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L'exclusion des pauvres dans les villes du Tiers Monde

Français
200 pages

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Date de parution 01 janvier 0001
Nombre de lectures 7
EAN13 9782296354371
Langue Français
Poids de l'ouvrage 8 Mo

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L'EXCLUSION DES PAUVRES
DANS LES VILLES
DU TIERS-MONDEDANS LA COLLECTION « VILLES ET ENTREPRISES»
Michèle O'DÉYÉ-FINZI, Les Associations en Villes Africaines.
DakarBrazzaville. 1985.
Martine CAMACHO,Les Poubelles de la survie. La décharge municipale de
Tananarive. 1986.
Nourrir les villes en Afrique sud-tropicale. 1986.
Guy MAINET, Douala. Grandeur et servitudes. 1986.
Alain MAHARAUX,L'Industrie au Mali. 1986.COLLECTION « VILLES ET ENTREPRISES»
Alain DURAND-LASSERVE
L'EXCLUSION DES PAUVRES
DANS LES VILLES
DU TIERS-MONDE
Accès au sol et au logement
Editions L'Harmattan
5-7, rue de l'Ecole-Polytechnique
75005 Paris@ L'Harmattan, 1986
ISBN: 2-85802-613-8Depuis que je suis dans tes Etats, j'ai partout
cherché ton royaume, et n'ai jamais pu trouver que ta
ville; cette ville est un gouffre où toutes les richesses
venant s'engloutir appauvrissent, au moyen de cela, le
reste de la nation. Veux-je étudier cette capitale, qu'y. .
;IVOIS-Je....
SADE
Histoire de Juliette
ou Les prospérités du vice.
Juliette à Naples.INTRODUCTION
Les problèmes liés à l'accès au sol pour les différents groupes de revenus
dans les villes du Tiers-Monde n'ont été l'objet d'études et de recherches
systématiques qu'assez tardivement. A ce titre, la fin des années 1960
représente une ru ture; elle correspond à une prise de conscience
nouvelle de ce qu'ifest convenu d'appeler la question foncière urbaine:
l'accès au sol y est perçu comme l'un des principaux obstacles à la mise en
œuvre des programmes publics de logement, comme l'une des causes
majeures de la crise du logement et - en réponse à celle-ci - du
développement extrêmement rapide des zones d'habitat irrégulier. Les
études empiriques qui se multiplient dans le courant des années 1970
attestent de la gravité croissante de la situation du logement pour les bas
revenus.
Les voies par lesquelles la question foncière s'est progressivement
imposée dans le champ de la recherche urbaine, expliquent sans doute
certaines caractéristiques des études qui lui ont été consacrées. D'une part,
la question foncière a été le plus généralement posée dans sa seule relation
avec la question du logement pour les bas revenus; plus précisément, le
phénomène d'exclusion des plus pauvres a très rarement été analysé dans sa
relation avec un autre phénomène qui lui est symétrique et dont on ne peut
le dissocier: celui de l'appropriation. D'autre part, une préoccupation
immédiatement opérationnelle est sous-jacente à la majorité des études
portant sur le thème; confrontés à l'urgence du « que faire? », la tentation
est grande, pour le chercheur ou le praticien, d'isoler la question foncière
urbaine du contexte socio-économique dans lequel elle s'inscrit et, par
suite, de préconiser des interventions étroitement sectorielles visant à agir
sur les situations foncières et non sur les mécanismes générateurs de ces
situations, symptôme - parmi d'autres - de formes et de niveaux de
développement dépendants et de structures sociales inégalitaires.
Cet ouvrage reprend très largement la problématique du réseau de
chercheurs «Evolution des systèmes de la production foncière et
immobilière dans les villes des pays en développement» 1.Ces travaux qui
1. Recherche financée par la DGRST, puis par le Ministère de l'Industrie et de la
Recherche. 1980-1984. Le Réseau a mobilisé environ 50 chercheurs en France et à
l'Etranger (pays développés et pays en développement). Les recherches ont porté sur 30
7ont essentiellement porté sur les pays capitalistes du Tiers-Monde ont fait
l'objet de plusieurs publications et rapports techniques (cf. bibliographie,
réf. 32, 33, 36, 40 et 83).
Nous n'aborderons, dans les pages qui suivent, que l'un des thèmes qui
ont été traités au cours des années 1980-1984 : celui des mécanismes de
l'exclusion des pauvres. Les différentes filières de la production foncière et
immobilière sont interdépendantes; par suite, les situations et les modes
d'accès au sol et au logement des populations urbaines à bas revenus ne
peuvent faire l'objet d'une analyse autonome; elles nous renvoient à
l'étude des filières constitutives de ce que nous avons appelé le système de
la production foncière et immobilière et, en particulier aux pratiques des
acteurs privés et publics qui le dominent. Ce thème revêt en effet
aujourd'hui, dans le contexte de la seconde crise urbaine, une importance
toute particulière.
La thèse développée est la suivante: les filières populaires
«informelles» d'accès au sol et de production du logement constituent la
réponse la mieux adaptée à la situation socio-économique de la majorité
des citadins du Tiers-Monde. Or, la situation du logement des groupes à
très bas revenus, déjà difficile au cours des années 1960-1975, tend à se
détériorer à artir de la seconde moitié des 1970 dans un contexte
quasi généra rde décroissance ou de très faible croissance économique. Les
formes d'évolution des filières populaires de la production foncière et
immobilière sont étroitement dépendantes de révolution des autres filières
contrôlées par des acteurs capitalistes ou par l'appareil d'Etat.
L'observation de la situation du logement dans les villes du Tiers-Monde au cours
des deux dernières décennies montre que l'intervention de ces acteurs,
l'évolution du marché des terrains et des logements, les politiques du
logement des pouvoirs publics, ont provoqué un mouvement sans
précédent d'appropriation-exclusion, réduisant la marge de
manœuvredéjà étroite - des populations urbaines pauvres.
Les interventions des pouvoirs publics sur les filières populaires de la
production foncière et immobilière ont parfois activement et
intentionnellement contribué à cette exclusion; toutefois, en particulier au cours de la
décennie 1975-1985, de nouvelles options en matière de politique d'accès
au sol et au logement « pour les pauvres» ont visé à réduire l'ampleur de
cette exclusion. Or, ces nouvelles politiques, inévitablement sélectives et
discriminatoires, ont souvent contribué à l'accélérer. Par ailleurs, la
fonction économique et sociale du sol et du logement urbain, dans le
villes et agglomérations du Tiers-Monde: Maroc: Rabat Agdal, Agadir, Marrakech, Fes ;
Algérie: Alger, Oran; Egypte: Le Caire; Sénégal: Dakar; Cameroun: Douala,
Yaoundé; Côte d'Ivoire: Abidjan; Congo: Brazzaville; Zaïre: Kinshasa; Burundi:
Bujumbura; Togo: Lomé; Iran: Téhéran; Mexique: Mexico; Brésil: Rio de Janeiro,
Sao Paulo; Venezuela: Ciudad Guyana, Caracas; Pérou: Lima; Equateur: Quito;
Colombie: Bogota; Argentine: Buenos Aires; Thaïlande: Bangkok; Malaisie: Kuala
Lumpur; Singapour; Sri Lanka: Colombo.
8contexte socio-économique des villes du Tiers-Monde, réduit
considérablement les effets des interventions étatiques dans le domaine foncier et
immobiliet. La question est aujourd'hui non pas tant de savoir quelle
instrumentation mettre en œuvre, mais quelles nouvelles pratiques, quels
nouveaux acteurs sont susceptibles d'émerger et d'induire un changement
structurel dans les systèmes de la production foncière et immobilière.
Cet ouvrage s'adresse aussi bien à des spécialistes, chercheurs ou
praticiens, de la question foncière et immobilière, qu'à un public plus large
qui s'interroge sur ce que l'on appelle communément la crise du logement
dans les villes du Tiers-Monde. Le texte qui suit se présente sous la forme
d'une synthèse thématique. Afin d'éviter toute abstraction, nous avons
veillé à illustrer les différentes thèses développées par de courtes études de
cas réalisées, pour la plupart, par des chercheurs ayant participé aux
travaux du Réseau, mais aussi empruntées à des travaux extérieurs. Nous
avons, de même, systématiquement mis en parallèle les recherches réalisées
en France avec des travaux menés à l'étranger par des équipes ou
institutions travaillant sur le thème. Cette forme d'exposition devrait
permettre aux lecteurs de se faire une idée précise de l'état de la question à
la fin de l'année 1985. La bibliographie thématique sélective figurant à la
2fin de l'ouvrage a le même objet: permettre d'accéder aux principaux
textes récents relatifs à la question de la production foncière et immobilière
dans les pays du Tiers-Monde et d'identifier quelques unes des équipes qui
ont travaillé sur cette question au cours des cinq dernières années.
Talence, Décembre 1985
INTERURBA TIERS-MONDE
CEGET-CNRS
2. L'ensemble des références figurant dans la bibliographie seront intégrées sur le Réseau
documentaire IBISCUS-MRE au cours de l'année 1986.
9Chapitre premier
LOGEMENT DES PAUVRES, HABITAT
POPULAIRE, FILIÈRES ET SYSTÈMES
DE LA PRODUCTION
FONCIÈRE ET IMMOBILIÈRE:
QUELLES APPROCHES, LOGIQUES?
GESTION FONCIÈRE, PRODUCTION IMMOBILIÈRE
ET LOGEMENT DES PAUVRES
LA PRODUCTION FONCIÈRE ET IMMOBILIÈRE DANS LES VILLES DU
TIERS-MONDE: UNE PRÉOCCUPATION TARDIVE
La question de la production foncière et immobilière a été rarement
traitée en tant que telle dans les villes des pays du Tiers-Monde jusqu'à la
fin des années 1960. Il suffit, pour preuve, de se référer aux études menées
avant 1970 dans le cadre de la préparation des documents d'urbanisme et
cela, aussi bien en Afrique qu'en Asie ou en Amérique Latine: les données
sur la situation foncière et immobilière sont réduites, le plus souvent, au
rappel des normes, règlements et lois en vigueur et des derniers résultats
des recensements de la population relatifs à la proportion respective, dans
l'ensemble urbain considéré, des locataires et des propriétaires. Quelques
lignes, au mieux quelques pages.
La question foncière est toutefois abordée dans les études qui se
multiplient à partir du milieu des années 1960, relatives aux conditions de
logement des populations à bas revenus. Mais le statut par rapport au sol,
le caractère illégal- donc précaire des occupations constituent surtout
---:
un critère parmi d'autres (Leeds, 1969, réf. 191), permettant de définir une
forme d'habitat qualifiée, selon les auteurs, de « sous-intégré », «
spontané », « irrégulier ». Même si ce critère occupe chez certains auteurs une
place centrale (Turner, 1966, réf. 209 ; Dwyer, 1975, réf. 88), aucune
11tentative n'est, semble-t-il, faite pour analyser cette forme d'affectation ou
d'occupation du sol dans sa relation avec les autres formes de gestion
foncière et de production immobilière.
Cet apparent manque d'intérêt pour cette question s'est traduit par un
retard dans la connaissance des mécanismes de la production foncière et
immobilière et par une insuffisante prise en considération de la question
foncière dans la définition et la mise en œuvre des politiques urbaines;
cette situation a eu des effets durables, parfois irréversibles, sur les formes
d'aménagement et d'occupation de l'espace en zones urbaines et
suburbaines. Cet étonnant retard doit être attribué pour partie à des
facteurs d'ordre politique, pour partie aux limites mêmes d'une approche
strictement technique de la question urbaine. Foncier et immobilier sont le
support de rapports sociaux spécifiques; toucher au foncier c'est modifier
ces rapports, donc s'engager dans une logique d'intervention qui dépassait
souvent les objectifs traditionnellement assignés à un urbanisme bien
pensant, normatif, ordonnateur et régulateur.
Pourtant, les réflexions prospectives entreprises sur une base empirique
au cours des années 1960-1970 dans le cadre de plusieurs organismes du
système des Nations Unies (en particulier par le Département des Affaires
Economiques et Sociales des Nations Unies), montraient qu'à l'horizon
1980-1990, des moyens considérables devaient être mobilisés pour
apporter une solution au problème de l'accès au sol et au logement (Beier,
1976, réf. 76 ; Grimes, 1976, réf. 91). Mais la question était alors, surtout,
de savoir quelles techniques devaient être mises en œuvre pour mobiliser
ces moyens. C'est ainsi que, jusqu'au milieu des années 1970 - et dans
bien des cas au-delà -, c'est en des termes souvent très sectoriels qu'ont
été définies une doctrine et une ligne d'action au niveau des organismes
internationaux et nationaux intervenant dans le domaine de l'habitat, de
l'urbanisme et de l'aménagement.
La question foncière n'y est que très rarement abordée dans une
perspective comparative, sur la base d'hypothèses explicites, visant à
identifier les mécanismes sociaux et économiques générateurs des
situations foncières urbaines; leur analyse a été souvent menée dans une
perspective trop étroitement technicienne et réductrice, inspirée de théories
marginalistes, posant la question de l'accès au sol et au logement en termes
d'inadéquation entre offre et demande. Cette situation a toutefois évolué
et les études et recherches relatives à la production foncière et immobilière
dans les villes des pays du Tiers-Monde sont aujourd'hui assez
nombreuses pour qu'il soit possible d'en faire un premier bilan. Un regard
préalable sur les conditions d'émergence de ce thème n'est pas sans
intérêt: elles ont marqué - souvent durablement - l'ensemble des
orientations de recherche qui ont prévalu au cours des deux dernières
décennies.
C'est seulement au début des années 1970 que commencent à être
réalisées les premières études systématiques relatives aux conditions de
production et d'affectation du sol et du logement urbain, puis les
12premières synthèses comparatives. Elles confirment l'existence d'une crise
du logement d'une dimension sans précédent qui touche l'ensemble des
grandes villes du Tiers-Monde, crise dont toutes les études à caractère
prospectif montrent que, loin de se réduire, elle s'accentuera.
Les études et recherches vont donc, tout naturellement, porter sur les
formes et les conditions de logement des populations les plus directement
touchées par cette crise: les pauvres. Elles viseront, pour la plupart, à
répondre à une question: que faire? Cette préoccupation opérationnelle
n'est pas sans expliquer le caractère sectoriel de nombreuses études. Dans
ce cadre, quelques thèmes fédérateurs, communs aux différentes équipes,
peuvent être identifiés: les réformes foncières (plafonnement de la
propriété, étatisation ou municipalisation des sols) ; la constitution de
réserves foncières publiques (législation, compensation, implications
institutionnelles et financières, affectation des réserves foncières) ; les
mesures d'encadrement et de contrôle des prix et des loyers (instruments,
effets induits); l'enregistrement, ses objectifs (sécurité de la tenure,
fiscalité) ; les outils et techniques de l'enregistrement.
LE LOGEMENT DES PAUVRES: UNE SITUATION ALARMANTE
Deux ensembles de données factuelles récen,tes peuvent être, à titre
d'exemple, retenues: les unes relatives à l'évolutÎ<>n du rapport population
urbaine/population totale (tableau I), les autres relatives à l'accroissement
de la population urbaine II).
Tableau I. Pourcentage de la population vivant dans les zones
urbaines en 1950, 1980et projection 2000
1950 1980 2000
Afrique 14,8 28,8 42,3
41,2 64,7 75,1Amérique Latine
16,7 32,7 45,1Asie de l'Est
15,9 24,8 37,1Asie du Sud
Sources: Urban rural population 1950-2000 as assessed in 1978, United Nations
(ESA/P/WP.66).
13Tableau II. Accroissement prévu de la population urbaine dans les principales régions
du monde, 1980-2000.
Région Population urbaine Accroissement
(en milliers) en pourcentage
1980 2000 1980-2000
77,6Monde 1 806 809 3 208 028
117,6Régions peu développées 972 408 2 115 558
Régions plus 834 401 1 092 470 30,9
160,1Afrique 132951 345 757 orientale 21 303 70 535 231,1
157,0Afrique centrale 17 598 45 235 du Nord 49 557 125,8111 914
117,7Afrique australe 14 959 32 560
189,5 occidentale 29 534 85 513
93,8Amérique Latine 240 592 466 234
15653 83,7Caraïbes 28 760
121,4Amérique centrale 56 275 124610
33,1 du Sud tempérée 34 157 45741
Amérique du Sud tropicale 134 507 267 163 98,6
Amérique du Nord 183281 30,5239 199
73,2Asie de l'Est 359 457 622 441
443 216 92,2Chine 230 652
Japon 91 970 114128 24,1
76,7Autres pays 36 835 65 100
139,8Asie du Sud 329 760 790 685
141,9Asie du Sud-Est 85 863 207 672
Asie du Centre-Ouest 214900 517642 140,9
125,4Asie du Sud-Ouest 28 997 65 571
29,2Europe 369 286 476 953
31,8 orientale 65 028 85 688
Europe du Nord 71 276 82 119 15,2
48,5Europe méridionale 111141 165 002 occidentale 121641 144 144 18,3
52,3Océanie 17 829 27 145
38,0URSS 173653 239614
Source: World Population Trends and Policies: 1979 Monitoring Report, vol. 1
Population Studies N 070 (ST/ESA/SER.A/70) (Publication des Nations-unies),
tableau 56, p. 125.
14Ces données constituent la toile de fond de toute réflexion sur la
question du logement. Tout semble indiquer que, au moins dans la
décennie à venir, l'urbanisation de la population du Tiers-Monde se
poursuivra à un rythme soutenu, généralement supérieur à celui qu'ont pu
connaître les pays développés au plus fort de leur révolution industrielle.
C'est donc sous la pression des besoins que l'on assiste au cours de la
dernière décennie, dans de nombreux pays (pays développés et pays du
Tiers-Monde), à l'émergence progressive du thème foncier dans le champ
de la recherche urbaine. Parallèlement aux premières synthèses réalisées
par la Banque Mondiale (Banque Mondiale, 1972, réf. 78 - 1975, réf. 77),
les Nations Unies entreprennent, dans la première moitié des années 1970,
un travail méthodique d'évaluation des situations foncières, afin de mettre
au point une instrumentation adaptée aux structures
politicoadministratives et aux configurations foncières prévalant dans les villes du
Tiers-Monde (Nations Unies, 1973, réf. 38). Cette période est ainsi
marquée par la prise de conscience nouvelle des contraintes que font peser
sur l'avenir des grandes villes du Tiers-Monde les problèmes de l'accès au
sol et au logement. Ces problèmes semblent d'autant plus difficiles à
résoudre que le retard accumulé est déjà considérable et que, sauf
exception, la production de terrains et de logements par les secteurs
formels publics et privés ne s'est avérée capable de répondre qu'à une
fraction seulement de la demande, y compris dans le contexte économique
pourtant relativement favorable des années 1960-1975. Or, à partir de la
seconde moitié des années 1970, tout semble indiquer que l'urbanisation
du Tiers-Monde se poursuivra dans un contexte de faible croissance ou de
décroissance économique.
C'est dans cette perspective d'une urbanisation sans croissance, sans
doute caractéristique de ce que l'on pourrait appeler la seconde crise
urbaine, que nous semble devoir être posé le problème de la formation et
du devenir de l'habitat des pauvres ou, notion moins restrictive, de
l'habitat populaire.
Un rappel succint de ce que recouvrent ces notions et des recherches
auxquelles elles ont donné lieu est nécessaire avant d'aborder l'étude des
différentes filières d'accès au sol et au logement urbains.
LOGEMENT DES PAUVRES ET HABITAT POPULAIRE:
UN ANGLE D'ATTAQUE PRIVILÉGIÉ
Des conditions de logement aux conditions d'accès au logement
La réflexion sur les conditions d'accès au sol et au logement des
« pauvres» a constitué - et continue de constituer - l'angle d'attaque
privilégié de la plupart des études relatives à la production foncière et
immobilière, tant du côté des équipes de recherche que. des bureaux
d'études ou des organisations internationales.
Si, à quelques exceptions près, l'accent était globalement mis jusqu'au
15tout début des années 1970 sur les conditions de logement des pauvres, il
est mis, aujourd'hui, sur les d'accès au logement et, plus
précisément, sur l'accès au sol. Les travaux de Turner, à la fin des années
1960, constituent à ce titre une véritable rupture dans la manière
d'appréhender et de poser le problème du logement des pauvres: les
difficultés que rencontrent les pauvres pour accéder au sol urbain les
contraignent à recourir à des solutions « informelles» et à des pratiques
irrégulières; la précarité de l'occupation qui caractérise la majorité des
établissements urbains pauvres décourage toute initiative, toute tentative
d'amélioration de l'habitat. Dès le milieu des années 1970, tout un
ensemble d'études empiriques tendent à étayer ce point de vue sans
toutefois nécessairement souscrire aux conclusions de Turner quant à la
nécessité de promouvoir et d'encourager 1'« auto-construction ». Repris et
amplifié, le thème de l'accès au sol, et plus particulièrement de la sécurité
de la tenure, fait l'objet au cours des années suivantes d'un nombre assez
considérable d'études et de rencontres dont plusieurs publications récentes
font la synthèse (Angel, 1983, réf. 29 ; Gilbert, 1982, réf. 34 ; Payne, 1984,
réf. 39; S.C.U.R., 1983, réf. 41 ; Ward, 1982, réf. 43).
L'intérêt opérationnel d'une telle approche (mais aussi sa fondamentale
ambiguïté) explique donc l'écho qu'elle a rencontré, dès 1976, lors de la
conférence Habitat de Vancouver (Perspective on Habitat, 1976, réf. 97),
l'influence qu'elle a eue sur les orientations du CNUEH, sur les formes
d'intervention de nombreuses Organisations Non Gouvernementales et
sur la politiques de la Banque Mondiale (CNUEH, 1983, réf. 10 et réf. 82 ;
Habitat International Council, 1983, réf. 116).
Les pauvres: comment les définir?
Mais qui sont ces pauvres? Cette question n'a rien d'académique et
n'est pas plus innocente que les réponses - diverses - que proposent les
différents auteurs. Nous nous réfèrons ici à des études et recherches
récentes.
Plusieurs auteurs, et en particulier ceux qui travaillent en Asie, prennent
comme critère, le revenu: les pauvres constituent les populations à faibles
revenus (Archer, 1982, réf. 220 ; Awang, 1982, réf. 222 ; Boonyabancha,
1982, réf. 227 ; de Voy, 1983, réf. 160 ; Lim, 1983, réf. 336 ; Mendiola,
1983, réf. 132 ; Motha, 1982, réf. 135 et 344 ; Selvarajah, 1983, réf. 284 ;
Tan 500 Hai, 1980, réf.355). Les problèmes du logement sont
implicitement posés comme des problèmes de marché. Ce point de vue est
celui qui prévaut également, très largement, dans les milieux de l'expertise
internationale. Le marché se caractérise par une demande déterminée par la
part du revenu que les consommateurs peuvent accorder au logement et
par l'offre. Ainsi, dans un ouvrage que nous pouvons considérer comme
l'un des documents d'orientation de la Banque Mondiale (Grimes, 1976,
réf. 91), un chapitre est consacré à la comparaison entre revenus tels qu'ils
apparaissent dans les statistiques officielles et coût du logement. Les
16pauvres sont, en quelque sorte, ceux qui ne peuvent pas payer le prix d'un
terrain et d'un logement sur le marché formel. Ce point de vue qui marque
presque rituellement 1'« enquête socio-économique» qui précède la
plupart des interventions publiques dans le domaine du logement se réfère
à une logique technico-financière (définir une population-cible et s'assurer
de sa solvabilité). Le caractère réducteur d'une telle approche et son
incapacité à rendre compte de situations où les revenus provenant
d'activités « informelles» occupent une place essentielle a été maintes fois
y compris par ceux qui y ont recours - mais il reste trèscritiqué -
largement dominant.
Un autre ensemble de recherches, de plus en plus nombreuses
aujourd'hui, aborde le problème des pauvres en prenant comme critère la
non conformité aux lois et aux normes concernant l'occupation du sol et
du logement (titre de propriété ou contrat légal de location), aux
règlements d'urbanisme, aux règlements de la construction (Baross, 1983,
réf.49 ; Drakakis-Smith, 1982, réf. 109 ; Roy, 1983, réf. 203 ; Ward, 1983,
réf. 301). Il s'agit le plus souvent de chercheurs qui établissent un lien entre
« habitat informel» et « emploi informel ». Ce lien est d'ailleurs théorisé
par Mc Gee (1979, réf. 194) qui, à partir d'idées exprimées par
C. ~ettelheim, estime que la structure économique des villes du
Tiers-Monde peut être considérée comme l'expression d'une forme
particulière de production (capitalisme périphérique). Celle-ci engloberait
un secteur capitaliste profondément intégré au capitalisme mondial et des
formes de production non capitalistes restructurées, en partie dissoutes et,
en tout état de cause, subordonnées aux relations capitalistes dominantes
dans un processus contradictoire de dissolution-conservation. Ce dernier
processus permettrait d'expliquer la survivance de formes de production
précapitalistes dans la construction des logements populaires.
Une problématique de classe, de type marxiste, apparaît très
fréquemment dans les écrits des auteurs latino-américains qui ne sont cependant
pas toujours d'accord sur le tracé des frontières à l'intérieur desquelles
s'inscrirait l'habitat des pauvres. Pour certains (Mier y Teran, 1981,
réf. 263 ; Pradilla, 1977 réf. 66 et 67), le logement des pauvres se définit
d'abord par son mode de production: «l'auto-construction ». Les
pauvres eux-mêmes sont définis par la place qui leur est assignée dans le
processus de production et d'échange; ces pauvres seraient, dans leur
majorité, les membres d'une armée de réserve industrielle qu'alimente sans
cesse l'arrivée des paysans expropriés et prolétarisés (Pradilla, 1978,
réf.274). D'autres auteurs sont moins dogmatiques sur la définition des
« pauvres»; ils élargissent la notion d'habitat populaire soulignant
l'importance de l'achat et de la location par les pauvres de logements
« autoconstruits »par d'autres pauvres qui ne doit pas être sous-estimée de
même, d'ailleurs, que la location de chambres dans les appartements
dégradés des centres-villes (Gallego, 1981, réf. 326; Nunez, 1981,
réf. 268 ; Riofrio, 1981, réf. 202 ; Gilbert et Ward, 1982, réf. 90).
17Un effectif de population important
Les informations sont ici très incomplètes, non seulement parce que les
données sont sujettes à caution en raison des moyens utilisés pour les
recueillir, mais surtout parce que la définition des pauvres n'est pas
toujours précise. Il semble que, pour établir les statistiques, le critère de
l'exclusion du marché officiel du logement soit généralement retenu. Mais
il ne l'est pas de la même manière par tous les auteurs.
Quand une place centrale est donnée aux revenus officiels (Minco, 1980,
réf. 264), il peut paraître suffisant de comparer tranches de revenus,
capacités de paiement et prix des logements et de conclure que, pour Kuala
Lumpur, par exemple, 40 % des ménages ne peuvent avoir accès au
marché privé et aux logements sociaux. De tels calculs ont été entrepris
dans de nombreux pays (Grimes, 1976, réf. 91).
Quand le rôle essentiel est donné au statut juridique des habitants par
rapport au sol, ne sont retenus comme participants à l'habitat populaire
que ceux qui ne peuvent justifier d'un titre de propriété sur le terrain qu'ils
occupent. Dans ce cas sont oubliés les locataires de chambres et de
logements, en particulier ceux des secteurs les plus dégradés des centres
villes.
Tableau III. Estimations récentes du pourcentage de la population urbaine résidant
dans des établissements non institutionnalisés
Estimation de la population
Population 1980 des" établissements non
institutio rmalisés »
Ville (milliers)
Nombre (milliers) %
Addis-Abeba (Ethiopie) 1 668 1 418 85
Luanda (Angola) 959 671 70
Dar es Salaam (Tanzanie) 1075 645 60
Bogota (Colombie) 5493 3241 59
Ankara (Turluie) 2164 1 104 51
Lusaka (Zam ie) 791 396 50
Tunis (Tunisie) 1046 471 45
Manille (Philippines) 5664 2266 40
Mexico (Mexique) 15 032 6013 40
Karachi (Pakistan) 5005 1852 37
Caracas (Venezuela) 3093 1052 34
Nairobi (Kenya) 1275 421 33
Lima (Pérou) 4682 1545 33
Sao Paulo (Brésil) 13 541 4332 32
Source: Patterns of Urban and Rural Population Growth. Population studies n° 68
(ST/ESA/SER.lA/68) (publication des Nations Unies, n° de vente E. 80 XIII-9 et
çorr.) tableau 48 ; p. 125 à 154). Cité dans Nations Unies - Commission des
Etablissements Humains 6' session 6 mai 1983 p. 7.- Helsinki 25 avril - -
18Sur la seule base du critère de « régularité» ou d'« irrégularité» par
rapport au statut d'occupation du sol et du logement urbain, une
évaluation des effectifs de population exclue des filières formelles a été
faite dan~ plusieurs métropoles du Tiers-Monde. Elle donne la mesure du
problème auquel nous sommes aujourd'hui confrontés.
D'autres données sont disponibles: les occupants de logements qui
n'ont pas de titre de propriété sur les terrains occupés représenteraient
ainsi 1/3 de la population de Calcutta (Roy, 1983, réf. 203), 30 % de la
population de Bangkok en 1974 (Wegelin et Chanond, 1983, réf. 304) ;
10 % de la population de Rangoon avant l'incendie de 1979 (San Tun
Aung, 1982, réf. 144) ; 32 % de la population de Bombay.
Les locataires sont toutefois pris en compte par certains auteurs. A
Colombo (Selvarajah, 1983, réf. 284), avant la loi de 1973 instaurant un
plafonnement de la propriété, les locataires des maisons dégradées étaient
plus nombreux que les occupants irréguliers de terrains;}a situation serait
aujourd'hui comparable à Lima où 40 % des habitants seraient logés dans
des « tugurios » et 30 % dans les « barriadas ».
L'HABITAT POPULAIRE: CONFIGURATIONS-TYPES ET TENDANCES DE
L'EVOLUTION
Notre objet n'est pas de dresser une typologie de l'habitat populaire
mais, par référence à des études empiriques et sur la base d'un nombre très
limité de critères (où se localise l'habitat populaire? Quel est le statut du
sol? L'occupation du terrain implique-t-elle de la part de l'occupant une
contrepartie ?), de rappeler très succintement quelles sont les
configurations-types les plus fréquemment identifiables et les principales formes
« irrégulières» d'accès au sol.
Par habitat populaire, on entend généralement: les chambres louées
dans des unités d'habitation situées le plus souvent dans le centre ville,
mais également dans les quartiers périphériques; les unités d'habitation
dont les occupants sont propriétaires sans être propriétaires du terrain
(sont inclus dans cette catégorie les logements des quartiers ayant bénéficié
récemment d'opérations de réhabilitation-régularisation: les occupants
sont alors devenus possesseurs légaux du terrain) ; les maisons louées à des
pauvres, soit par des intermédiaires, soit par des propriétaires d'un parc
locatif de dimension très variable; des logements de fortune, abris non
stables, parfois très mobiles à l'intérieur d'une même agglomération. A
quelques exceptions près, les propriétaires des maisons n'ont généralement
pas de titre de propriété sur le terrain.
Localisation de l'habitat populaire
Il n'y a pas une localisation spécifique de l'habitat populaire. La
localisation en zone périurbaine est soulignée par la majorité des auteurs;
19régimes fonciers, caractère marginal (par rapport aux centres) des terrains,
faible pression du marché formel expliquent cette situation.
La fonction d'accueil des centres villes a toutefois été moins
systématiquement abordée (Hardoy, 1983, réf. 187). Or, cette fonction
semble essentielle. Au milieu des années 1970, Dwyer (1975, réf. 88)
soulignait qu'en Amérique Latine un pourcentage important de ceux qui
migraient vers les grandes villes se dirigeait tout d'abord vers les zones
centrales où ils louaient un logement, souvent une seule pièce. Ce n'est
qu'après avoir trouvé un emploi et épargné une certaine somme d'argent
qu'ils se déplaçaient vers la périphérie où ils occupaient un terrain et
construisaient un logement. Hors du contexte latino-américain, c'est dans
le cas de l'Afrique, très succintement évoqué par Dwyer, que ce
phénomène semble le mieux se vérifier. En effet, Vennetier (1980, réf. 212)
comme Pain (1979, réf. 198) affirment que le centre joue un rôle d'accueil
pour les migrants à Kinshasa, Ouagadougou et Brazzaville. Les recherches
de Verni ère (1977, réf. 213) sur Dakar soulignait le même phénomène. A la
fin des années 1960, les deux tiers des logements dans la médina de Tunis
étaient occupés par des migrants pauvres.
Des études plus récentes permettent de mieux cerner la fonction
d'hébergement que jouent les centres villes. Aux locataires d'immeubles, il
faut ajouter les pauvres, locataires de maisons dont le propriétaire n'a pas
de titre de propriété sur le sol. Ce phénomène est de plus en plus sensible
aujourd'hui. Si l'on opère par adjonction, il semble bien, alors, que la
vision du centre comme zone privilégiée d'« accueil » pour les nouveaux
migrants corresponde à la réalité pour Bogota et Mexico (Ward et Gilbert,
1982, réf. 90). Cette situation tend toutefois à se modifier rapidement à
mesure que sont mis en place des programmes de rénovation urbaine
comme c'est le cas à Quito et Guayaquil où les pauvre~ ont dû se déplacer
vers la périphérie (Godard, 1985, réf. 245 ; Carrion, 1981).
L'affirmation de Dwyer selon laquelle la fonction du centre comme lieu
d'accueil provisoire pour les nouveaux migrants est moins nette dans le cas
de l'Asie se vérifie à Hong Kong où les nouveaux migrants sont obligés
d'occuper des terrains de plus en plus éloignés du centre. Par contre, la
situation est très différente à Kuala Lumpur: selon Tan Soo Hai (1980, réf.
355), beaucoup de pauvres récemment arrivés des zones rurales louent
dans le centre ville des maisons dont le propriétaire n'a pas de titre de
propriété sur le sol; ils sont ainsi sans cesse menacés d'éviction dans la
mesure où ces terrains ont une forte valeur commerciale. A Bangkok, la
majorité des pauvres louent le terrain sur lequel ils construisent leur
maison (Wegelin et Chanond, 1983, réf. 304), compris dans le centreY
ville, ce qui témoigne de la possibilité qu'il leur était offerte, jusqu'à ces
dernières années, de s'établir durablement. Mais, là encore, la situation
tend à évoluer, et, comme dans bien d'autres villes, la pression qui s'exerce
sur les quartiers populaires centraux et péri-centraux se fait de plus en plus
forte (Duang Prateep Foundation, 1982, réf. 180 ; Boonyabancha, 1983,
réf. 227) et la capacité d'accueil des centres villes est de plus en plus réduite.
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