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L'attribution des logements sociaux

De
288 pages
Les difficultés de la mise en œuvre du droit au logement posent avec une acuité nouvelle la question des attributions des logements sociaux. Malgré les réformes, le système reste en panne. L'auteur, se basant sur des enquêtes solides, tente de décrire le jeu institutionnel complexe de l'attribution de logements sociaux. Eclairant ainsi les enjeux locaux, ce livre apporte une réflexion sur la difficulté de la transparence dans l'action collective.
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L'ATTRIBUTION DES LOGEMENTS SOCIAUX
Politique publique et jeux des acteurs locaux

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller Dernières parutions:
BALME R., GARRAUD P., HOFFMANN-MARTINOT V. et RITAINE E., Le territoire pour politiques: variations européennes, 1994. MÉNY Y., MULLER P., QUERMONNEJ.-L. (eds), Politiques publiques en Europe, 1995. BRUGIDOU Mathieu, L'élection présidentielle, 1995. SABOT Jean-Yves, Le syndicalisme étudiant et la guerre d'Algérie, 1995. LE NAËLOU Anne, Politiques européennes de développement avec les pays du Sud, 1995. GRÉMION C., MOUHANNA C., Le sous-préfet à la ville, 1995. FA URE Alain, POLLET Gilles et WARIN Philippe, La construction du sens dans les poJitiques publiques, 1995. SPENLEHAUER Vincent, L'évaluation de politique, usages sociaux, 1995. LE GALÈS Patrick, THATCHER Mark (ed.), Les réseaux de politique publique, 1995. DROUIN Vincent, Radiographie des générations, 1995. JOURDAIN Laurence, Recherche scientifique et construction européenne. Enjeux et usages nationaux d'une politique communautaire, 1995. PETITEVILLE Franck, La coopération décentralisée. Les collectivités locales dans la coopération Nord-Sud, 1995. URF ALINO Philippe, VILKAS Catherine, Les fonds régionaux d'art
.

contemporain.La délégationdujugement esthétique, 1995

SMITH Andy, L'Europe politique au miroir du local, 1995 Stephano ZAN, Massimo FERRANTE, Le Phénomène organisationnel, 1996 CHAUSSIER Jean-Daniel, Quel territoire pour le Pays Basque? Les cartes de l'identité, 1996. THOMAS H, Vieillesse dépendante et désinsertion politique, 1996. GAUDIN JP, Négocier d'abord; la contractualisation des politiques publiques, 1996.

cg L'Harmattan,

1996

ISBN: 2-7384-4887-9

Catherine BOURGEOIS

L'ATTRIBUTION DES LOGEMENTS SOCIAUX

Politique publique et jeux des acteurs locaux

Préface de Catherine Grémion

Editions L'Harmattan 5-7, rue de l'Ecole-Polytechnique 75005 Paris

L'Hannattan INC 55, rue Saint Jacques Montréal (Qc) - Canada H2Y

PRÉFACE
Voici un ouvrage dans lequel l'auteur Catherine Bourgeois lève le voile sur un des pans essentiels du fonctionnement au quotidien de la société contemporaine en France, le fonctionnement interne des institutions sociales et politiques qui gèrent le logement social. La spécificité des pays développés est d'être à même de pourvoir aux exigences essentielles de la vie de leurs habitants: le toit, les vivres, l'éducation, qui sont les nécessités de base de la citoyenneté. Ceci est si vrai que les personnes sans domicile connu sont, en France, de ce fait même privées du droit de vote. Dans un État où l'action publique incitative visait à orienter l'initiative privée comme ce fut le cas depuis les années de l'après-guerre, la satisfaction du besoin en logements était assurée par un équilibre constamment renégocié entre l'État et ses partenaires institutionnels, la plus grande pénurie appelant la prise en charge la plus directe. Les ministères de la Reconstruction, de l'après-guerre, puis de la Construction symbolisant le considérable effort de recréation d'une offre d'habitat et de confort des années 1945 à 1960. La disparition du Ministère de la Construction, absorbé sous la bannière de l'Équipement en 1967 était symbolique de la perte de visibilité d'une demande jugée satisfaite, même si elle ne signifiait pas la disparition de l'action de l'État en sa faveur, ni celle du secteur du logement social. L'émergence nouvelle du logement comme enjeu politique et comme administration à part entière - a correspondu récemment avec l'évidence croissante d'une incapacité à répondre à la demande, pour les franges les plus fragiles de la population, ainsi qu'à la propension croissante d'un certain type d'offre à faire basculer ses habitants dans la marginalité économique et sociale. Ainsi les "quartiers en difficulté" comme la multiplication des sans-abri et la renaissance du délit de mendicité sont les deux fonnes les plus médiatisées d'un dysfonctionnement de fond de -7-

l'État Providence ainsi que du partenariat qu'il a depuis des décennies établi avec les acteurs multiples, publics et privés, engagés dans le secteur du logement. Comment rendre compte de cette panne du système social ? L'ouvrage de Catherine Bourgeois apporte un regard neuf et indispensable sur ce qui se noue entte les niveaux multiples de décideurs qui contribuent à créer, et à répartir, l'offre de logements, et plus spécialement de logement social. Denière l'appellation courante de HLM et la visibilité souvent excessive des tours et des barres, se dissimule en effet un monde complexe et varié d'acteurs publics, semi-publics ou privés (les communes, les départements, les entreprises, les CIL, les organismes de logement social) - nombre d'entre eux chargés d'une mission de service public - qui entrent dans des relations dont la complexité défie l'analyste le plus attentif et le plus averti. A la complexité naturelle de stratégies nouées autour d'enjeux à la fois financiers, humains et politiques, s'ajoute la multiplicité des réglementations qui imposent des changements suivis d'effets inattendus, ou plus souvent, non suivis d'effets par suite des nombreuses résistances qu'ils suscitent. Ce brouillage supplémentaire accroît encore l'obscurité propre à l'attribution des logements sociaux: boîte noire, s'il en ~s;t. Catherine Bourgeois réussit dans cet ouvrage une analyse fine et complète de cet ensemble et des jeux qui s'y entrecroisent. Ensemble non statique mais réagissant aux défis successifs de l'immigration, de la pauvreté et de la concentration croissante dans des zones précises de familles en difficulté. Son travail livre au lecteur le fruit d'un programme d'enquêtes menées sous ma direction dans le cadre du Centre de Sociologie des Organisations et qui s'attache, depuis 1975, à explorer systématiquement la galaxie que constitue le logement social, et à en comprendre les acteurs les plus périphériques comme les plus centraux: organismes HLM publics ou privés, comités interprofessionnels du logement, entreprises, collectivités locales ont fait tour à tour l'objet d'études approfondies et ont contribué à la construction successive d'une analyse et d'une synthèse qui aboutit à la rédaction de cet ouvrage. Héritière de travaux pionniers menés dans la décennie 1970, Catherine Bourgeois a eu avec les acteurs du logement social les relations de l'observateur direct, du témoin participant, de -8-

l'animateur de recherche, et a pu réaliser la synthèse la plus accomplie à ce jour des sttatégies et des comportements de cet ensemble aussi mal connu que fréquemment évoqué. Son livre est aussi une source de réflexion sur la difficulté de la transparence dans l'action collective et organisationnelle. n constitue une avancée majeure dans l'analyse de la politique publique du logement; l'État, à travers les nonnes qu'il édicte, et les ressources qu'il alloue, demeure dépendant, pour la réalisation des buts qu'il poursuit, de l'interprétation qu'en font ses partenaires: la faiblesse du préfet, les comportements de fenneture des maires, les stratégies de sélection des organismes, ou de laxisme, selon les sites, la gestion différenciée des locataires sont ici clairement identifiés. Les politiques d'accueil de familles nombreuses et d'origines nationales variées, ou de fermeture et de sélection rigoureuse, comme la négociation permanente qui s'établit autour des candidatures selon leur origine institutionnelle - mairie, entreprise, préfecture - et selon leurs avantages politiques ou financiers, aboutit à une situation où se superposent des strates d'habitants qui cohabitent selon des équilibres fragiles. Cependant ces équilibres qui jusqu'à présent s'étaient Inaintenus difficilement sur la plus grande partie du territoire urbanisé sont entrés dans un processus de rupture. Les procédures nouvelles de concertation ne peuvent masquer la fragilité croissante des autorités jusqu'ici régulatrices; les mécanismes de sélection deviennent mécanismes d'exclusion; l'État, prOIDU défenseur des démunis, mais aussi garant de l'ordre social, s'enfonce dans l'impuissance; les maires, de gestionnaires d'un patrimoine deviennent les assiégés de la croissance urbaine. Les organismes HLM sont à la fois indispensables et contestés. Il est temps de rechercher de nouveaux comportements et des changements institutionnels dans un ensemble d'organisations qui ont fait leur preuve pendant plus d'un demi siècle, mais dont la capacité de réponse aux nouveaux enjeux est profondément remise en cause. Ce livre y contribue assurément.

INTRODUCTION
La société française est aujourd'hui confrontée à l'exclusion d'une frange de plus en plus importante de la population en situation de précarité économique et sociale. Dans le logement, la crise se traduit par le fait que de plus en plus de ménages ayant des difficultés à se loger dans le parc locatif privé se voient également refuser l'accès au logement social. Les conséquences sociales de cette exclusion sont désormais connues: difficulté d'intégration, vulnérabilité face à l'emploi, marginalisation, relégation, désaffiliation, (1) délinquance etc. Insuffisance quantitative des constructions neuves, mauvaise occupation du parc social existant, remise en cause de la mission des organismes HLM, du rôle de l'état ou des collectivités locales, sont autant de facteurs tour à tour invoqués. Les politiques publiques, malgré leurs remaniements constants, ne parviennent pas à enrayer la crise du logement qui, dans son ensemble, n'est pas résolue. Ainsi, le logement des plus démunis reste, encore aujourd'hui, une source d'inégalité en France. Elle est partie intégrante du lien social. Dans ce contexte, la question de l'attribution des logements sociaux soulève, plus que jamais, un enjeu politique, économique et social majeur dont les acteurs politiques ne tardent pas à s'emparer. Face à la montée des phénomènes d'exclusion, à l'effervescence des banlieues et au risque social et politique qui leur sont associés, les pouvoirs publics, autant que les professionnels ou les collectivités locales prennent conscience des problèmes et s'engagent dans de nouvelles politiques. Dès son arrivée au gouvernement en 1988, le premier ministre Michel
1 Terme utilisé par R. Castel pour rendre compte d'un processus caractérisé par la vulnérabilité sociale qui conjugue la précarité du travail et la fragilité des supports de proximité. Les métamorphoses de la question sociale, Fayard, 1995.

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Rocard, consacre ses premières mesures au logement social. Un an plus tard, le président François Mitterrand réaffirme le droit au logement et la priorité à I'habitat social (2). Le 31 mai 1990, la loi Besson définit les modalités de la mise en œuvre du "Droit au logement". Constatant le manque de cohérence des pratiques au niveau local, elle recommande la concertation entre les partenaires locaux, notamment à travers une procédure d'attribution concertée: les POPS (Protocoles d'Occupation du Patrimoine Social), destinés à favoriser l'accès au logement des plus démunis. En juillet 1991, la Loi d'Orientation pour la Ville (LOV) préconise l'exercice d'un droit à la ville qui passe par un droit au logement (3). Cependant, la prise de conscience et les réformes ne suffisent pas à résoudre les dysfonctionnements observés sur le terrain. Malgré l'engagement de coopération des acteurs locaux, la mise en œuvre d'une politique locale de l'habitat reste extrêmement difficile et les premiers résultats sont timides par rapport aux effets escomptés (4). Le système du logement social paraît incapable de se réfonner malgré la crise qu'il subit. Progressivement, le Droit au logement est devenu synonyme de listes d'attente, car l'offre de 3,2 millions de logements HLM (15 % des résidences principales) ne suffit plus à satisfaire les demandes qui augmentent auprès des organismes gestionnaires, des municipalités ou des départemènts.

2 La volonté du gouvernement de faire du logement social une des grandes priorités de son action se traduit de façon significative dans le projet de loi de finance de 1990. Le maintien, pour la première fois depuis 1882 du pouvoir d'achat des allocations de logement ainsi que l'augmentation de 25 % des crédits de réhabilitation des logements HLM, sont les pre mières traductions du redéploiement de l'aide publique en faveur des populations défavorisées. 3 Cette loi fixe un principe de diversité de l'habitat qui vise à mettre fin à la spécialisation en logement de certains quartiers. Elle instaure l'existence d'une solidarité financière entre les communes. 4 B. Letèbvre, M. Mouillard, S. Occhipinti. La politique du logement: Cinquante ans pour un échec. Paris, L'Harmattan, 1992. R. Ballain, F. Benguigui, Loger les défavorisés: une politique publique sous le regard des chercheurs. Paris. La Documentation Française, mai 1995.

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Plusieurs raisons conjoncturelles expliquent ce phénomène, notamment la tension croissante du marché du logement, dans les grandes agglomérations, liée à la disparition progressive du parc locatif privé "bon marché". La rénovation des centre-villes, la démolition ou la réhabilitation des immeubles anciens ne permettent plus au parc privé de jouer la fonction sociale qu'il assurait "de fait" jusqu'alors. Une partie de la population vivant auparavant dans cet habitat précaire se tourne vers le logement social qui devient la seule issue pour beaucoup de ménages aux revenus modestes. Dans le même temps, face à un nombre grandissant de contraintes, les organismes HLM ne peuvent répondre à cette demande, ni quantitativement, ni qualitativement. La dégradation de leur situation financière, la baisse du nombre de constructions, le vieillissement des immeubles, l'aggravation des situations de précarité sociale ou économique de leurs locataires, les problèmes sociaux et les risques de "ghettoïsation", entraînent la mise en place de mécanismes de sélection de plus en plus rigoureux. En outre, d'un point de vue plus structurel, le "systètne" du logement social forme un ensemble qui, des ministères producteurs de normes (Logement et Finances) aux bénéficiaires, met en scène une diversité d'acteurs qui jouent des rôles différenciés: Offices Publics d'HLM, Sociétés Anonymes, collectivités locales, services locaux de l'État, entreprises, associations diverses. Ces acteurs, publics ou privés, nouent des relations qui donnent une physionomie particulière au système du logement social en France. Son fonctionnement souffre en effet de l'action isolée de chacun des groupes d'acteurs ou institutions ainsi que du manque de coordination au niveau local. Les différents acteurs sur le terrain agissent selon leur rationalité propre, et tous revendiquent leur autonomie et leurs prérogatives. Invoquant la dégradation accélérée des logements, le déséquilibre social de l'occupation des immeubles, ou la revalorisation des quartiers déclassés, les organislnes HLM revendiquent, en tant que propriétaires des logements, la pleine responsabilité de leur gestion. Ils développent, au delà de leur activité traditionnelle de bâtisseur, des compétences de gestionnaire de plus en plus performantes, qui se traduisent parfois par l'exclusion d'un plus grand nombre de demandeurs. Les maires, qui ont à gérer un territoire dans sa dimension politique, -13 -

économique et sociale, souhaitent maîtriser l'accès au logement social sur leur commune ainsi que les mutations à l'intérieur du parc de logements. Les préfets, souvent contrecarrés dans leur mission sociale, tentent de réagir en menaçant d'user de leur pouvoir coercitif (suppression des financements, imposition de candidats). Les CIL, liés par des contrats financiers aux entreprises dont ils sont mandataires, entendent exercer leurs droits de réservation et désigner les candidats de leur choix. Ainsi, l'obstacle majeur, pour traiter efficacement le problème, réside sans doute dans la complexité même du système et dans la difficulté d'appréhender la réalité. La question du logement social touche en effet de nombreux aspects qui vont des appréciations d'ordre macro-économique du secteur de la construction, à la gestion quotidienne d'un parc de logements, en passant par toutes les réformes concernant le financement ou les règlements d'attribution. La complexité législative, la diversité des procédures et des intervenants ne concourent point à la transparence dans les attributions de logements. Enfin, le déficit de connaissances sur le comportement même des acteurs contribue à maintenir l'incohérence et l'opacité du système. La plupart des décisions, centrales ou locales, souffrent d'une mauvaise compréhension de cet ensemble complexe qui déconcerte autant les hommes politiques que les acteurs de ten-ain. Dans cette situation, l'objectif du sociologue des organisations est avant tout d'objectiver les processus et d'apporter une connaissance susceptible d'améliorer la compréhension du système, c'est-à-dire des effets conjugués de l'action des hOlnmes, des institutions et des politiques publiques. La plupart des travaux en sciences sociales traitant de ce sujet ont longtemps été marqués par le courant de la sociologie urbaine et ont porté essentiellement sur les conditions de vie dans les grands ensembles. D'autres disciplines, telles que les sciences politiques, se sont penchées sur cette question, notamment sous l'angle de l'analyse des politiques publiques. Ces recherches sont nombreuses et leur apport est considérable. Toutefois, la plupart d'entre-elles abordent le problème du logement social par une seule entrée (un seul acteur par exemple) ou sous un certain angle (économique, gestionnaire, social ou politique), négligeant la

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dimension organisationnelle des institutions qu'elles sont sensées étudier. Notre démarche est résolument différente. Inscrite dans le courant de l'analyse stratégique des organisations (5), elle consiste à mettre en évidence les stratégies des acteurs et à en comprendre la rationalité pour ensuite reconstruire le système d'action qui permet d'en saisir la logique. Pour cela, nous analysons, d'une part, les pratiques de gestion des organismes ID..,Met leurs évolutions, et d'autre part, les caractéristiques du système et les jeux entre différents acteurs (Organismes gestionnaires, préfectures, collectivité locales et CIL). Les résultats de ce travail pennettent d'identifier les critères qui sont à l'origine des décisions et les stratégies des acteurs en présence: quels types de population sont pris en charge ou exclus par les différents organismes HLM, privés ou publics? Quelles politiques sont mises en œuvre au sein des organislnes HLM: quels types de programmes sont construits, avec quels financements (et donc avec quels partenaires), pour quels types de locataires? Bref, quels sont les enjeux et les contraintes actuelles de la gestion d'un parc locatif social et comment sont-ils résolus concrètement? L'objet de cet ouvrage n'est pas de dresser un état descriptif des populations écartées de l'accès au logement social, mais de saisir les mécanismes du fonctionnement d'ensemble: quels sont les rationalités, les jeux de pouvoirs entre acteurs locaux, les régulations du système qui aboutissent aux processus de sélection des candidatures, si souvent tus, cachés, opacifiés? Les attributions de logements sociaux sont-elles aussi biaisées que le laissent penser les révélations cycliques de quelques dossiers à scandales, ou sont-elles, plus généralement, le résultat d'un jeu complexe entre des acteurs multiples, eux-mêmes insérés dans un réseau de contraintes diverses? Ce livre est issu d'une recherche effectuée pour l'obtention d'une thèse de Doctorat qui a été soutenue à l'Institut d'Études Politiques de Paris (6). L'étude se fonde sur plusieurs enquêtes,

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M. Crozier et E. Friedberg, L'acteur et le système, Seuil, Paris, 1977.

6 Catherine Bourgeois, Le logement social: un enjeu local. Les mécanismes de gestion des organismes HLM. Thèse de Doctorat de

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effectuées auprès d'un large échantillon de personnes impliquées dans la définition ou la mise en œuvre de la politique du logement social. Des centaines d'entretiens semi-directifs ont été effectués auprès de différentes instances ou personnalités intervenant dans ce champ, depuis les instances nationales chargées d'édicter les normes, jusqu'au niveau local. Nous avons ainsi entrepris l'étude approfondie des modes de gestion (7) de dix organismes fll.,M (quatre sociétés anonymes, quatre offices publics et deux offices publics d'aménagement et de construction), implantés dans différentes régions de France (Île-de-France, Nord, Pays de la Loire, Bretagne). Cet ouvrage s'organise autour de trois parties: la première présente les principaux acteurs du système du logement social ainsi que le cadre réglementaire dans lequel ils agissent. La deuxième partie s'attache à mettre en évidence la rationalité et la spécificité des organismes HLM déterminés par leur statut juridique. Les offices publics d'HLM, animés par une rationalité "politique", incarnent une logique de gestion publique. Les sociétés anonymes, dans lesquelles prédominent des critères de rentabilité, caractérisent le modèle de gestion privée. Les OP AC représentent un type hybride, tiraillé entre ces deux modèles de gestion. Le dernier chapitre de la section entreprend une analyse comparative et diachronique des deux modèles de' gestion exposés. La troisième partie met en évidence trois caractéristiques essentielles du système local du logement social: tout d'abord son "éclatement" en une multiplicité d'organismes qui agissent indépendamment les uns des autres. Cette diversité des comportements aboutit à une absence de cohérence au niveau local, elle-même renforcée par la faible capacité d'intégration des acteurs locaux, qui représente le deuxième aspect. Enfin, l'opacité constitue la troisième caractéristique. Issue de la complexité législati ve, de la multiplicité des intervenants et de leurs
l'Institut d'Études Politiques de Paris, 1993. 7 Les modes de gestion des organismes HLM ont été appréhendés principalement à travers trois aspects essentiels de la gestion d'W1 parc locatif social: la politique immobilière (construction et entretien du patrimoine), la politique d'attribution des logements et la gestion des locataires en place.

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arrangements informels, l'opacité est également largement produite et entretenue par les acteurs qui y trouvent un intérêt. Cette stratégie, commune à l'ensemble des bailleurs sociaux, publics ou privés, permet de résoudre les contraintes actuelles de la gestion d'un parc de logements sociaux et assure une certaine rentabilité de gestion. Ces mécanismes entraînent un certain nombre de contradictions qui ne sont pas sans conséquences sociales pour les demandeurs de logement. Nous retiendrons principalement le phénomène de territorialisation, voire de municipalisation, qui rigidifie fortement les modes d'accès au logement social, ainsi que l'existence de "bonnes" et de "mauvaises" filières auxquelles sont attachées des probabilités différentes d'obtenir un logement social. Ces filières d'accès, qui ne sont jamais explicitées, engendrent des phénomènes d'exclusion sociale et spatiale, exclusion renforcée par le fait que les candidatures les plus difficiles sont renvoyées vers les échelons administratifs les plus inefficaces. La conclusion pose la question de la mission sociale des organismes HLM et en analyse les conséquences du point de vue du candidat au logement. Se plaçant ensuite du point de vue de la politique publique et du rôle de l'État, elle rend compte de l'illusion technocratique de transparence et des limites du modèle traditionnel d'intervention de l'État et suggère la nécessité de l'émergence de nouvelles formes d'action publiques. Cet ouvrage ne saurait aborder l'ensemble des questions soulevées par la gestion d'un parc locatif social. Il s'attache à saisir une partie de la réalité de manière empirique afin de mettre en évidence un certain nombre de mécanismes opératoires. Cette compréhension systémique, qui tente de dépasser l'apport de réponses ponctuelles à des problèmes constatés sur le telTain, semble être en tout état de cause la seule voie possible vers l'amélioration du fonctionnement d'ensemble.

PREMIÈRE PARTIE

ÉVOLUTION DU CADRE RÉGLEMENTAIRE ET POSITIONNEMENT DES ACTEURS

Le logement locatif social en France constitue un ensemble aux frontières imprécises et en permanente évolution. Derrière ce qu'il est convenu d'appeler le "système du logement social" se cache un ensemble complexe constitué: - d'un ensemble de politiques et de lois concernant le financement, les aides au logement ou les règlements d'attributions. - d'un ensemble d'acteurs composé d'une part, des organislnes HLM, constructeurs et gestionnaires des logements locatifs sociaux, bénéficiant de fonds et de prêts particuliers provenant à la fois des secteurs publics (État et collectivités locales) et privé, et d'autre part, des acteurs institutionnels, qui, étant à la source de certains financements, acquièrent des droits de réservation sur une portion du parc de logements (le "contingent"). Il s'agit principalement de l'État (par l'intermédiaire des préfectures), des communes et des Comités Interprofessionnels du Logement, mais également de certaines grandes entreprises ou administrations publiques. L'analyse de ce système nécessite une présentation de l'évolution du cadre réglementaire et du positionnement des acteurs dans ce nouveau contexte législatif.

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CHAPITRE I ÉVOLUTION DU CADRE RÉGLEMENTAIRE

La réglementation concernant le logement locatif social est extrêmement abondante. Nous nous limiterons à présenter les principaux aspects de la politique du logement et leurs évolutions concernant le système de financement et d'aide au logement d'une part, et les règlements d'attribution des logements sociaux, d'autre part.

1- NOUVELLES RÉGLEMENTATIONS, NOUVEAUX FINANCEMENTS ET EFFETS PERVERS Depuis la fin de la seconde guerre, les politiques de logement se sont succédées et les priorités des pouvoirs publics ont évolué. Les analystes (8) s'accordent généralement, avec quelques nuances, à distinguer les phases suivantes: - la période de reconstruction: de 1945 à 1949 environ; - l'intervention massive de l'État: 1950 à 1963 (ou 65) ; - le recours prioritaire à l'épargne: 1963 à 1977 ; -la réforme de 1977 et l'APL - la loi Besson en faveurs des populations défavorisées L'analyse historique des différentes politiques du logement n'a pas de réelle pertinence pour notre propos. Seule la réforme du financement du logement de 1977 qui définit les grands principes
8 Huault (0) "La crise du logement en France". Métropolis, n° 40, 1979, pp 4-13 (republié dans Problèmes Économiques, n° 66, 1980). Abellea (F) "La question du logement de 1945 à 1983: L'État ou le marché". Recherches sociales, n° 86, 1983, pp 14..32. "point de vue d'un historien". Bulletin de l'Institut d'histoire du temps présent, supplément n° 5, 1984, pp 3247. Lacave (M) "La périodisation des politiques urbaines françaises, le point de vue d'un juriste". Bulletin de l'Institut d'histoire du temps présent, supplément n° 5, 1984, pp 47-58.

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actuels du système de financement et d'aide au logement social mérite une attention particulière, de même que la loi Besson qui vise à mettre en œuvre le droit au logement.

1. La réforme de 1977
A partir des années 70, la politique de logement, qui jusque-là avait eu pour objectif de répondre à des besoins quantitatifs considérables, est remise en cause. Les dysfonctionnements sociaux de ces grands ensembles allaient faire l'objet de nombreuses analyses critiques qui ont marqué l'étude du logement social (9). De nouvelles revendications apparaissent, privilégiant la qualité de vie dans un cadre à taille hUlnaine. Les critiques sont formalisées dans le Livre Blanc des ~M en 1975 et dans le rapport Barre en 1976. Ce livre blanc des ~M, (10) intitulé "Pour une politique sociale de I'habitat", propose une réforme du logement, s'appuyant sur trois grands principes: - priorité à la qualité du logement, concrétisée par la construction d'un logement aidé unique et de qualité améliorée; - égalité devant le logement: quel que soit son revenu, chaque famille doit pouvoir accéder à un logement de qualité. L'application de ce principe se traduira notamment par l'abandon des catégories anciennes de logements aidés: HLMO, PLR, PSR, ILM, !LN (11).; - décentralisation des décisions concernant I'habitat vers les collectivités locales et les usagers. Le rapport Barre, quant à lui, établit mécanismes en vigueur et met à jour blocages: l'efficacité sociale insuffisante parc de logements inadéquat, des aides un constat sévère un certain nombre du système d'aide, à la construction des de un mal

9 Parmi ces articles citons celui de l-C. Chamboredon et M. Lemaire: "Proximité sociale et distance sociale, les grands ensembles et leur peuplement". Revue Française de Sociologie, Vo1.11, n01, 1970. 10 Propositions pour l' habitat. Livre blanc, Paris, Union nationale des HLM, supplément au n° 244 de la revue HLM, 1975, 2 vol., 148 +148 pages. 11 HLMO: Habitations à Loyer Modéré Ordinaire, PLR: Programmes à Loyer Réduit, PSR: Programmes Sociaux de Relogement, ILM: Immeubles à Loyer Moyen, !LN : Immeubles à Loyer Normal.

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réparties. L'esprit du rapport visait à ouvrir le logement social aux exclus mais également à encourager l'accession des ménages à la propriété de leur logement. La proposition centrale des fonctionnaires réfonnistes fut de substituer à une aide à la pierre jusque là dominante, une Aide Personnalisée au Logement (APL) reprenant ainsi les propositions de Robert Lion et de L'Union des ~M qui étaient favorables au passage d'une politique du logement à une "politique de l'habitat", mettant en avant la notion de qualité (12). La loi du 3 janvier 1977 reprend largement ces propositions et maintient, à côté des Prêts Locatifs Aidés (PLA), des Prêts à l'Accession à la Propriété (PAP) accessibles à des ménages aux revenus modestes, solvabilisés par une APL importante. Les nouvelles mesures sur le financement du logement social font naîtte deux nouveaux types de prêts aidés qui remplacent la gamme de logements de la réglementation antérieure (PSR, PLR, HLMO, ILM, PSR). Il n'y a plus que deux catégories de logement et de financement: le logement locatif social, financé par le PLA (Prêt Locatif Aidé) et le logement aidé en accession à la propriété, financé par le PAP. Les PLA sont destinés à la construction ou à "l'acquisitionmnélioration" de logements anciens. Octroyés par la caisse de prêt aux HLM ou par le Crédit Foncier de France, ils peuvent être attribués non seulement à des organismes d'~M mais également à des personnes morales ou physiques. Le montant du financement d'une opération neuve ou d'acquisition-amélioration est fonction d'un "prix de référence" modulé selon la localisation et la llualité du logement. Ce prix de référence remplace l'ancien "prix plafond", par un système qui permet de prendre en compte les caractéristiques de chaque opération (13). L'acquisition de

12 L'idée maîtresse était de construire un logement plus spacieux et d'un COlûort supérieur aux HLM actuelles, accessible à 80 % de ménages, (seuls 20 % d'entre eux, trop aisés, en serait exclus), financé par une aide à l'investissement (à la qualité), les ménages modestes recevant un ajustement social complémentaire: l'APL. 13 La procédure d'octroi se déroule en deux étapes: après instruction du dossier par la DDE qui vérifie que les conditions d'octroi du prêt sont réunies, la décision est soumise au préfet qui doit donner sa réponse dans un délai de quatre mois. En cas de réponse favorable la demande de prêt - 23-

logements destinés à des ménages à ressources très modestes (60 % des plafonds de ressources PLA) est financée par des subventions et des prêts aidés par l'État (PLA d'insenion). La PALULOS (prime pour l'Amélioration des Logements à Usage Locatif) permet le financement des travaux d'amélioration du patrimoine ~M, ou des opérations d'amélioration thermique. Le montant maximum de la subvention est de 40 % du coût des travaux et ne peut excéder 90000 francs par logement. L'octroi de cette subvention est soumis à la mise en confonnité des logements au nonnes minimales et à la signature d'une convention avec l'État qui implique le passage au nouveau système d'aide au logement, l'Aide Personnalisée au Logement (APL). Les prêts consentis aux organismes HLM pour des opérations d'investissements locatifs font l'objet d'une garantie qui, si elle n'est pas fournie par les communes, les départements ou les Chambres de Commerce et d'Industrie peut êtte assurée par la caisse de garantie du logement social. 2. Le nouveau système d'aide au logement Le logement locatif social bénéficie désormais d'aides publiques multiformes constituées d'aides à la pierre pour ses investissements de constructions neuves et d'amélioration, d'aide à la personne pour les locataires remplissant les conditions requises, ainsi qu'un certain nombre d'autres aides, en particulier fiscales (exonération partielle de la Taxe Foncière sur les

doit être faite dans les six mois à compter de la décision et les travaux doivent commencer dix huit mois après l'octroi de la décision favorable. La garantie du remboursement de prêt se fait par : *hypothèque *caution *garantie : - d'une collectivité locale - d'un établissement public groupant les collectivité locales - d'une Chambre de Commerce de l'État. La durée maximum du prêt est de 34 ans et le différé d'amortissement de deux ans. Le remboursement des prêts est accompagné d'une remise totale d'intérêts de deux ans à trois mois. Les remboursements s'effectuent par annuités progressives.

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Propriétés Bâties (TFPB), exonération de l'impôt sur les sociétés, etc.). Depuis la réforme du financement de 1977, l'aide de l'État se répartit différemment. L'aide à la pierre ne représente plus qu' 1/3 contte 2/3 avant la réfonne, l'aide à la personne représente quant à elle les 2/3, contre 1/3 avant la réforme. L'instrument de base de la redistribution des aides de l'État vers les plus démunis est constitué par l'Aide Personnalisée au Logement (14), dont le montant est calculé selon les revenus et la situation de la famille du bénéficiaire (15). L'APL présente deux aspects essentiels qui en font un instrument spécifique de la politique du logement et non pas seulement une "prestation familiale". En effet, cette aide est directement déduite de la dépense de logelnent, aussi est-elle versée, en cas de location, au bailleur du logement (dans les autres cas, à l' orgànisme prêteur habilité à cette fin). Ces organismes ont la charge de déduire l'APL du montant du loyer (ou de la mensualité de remboursement). Le fonctionnement pratique de ce système est celui du tiers payant. Il implique l'organisation de procédures de circulation de l'inforlnation entre les bénéficiaires, l'organisme prêteur ou le propriétaire et les organismes gestionnaires de l'APL (Caisse d'allocations familiales et mutualité sociale agricole). Ce systètne est à l'origine de nombreux dysfonctionnements que nous étudierons ultérieurement. L'APL n'est pas versée indistinctement pour toutes les catégories de logement: elle est limitée aux logements en accession ou en location relevant des nouveaux types de financement, au parc social ayant bénéficié des aides à la pierre antérieures à la réforme, et aux autres logements, qui auront fait
14 Titre II de la loi, articles 5 à 15. 15 A capacité de solvabilité plus importante que l'aide au logement traditionnelle, (les cas où l'APL représente une somlne deux fois plus importante que l'Allocation de Logement (AL) ne sont pas rares), le montant de l'APL peut même dépasser dans certains cas le montant du loyer et des charges afférentes aux locataires, (dans ce cas ce dernier perçoit ce surplus). Cependant, elle ne concerne pas les mêmes catégories de populations que l'AL, et certaines personnes qui bénéficiaient de l'AL peuvent ne pas rentrer dans les critères de l'APL. - 25-

l'objet de travaux d'amélioration depuis le vote de la loi. Cette limitation du champ d'intervention de l'APL (16) est justifiée par un souci d'efficacité économique. "L'APL doit ainsi, comme l'aide à la pietTe, continuer à jouer un rôle indispensable d'incitation à l'investissement (à la construction ou à l'amélioration) tout en évitant que, saupoudrée sur l'ensemble des logements, elle n'ait finalement qu'un effet inflationniste ou ne se trouve bénéficier que partiellement aux occupants des logements" (17). Cette recherche d'une difficile conjonction de l'efficacité économique (maintien de l'effort d'investissement dans le logement) et de la volonté de réserver les aides de l'État aux plus démunis est à l'origine d'une innovation majeure apportée par la réforme à la politique du logement dans le patrimoine locatif: le conventionnement. La nouvelle politique prévoit le conventionnement du parc social existant. Ainsi, en ce qui concerne le parc locatif construit avant la réforme de 1977, la loi prévoit que l'APL ne peut être versée que dans des logements conventionnés, c'est-à-dire dont les propriétaires auront passé avec l'État une convention d'une durée minimale de neuf ans dont le contenu doit être conforme à celui d'une convention type (18). Celle-ci a pour objet de définir les engagements (conditions d'occupation des logelnents, niveau des loyers) que doit prendre le propriétaire en contrepartie du versement de l'APL aux locataires des logements conventionnés et de l'octroi d'une subvention spécifique pour l'amélioration du parc lorsque celui-ci nécessite des travaux. Entre le 1er juillet 1981 et le 1er janvier 1988, le nombre total de logements conventionnés n'a cessé d'augmenter (+450 %), cette croissance rapide étant la conséquence logique de la réforme du financement du logement en 1977. En outre, l'étude du parc HLM conventionné au 1er janvier 1988 et de la ventilation par

16 TI n'y a pas de limitation en ce qui concerne les occupants des logements, les célibataires (quel que soit leur âge) peuvent en bénéficier aussi bien que les familles. 17 Présentation de la réforme des aides au logement. Avril 1978, ministère de l'Environnent et du Cadre de Vie. Secrétariat d'État au Logement, Direction de la Construction. 18 Article 7 et titre V de la loi. - 26-

type de conventionnement (19) fait apparaître d'une part que les logements conventionnés les plus nombreux sont ceux ayant fait l'objet d'une réhabilitation (20) et d'autre part, que la réhabilitation des logements à l'aide des Crédits d'État a été la source essentielle du conventionnement des logements, impliquant le nouveau régime des aides "à la personne" pour les locataires de ces immeubles rénovés.

3. Les effets pervers d'une politique publique
La loi Barre entraîne une série de dysfonctionnetnents et d'effets inattendus. Exclusion du système d'aide de certaines catégories de personnes, coût financier très important, paupérisation des locataires du parc HLM, constituent des phénomènes nouveaux qui ne tardent pas à être dénoncés, aussi bien par les organismes HLM que par les pouvoirs publics. Alors que le développement des aides personnalisées au logement, de préférence aux aides à la pierre, avait pour objectif de renforcer l'efficacité sociale des aides dispensées par l'État en les adaptant aux besoins et aux ressources des bénéficiaires, force est de constater que ce système ne permet pas à tous d'accéder à un logement social. Cette situation ne provient pas seulement des insuffisances du logement social, elle résulte des règles mêmes qui conditionnent l'octroi de tel ou tel type d'aide et d'un certain nombre d'effets induits. En effet, certaines personnes sont exclues

19 La ventilation par type de conventionnement est la suivante au 1er janvier 1988 : - le conventionnement PLA, soit 498.213 logements (dont 432.605 en construction neuve et 65.608 en acquisition-amélioration), représente 39,60 % de l'ensemble des logements conventionnés; - le conventionnement des logements financés avec les anciennes aides représente 92 859 logements, soit 7,4 % du total. Sur ces 92 859 logements, 69 987 logements existants n'ont pas fait l'objet de travaux;

- le conventionnement des logements améliorés à l'aide PALULOS, soit 666 412 logements, représente 53 % du total.

de la

20 De façon plus générale, la progression du conventionnement avec travaux peut s'expliquer par la nécessité de lourds travaux d'entretien, le développement des opérations "Habitat et vie sociale" et plus encore "Développement social des quartiers", l'étude de "Plans de Patrimoine" ainsi que par des procédures de restructuration financière. - 27-

du bénéfice de ces aides malgré la faiblesse de leurs ressources. Tout d'abord, l'APL est subordonnée au mécanisme du eonventionnement du logement, décision qui appartient au bailleur. Par ailleurs, l'Allocation Logement Familial (ALF), tout comme l'Allocation Logement Social (ALS) ont un champ d'application défini en terme de catégories de logement. Toutes les personnes qui ne se situent pas dans ces définitions sont exclues du système d'aide. Par ailleurs, le coût de l'APL devient vite exorbitant pour les pouvoirs publics (14 milliards en 1986). Préconisée dans une période où l'on envisageait un accroissement du niveau de vie des ménages, cette réforme, à peine votée, allait souffrir de la conjoncture de crise et du chômage qui en fragilisant les familles, a accru les dépenses. En outre, conçue pour favoriser tant l'accession à la propriété des ménages aux revenus modestes que l'accès au logement locatif pour ceux qui en étaient exclus, la réfolme du financement est accusée d'accroître la ségrégation socio-économique dans le parc locatif social. Drainant vers l'accession à la propriété les ménages aux revenus moyens, et accueillant dans le parc locatif social les fwnilles aux revenus modestes solvabilisées par l'APL, la réforme du financement a accru la ségrégation qu'elle voulait réduire (21). Les organismes lll..M accusent l'aide personnalisée au logement d'avoir favorisé la création de ghettos. Le conventionnement massif des logements, dans certains secteurs géographiques, provoque en effet l'apparition "d'imlneubles APL" dans lesquels sont regroupées les familles précaires, entraînant le départ des ménages les plus aisées vers des zones plus résidentielles. Aussi, la menace du cercle vicieux: concentration des familles nombreuses, départ des occupants dont les revenus le pennettent, dépréciation du parc, vacance des logements ou
21 L'engouement pour l'accession à la propriété a, en effet, conduit à une paupérisation des locataires du parc social qui ont tendance à être en moyenne plus pauvres. cf. Claude Taffin: "Accession: l'ancien réhabilité", Économie et Statistique, n° 240, février 1991. L'enquête logement de 1988 confmne la tendance des HLM locatives à être occupées par des ménages de plus en plus modestes. cf. G. Curci: "Portrait du locataire", Économie et Statistique, n° 240, février 1991. Voir également G. Curci: "Les HLM: une vocation sociale qui s'accentue", Économie et Statistique, n0206, janvier 1988.

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