet d'avenir collectif et non une utopie. Le modèle de type occidental a permis à une frange limitée de la population mondiale d'accéder au bien-être. Ce modèle n'est pas réplicable pour tous. Il s'avère difficilement généralisable. De plus, il ne semble en aucun cas efficace pour tirer les plus pauvres de la misère, eux qui n'ont aucun avantage comparatif à faire valoir. Il s'avère donc une impasse dont il s'agit de sortir au plus vite. Nous sommes donc à une époque charnière où il convient de réfléchir, pour nous-mêmes comme pour le monde en développement, à de nouveaux modèles de développement qui ne laissent personne sur le bord de la route. Plutôt que de prendre la posture facile du dénigrement systématique des apports possibles de l'aide publique au développement, en quelque sorte jeter le bébé avec l'eau du bain, ou encore à la suite de Gilbert Rist de crier à la supercherie (le bien-être pour tous étant toujours pour demain depuis près de soixante ans), cette analyse tente de dégager de nouvelles voies à l'abri des utopies globalisantes telles que les décrivait si bien Raymond Aron dans son livre de sociologie politique, « les étapes de la pensée sociologique ». Ce dernier nous invite à suivre la méthode empirique, les solutions adaptées à chacun, de préférence au modèle unique aux prétentions exorbitantes puisque susceptible de prendre en compte toute la diversité de notre monde. C'est donc à une double révolution à laquelle nous sommes conviés dans les années à venir. Nous ne pouvons nous contenter de tenter de répliquer le modèle libéral qui laisse dans la pauvreté une partie de plus en plus importante de l'humanité. Nous ne pouvons nous contenter de préconiser la même trajectoire de croissance que la nôtre dont nous sommes les seuls à tirer bénéfice et qui s'avère écologiquement non viable. 13

n convient donc rechercher de nouvelles approches, différentes et spécifiques à chaque pays. L'imagination doit être de retour en s'écartant le plus possible des vieilles recettes du passé qui ont montré leurs limites. Dans ce cadre, l'aide publique au développement peut effectivement jouer un rôle, non pas comme prescripteur de bonnes pratiques, mais plutôt comme appui à des dynamiques de développement endogène, tenant compte des contextes propres à chacun. Depuis plusieurs années déjà, l'aide publique au développement représente un transfert modeste vers les pays en développement de plus de 100 milliards de $ par an, un effort de moitié inférieur aux engagements officiels des pays riches (le fameux 0,7 % du revenu national brut). Or pour le public comme pour certains spécialistes, les résultats de cette politique poursuivie sans relâche sont bien difficiles à percevoir. Les pays les moins avancés et les pays à faible revenu ne semblent toujours pas en mesure d'en profiter et demeurent bien éloignés d'une perspective de développement

durable. Ils appliquent pourtant avec beaucoup de persévérance les
modèles économiques et sociaux que les bailleurs de fonds leur suggèrent fortement mais sans succès significatifs jusqu'à présent. En revanche, ils ont depuis peu sous leurs yeux l'exemple de certains pays émergents qui ont enclenché un processus d'accumulation rapide à l'écart des modèles préconisés par les grandes institutions internationales. Est-ce à dire que l'aide ne sert à rien et est allouée selon de mauvais critères? Est-ce à dire que les pays émergents ont trouvé le bon modèle, eux qui pratiquent souvent le dumping social et environnemental ? Bien difficile de répondre de manière tranchée à ces interrogations légitimes. Toutefois, on peut légitiment s'interroger sur l'efficacité de l'instrument lui-même. Le constat qui est fait dans ce livre peut apparaître sévère: aide orientée en partie seulement vers les pays les plus pauvres (55%), aide qui ne se décaisse pas majoritairement dans les des pays en développement sur le terrain, aide qui vante un modèle d'ouverture qui ne produit que peu d'effets chez les pays les moins avancées surtout dotés de handicaps structurels permanents et non d'avantages comparatifs réels ou potentiels, aide qui n'appuie pas directement l'activité de production mais organise simplement son environnement, aide qui se focalise sur des objectifs de redistribution sociale sans créer de l'activité sur place, 14

aide qui donne aux mécanismes de marché une importance démesurée alors que le développement durable et équilibrée de la planète demande une régulation active de la mondialisation, aide dans l'incapacité de proposer un modèle de développement durable dans un univers concurrentiel exacerbé, aide qui ne sait pas proposer un modèle de développement durable. Voilà quelques uns des constats qui pourraient nous faire dire que décidément, l'aide n'a plus d'avenir. Les détournements, la corruption, l'aide politiquement et commercialement intéressée, la prolifération des bailleurs de fonds s'y ajoutent. Mais ce constat doit être nuancé. Il y a beaucoup d'actions qui donnent des résultats au sein de l'aide publique au développement et il convient également de le souligner: l'accès à l'eau potable, le développement du coton en Mrique, la construction d'infrastructures de base, les progrès de la santé et de l'éducation, la lutte contre les grandes pandémies... Dans bien des cas, l'aide publique au développement a permis d'éviter le pire. Mais on peut peut-être envisager de faire beaucoup mieux avec cet instrument à volume constant, sans parier sur une soudaine générosité des pays riches qui n'est guère au rendez-vous depuis près de quarante ans. C'est ce que poursuit cet ouvrage en proposant un chemin possible de réformes de l'aide publique au développement à partir de quelques idées simples: L'aide, étant donné ses moyens limités, devrait se concentrer sur l'appui aux pays les plus pauvres qui sont par défmition les moins efficaces sur le plan économique selon nos propres critères. L'aide devrait reconnaître que le jeu des mécanismes de marché et plus particulièrement d'une ouverture indifférenciée ne convient pas à un développement durable et équilibré de la planète, surtout lorsque les pays émergents se développent sans exercer de responsabilité sociale et environnementale et vont jusqu'à concurrencer la production domestique des pays les plus pauvres. L'aide devrait recentrer son action sur l'appui direct à la production locale, en instrument de régulation actif de la mondialisation donnant à chaque pays, à chaque population, la possibilité de vivre de son travail. Les prises en compte des dimensions sociales sous l'angle de la redistribution et 15

des dimensions environnementales sont complémentaires mais doivent pas se substituer à un objectif de développement économique qui doit être toujours présent. L'aide devrait travailler activement à la mise en place d'un modèle de développement durable, applicable dans les pays pauvres, qui demande l'intervention publique car le marché est incapable de l'établir par lui-même. Par ailleurs et de manière complémentaire en dehors du champ de l'aide, les pays développés et les pays émergents doivent s'entendre et au besoin s'aider pour réorienter leur système de production vers des modèles socialement et environnementalement responsables. Le marché fonctionne essentiellement sur des considérations de court terme (à l'exemple des marchés de matières premières agricoles). Il a du mal à prendre en compte le long terme que la contrainte environnement ale nous oblige pourtant à intégrer. C'est donc à un changement profond que les lecteurs sont conviés afin de tenter de donner à l'instrument d'aide une efficacité décuplée. Les pistes proposées dans cet abécédaire n'engagent bien entendu que son auteur. Les propositions avancées s'appuient sur un large panel de documents disponibles en 2007 : le rapport du Conseil en analyse économique sur la réforme de l'aide française, le document de référence sur le renforcement des capacités de l'OCDE, le rapport Connan Wattez sur l'assistance technique, la communication de juillet 2007 de la Banque mondiale sur les indicateurs de gouvemance, les documents européens sur le consensus européen en matière de politique de développement, l'Accord de Cotonou et le Code de conduite sur la division du travail. Chaque document est présenté, commenté et utilisé pour en tirer quelques enseignements en matière de réforme de politique de développement. L'étude est scindée en quatre parties comprenant plusieurs chapitres: I. Les grands principes (choix stratégiques, champ d'application, critères d'allocation), II. Les thématiques d'actualité (gouvemance, renforcement des capacités, prêts/dons, aide projet/aide programme, migration et codéveloppement), III. Les 16

propositions de réforme de l'aide publique française (les proposition du conseil en analyse économique, le positionnement institutionnel du ministère des Affaires étrangères et européennes, la réforme de l'assistance technique, la réforme de l'aide française en 10 points), IV. L'analyse critique de l'aide communautaire (déclaration sur le consensus, Accord de Cotonou, Code de conduite sur la division du travail). Afm de faciliter la lecture, chaque chapitre est précédé d'un résumé. Les propositions de réformes reprises dans ce résumé/conclusion sont avancées au fil de la lecture dans le corps du texte. A l'issue de cette analyse, les vingt-six principales propositions de réforme accompagnées de leurs commentaires et de leurs conséquences politiques sont les suivantes:
A. Proposition. Réguler de manière active la mondialisation afin de permettre aux pays en développement à faible revenu de produire et de se développer durablement, même s'ils ne sont pas les plus efficaces, sur des marchés où la concurrence redouble avec l'arrivée des émergents.

Explication. Cette proposition rompt avec le consensus habituel qui voudrait que chaque pays puisse construire ou faire-valoir des avantages comparatifs lui pennettant de tirer profit de la mondialisation dans un monde totalement ouvert et interdépendant. Ici, on demeure beaucoup plus réaliste et pragmatique en afflffilant que certains pays ont des handicaps structurels permanents sur le plan économique et qu'ils ont donc besoin pour se développer effectivement d'une régulation active de la mondialisation (aide, protections temporaires, appui direct à la production), sans rompre

pour autant avec l'économie de marché.
Conséquence politique. On donne un visage, un contenu à ce que l'on entend par régulation de la mondialisation. La liste des PMA a doublé en 30 ans (passage de 25 à 50 pays avec une seule sortie de ce groupe). 35 de ces 50 PMA se trouvent en Mrique, zone d'influence principale de l'Europe et de la France en particulier.

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Toute orientation politique visant à privilégier l'utilisation de l'aide vers cette zone d'intervention a donc des implications politiques. B. Proposition. Mettre en place une politique spécifique vis-à-vis des pays émergents: (1) définition d'une nouvelle politique de coopération avec des crédits spécifiques centrée sur le développement durable (2) régulation de la concurrence qu'ils exercent sur la production locale des pays pauvres (habillement, alimentation, petit artisanat), (3) alignement progressif sur les bonnes pratiques de l'aide en tant que nouveaux bailleurs (déliaison) Explication. Non seulement les pays émergents se développent à vitesse accélérée à l'écart des modèles de développement prônés par les institutions internationales, mais leur production vient concurrencer directement, ce qui est tout à fait nouveau, les productions domestiques des pays en développement les plus pauvres (textile/habillement, alimentation). Il est donc proposé de les écarter du bénéfice de l'aide publique au développement, de les inciter à ne pas lier aide et avantages commerciaux attendus, de tenir compte de leur modèle de développement afin de modifier le modèle que l'on propose habituellement aux pays en développement en redonnant un rôle d'importance aux interventions de l'Etat. Conséquence politique. Il s'agit de séparer les pays émergents du monde en développement pour en faire une nouvelle catégorie de pays, intermédiaire entre les pays développés et les pays en développement, et bénéficiant d'une politique spécifique. L'enjeu est triple: faire apparaître les intérêts divergents des pays émergents et des pays en développement, essayer d'orienter les émergents vers de bonnes pratiques en matière de responsabilité sociale et environnementale, en faire des bailleurs de fonds responsables.
c. Proposition. Construire des modèles de développement tenant compte notamment des processus à l 'œuvre dans émergents, de l'échec de la libéralisation pour les pays pauvres, des effets mitigés d'une ouverture non régulée durable les pays les plus pour les

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économies peu compétitives du Sud, de la reconnaissance du rôle nécessaire de l'Etat pour faire prendre en compte le long terme

dans nos modèles de développement
du mal à intégrer

-

dimension que le marché a

Explication. Le modèle économique préconisé jusqu'alors était la résultante de plusieurs choix majeurs: rigueur budgétaire, économie de marché, ouverture sur l'extérieur, privatisation des services publics marchands. La proposition avancée vise à ne retenir de ce modèle que les deux premiers éléments à savoir la rigueur budgétaire et l'économie de marché en lui ajoutant la prise en compte de la responsabilité sociale et environnementale. Mais ce nouveau modèle reste à construire. La place de la sphère publique en tant qu'acteur (les services publics) et régulateur (le cadre, les biens publics notamment) doit être redéfinie. Ce changement de conception doit également s'accompagner d'un effort parallèle et conséquent des pays développés et des pays émergents pour se plier à la même discipline. TIconvient donc de ne plus abandonner aux seules institutions financières internationales (FMI et Banque mondiale) le soin de défmir et de juger du bon réglage économique, du bon modèle à appliquer. Les pays partenaires comme les bailleurs bilatéraux devraient à nouveau avoir leur mot à dire dans ce domaine. Ce leadership des institutions financières internationales est d'autant plus à remettre en cause que le modèle de développement durable propre à chaque pays demeure encore largement à inventer. Conséquence politique. On s'ouvre à nouveau la possibilité de défmir un modèle macroéconomique et fmancier pour les pays en développement, ce qui place l'aide bilatérale comme l'aide communautaire dans une perspective dynamique de propositions. Les modèles de développement durable où les coûts écologiques des produits et des services sont intégrés aux prix de marché sont à construire et à mettre en application non seulement dans les pays en développement, mais également dans les pays développés et émergents. Munie d'un telle liberté retrouvée, la France et plus largement l'Union européenne redeviennent des forces de propositions.

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D. Proposition. Abaisser les critères de rentabilité nécessaire à l'acte de production dans les pays pauvres par l'instauration si nécessaire de protections dans le cadre de marchés régionaux fonctionnant selon les règles de l'économie de marché Explication. Cette proposition s'attaque à un tabou. Elle vise à expliquer que les pays pauvres ne peuvent s'aligner pour produire sur la rentabilité et l'efficacité des plus productifs de par le monde, ne peuvent mettre en place un modèle de développement durable sans échapper à la concurrence sauvage de ceux qui font du dumping social et environnement al un des éléments de leur compétitivité de court terme. Il est donc nécessaire, sans renoncer à l'économie de marché, de construire des cadres économiques, sociaux et environnementaux relativement homogènes où la grande majorité des acteurs ait la possibilité de tirer leur épingle du jeu. Pour reprendre une métaphore, il convient d'éviter sur le plan économique de faire jouer des équipes de troisième division dans le même championnat que l'élite mondiale. L'abaissement du taux de rentabilité nécessaire à l'acte de production dans un pays en développement est donc obtenu par le subventionnement direct de ses activités ou par la protection temporaire de celles-ci. Conséquence politique. On reconnaît ainsi une véritable spécificité aux PMA et pays à faible revenu sur le plan économique, sans les détourner des bénéfices principaux d'une économie de marché. Le dumping social et environnemental associé à la nécessité de prendre en compte dans le prix des produits les coûts écologiques obligent à bâtir et à concevoir de nouveaux modèles de développement, si besoin au moyen de protections temporaires. On trace donc une nouvelle voie possible pour les PMA et les pays à faible revenu où l'acte de production redevient possible même pour ceux qui ne sont pas les plus efficaces à court terme sur le plan économique.
E. Proposition. Recentrer l'aide sur un objectif fondamental: le développement durable par la croissance de l'activité locale des pays les plus pauvres dans un objectif de lutte contre la pauvreté grâce notamment à une intensification du microcrédit et à l'octroi de subventions directes aux activités productrices de base. 20

Explication. Une vision trop redistributive et passive de l'aide doit être atténuée sans pour autant remettre en cause les Objectifs du Millénaire adoptés en 2000 par les Nations unies et tournés presque exclusivement vers la lutte contre la pauvreté. Il s'agit de recentrer cet instrument sur l'appui direct à l'activité durable de manière à ce que chacun, où il se trouve, puisse vivre de son travail sans dégrader l'environnement. Le microcrédit et le subventionnement des activités productrices de base sont les deux instruments d'intervention à privilégier. Cela ne veut pas dire qu'il faille pour autant systématiquement encourager des processus de « croissance propauvre» ou «croissance redistributive ». TI est en effet bien difficile de trancher entre l'efficacité d'une aide apportée aux plus dynamiques dans les pays pauvres qui créent rapidement de la richesse qui profite finalement à tous et une aide ciblée sur les plus pauvres des pays pauvres qui aurait l'avantage de lutter contre les inégalités sans pour autant engendrer à coup sûr un processus d'accumulation. Conséquence politique. On redonne ainsi espoir aux PMA et aux pays à faible revenu en centrant l'aide sur un objectif de développement durable par l'activité locale au moyen du microcrédit ou du subventionnement des activités productrices de base, un objectif qui s'impose également aux économies des pays développés. On s'écarte d'une vision trop redistributive de l'aide qui ferait des pays en développement des assistés perpétuels ou les bénéficiaires d'un minimum social planétaire sans espoir de réinsertion. L'appui direct à l'acte de production redevient le socle principal de l'aide. F Proposition. Limiter les utilisations trop exclusivement humanitaires de l'aide (con..fli aides d'urgence, traitement social ts, des grandes pandémies) Explication. La solidarité humanitaire de la communauté internationale n'est pas à remettre en cause. On doit continuer à soulager les souffrances de nos concitoyens les plus pauvres qui en ont soudainement besoin. C'est une politique en soi qui doit avoir son autonomie et ne pas être volontairement ou involontairement 21

confondue avec une politique d'aide au développement. En revanche, on peut s'interroger sur la captation d'une partie des budgets d'aide publique au développement en faveur de ces objectifs de court terme qui n'ont pas d'effets directs sur le développement. Conséquence politique. L'utilisation des budgets d'aide publique au développement recouvre un peu d'intégrité, un peu d'autonomie. On évite la captation dont ils sont l'objet pour défendre d'autres causes, notamment humanitaire (confusion entre aide humanitaire et aide publique au développement). G. Proposition. Réserver prioritairement l'aide aux pays qui en ont le plus besoin, à savoir les pays les moins avancés et les pays à faible revenu Explication. Actuellement, près de 45 % des volumes d'aide publique au développement sont orientés vers des pays en développement à revenu intermédiaire de la tranche inférieure ou de la tranche supérieure qui intègre au passage les pays émergents. Cette aide ne représente au mieux que 0,5 % de leur revenu national brut par habitant et n'est donc pas significative pour eux. La proposition vise à limiter l'emploi de l'aide à ceux qui en ont réellement besoin à savoir les pays les moins avancés et les pays à faible revenu, selon la nomenclature du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE. Conséquence politique. On recentre l'aide sur ceux qui en ont le plus besoin en lui redonnant une véritable légitimité au niveau de l'opinion publique. On initie le débat au niveau du CAD de l'OCDE. H. Proposition. Compléter le dispositif d'aide publique au développement par un dispositif de coopération économique, sociale et environnementale à destination des pays à revenu intermédiaire dont les émergents. Explication. Toute coopération avec les pays sortis de la liste des ayant droit de l'aide ne doit pas être interrompue, bien au contraire. 22

Ces derniers doivent pouvoir bénéficier d'une réelle et spécifique politique de coopération économique, sociale et a fortiori

environnementale, mais avec d'autres crédits que ceux de l'aide.
On peut penser tout particulièrement aux pays émergents dont le modèle de développement doit être plus responsable sur le plan social et environnement al et auxquels les agences de coopération comme l'Agence française de développement (AFD) et la KFW (Agence de coopération financière allemande) sur des crédits appropriés, peuvent beaucoup apporter. Conséquence politique. La coopération avec les pays émergents doit s'imposer comme une nouvelle politique de coopération à part entière ayant ses spécificités et son propre budget qu'il ne faut guère confondre avec l'APD qui répond à d'autres règles et défend d'autres objectifs. Des acteurs de coopération comme l'AFD doivent pouvoir intervenir sur la base de cette nouvelle politique de coopération ayant son propre budget et ses propres objectifs.
L Proposition. Privilégier l'aide qui se décaisse directement dans les pays en développement pour des réalisations ou des appuis sur le terrain et non l'aide qui ne franchit pas les frontières de ces Etats

Explication. En 2007, la proportion de l'aide déclarée par les donateurs qui se décaisse réellement sur le terrain n'est pas majoritaire pour certains donateurs importants. La nomenclature de l'OCDE concernant la comptabilisation de l'effort d'aide permet de déclarer les annulations de dettes commerciales aux pays en développement, les frais de scolarité des étudiants hébergés chez le donateur, les frais liés à l'accueil des réfugiés, les frais administratifs de la gestion de l'aide. Or, ces formes d'appui qui représentent pour certains donateurs jusqu'à 40 % de leur effort déclaré ne sont pas décaissées sur le terrain et n'ont donc qu'un effet indirect sur la croissance de l'activité sur place. Une réforme du système de comptabilisation de l'aide est donc nécessaire afm de privilégier la comptabilisation de l'aide qui se décaisse effectivement sur place avec un impact direct sur les populations.

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Conséquence politique. L'aide publique au développement doit redevenir visible sur le terrain. Les règles de l'OCDE doivent évoluer et les bailleurs de fonds importants ont avantage à susciter ce débat.
J Proposition. Conserver à la politique d'aide son indépendance et son intégrité par rapport à son instrumentalisation trop systématique vis-à-vis du commerce, de la sécurité, des migrations

Explication. L'aide publique au développement doit conserver son objectif principal d'appui à l'activité durable dans les pays pauvres dans une perspective de lutte contre la pauvreté. Les effets indirects qu'elle peut avoir sur la sécurité de certains pays, les migrations, les modes de commercialisation des produits, les droits de l'homme, la démocratie ne peuvent constituer le moteur principal de son action sous peine d'être instrumentaliser pour défendre ou financer d'autres causes, au demeurant tout à fait justifiables, mais qui s'éloignent de sa fmalité première. De ce point de vue, l'aide de la Communauté européenne qui mêle les objectifs de développement aux objectifs politiques, économiques et commerciaux mériterait d'être recentrée, en conformité avec les recommandations de l'OCDE. Conséquence politique. A courir trop de lièvres à la fois, l'APD perd de sa visibilité. Vis-à-vis de l'opinion publique comme vis-àvis des pays partenaires, on a avantage à redonner à l'aide des objectifs clairs et une zone d'intervention bien déterminée. K Proposition. Redéfinir le concept d'efficacité de l'aide: aider les moins efficaces à être plus efficaces et non pas cibler l'aide sur ceux qui sont déjà jugés « bons élèves» au risque de laisser les plus pauvres orphelins et sans ressources Explication. L'approche multilatérale de l'efficacité de l'aide vise à privilégier son attribution dans les pays où l'aide semble apporter le plus de résultats et qui appliquent la «bonne gouvemance ». Toutefois, muni de tels critères, on en arrive très vite à ne donner qu'aux pays qui se développent déjà et où effectivement les investissements d'aide sont très rentables. On accélère alors la mise 24

en place de fortes distorsions entre pays chéris de l'aide et pays orphelins. Or, l'objectif de l'aide devrait être d'aider les plus pauvres, souvent les moins efficaces selon nos propres critères, à être plus efficaces. Conséquence politique. On adopte ainsi une vision beaucoup moins impérialiste de l'aide. Ce qui justifie l'aide, ce sont les besoins des pays pauvres en premier lieu et non de savoir s'ils mènent ou non une politique jugée satisfaisante par rapport à nos propres critères. On se rapproche ainsi de l'attitude pragmatique et solide sur le plan politique des pays émergents qui font de la noningérence politique vis-à-vis des PeD un des axes politiques majeurs de leur politique d'APD.

L. Proposition. Allouer l'aide en proportion des revenus moyens par habitant des pays, chacun ayant un droit potentiel à ressources concessionnelles en fonction du degré de pauvreté qu'il a à combattre

Explication. Les volumes d'allocation d'aide devraient être modulés en fonction du degré de pauvreté des pays. La lutte contre la pauvreté dans les pays en développement de la tranche inférieure ou supérieure de la classification du CAD de l'OCDE devrait être une affaire de redistribution interne. Une cOITélation entre revenu par habitant et volume d'aide allouée devrait s'établir afm que ceux qui en ont réellement le plus besoin soient les plus aidés, indépendamment de leurs mérites particuliers, notamment en matière de gouvemance. Conséquence politique. On revient aux fondamentaux de l'aide qui devrait être d'aider en priorité les pays les plus pauvres. Or, ces pays les plus pauvres renforcent le poids politique de l'Europe en général et de la France en particulier puisqu'ils se situent massivement dans notre zone d'influence. M Proposition. Prendre en compte le jugement sur la gouvernance pour orienter le volume d'aide acquis aux pays les

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plus pauvres vers des circuits étatiques (bonne gouvernance) défaut vers des circuits non étatiques (gouvernance faible)

ou à

Explication. La prise en compte de la gouvernance, au besoin en faisant appel à des indicateurs pour la mesurer, ne devrait pas entraîner de variation significative dans les volumes d'aide à allouer. De ce point de vue, la mise en place de tranches incitatives en fonction de la perception que le donateur a de la qualité de la gouvemance d'un Etat fait payer aux populations pauvres, sans qu'elles en soient responsables, les appréciations que l'on peut émettre de l'extérieur sur leurs gouvernements. Dans le cas où la gouvemance est jugée faible, il convient plutôt de délivrer l'aide par l'intermédiaire de canaux non souverains de manière à ne pas pénaliser les populations les plus pauvres. Conséquence politique. On donne au jugement sur la gouvernance un impact sur les circuits de distribution de l'aide et non sur les volumes nécessaires à chaque pays en fonction de la pauvreté qu'il affronte. C'est un système beaucoup plus égalitaire qui donne la priorité aux besoins de développement des plus pauvres.
N Proposition. Proposer un rôle institutionnel véritable aux Organisations de solidarité internationale (OSI), au secteur privé, aux collectivités locales (1) dans la distribution de l'aide publique surtout lorsque que la gouvernance de l'Etat récipiendaire n'est pas compatible avec une bonne utilisation de l'aide (2) lorsque le développement local est recherché (3) dans la formation des jeunes qui veulent travailler dans le cadre da la coopération française.

Explication. Les opérateurs non souverains ont un rôle institutionnel à jouer dans la politique d'aide publique au développement. De leur concours dépend la faculté d'un bailleur de fonds d'aider les populations au plus près des besoins, notamment dans les pays où la gouvernance étatique est faible. De leur concours dépend la faculté à appuyer et privilégier le développement des activités productrices de base au plus proche des bassins de populations. Les opérateurs non souverains doivent donc être associés contractuellement à la distribution d'une large partie de notre aide publique au développement. Ils peuvent 26

également accueillir des jeunes en formation qui souhaitent faire une carrière dans les métiers de la coopération. Conséquence politique. On propose aux acteurs non souverains un véritable rôle institutionnel fondé sur trois piliers: (1) la reconnaissance de leur savoir-faire dans les cas où la gouvemance des pays pauvres à aider n'est pas satisfaisante, (2) la reconnaissance de leur savoir-faire dans l'appui aux actes de production de base. Le secteur d'intervention non souverain acquiert ainsi une réelle légitimité qui renforce l'intérêt de l'aide publique au développement auprès de la société civile, (3) leur aptitude à former les personnels dont la coopération française au sens large (le privé et le public) a besoin.
O. Proposition. Réformer les conditionnalités de l'aide en allant vers un véritable processus d'appropriation qui laisse le choix aux pays partenaires

Explication. Les conditionnalités de l'aide, souvent préalables à l'octroi, dessinent un modèle économique et social unique pour les pays en développement. Il convient de sortir de ce carcan, afm d'aider chaque pays à définir sa propre voie en fonction de son propre contexte. Au passage, on permet ainsi un processus d'appropriation et aux populations de donner substance à la démocratie. Conséquence politique. Il s'agit de revenir sur des pratiques d'ingérence, qui nuisent en fin de compte à l'avancée des processus démocratiques, qui nuisent à l'image de l'occident et favorisent le choc des civilisations.
P. Proposition. Redonner à en délimitant soigneusement être délégué à un ou plusieurs doit logiquement être assumé l'aide un véritable contenu politique ce qui est opérationnel et peut donc opérateurs, de ce qui est politique et par la tutelle ou les tutelles

Explication. La dimension politique de l'aide tient aux principaux choix suivants: la finalité et les objectifs principaux de l'aide en relation avec ses priorités sectorielles, la destination géographique 27

de l'aide, le niveau de l'effort public consenti dans chacun des pays aidés, l'équilibre entre les différents canaux de distribution de l'aide (bilatéral/multilatéral/européen ou encore canal souverain/non souverain), la politique menée vis-à-vis des autres bailleurs de fonds, les instruments utilisés. En revanche, une fois ce cadre politique fixé, le ou les opérateurs de l'aide doivent pouvoir agir librement en choisissant les instruments d'intervention les plus pertinents adaptés à la variété des contextes locaux rencontrés. Conséquence politique. Il s'agit de redonner à l'aide un contenu politique en la délivrant de considérations trop technocratiques. Le développement n'est pas une science qui aurait ses règles mais plutôt un pari politique sur l'avenir différent selon le contexte de chaque pays.
Q. Proposition. Donner à l'aide un objectif de renforcement des capacités dans les pays où la gouvernance est faible, un rôle d'impulsion si cela est nécessaire afin de ne pas réserver l'aide à ceux qui sont jugés les mieux gouvernés

Explication. L'OCDE qui fait référence en la matière depuis la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide de mars 2005 préconise de n'appuyer le processus de renforcement des capacités que lorsqu'il est déjà engagé et donc parfaitement endogène. Or, l'aide peut avoir également pour objectif d'aider les pays à déclencher ce processus. Le renforcement des capacités doit pouvoir être centré sur les Etats fragiles.
Conséquence politique. La « bonne gouvemance le critère principal de l'allocation d'aide. » ne doit pas être

R. Proposition. Réformer la stratégie française d'intervention sectorielle en ciblant l'aide sur l'appui direct aux secteurs productifs de base, sur le contrôle de la démographie en Afrique, sur l'éducation des jeunes filles, ce qui constitue des nouveautés Explication. La répartition sectorielle des affectations de l'aide minimise l'appui direct au secteur productif qui ne représente plus que 5,3 % de l'APD des pays du CAD de l'OCDE, en baisse 28

constante depuis le début des années 1990. Dans ces 10 %, il s'agit le plus souvent d'aider les secteurs qui sont tournés vers l'exportation (matières premières, produits de base comme le coton, le sucre ou le café et le cacao), l'agriculture et accessoirement l'agriculture vivrière qui fait vivre en moyenne plus de 70 % de la population. La proposition qui est avancée ici vise à augmenter fortement l'aide en appui direct au secteur productif en l'orientant principalement sur la croissance de l'activité productrice de base, celle qui intéresse directement les populations à savoir l'alimentation, l'habillement et la construction. Il s'agit donc d'un changement radical dans l'orientation de notre aide. Par ailleurs, les politiques de population et d'éducation des jeunes filles doivent revenir au cœur de nos approches sectorielles afm qu'un équilibre vertueux se crée entre croissance économique et croissance démographique surtout en Mrique qui doit achever au plus vite sa transition démographique. Conséquence politique. Il s'agit de redonner un contenu spécifique et original à l'aide publique bilatérale française, en la centrant pour la première fois sur les secteurs d'activités domestiques des PeD, au plus près des besoins des populations tout en donnant aux politiques de population une place centrale. s. Proposition. Choisir les canaux de distribution (bilatéral, multilatéral, européen, OSL collectivités locales, secteur privé) de l'aide en fonction des objectifs poursuivis, selon les contextes particuliers Explication. Chaque canal de distribution de l'aide ayant sa spécificité, il convient donc de l'utiliser en fonction de ce qu'il apporte au service d'une politique. On ne peut poursuivre les mêmes objectifs de manière indifférenciée quel que soit le canal de distribution de l'aide que l'on souhaite privilégier. Conséquence politique. Le nombre de canaux de distribution de l'aide allant croissant, il convient d'être capable de les utiliser selon nos priorités et dans les secteurs où ils sont les vecteurs les plus efficaces.

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T. Proposition. Redéfinir les critères de mesure de l'impact de l'aide et de ses effets sur les volumes d'aide Explication. La mesure de l'impact de l'aide doit s'attacher à des critères de développement. Non seulement, ils doivent avoir un aspect quantitatif (résultats macroéconomiques, indicateurs de développement humain) mais également un aspect qualitatif prenant en compte les situations de départ et le chemin parcouru en matière de gouvemance au sens large. Il ne doit pas y avoir de liaison mécanique entre mesure de l'impact et volume d'allocation. Conséquence politique. L'impact économique, social, environnement al de l'aide construit la capacité d'influence de la France et de l'Europe. L'influence se juge avant tout par l'impact de l'aide sur Ie terrain.
U. Proposition. Fusionner en France les principaux programmes centrés sur l'aide au développement (110 ou aide économique et financière au développement), (851, 852, 853 pour la politique de prêts aux Etats étrangers dans sa partie APD), (209 ou solidarité à l'égard des pays en développement) qui constituent les principales sources de la mission aide publique au développement

Explication. Les arbitrages budgétaires entre les deux principaux départements ministériels impliqués dans la politique de développement que sont le ministère des finances et le ministère des Affaires étrangères et européennes (MAEE) donnent lieu à un cloisonnement, une compétition entre les objectifs poursuivis par la France en matière d'APD. Sur le plan multilatéral, chaque département ministériel prend des engagements si bien que l'aide bilatérale devient la variable d'ajustement des budgets disponibles. Afin de redonner de la cohérence à nos priorités d'intervention, il convient qu'elles soient fixées pour l'ensemble du dispositif sur la base d'un seul programme. Conséquence politique. Le dédoublement en plusieurs programmes de la mission aide au développement aboutit à la superposition de deux séries de priorités concurrentes entre le MAEE et le ministère de l'économie et des finances. Sur le plan politique, il est important 30

d'avoir une seule série de priorités pour l'aide publique au développement avec une gestion intenninistérielle de la composante multilatérale et bilatérale de l'aide française. V Proposition. Conserver la possibilité d'utilisation de l'ensemble de la palette d'instruments de l'aide (prêts plus ou moins concessionnels, dons, expertise technique internationale) quel que soit le revenu du pays en cause et sans privilégier l'aide budgétaire globale par rapport à l'aide-projet Explication. La large palette d'instruments d'intervention de l'aide française est un atout sur le plan international. Plutôt que de réduire de champ d'utilisation de ces outils à certaines zones géographiques, il serait peut-être plus judicieux de l'ouvrir à l'ensemble des pays d'intervention tout en affichant clairement le coût Etat plafond que la France est prête à allouer à un pays ou à une institution donnée. Conséquence politique. Ne pas se priver d'un des points forts du dispositif français de coopération à savoir la possibilité d'utiliser une palette d'instruments de coopération très large au bénéfice des pays relevant de l'APD comme vis-à-vis de pays (les émergents) relevant de la coopération économique, sociale et environnementale.
W Proposition. Réformer en France l'expertise technique internationale, en renouvelant sa stratégie, son vivier, son mode de mobilisation, le tout en veillant à trouver les bons équilibres entre expertise publique et expertise privée

Explication. La stratégie de la France en matière d'expertise technique internationale devrait être double: (1) le renforcement des capacités institutionnelles (2) le renforcement des capacités de production. Pour ce faire, on doit ouvrir le recrutement des experts
techniques internationaux (ETI)

-

experts

de haut niveau

mais

également professionnels compétents dans les secteurs de l'alimentation, de l'habillement et de la construction- étendre le vivier disponible et mobilisable au personnel des grands opérateurs publics (AFD, CIRAD, IRD, MAEE), aux collectivités locales et à 31

la fonction publique hospitalière, réformer nos modes de mobilisation de l'expertise de manière à trouver une bonne complémentarité entre le public et le privé. Cette réforme demande un nouveau cadre législatif et la création d'un opérateur public chargé de la mobilisation de l'expertise technique financée sur fonds publics. Conséquence politique. Le transfert de savoir-faire, au niveau des PeD, comme des pays émergents doit demeurer un axe majeur de notre politique de coopération assurant ainsi l'efficacité et la visibilité de notre coopération sur le terrain. X Proposition. Améliorer les orientations de la politique de la Communauté européenne en matière de développement Explication. La Communauté européenne semble victime d'un trop plein d'objectifs et d'intervenants qui brouille son image et banalise son action. Elle doit retrouver des objectifs clairs, recouvrer son intégrité en évitant de la conditionner en permanence à l'atteinte d' objectifs extérieurs au développement, asseoir une réelle complémentarité avec l'aide bilatérale des Etats membres et celles des autres bailleurs de fonds. Conséquence politique. La politique de la Communauté n'est pas visible sur le plan international car elle n'est toujours pas dotée d'une stratégie réelle et autonome. Le consensus est souvent porteur de compromis, pas d'une définition de priorités stratégiques. y Proposition. Investir dans la production de connaissance en matière de politiques de développement futures Explication. Les bouleversements entraînés par le décollage économique des pays émergents nous obligent à repenser à la fois pour nous-mêmes et pour le monde en développement, comme pour les pays émergents, le modèle de développement que nous entendons mettre en œuvre. Or, ce modèle de développement durable demeure encore largement à inventer. Et ce modèle ne doit pas nier l'intérêt d'une économie de marché tout en donnant la 32