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LA COOPÉRATION POLICIÈRE EUROPÉENNE

De
515 pages
Cet ouvrage analyse comment s'est développée, de façon formelle et informelle, la coopération européenne dans un domaine particulièrement délicat, où les exigences fonctionnelles de la coopération policière ont dû composer avec les résistances des souverainetés nationales, en tenant compte du processus général de la construction des institutions européennes. Cette étude décrit de façon précise et détaillée le foisonnement d'initiatives qui ont amorcé cette coopération et la structuration dont elle a fait l'objet.
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LA COOPÉRATION POLICIÈRE EUROPÉENNE

Collection Sécurité et Société dirigée par Michel Bergès et Jean-Louis Loubet deI Bayle
La collection Sécurité et Société publie, en relation avec les activités du Centre d'Études et de Recherches sur la Police (CERP) de l'Institut d'Études Politiques de Toulouse, les travaux de chercheurs de toutes disciplines intéressés par les problèmes de sécurité. Elle se propose d'aborder ces questions en toute liberté de problématique et de méthodologie, en étudiant notamment le développement des fonctions et des institutions policières et militaires, les politiques publiques de sécurité intérieure et extérieure, les manifestations de violence individuelle ou collective, les phénomènes de réaction sécuritaire, les formes de corruption sociale, économique et politique qui menacent les sociétés contemporaines, les risques techniques et les systèmes de protection qu'ils suscitent.

Déjà parus

François DIEU, La force publique au travail, 1999. François DIEU, Politiques publiques de sécurité, 1999. Michel BERGÈS, Le syndicalisme policier en France, 1995. Jean-Hugues MATELL Gendarmerie et crimes de sang, 2000. Y, Georges CARROT, La Garde Nationale (1789-1871), 2001.

Magali SABATIER

LA COOPÉRATION POLICIÈRE EUROPÉENNE

Préface de Raymond GASSIN

L'Harmattan 5-7, rue de l'École Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Itafia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

@ L'Harmattan,

2001

ISBN: 2-7475-1160-X

PREFACE
La coopération policière européenne est une question d'une actualité brûlante. Le développement de la criminalité internationale organisée dans l'espace européen depuis lafin des années 50, sans cesse aggravé par toute une série defacteurs d'ordre technique, politique et économique, nécessite une coopération de plus en plus étroite entre les diverses polices des Etats concernés pour lutter aussi efficacement que possible contre cette « criminalité sansfrontière ». Mais, parallèlement, cette coopération se heurte à un obstacle majeur, la souveraineté des Etats. La police, comme la justice, la diplomatie et la défense, constitue l'une des prérogatives régaliennes dont les Etats sont les plus jaloux. Ceci explique que, dans ses débuts tout au moins, une telle coopération se développe d'une manière informelle, selon un processus technocratique quasi clandestin à l'égard des média et des opinions publiques, avant de s'épanouir dans le texte de traités internationaux et en attendant de se concrétiser dans les faits quotidiens de l'activité officielle des services de police. L'ambition de Mademoiselle Magali Sabatier dans le travail qui est ici présenté a été de saisir l'ensemble de ce processus de création d'une coopération policière européenne sans cesse croissante. Les difficultés ne manquaient certes pas pour mener à bien une telle entreprise. Elle se heurtait d'abord à l'ampleur, à la dispersion, à la confidentialité, à l 'hermétisme et à la mobilité des connaissances sur le sujet. Comment parvenir à accéder à nombres de sources quasi secrètes, puis à maîtriser le foisonnement de ces multiples organes de coopération policière européenne qui ont pour nom ou plutôt pour sigles: NEBEDEACPOL, HAZELDONK, GAFf, UCLAF, CELAD, TREVI, Groupe Pompidou, GAM, SID, etc... ? D'autre part, la littérature fort abondante sur le sujet, comme en témoigne la consultation de la bibliographie en fin d'ouvrage est es-

-6sentiellement descriptive et abstraite. Comment dés lors tirer de toutes ces sources tout à la fois une analyse juridique pertinente et une présentation concrète de cette coopération policière européenne? Pour y parvenir mademoiselle Sabatier a commencé par se livrer à une réflexion rationnelle en profondeur sur les divers modèles concevables de coopération policière internationale. Le raisonnement l'a conduit à élaborer une typologie de cinq catégories des modes de coopération possible. Allant du modèle le plus rudimentaire au plus élaboré, elle distingue entre un type I information et communication, un type II dialogue et concertation, un type III action, un type IV coordination et enfin un type Vfédération. Munie de cet outil d'analyse qui lui a constamment servi d'instrument de référence et de comparaison pour étudier les très nombreux cas de coopération, mademoiselle Sabatier a acquis la conviction que dans ce long processus de quelques quarante années de coopération policière européenne, le Traité de Maastricht sur l'Union européenne du 7 février 1992 marque un changement essentiel. Jusque là la coopération policière européenne s'apparentait à la coopération internationale de droit commun des types I et Il La Convention d'application de l'Accord de Schengen de 1990 marquait certes la volonté de passer au type III, mais il ne s'agissait pas d'un texte concernant tous les Etats faisant partie de ce qui n'était encore que les Communautés européennes. Le Traité de Maastricht, puis le traité d'Amsterdam de 1997, avec notamment la création d'Europol, constituent le point de départ d'une «approche rationnelle» de la coopération policière européenne, engageant celle-ci vers les types supérieurs de coopération en attendant la création éventuelle d'une «police fédérale européenne ». Ainsi s'explique le plan de l'ouvrage qui distingue entre la construction de la coopération policière européenne et son développement à partir de la décennie 90. Tel quelle livre est bien écrit, bien documenté, clairement présenté, très précis, en un mot de très bonne qualité et il ne peut que satisfaire le lecteur qui souhaite connaître dans le détail, comme dans ses grandes tendances, l'évolution de la coopération policière européenne.

Raymond GASSIN Professeur honoraire à la Faculté de Droit et de Science Politique d'Aix-Marseille.

INTRODUCTION

Toute vie en société nécessite l'organisation, au niveau de l'Etat, d'une institution qui permette de garantir le respect de la loi et assure la cohésion sociale. L'existence de la police provient de cette double exigence. C'est au XVIIème siècle que la conception moderne de la police a été dégagée par le commissaire Nicolas Delamare dans son « Traité de la police »1. TIa défini cette institution comme étant un service public chargé de la protection des personnes et des biens, du maintien des institutions et de la surveillance de l'opinion2. Cette définitio~ inchangée à l'heure actuelle\ fait apparaître une triple fonction pour la police: la police d'ordre, la police judiciaire et la police de renseignement4. La police d'ordre a pour objectif de garantir, maintenir et rétablir rordre public ainsi que la sécurité et la tranquillité publiques des individus. Sa mission est essentiellement préventive. Elle consiste en une action de renseignements des individus, de surveillance des lieux publics, mais aussi de contrôle des manifestations ou rassemblements de tous ordres afin d'éviter les débordements ou heurts lors de ces actions. La police judiciaire a pour objectif de constater les infractions, d'en rechercher les auteurs et de rassembler les preuves permettant leur inculpation et leur jugement. Sa mission est essentiellement répressive. Quant à la police de renseignement, elle a une mission informative qui s'articule autour de deux pôles. Tout d'abord, la police des renseignements assurée depuis 1941 en France, par les Renseignements Gé1 M. LE CLERE, "La Police", Que sais-je?, PUF, 3ème édition, 1986, p. 3 "Police et société",

2 M. LE CLERE, "La Police", op.cit., p. 3 ; M. LE CLERE Encyclopoedia Universalis, corpus N° 18, p. 538 3 G. CORNU, 4 Ibid. "Vocabulaire juridique", PUF, 1993, p. 606

-8néraux (R.G.), service chargé de la recherche et de la centralisation des renseignements d'ordres politique, social et économique nécessaires à l'information du gouvernement. La collecte de ces renseignements s'effectue à tous niveaux par l'analyse de la presse, par des sondages, par des infiltrations voire des écoutes téléphoniques. Ensuite, cette police comprend la police de défense plus connue sous les termes de services secrets, espionnage ou contre-espionnage. Ces derniers ont pour finalité de connaître et détecter les éventuelles menées à l'intérieur du pays, mais aussi les situations politiques à l'extérieur des frontières du pays, qui pourraient représenter une menace pour l'Etat et ses citoyens. L'ordre policier s'articule donc autour de trois fonctions qui sont la prévention, la répression et l'information. On les retrouve dans toutes les polices nationales, notamment les polices européennes, la plus connue étant la police judiciaire. Pendant longtemps l'exercice de la police a été purement national car il touche au plus haut point au principe de souveraineté nationale. Mais cet ordre policier a été perturbé durant le XXème siècle et plus particulièrement durant les trois dernières décennies, non dans ses fonctions, mais dans ses modes de fonctionnement en raison de l'internationalisation croissante de la criminalité et du rapprochement des Etats européens. En effet, compte tenu de ces données, les forces de police ont dû s'engager dans une voie nouvelle celle de la coopération. Cette coopération s'est, dans un premier temps, exercée au sein d'une instance de coopération internationale, Interpol, puis, dans un second temps, des instances spécifiques de coopération policière européenne ont vu le jour. La coopération policière européenne est donc une forme de coopération qui se rattache à deux types distincts de coopération: la coopération policière internationale et la coopération politique européenne. Elle se situe en effet, à l'intersection de ces deux phénomènes. La coopération policière internationale a présenté un progrès certain par rapport à la situation antérieure où la police était purement nationale, mais l'insuffisance de l'impact résultant des modes d'action de la coopération policière internationale a, en partie, poussé la coopération policière européenne à se mettre en place. Pour ce faire, cette dernière s'est élaborée en dépassant la coopération internationale et en reproduisant les caractéristiques de la coopération politique européenne.
La coopération policière internationale

La notion de coopération policière internationale est apparue à la fin du XIXème siècle et a été concrétisée au moyen de la création d'une

-9 organisation internationale ordinairement connue sous le nom d'Interpol. Dès son origine, elle a été gouvernée par un principe intangible qu'elle s'est toujours refusée à transgresser, celui de la souveraineté nationale des Etats et partant, le respect de leurs législations nationales5. La coopération policière internationale s'entend donc comme étant l'entraide apportée entre Etats pour que ceux-ci fassent régner sur leur territoire l'ordre public qu'ils ont édicté. Il s'agit d'une simple faculté accordée pour la recherche des malfaiteurs et leur arrestation afin qu'ils soient jugés par un Etat souverain en vertu de ses propres lois. Cette coopération repose sur la solidarité de ses membres mais aussi sur leur bon vouloir. Aucune pression ne peut être exercée sur un membre s'il refuse de coopérer, puisque le principe de souveraineté constitue la base et le ciment de la coopération policière internationale. Ceci revient à dire que la coopération policière internationale procède essentiellement de l'échange de renseignements entre pays souverains. Il s'agit d'une forme de coopération totalement autonome. Un gouvernement peut très bien décider d'adhérer à Interpol en désignant un organisme de police à cet effet, sans que cela influe sur sa politique criminelle ou le fonctionnement de sa justice. Cette autonomie implique également que coopèrent entre eux au niveau policier, des Etats qui n'ont par ailleurs aucun lien, que ce soit sur les plans juridique, politique, historique ou même culturel. L'OIPC-Interpol (Organisation Internationale de Police CriminelleInterpol), qui a remplacé la CIPC (Commission Internationale de Police Criminelle) en 1956, est l'organe de référence en matière de coopération policière internationale. Née en 1923 de la réunion de 17 pays, Interpol comprend aujourd'hui 178 membres provenant des cinq continents. Si « longtemps Interpol est restée une affaire essentiellement européenne »"6cela n'est plus le cas aujourd'hui. Sa vocation universelle n'est plus à prouver. De plus, Interpol fait doublement référence en matière de coopération policière internationale car elle applique à la lettre le principe de respect des souverainetés et des législations nationales en plus d'être mondialement connue. Ainsi cette coopération consiste en « un dispositif destiné à assurer les contacts internationaux en matière de police criminelle entre les polices des pays affiliés à l'organisation, pour autant qu'il s'agit
5 1. NEPOTE, "Le futur de la coopération RIPC, N°290/1975, p. 182 policière internationale: tUl plan, une idée", dans "Polices et

6 1. C. MONET, "Coopération internationale: sociétés en Europe", La Documentation ftançaise,

Interpol dépassé", 1993, p. 195

- 10 d'une infraction de droit commun; elle centralise les échanges» 7. Il
ne s'agit pas d'un service opérationnel, mais d'une structure qui centralise et analyse des informations criminelles émanant des adhérents8. Mais si la coopération policière internationale a l'avantage de permettre le ralliement de nombreux membres, elle a également l'inconvénient de restreindre son champ d'action en le cantonnant à la transmission d'informations. Cette forme de coopération, qui porte ses limites dans ses conditions d'existence, peut-elle être satisfaisante à terme pour l'Europe? En effet, l'objectif européen n'est-il pas d'atteindre une union de plus en plus étroite entre ses membres, de sorte que sa coopération policière devrait être en adéquation avec ses besoins? Sûrement. C'est pour cela que la coopération policière européenne a vu le jour. A cette fin elle a reproduit le schéma de construction de la coopération politique européenne et a connu une évolution parallèle à cette dernière.
La coopération politique internationale

La coopération politique est le second « mode de construction» de l'Europe à côté du mode économique qui constitue la première phase d'élaboration de l'Europe. Cet aspect économique a longtemps masqué l'aspect politique au niveau européen. Cela s'explique par la difficulté à mettre en place une coopération dans les domaines politiques, ceux-ci étant par essence des domaines sensibles. Sensibilité d'autant plus marquée, que la coopération politique dans le cadre européen ne correspond pas vraiment à la conception que se fait la doctrine de la coopération politique en règle générale. Traditionnellement son domaine est celui des affaires étrangères et de la diplomatie9. Dans le cas européen, la coopération politique englobe aussi la défense et la sécurité. Ceci provient du fait que l'Europe constitue une construction politique inédite dont on ne peut trouver d'équivalent dans l'histoirelO.C'est pour cela que les fondateurs de l'Europe mirent l'accent sur l'aspect économique, espérant qu'il aurait un rôle attractif sur l'aspect politique: « Par une sorte de postulat (où la part de pari est inévitable) J. Monnet et R. Schuman considéraient qu'en construisant l'Europe écono7 H. FERAUD-E. p.481 8 J. C. MONET, SCHLANITZ, "Coopération "La coopération internationale: policière internationale", RDPC, 1974,

Interpol dépassé", politique

op.cit., p. 192 LABOR RTL

9 P. DE SCHOUTHEETE, "La coopération collection Europe, 2ème édition, 1986, p. 58

européenne",

10 J. C. MASCLET, "Où en est l'Europe politique N°721-722, 1er au 25 Février 1995, p. 4

?", Problèmes

politiques

et sociaux,

- Il

-

mique on construirait en même temps l'Europe politique. Les nations qui se seraient engagées dans le processus d'unification économique se trouvant entraînées, bon gré mal gré, par un système d'engrenage
dans la voie de la construction politique»
11.

C'est ce qui s'est produit.

A partir de 1970, plusieurs textes vont poser les bases de la coopération politique européenne: le rapport de Luxembourg ou rapport Davignon d'octobre 1970, le document sur l'identité européenne du 14 décembre 1974, la déclaration de Stuttgart du 19 juin 1983. Dans ces textes se retrouve l'optique de la coopération politique européenne qui est de permettre notamment l'harmonisation des points de vue, la concertation des attitudes et des actions communes lorsqu'elles apparaissent souhaitablesJ2. Cette harmonisation devait s'accomplir avec cohérence et pragmatisme pour se développer dans un nombre croissant de
domainesJ3.

L'Acte Unique de 1986, le Traité sur l'Union Européenne de 1992 (TUE) et le Traité d'Amsterdam de 1997, ont consacré la coopération politique européenne. L'Acte Unique a codifié les pratiques existantes en la matière. Le TUE et le Traité d'Amsterdam, quant à eux, ont été élaborés autour de deux éléments majeurs: la coopération économique et la coopération politique. Les deux pôles de la construction européenne se sont donc retrouvés dans un seul et même texte. Pour en arriver là, la coopération politique européenne s'est élaborée selon un mécanisme comprenant quatre caractéristiques qui sont: 1) l'absence de bases juridiques: la coopération politique a été établie à l'occasion de réunions ministérielles ou à la suite de rapports, ce qui lui confère une certaine souplesse. 2) l'absence de cadre institutionnel: aucune des structures institutionnelles que l'on rencontre dans le cadre communautaire ne prend
part

à la coopérationpolitiqueou, lorsque cela est le cas, ellen'a pas de

pouvoir d'initiative. Cette situation a cependant commencé à évoluer avec l'Acte Unique. Ce traité a, en effet, prévu la création d'un secrétariat pour la coopération politique afin que cette dernière puisse contribuer, comme la coopération économique, à l'union européenne. 3) le pragmatisme: cette troisième caractéristique découle de l'existence des deux premières. En effet, sans cadre institutionnel ni juridique, la coopération ne peut être que pragmatique, c'est-à-dire que
Il G. ISAAC, "Droit communautaire Masson, 2ème édition, 1989, p. 14 12 P. DE SCHOUTIIEETE, 13 Ibid. , p. 25 général", Droit sciences économiques, op.cit., p. 22 éditions

"La coopération

politique européenne",

- 12 ce sont les faits et les événements qui dictent l'action et le développement de la coopération politique. 4) le caractère confidentiel: les travaux en matière de coopération politique sont confidentiels car les domaines envisagés dans le cadre de cette coopération l'exigent. Cette confidentialité permet aux membres d'exprimer leur point de vue en toute franchise et, en cas de point de vue divergent, d'éviter que cela ne s'ébruite. Cela s'explique car en matière de coopération politique c'est la prudence qui domine les relations inter-étatiques. Ce sont ces caractéristiques qui ont régi le développement de la coopération politique. Elles ont des avantages indéniables. Elles permettent la coopération dans des domaines sensibles. Elles obligent les Etats membres à la réflexion, à la prise de décisions communes et

amènent au «réflexe de concertation»14 qui, entre Etats européens,
repose sur l'intérêt collectif donc en l'espèce, l'intérêt européen. Mais ces caractéristiques de la coopération politique européenne ne sont pas totalement adaptées aux besoins de la coopération policière européenne. Si elles sont satisfaisantes dans des domaines touchant à la diplomatie où de simples déclarations suffisent, elles manquent de portée pour la coopération policière européenne qui doit avant tout être concrète, sans quoi elle risque de ne pas atteindre son but, voire de remettre en cause les avancées européennes15. Ladite coopération ne vise-t-elle pas, en effet, à assurer à un niveau supranational (l'espace européen sans frontières) la sûreté des Etats et des citoyens composant cet espace? Ne doit-elle pas recréer au niveau européen, ce qui existe au sein de chaque Etat souverain, ce qui la différencie de la coopération policière internationale? De même ne conduit-elle pas à réorganiser et repenser les polices nationales? L'action de chacune d'elle ne doit-elle pas être concertée avec les autres polices nationales et la vision de leur territoire ne doit-elle pas être modifiée? Même si leurs capacités opérationnelles ne sont pas systématiquement élargies au territoire européen, les polices nationales ne doivent-elles pas percevoir l'ensemble de ce territoire comme étant un tout à protéger ? En effet, l'action de la police doit s'inscrire dans une perspective visant à assurer la sécurité du territoire européen à l'encontre des dangers pouvant provenir d'un des territoires formant cet espace européen
14 Ibid. , p. 159 15 J. C. MASCLET, "Construction communautaire et coopération en matière de sécurité intérieure ou de la difficulté d'atteindre 1.U1bjectif communautaire par des moyens qui ne o le sont pas", dans "PolicelEurope", Entretiens de Gif, Ministère de l'Intérieur, 09.02.93, pp. 23-24

- 13 mais également de dangers extérieurs au territoire. La lutte contre la criminalité internationale doit donc être harmonieuse, les faiblesses d'un Etat dans un domaine pouvant nuire aux autres Etats et, à terme, à la sûreté de tout l'espace européen. Ces enjeux de la coopération policière européenne font ressortir l'ensemble des problèmes que cette dernière doit prendre en compte et résoudre. Ces problèmes constituent sa problématique.
La problématique de la coopération policière européenne

Le fait que la coopération policière européenne ne peut se satisfaire de la coopération policière internationale, pas plus que de la coopération politique européenne et tend donc à la fois à se dégager des principes de la coopération policière internationale et des pratiques de la coopération politique européenne, pose un certain nombre de questions aux Etats européens: quelle forme de coopération policière souhaitons-nous pour répondre à nos besoins particuliers? C'est-à-dire quels moyens désirons-nous mettre en oeuvre pour lutter contre tel ou tel type de criminalité? Quels problèmes vont apparaître? Quelles en seront les conséquences au plan national? Jusqu'où sommes nous prêts à aller dans un domaine aussi sensible? Quels avantages en retireronsnous? Ces questions font ressortir un certain nombre de difficultés qui possèdent chacune leurs particularités. Mais si chacune de ces difficultés témoigne de particularités, il convient d'envisager la problématique de la coopération policière européenne non comme étant seulement la somme de ces particularités mais comme possédant elle aussi une particularité qui en fait sa difficulté, à savoir la cohésion et la cohérence qui doivent ressortir de cet ensemble de difficultés pour accéder au concept général de sécurité intérieure des Etats européens. A l'analyse de ces difficultés, on se rend compte que l'on peut distinguer une problématique première à la coopération policière européenne qui conditionne les problématiques que nous qualifierons de dépendantes de la problématique première. La problématique première de la coopération policière européenne est liée au principe de souveraineté nationale. La police est en effet un des instruments les plus représentatifs de la souveraineté d'un Etat. Elle est l'expression de la « violence légitime» que celui-ci édicte pour faire régner l'ordre sur son territoire, sans avoir à en référer à un autre Etat ni à subir quelque ingérence que ce soit à ce sujet. Coopérer au niveau policier revient à concéder une partie de sa souveraineté nationale, qu'il s'agisse d'une simple limitation de souveraineté ou d'un réel abandon de

-14 souveraineté sous forme de transfert. Tous les Etats européens n'ad... mettent pas aisément cela, tant par crainte de perdre une partie de leurs prérogatives sur leur propre territoire, que par peur de voir s'instaurer des pratiques policières qui ne garantissent pas suffisamment à leurs yeux le respect de la liberté individuelle de leurs citoyens ainsi que la sûreté de leur territoire. La souveraineté nationale se trouve donc au coeur de la discussion sur la coopération policière européenne. Cette discussion est d'autant plus vive que l'Europe constitue le regroupement d'Etats nations qui ont jusqu'à présent édifié l'Europe dans de nombreux domaines sans que cela n'atteigne vraiment leur souveraineté. La construction de l'Europe de la sécurité pose avec insistance la question de l'engagement des Etats envers l'Europe et de ce que doit être la pensée européenne à l'avenir. La souveraineté nationale constitue bien la problématique première de la coopération policière européenne. De toute évidence, la forme de la coopération policière européenne dépend de la quantité de souveraineté nationale que les Etats sont prêts à céder. En fonction de cette quantité de souveraineté abandonnée, les autres difficultés de la coopération policière se poseront avec plus ou moins d'acuité. Cela ne veut pas dire que celles-ci soient moindres. Au contraire, l'ensemble des problèmes soulevés forme un tout dont la résolution globale ne peut que conduire à la meilleure coopération possible. Mais il est évident que certains d'entre eux prennent plus ou moins d'ampleur selon que se forme une coopération policière plus ou moins poussée. C'est en cela que les problématiques dépendantes sont liées à la problématique première. Ces problématiques dépendantes sont de divers ordres. Tout d'abord, il convient de faire état des problèmes structurels et techniques qui touchent l'aspect purement policier de la coopération policière européenne. Chaque Etat européen possède sa propre langue et sa propre police qui, même si elle rentre dans le cadre général de définition de la police, possède des modes opératoires particuliers. Plus les Etats européens concéderont de souveraineté nationale, plus les polices européennes devront harmoniser leurs modes d'action et s'engager dans une réflexion à ce niveau. Ensuite, se posent des problèmes qui dépassent le cadre purement policier de la coopération policière. Il s'agit des problèmes juridiques que pose cette dernière. L'Europe représente le regroupement d'Etats de droit, d'Etats démocratiques. Cela implique que la coopération policière s'accomplisse dans le respect des lois édictées à son endroit tant pour la légitimer que pour la limiter. La difficulté à ce niveau est double. D'une part, il convient d'édicter des règles de droit qui concilient le maintien de l'ordre public tout en garantissant la protection des droits

- 15 et libertés fondamentaux des individus, c'est-à-dire éviter les risques de dérives sécuritaires. D'autre part, il convient d'édicter ces lois dans un cadre supranational ce qui revient à évoquer la coopération judiciaire européenne. En tant que telle, la coopération judiciaire européenne ne rentre pas dans notre cadre d'étude. Il s'agit d'une forme de coopération européenne particulière. Mais il est indéniable que la police et la justice sont intimement liées. TIn'est pas possible d'occulter cet aspect de la construction européenne, la coopération policière ne pouvant se développer que s'il existe une coopération judiciaire délimitant son cadre d'action. Là encore, plus la coopération policière européenne sera poussée, plus les législations nationales devront être harmonisées. Or, l'édification des lois constituant également une prérogative de souveraineté nationale, nous sommes bien dans une problématique dépendante de la problématique première. Enfin, se posent des problèmes géographiques qui tiennent à la nature multiforme de l'Europe. Celle-ci comprend l'Union Européenne structure la plus aboutie qui regroupe quinze Etats, l'Union de l'Europe Occidentale (UEO) à vocation militaire, l'Europe du Conseil de l'Europe qui en comprend quarante et un et l'Europe de la CSCE. (Conférence sur la Sécurité et la Coopération en Europe) qui en compte cinquante-sept. A ces différentes structures on peut rajouter l'Europe de Schengen fonnée de treize Etats et primordiale en matière de coopération policière. Cet éclatement des structures européennes, possédant chacune leurs propres instances, ajoute une difficulté supplémentaire aux autres difficultés de la coopération policière. Il doit également être pris en compte dans sa problématique. Cette problématique revêt donc une certaine complexité qui provient des différents problèmes à envisager tant dans leur individualité que les uns par rapport aux autres. Si l'on veut schématiser la problématique de la coopération policière européenne on peut dire que cette dernière est soumise à une volonté politique (la souveraineté nationale), laquelle volonté, en fonction de la force qu'elle aura, amènera à des prises de décisions à des niveaux policiers (structurels et techniques), juridiques et ce dans un certain cadre géographique. La réalisation de la coopération policière implique ainsi une réflexion dans différents domaines. Ce n'est donc pas une coopération autonome comme l'est la coopération policière internationale. Mais si la question de la coopération policière se pose avec de plus en plus d'insistance depuis plus de vingt ans, c'est que le besoin est là et se fait de plus en plus pressant. Sa réalisation est inéluctable et capitale pour l'Europe faute pour elle de devenir le lieu d'action privilégié des mal-

- 16faiteurs, l'espace européen, composé d'Etats riches et démocratiques, ne pouvant être qu'attractif pour les malfaiteurs intemationaux16. La criminalité internationale L'Europe doit, en effet, faire face à une criminalité internationale aux multiples facettes. Elle ne se distingue pas foncièrement de la criminalité internationale au nivau mondial mais se retrouve dans toutes ses composantes sur le territoire européen. TI en est ainsi des trafics «traditionnels» qui visent les vols de véhicules, d'armes, d'objets d'arts et le trafic de femmes et d'enfants pour la prostitution de voie publique ou celle plus discrète des eros-centers, bars et cabarets à hôtesses17. D'autres trafics sont un sujet de préoccupation constante pour les policiers européens. Il s'agit du trafic de stupéfiants, pour lequel il n'est pas nécessaire d'énoncer les chimes pour en mesurer l'ampleur, et de son corollaire invévitable le blanchiment d'argent, dont les Etats européens ont mesuré l'importance à compter du début des années 90. Plus récemment sont apparus les trafics de déchets radioactifs et de matière nucléaire liés à l'éclatement du bloc de l'Est et qui, outre leur dangerosité, sont très lucratifs et attirent donc les organisations criminelles18. Ces divers trafics sont à mettre au compte de ce que l'on nomme le grand banditisme ou d'organisations criminelles nettement plus structurées telles que la mafia sicilienne notamment. D'ailleurs, cette organisation criminelle considérée comme régionale voire «folklorique», jusqu'à une époque récente, fait maintenant l'objet d'une attention particulière de la part des forces de polices européennes depuis que les Etats européens se sont aperçus, premièrement de son implantation jus-qu'aux plus hautes sphères de l'Etat non seulement en Sicile mais aussi dans toute l'Italie et dans l'ensemble des pays européens19, deuxième-ment de ses rapports avec les organisations criminelles sudaméricaines et russes. D'ailleurs, depuis quelques années, les Etats
16 RUTLER (Général de division), "L'Europe de la libre circulation peut-elle devenir N°

l'Europe de la sécurité? 168/1993, p. 54

Un défi à relever",

Revue de la gendarmerie

nationale,

17 H. MARTINEZ, "Flux de prostitution, organisation des "euro-criminels" policières", Revue de la gendannerie nationale, N° 170/1993, p. 51

et ripostes

18 P. KROMER "La menace de la criminalité nucléaire", RIPC, N° 458-459/1996, pp. 7-11 ~ S. BONNEFOI, «La coopération internationale dans le domaine de l'environnemenD>, RIPC, N°458-45911996, pp. 40-45 ~ 1. VAN DOORN, «La coopération policière face à la criminalité de renvironnemenD>, RIPC, N°458-45911996, pp. 17-18 19 M. SABATIER, 1993 «Les aspects actuels de la mafia», Mem. DEA, Aix-en-Provence,

- 17 européens se focalisent sur la lutte contre ces organisations, assimilées à la « nouvelle menace »20ou aux « nouvelles guerres »21auxquelles IEurope est confrontée. Le terrorisme constitue aussi une menace pour les pays européens qui sont touchés avec plus ou moins d'importance par ce phénomène, qu'il soit d'origine interne (ETA, IRA jusqu'à une époque toute récente sans qu'on puisse être encore absolument certain de sa mise en sommeil définitive) ou d'origine externe (terrorisme moyen-oriental ou risque de réveil des nationalités consécutif à l'éclatement du bloc de l'Est22).De fait, le risque terroriste ne doit nullement être sous-estimé en Europe. Finalement un autre péril doit être pris en compte par les autorités européennes, celui lié à l'immigration clandestine, qui fait souvent l' objet de récupération par des organisations criminelles. Les manifestations de la criminalité internationale en Europe sont évidentes. Elles nécessitent une réponse appropriée et concertée car, si ces différentes formes de criminalité internationale possèdent leurs spécificités, elles laissent apparaître des similitudes d'action, voire des liens entre elles. Les terroristes n'hésitent plus à prendre part au trafic de stupéfiants ou à tout autre trafic leur pennettant de se procurer des fonds ou des armes. Les organisations criminelles ont recours aux attentats terroristes pour affirmer leur puissance. Les candidats à l'immigration clandestine constituent, pour leur part, la main-d'oeuvre idéale pour les trafiquants ou terroristes en servant de passeurs ou en s'infiltrant dans les pays pour y préparer des attentats. A ce rapprochement des méthodes d'action doit être rajouté le risque de récupération par les organisations mafieuses, des activités attribuées au grand banditisme. La criminalité européenne doit donc être perçue dans ses singularités mais aussi dans sa globalité pour que la lutte soit efficace. Face à une telle criminalité, il est évident que les polices nationales ne peuvent faire face de façon individuelle. L'intérêt de la coopération policière s'impose à la simple lecture des données de la criminalité internationale. Pour lutter contre cette criminalité internationale en prenant en compte la problématique de la coopération policière européenne, plusieurs solutions existent. Il est possible d'en effectuer le recensement par l'élaboration d'une typologie rationnelle de la coopération policière européenne.
20 P. Q~ES
4 septembre

(discours), "Visite du site d'Europol et du SIS", Strasbourg,
1992, pp. 4-5 "Les nouvelles guerres", Le Figaro 25 Mars 1995

21 X. MARCHETTI, 22 Ibid. , p. 55

- 18Typologie rationnelle de la coopération policière européenne

L'optique de la coopération policière européenne tend à mettre sur pied des structures qui lui permettront de lutter, de la meilleure façon possible, contre la criminalité internationale et ceci en prenant en compte l'ensemble de la problématique qui se pose à elle. Mais la problématique de la coopération policière européenne ainsi que la criminalité à laquelle elle doit faire face sont, comme cela a été indiqué, complexes. Cette complexité nécessite que la mise en place de la coopération policière européenne soit inscrite dans une perspective d'élaboration rationnelle ce qui n'a pas été toujours le cas. On arrive en effet à un tel constat lorsque l'on analyse la coopération policière à la lumière d'un cadre général de référence qui consiste en l'élaboration d'une typologie des différentes formes de coopération policière pouvant exister au niveau européen. Pour la réalisation de cette typologie, il est possible de prendre pour point de départ les propositions de MM. Kube et Kuckuck, relatives à l'organisation d'un service de police scientifique dans le cadre européen. Ils proposent des modèles de phases permettant un développement de manière organique de la police scientifique. TIs distinguent quatre modèles de phases: l'échange d'informations garanti par un modèle central, la concertation, la coordination, la création d'un institut criminalistique européen23. Cette base de structuration peut être approfondie pour former une typologie applicable à la coopération policière européenne en général. Pour élaborer une typologie satisfaisante, il convient de déterminer un critère de référence unique sur lequel elle va reposer. En l'espèce, le critère qui s'impose est celui de la souveraineté nationale. C'est en effet autour de lui que se cristallisent les passions soulevées par le débat. Mais c'est surtout en fonction de ce critère que l'on passera d'un type donné de coopération à un autre. C'est aussi grâce à ce critère que l'on passera d'une coopération policière de type intergouvernemental à une coopération policière de type communautaire. L'aspect intergouvemementaVcommunautaire est, il est vrai, aussi essentiel en la matière. Mais il ne peut constituer le critère de référence dans la typologie car il est plus une conséquence de l'application du critère de souveraineté qu'un véritable critère en lui-même: «La conjugaison de l'intergouvernemental et du communautaire deviennent des éléments de base en
23 E. KUBE-W. KUCKUCK, "La recherche et le développement technique au sein de la police vus sous l'angle des exigences européennes", RICPT, N°411992, pp. 399-407 et plus spécialement pp. 403-406

- 19 matière de justice et de sécurité intérieure. Mais il est clair que l'efficacité du système passe par la définition d£ règles communes aux 12 et par la cohérence des actions nationales ou concertées qui concourent à leur mise en œuvre »24.Partant de là, il est possible de dégager cinq types rationnels de coopération policière européenne. Ces types englobent les deux tendances générales existant en matière de coopération policière européenne. Il s'agit de celle qui vise à protéger la souveraineté nationale (tendance minimaliste) et celle qui se place dans une optique fédéraliste qui transfère la souveraineté à une entité supranationale (tendance maximaliste). Avant d'énoncer ces cinq types, une remarque terminologique se doit d'être effectuée. Elle concerne la notion de caractère opérationnel de la coopération policière. En effet, dans notre typologie, le caractère opérationnel doit être entendu comme étant celui qui permet à un policier d'un Etat d'opérer au delà de son territoire, et non d'opérer sur son territoire grâce à des informations obtenues par voie de coopération. Type I de coopération policière: Information et Communication. La coopération se limite là à l'accès à l'information collectée et éventuellement analysée par chaque police nationale au moyen de réseaux de communication accessibles aux différentes polices. Dans ce type de coopération, la souveraineté ne subit aucune atteinte. La coopération est intergouvernementale. Elle est informative et essentiellement policière, car elle relie entre eux les services de police, mais est non opérationnelle. L'OIPC-Interpol symbolise ce type de coopération. Type II de coopération policière: Dialogue et Concertation. La coopération policière passe, dans ce deuxième modèle, par la mise en place de processus de concertation et de réflexion au sein d'enceintes ad hoc. La coopération dans ce type ne limite pas la souveraineté ou alors elle le fait de façon minime. Cette coopération est toujours intergouvernementale. Elle est par contre policière et institutionnelle, des responsables politiques pouvant y prendre part. Elle reste informative et n'est toujours pas opérationnelle. Ce type de coopération se retrouve dans la conférence Trevi au niveau des réunions des ministres de l'intérieur et des hauts fonctionnaires de la police.

24 J. C. MAS CLET , "Construction communautaire et coopération intérieure ou de la difficulté d'atteindre un objectif communautaire le sont pas", op.cit., p. 30

en matière de sécurité par des moyens qui ne

-20Type III de coopération policière: Action. La coopération policière commence là à avoir un rôle actif en ce qu'elle élabore des projets communs à un niveau supranational et applicables au niveau national. Elle permet de s'engager vers la standardisation des méthodes d'action. Ce type de coopération entraîne une limitation de la souveraineté dans l'élaboration des projets et éventuellement dans leur application sur le territoire des Etats membres. TIest toujours intergouvernemental mais devient opérationnel. Les dispositions de la Convention d'application de l'Accord de Schengen prévoyant un droit de suite et d'observation transfrontières pour les policiers rentrent dans ce type de coopération. Type IV de coopération policière: Coordination. C'est la confirmation du rôle actif de la coopération. Elle se matérialise par une structure supranationale de policiers agissant au niveau européen. Dans ce type la souveraineté est doublement limitée. Les modalités d'action de la police ne sont plus du seul ressort de l'Etat, la notion de territoire na-tional se fondant dans celle de territoire européen. Cette coopération est intergouvernementale, mais peut aussi être communautaire, s'il est décidé que les structures supranationales de policiers répondent de leurs actes devant les instances européennes. TI n'existe pas au niveau européen d'exemple concret de ce type de coopération. On peut simplement indiquer que c'est ce à quoi tend Europol (Office européen de police) présenté comme un embryon de police européenne. Type V de coopération policière: Fédération. Ce type correspond à la création d'une police fédérale. Cette coopération implique le transfert de la souveraineté nationale en matière policière aux instances européennes. Cette forme de coopération est opérationnelle et communautaire. Là encore un tel type de coopération n'existe pas en Europe. Par contre pour l'illustrer on peut citer le FBI (Federal Bureau of Investigation) des Etats-Unis. Ces différents types de coopération policière englobent tout ce qui peut se faire en la matière, du minimum: le simple échange de renseignements, au maximum qui peut paraître en l'état actuel des choses quelque peu utopique pour l'Europe: la création d'une police fédérale. L'avantage d'une telle typologie est qu'elle constitue un repère rationnel permettant non seulement d'analyser la coopération policière européenne telle qu'elle a évolué depuis sa mise en place mais aussi d'envisager ses perspectives de développement futur.

-21 Evolution de la coopération policière européenne

L'évolution de la coopération policière européenne a été étudiée par de nombreux auteurs25. La lecture de leurs travaux montre qu'il s'est produit à cet égard, non pas une, mais deux évolutions parallèles, une évolution dans les faits certes, mais aussi une évolution dans la pensée des membres européens et que cette dernière a exercé une influence déterminante sur la construction même de la coopération policière.

25 ()uvrages, mémoires, rapports: J. BENYON et autres, "Police co-operation in Europe: an investigation"s CSPO, University of Leicester, 1994 ~D.BIGO, "L'Europe des polices et de la sécurité intérieure", Editions Complexes, 1992, espace international, pp.17-63 ; ENA, " Mise en oeuvre du Traité de Maastricht et construction européenne", La doeu-mentation française, Tome I, 1994, pp.176-246 ; F. GARDON, "La coopération policière européenne", Mem.IEP Grenoble, sept. 1993 ; P. LE JEUNE, "La coopération policière européenne contre le terrorisme", Edition Bruylant, 1992 ; A. MARTIN, "La coopération des polices en Europe en 1993", Mem.IEP Toulouse 1992 ; J. MYARD, "Avis présenté au nom de la Commission des Affaires étrangères sur le projet de loi de fmances pour 1995, tome V affaires étrangères, affaires européennes", Assemblée Nationale N°1562, 1994, pp. 5-11. Articles de revues: J. BENYON, "La coopération policière en Europe", Les cahiers de la sécurité intérieure, N°7/1992, pp.137-165 ; A. BOSSARD, "La collaboration policière en Europe", RIPC, N°343/1980, pp. 282-289 ; S. BRAMMERTZ, "La coopération policière en Europe dans l'Euregio Meuse Rhin", Déviance et soeiété, N°2/1992, pp. 219-229 ; Y. DEWALEFF, "La collaboration policière internationale ou comment résoudre les problèmes résultant de la pennéabilité des frontières", RICPT, N°2/1992 pp. 220-242; Y. GAUTIER, "La coopération policière européenne: les perspectives offertes par le Traité sur l'Union Européenne du 07.02.92", Bull. Europe, N°4/1993, p. 15. ; M. GIOT-MIKKELSEN, "L'Europe après 1992", congrès de l'ACP Amsterdam, 30.31 mars 1992, dans liA propos de l'Europe", op.cit., pp. 1-11 ; M. GIOT-MIKKEL SEN, "A propos de la coopération policière en Europe", les Cahiers de la Sécurité Intérieure, N°9/1992, pp. 191-199 ; C. JOUBERT-H. BEVERS, "La police et l'Europe", RSC, N°4/1992, pp.707..724 ; E. KUBE-W. KUCKUCK, "La recherche et le développement teclmique de la police vus sous l'angle des exigences européennes", op.cit. ; Parlement européen, "La collaboration entre les Etats membres dans les domaines de la justice et des affaires intérieures "3ème pilier" Traité sur l'Union Européenne", réunion de la Commission des libertés et des affaires intérieures avec les présidents des commissions compétentes des Parlements Nationaux des Etats membres de la Communauté, Bruxelles, 18. 19 mars 1993 ; N. QUELLOZ, "Les actions internationales de lutte contre la criminalité organisée: le cas de l'Europe", RSC, N°4/1997, pp.765-788 ; F. RUTER, "La collaboration policière internationale dans tUle Europe plurifonne\ Déviance et Société, N°2/1992, pp. 209-218 ; R. SCHMIDT NOTHEN, "La coopération policière en Europe dans la perspective de l'abolition des "La contrôles aux frontières", RIPC, N°420/1989, pp. 5-9 ; L. VAN OUfRIVE, collaboration 203 -208. policière internationale en Europe", Déviance et société, N°2/1992, pp.

-22L'évolution de la pensée des responsables européens

La coopération policière ne s'est pas imposée d'emblée aux dirigeants des Etats européens comme devant faire l'objet d'importantes réflexions. A cet égard, on peut même dire que la notion de coopération policière est passée du domaine de l'accessoire au domaine du principal. Cette évolution de la pensée des membres européens vis-àvis de la coopération policière européenne est révélée par la nature des instances de coopération policière européenne créées au fil des ans. Le groupe Trevi, premier organe important de coopération policière européenne, fut créé en 1975 dans le but bien précis de lutter contre le terrorisme. Ce groupe n'avait cependant aucun lien avec la construction communautaire, son objet était de répondre à des menaces extra-européennes26. L'enjeu était évidemment important mais il n'était nullement question d'en envisager la solution au niveau européen27. Aucune infrastructure n'accompagna la mise en place de Trevi. D'ailleurs durant les dix premières années de son existence, ses réunions seront peu nombreuses et tenues irrégulièrement. Michel Giot-Mikkelsen traduit parfaitement la situation du groupe et la place qu'occupait alors la coopération policière dans la construction européenne: « Trevi était le "Mr. Jourdain de la coopération européenne" sans le savoir réellement il était en train de construire l'Europe de la sécurité »28. Il faudra attendre 1986 avec l'entrée en vigueur de l'Acte Unique européen et la signature des Accords de Schengen pour que la notion de coopération policière pénètre réellement la pensée des dirigeants européens. Ces années 85/86 constituent une période clé dans l'évolution de la coopération policière européenne en ce qu'elle vont mettre en avant les éventuelles conséquences de la création d'un espace sans frontières pour la sécurité des Etats européens et partant, la nécessité de prendre des mesures appropriées pour maintenir un certain niveau de sécurité en Europe29.La coopération policière européenne, qui jusque là ne répondait qu'à des nécessités particulières, allait changer de perspective, la construction européenne au travers de l'avènement de la
26 F. GAR.DON~ "La coopération policière européenne"~ op. cit. ~p. 14 et construction européenne", op. cit. , p.

27 ENA, "Mise en oeuvre du traité de Maastricht 180

28 M. GIOT-MIKKELSEN~ "Les Etats de la CEE et la sécurité intérieure"~ Intervention 18 décembre 1991 à la préfecture de Haute Garonne~ dans nA propos de l'Europe'':, op.

cit. p. 23
~

291. BENYON, ttLa coopération policière en Europe", op. cit. , p. 138 ; D. BlGO, ttL'Europe des polices et de la sécurité intérieure", op. cit. , p. 26

- 23 libre circulation nécessitant l'approfondissement des initiatives30.L'ancrage de la coopération policière dans la pensée européenne s'est donc opéré par l'intermédiaire de la libre circulation. Ce n'est en effet qu'en tant que mesure compensatoire à la libre circulation que la coopération policière a été envisagée à partir de 1986. Le besoin de coopération policière a été perçu à cette époque uniquement comme une mesure incidente à la construction européenne. D'ailleurs aucune disposition sur cette coopération n'apparaît dans le corps du traité de 1986. C'est seulement dans la déclaration générale et la déclaration politique par les gouvernements des Etats membres sur la libre circulation des personnes qu'apparaissent les mesures relatives à la coopération policière européenne. Ceci fait bien ressortir que les dirigeants européens étaient conscients du besoin de coopération mais n'entendaient pas le placer au même niveau que les préoccupations communautaires. Ils voulaient laisser les gouvernements des Etats s'en charger, ce qui fut fait par l'accord de Schengen et sa convention d'application. C'est le TUE qui va donner à la coopération policière ses « lettres de noblesse)} en l'intégrant dans ses dispositions. Cette intégration signifie que la coopération policière est définitivement considérée comme une nécessité européenne à part entière. En effet, elle n'a plus constitué à partir de cette époque, un «sous-objectif, induit par l'objectif de suppression des contrôles aux .frontières »31mais est devenue selon les termes mêmes du traité, une « question d'intérêt commun)} pour tous les Etats européens. Cette évolution a été confirmée par le Traité d'Amsterdam, ses dispositions relatives à la coopération policière européenne confirmant qu'elle constituait au niveau européen un but à atteindre en soi et pour soi, pas seulement parce qu'il existait un principe de libre circulation32.Cette évolution de la pensée vis-à-vis de la coopération policière européenne a agi sur sa mise en place.
L'évolution de la pratique de la coopération policière européenne

Trois étapes peuvent être distinguées dans l'évolution de la construction européenne. Elles se calquent sur l'évolution de la pensée de la coopération policière européenne.
30 EN~ p.179 "Mise en oeuvre du traité de Maastricht et construction européennetl, op. cit. ,

31 Y. GAUTIER, "La coopération policière: les perspectives l'Union européenne du 07.02.92", op. cit. , p. 3 32 Ibid. , p. 3

ouvertes par le Traité sur

-24La première période recouvre les années 70 et le milieu des années 80. Cette période se caractérise par la mise en place d'une coopération essentiellement informelle, composée de groupes de travail dans le but de répondre à des menaces ponctuelles. Les groupes de travail, nombreux à voir le jour durant cette période, sont soit composés de l'ensemble des pays de la communauté européenne, soit seulement d'un certain nombre d'entre eux. Toutes les caractéristiques de la coopération politique européenne se retrouvent dans cette première forme de coopération policière. L'organe le plus représentatif de cette époque est Trevi. Ce groupe est composé de l'ensemble des pays de la communauté. Si l'on se réfère à la typologie établie, cette première période s'inscrit dans les types I et II de coopération policière à savoir information, communication, concertation et dialogue. La deuxième période concerne les années 80 et le début des années 90. Durant ces années, la coopération policière est toujours symbolisée par une prolifération d'organes de coopération informels dans des domaines élargis à la criminalité internationale en général tout en conservant une prédominance pour la lutte contre le terrorisme et le trafic de stupéfiants. Comme pour la première période, certains de ces groupes comprennent l'ensemble des pays membres de la Communauté européenne et d'autres continuent à ne regrouper qu'un certain nombre de ces pays. Puis, en 1985, est signé l'accord de Schengen qui sera suivi en 1990 de la convention d'application de raccord de Schengen. Ces deux textes vont être les premiers à institutionnaliser la coopération policière européenne et à lui donner une autre dimension. A partir de cette époque, la coopération policière européenne commence à se dégager de ses caractéristiques initiales, notamment de l'absence de cadre institutionnel et juridique. Cette évolution va se répercuter sur son caractère pragmatique, même si cette dernière reste tout de même confidentielle et intergouvernementale. Durant cette période commencent à apparaître les groupes de coordonnateurs. Ils tenteront de canaliser la coopération policière en regroupant les nombreux organes déjà existant. A cette époque, le principe de concertation (type II de coopération policière) qui avait présidé à l'apparition des premières fonnes de coopération policière, est relayé par celui d'action (type III de coopération) au travers de l'accord de Schengen et de sa convention d'application. La troisième période commence au début des années 90. L'élément essentiel qui caractérise cette période est la confirmation de l'institutionnalisation de la coopération policière européenne ainsi que sa reconnaissance au travers du TUE et du Traité d'Amsterdam. Leurs titres VI ou « troisième pilier», font référence à la coopération dans les

-25domaines de la justice et des affaires intérieures. Le fait que l'on parle ensemble de justice et d'affaires intérieures donne réellement sa dimension au concept de sécurité intérieure qui envisage l'ensemble de la problématique de la coopération policière. Les dispositions de ce traité confirment le besoin de coopération entre les Etats en matière de police et plus généralen1ent de sécurité. Cette nécessité est affirmée par la création d'un office de police européen dénommé Europol. Cet office se veut l'organe centralisateur des actions policières européennes élaborées depuis une vingtaine d'années. De ce fait il est considéré comme un possible embryon de police fédérale européenne. Europol ouvre donc de nouvelles perspectives à la coopération policière européenne, son optique ultime se rapprochant de la forme maximale que pouITait revêtir cette dernière (type V de coopération). Cette reconnaissance de la coopération policière européenne a été confirmée en 1997 par le Traité d'Amsterdam. L'impact de ce traité réside surtout dans la nouvelle orientation qu'il donne à la coopération policière européenne. Il en fait une coopération intergouvernementale à tendance communautaire, les institutions européennes étant davantage associées à la coopération policière qu.elles ne r étaient dans le TUE. L'aspect intergouvernementaVcommunautaire étant un indicateur significatif de la quantité de souveraineté nationale concédée et donc du degré de coopération policière européenne envisagée, l'apport du Traité d'Amsterdam pour cette dernière est de la sorte facilement perceptible. Le TUE et le Traité d'Amsterdam ont considérablement modifié la nature de la coopération policière européenne. Ce changement provient du fait qu'ils ont fourni à cette dernière une structure et une stratégie d'évolution dont elle était dépourvue jusqu'alors. En effet, pour tous les auteurs, la coopération policière européenne se caractérisait par son absence de coordination, son manque de synergie, de linéarité dans sa construction et de fil conducteur. Jusqu'à ces dernières années la coopération policière a été une suite de périodes d'avancées suivies de périodes de blocages. Le professeur John Benyon parle « d'initiatives chaotiques »33et Michel Giot-Mikkelsen considère que les actions diverses qui ont présidé à la construCtion de la coopération policière n'ont eu d'autre optique que de «prouver le mouvement en marchant )}34. constat résulte du fait que la coopération policière euroCe péenne s'est forgée de façon purement pragmatique, empirique selon les principes de la coopération politique européenne et sans cadre
33 1. BENYON, "La coopération policière en Europe", op. cit. ) p. 137 policière en Europe", op.cit., p.

34 M. GIOT-MIKKELSEN, 191

"A propos de la coopération

- 26général d'action. Cette approche a abouti à la création de multiples organes de coopération et s'est soldée par un enchevêtrement et un chevauchement d'actions au sein d'organes agissant bien souvent dans le même domaine mais sans concertation aucune, ce qui est pour le moins paradoxal. Cette profusion d'organes, à laquelle s'est ajoutée une profusion de textes, a contribué à aggraver l'opacité de la coopération policière et a encouragé la défiance de certains dirigeants européens à son endroit. Pour certains auteurs cependant, cette façon de procéder était inévitable. La coopération policière n'est pas une coopération qui va de soi. Elle remet en cause les règles régissant le fonctionnement des Etats. La souplesse de sa construction, faite de tâtonnements et de désordres était nécessaire. La coopération policière européenne devait en passer par là faute de ne pas exister tout simplement3;. Ce constat est vrai. Toutefois, on ne peut écarter le fait que le désordre de la coopération policière européenne est dû en partie au fait que pendant longtemps les Etats ont agi dans l'urgence, à court terme et sans vision précise et approfondie de ce que devait être la coopération policière européenne36. Aucune approche rationnelle ne gouvernait sa mise en place. Le pragmatisme ambiant n'a jamais incité les Etats à concevoir une véritable stratégie. Or une véritable stratégie globale et prédéfinie aurait été nécessaire pour anticiper les évolutions du contexte international et réagir avec rapidité pour s'adapter à ce sujet. De fait, à compter du moment où une stratégie planifiée sur le long terme et reposant sur une compréhension approfondie et globale des possibilités a été mise en place, le visage de la coopération policière européenne a été métamorphosé. C'est en effet à partir de ce moment que la coopération policière européenne s'est engagée dans des types de coopération inédits. D'où l'importance d'élaborer une stratégie d'action, surtout dans des domaines ou justement l'action collective ne va pas de soi. L'ensemble de cette étude, réalisée à la lumière de la typologie rationnelle établie, permet d'attester de la véracité de ce point de vue. Ainsi que pouvait le laisser pressentir l'histoire de l'évolution de la coopération policière européenne, cette recherche distinguera entre la construction de la coopération policière européenne (partie I) et le développement de cette dernière (Partie II).
35 EN~ p. 196 "Mise en oeuvre du Traité de Maastricht "La coopération et construction européenne", op. cit. ,

36 J. BENYON,

policière en Europe", op. cit. , p. 162

-27La césure entre ce qui peut être considéré comme ayant contribué à la construction de la coopération policière européenne par rapport à ce qui doit être considéré comme assurant son développement, est opérée par le TUE. En effet, non seulement ce texte évoque pour la première fois au niveau d'un traité européen, la coopération policière européenne, mais il constitue le point de départ d'une approche rationnelle de la coopération policière européenne qui a permis à cette dernière de se démarquer définitivement de la coopération policière internationale de droit commun et d'affirmer ses spécificités. La convention d'application de l'accord de Schengen laissait présager ce changement. Toutefois, il ne s'agissait pas d'un texte européen concernant tous les Etats d'Europe, comme l'est le TUE. Ceci explique que ce texte ne puisse vraiment constituer le passage de la construction initiale au développement de la coopération policière européenne. C'est la raison pour laquelle nous opérons cette distinction construction/développement, car jusqu'à cette reconnaissance officielle de la coopération policière européenne celle-ci s'est mise en place non sans perspective d'avenir mais sans cadre pour l'avenir. Le TUE a fourni ce cadre de développement à la coopération policière européenne, lequel n'a depuis cessé et s'est même renforcé avec le Traité D'Amsterdam. Ces textes ont permis d'opérer un changement dans la nature de la coopération policière européenne, celle-ci étant passée d'une nature administrative et technocratique, à une nature juridique.

PREMIERE PARTIE LA CONSTRUCTION DE LA COOPERATION POLICIERE EUROPEENNE
Le XXème siècle, et plus spécialement sa seconde moitié, a amené de grands bouleversements dans nos sociétés contemporaines. En effet, les années d'après-guerre ont été caratérisées par un « boum» industriel qui a entraîné, dans un premier temps, un développement important des échanges entre sociétés dans le domaine économique, le travail et les transports. Cette internationalisation des rapports industriels a logiquement entraîné, dans un second temps, l'internationalisation des rapports sociaux et culturels qui a conduit à l'émergence des sociétés de communication. A cet égard, l'Europe constitue un exemple parfait des regroupements industriels entre Etats amenant ensuite à un rapprochement social, culturel et même politique de ces pays et de leurs citoyens. Mais l'internationalisation des sociétés a aussi conduit à l'internationalisation de la criminalité. Les malfaiteurs ont rapidement compris le pôle attractif que représentaient les pays industrialisés pour l'accomplissement de leurs activités délictueuses. La criminalité internationale s'est donc accrue, d'une part car les malfaiteurs professionnels ont étendu leur champ d'action et d'autre part, car ce regroupement de pays riches a créé un appel d'air vis-à-vis des populations des pays en voie de développement. Cette criminalité peut être qualifiée de « transfrontière multidisciplinaire ». Transfrontière car il s'agit d'une « activité antisociale dont la préparation, la réalisation ou les conséquences impliquent lefranchissement d'au moins une frontière par une personne, un objet ou une volonté exprimée, activité reconnue comme susceptible

- 30de sanction pénale par au moins deux Etats». Multidisciplinaire, car elle comprend « l'exercice simultané ou consécutif par un malfaiteur ou un groupe de malfaiteurs de plusieurs activités criminelles différenciées » 1.

Face à cette « criminalité transfrontière multidisciplinaire» une réponse organisée s'imposait, les Etats se retrouvant dans une situation de «globale interdépendance» les uns vis-à-vis des autres, qui les obligeait à une «solidarité imposée »2. Cette solidarité imposée pour lutter contre la criminalité internationale s'est traduite, au niveau de l'Europe, par la construction de la coopération policière européenne. Cette période de construction s'étire sur environ vingt ans, allant des années 70 à la signature du TUE le 7 février 1992. Durant cette période, de nombreux instruments de coopération policière ont vu le jour. Leur forme, leur nature ainsi que leur objectif varient, eu égard à la longueur de la période de construction de la coopération policière européenne et à la variété de la criminalité visée. Il est cependant possible d'organiser de la façon la plus rationnelle possible cette pléthore d'instruments de coopération en se référant à notre typologie. Cette présentation des éléments de la coopération policière européenne (titre I) permet d'ailleurs de se faire une première idée des caractéristiques de sa construction et ainsi d'arriver à en dresser le bilan. Celui-ci comporte des aspects tant positifs que négatifs qui se justifient de diverses façons. Mais le bilan général que l'on peut dresser de cette période de construction (titre II) démontre bien qu'à ses débuts, la coopération reposait sur une solidarité imposée et non une solidarité acceptée. Ce bilan est indispensable à envisager en raison de la longueur de la période de construction de la coopération policière européenne et de sa nature éparse et confuse qui ne permet pas d'en saisir toutes les caractéristiques de prime abord. De plus, il constitue un outil de comparaison efficace entre la construction et le développement de la coopération policière européenne, permettant d'aborder en toute connaissance de cause cette seconde « ère» de ladite coopération policière.

1 A. BOSSARD, "La criminalité transITontière multidisciplinaire", RSC, N°4/1988, pp. 756-757 2 M. DELMAS-MARTY, "Rapport général introductif au Xlème congrès international de défense sociale. Buenos-Aires 27 octobre 1er novembre 1986", RSC, N°2/1987, p. 513

TITRE I LES ELEMENTS DE LA CONSTRUCTION DE LA COOPERATION POLICIERE EUROPEENNE
La nécessité d'une coopération policière européenne est née des insuffisances de la coopération policière internationale de droit commun représentée par Interpol. Ainsi, à compter du milieu des années 70 on allait assister à la mise en place, en Europe, d'une coopération policière plus en conformité avec ses besoins, c'est-à-dire intéressant au premier chef les Etats européens et dépassant les limites de la coopération policière internationale de droit commun. Cependant, la création d'une telle coopération impliquait que soient abordés des problèmes ignorés, ou tout au moins peu dérangeant s, dans le cadre de la coopération policière internationale. II fallait en effet envisager la question de la souveraineté nationale, celle de la nature juridique de la coopération policière au même titre que la formation et le rapprochement des policiers. L'ampleur de ces problèmes et leur sensibilité politique aurait nécessité la mise en place d'une stratégie de coopération. Mais, à cette époque, cette coopération ne constituait pas une priorité pour l'Europe. C'est donc en étant livrée à elle-même que la coopération policière européenne allait se construire. Ce peu d'intérêt pour la matière a d'ailleurs influé sur son mode de construction. En effet, avec l'examen des éléments de la construction de la coopération policière européenne on se rend compte que l'on a d'abord assisté à une multiplication des types I et II de coopération, c'est-à-dire à l'accroissement quantitatif de la coopération policière internationale traditionnelle en Europe (Ch. I), avant de progresser avec un type III de coopération, c'est-à-dire une amélioration qualitative de celle-ci (Ch. II).

- 32CHAPITRE I L'ACCROISSEMENT QUANTITATIF DE LA COOPERATION POLICIERE INTERNATIONALE TRADITIONNELLE

Le type I de coopération est celui que nous avons qualifié information et communication. Il se limite à un accès aux informations collectées et analysées par les polices nationales aux moyens de réseaux de communication. Quant au type II de coopération, concertation et dialogue, il passe par la mise en place de processus de concertation et de réflexion au sein d'enceintes ad hoc. Ces types sont ceux sur lesquels repose la coopération policière internationale de droit commun, puisqu'ils constituent la base et le minimum envisageable de toute coopération. Fort logiquement, la coopération policière européenne a reproduit de tels types de coopération pour se mettre en place. Cependant, on peut noter une double particularité dans la construction de la coopération policière européenne. Tout d'abord, le nombre d'éléments de coopération de type I et II est très élevé et lorsque l'on veut effectuer leur recensement, on se rend compte de la difficulté à être exhaustif en la matière. Ensuite, s'il est possible de regrouper à l'intérieur de deux grandes catégories ces instruments de coopération, à savoir les organes et les textes de coopération, force est de constater que, dans la majeure partie des cas, les organes (Section I) ont précédé les textes (Section II). Or, le processus normal voudrait que les textes relatifs à la coopération policière européenne aient précédé les organes de coopération policière en en décrivant les applications. Cette construction, répétitive et insolite de la coopération policière européenne, vient confinner l'absence de stratégie caractéristique de cette période. TIconvient d'indiquer qu'à l'heure actuelle bon nombre de ces organes de coopération policière européenne ont disparu. Le TUE, en consacrant cette coopération, a créé une structure de travail perma-nente qui a absorbé une partie de ces organes. Il n'en demeure pas moins qu'avec plus ou moins d'impact et durant une période plus ou moins longue, ils ont fait partie des organes de construction de la coopération policière européenne et à ce titre, se devaient d'être examinés.

..33 ..
SECTION I LES ORGANES DE LA COOPERATION POLIOERE

EUROPEENNE

Les organes de coopération policière européenne de type I et II ont présidé à la construction de la coopération policière européenne. Dans un premier temps, ces organes intéressaient les policiers, fonctionnaires ou les institutions directement impliquées dans la coopération policière telles que les ministères de l'Intérieur et!ou de la Justice des pays membres (~l). Puis au fur et à mesure que se précisait la construction de l'Europe et que l'on parlait de la création d'un espace européen sans frontières, sont apparus des organes émanant d'institutions indirectement concernées par la coopération policière européenne à savoir les services douaniers et ceux de l'immigration (~2).

Il : LES ORGANES DE COOPERATIONISSUS D'INSTITUTIONS SPECIFIQUES Le fait que l'Europe soit une entité multiforme a amené au développement d'organes de coopération policière à l'intérieur de chacune des formes institutionnelles qu'elle comprend. Ces différentes formes institutionnelles sont la Communauté européenne composée de douze Etats, puisque nous nous situons avant la signature du Traité de Maastricht qui a transformé la Communauté européenne en Union européenne, puis le Conseil de l'Europe et la Conférence sur la Sécurité en Europe (CSCE). Ces trois instances forment trois cercles dimensionnels se superposant les uns aus autres. On peut distinguer «la petite Europe» (la Communauté européenne), de « la grande Europe» (le Conseil de l'Europe) et de « l'Europe pan-européenne» (la CSCE)3, chaque Europe développant une coopération appropriée à sa dimension. Cette approche est la plus rationnelle pour effectuer un recensement le plus complet possible des divers organes de coopération policière européenne. C'est donc sur cette distinction dimensionnelle que reposera l'examen des divers organes de la coopération policière européenne, ce moyen de procéder étant apparu, sinon comme le meilleur, tout au moins comme le moins mauvais pour être le plus précis en la matière. Une modification y sera toutefois opérée, en envisageant dans le cadre pan-européen, non la CSCE mais Interpol et les structures spécifiques à la coopération policière européenne de cette organi3 R. DE GOUITES, 324 "L'espace judiciaire pénal européen en 1994", RICPT, N°311994, p.

- 34sation. En effet, la CSCE est un forum regroupant les parlementaires européens et nord-arnéricains4, qui, pour ce qui nous intéresse, ne débouche que sur de simples déclarations d'intentions. Bien qu'insistant sur les grands principes devant régir l'ordre européen, elles n'ont quasiment pas d'incidence sur la coopération policière européenne. Par contre Interpol a élaboré des structures qui concernent la coopération policière internationale en général et la coopération policière européenne en particulier, et, forte de ses 178 membres elle a bien une dimension pan-européenne. A ces trois dimensions européennes, vient se rajouter une dimension réduite, celle formée par les organes de coopération ne ~omprenant que quelques Etats européens qu'il convient aussi d'envisager.

A. LES ORGANES AVEC UN NOMBRE D'ETATS RESTREINT

Ces organes de coopération policière ont été les premiers à voir le jour en Europe. Ceci s'explique par le fait qu'il est évidemment beaucoup plus facile de coopérer à deux, trois, voire quatre Etats, qu'à neuf ou douze, mais aussi parce que certains Etats peuvent avoir à faire face à un moment donné à une certaine forme de criminalité avec une acuité plus vive que les autres Etats européens, ce qui fait qu'eux seulement voudront lutter en commun contre la difficulté qu'ils rencontrent. Ils peuvent être regroupés autour de trois grandes catégories: ceux à compétence générale (a), ceux concernant le trafic de stupéfiants (b) et ceux concernant le terrorisme (c). Avant de les examiner, deux précisions doivent être apportées. La première est que la catégorie des organes de coopération policière ne concernant pas une forme particulière de criminalité possède une spécificité. n s'agit d'une coopération exclusivement intra-européenne. Elle ne regroupe que des Etats européens car bien souvent elle a été érigée pour lutter contre une forme de criminalité internationale dans un périmètre régional délimité, celui entourant les frontières communes des Etats. Cette particularité ne se retrouve pas dans les deux autres catégories, ce qui est au demeurant fort logique, le trafic de stupéfiants et le terrorisme étant des formes de criminalité internationale dépassant le cadre régional. Ces deux autres catégories sont par conséquent formées d'organes comprenant certains Etats européens mais aussi des Etats non européens. Ceci permet d'indiquer que la criminali4 J. GENTON-E. blée parlementaire

CARTIGNY-C. ESTIER-Y. GUENA, "La 3ème session de l'assemde la CSCE (Juin 94)", Rapport Sénat N°55, 1994-1995, p. 28

-35té européenne a, certes atteint dans les domaines considérés un degré important, mais qu'elle ne se distingue pas foncièrement dans sa forme de la criminalité mondiale dans les mêmes domaines. La deuxième précision tient au fait que la présentation de ces organes sera, pour la majorité d'entre eux, relativement succincte voire laconique car il s'agit d'organes de coopération totalement informels qui se sont créés spontanément et se sont parfois scindés en sous-groupes dont on ne cOnn81t que le nom5. Ils sont souvent qualifiés de « shadowy organisations »6 ou de « groupes de concertation occulte» 7.
a) Les organes à compétence générale

Dans cette catégorie, on peut recenser six organes de coopération policière européenne. TIs'agit de la North West European Association of Air and Seaport Police8, l'International Working Group of Police Undercover Work9, la Cross Chanel Intelligence Conférence, la Nébédéacpol, les Commissariats Communs et les Bureaux Centraux Nationaux Juxtaposés. Pour les deux premiers organes, les renseignements sont quasi inexistants. Les quatre autres organes de coopération ont eux fait l'objet d'un peu plus de commentaires.
1) La Cross Chanel Intelligence Conference

Cette conférence est aussi appelée le groupe Cross Chanel. Pour certains auteurs cette conférence serait née en 1963 sur initiative britannique. Pour d'autres sa création remonterait aux années 80. Cette différence semble provenir du fait qu'à partir des années 80, la Cross Chanel a développé ses activités et est quelque peu sortie de l'ombre dans laquelle elle opérait, en mettant en place des officiers de liaison se réunissant tous les mois. La Cross Chanel regroupe les quatre Etats riverains de la Manche. C'est-à-dire, le Royaume-Uni, la France, la

5 D. BIGO, "L'Europe des polices et de la sécurité intérieure", op. cit. , p. 50 6 1. BENYON et autres, "Police co-opération in Europe: an investigation", op. cit. , p. 284 7 C. F. RUTER, "la collaboration policière internationale dans une Europe plurifoI1tle", op. cit. , p. 218 8 Y. DEW ALEFF, "La collaboration policière internationale ou comment résoudre les problèmes résultant de la pennéabilité des frontières", op. cit. , p. 226 9 Ibid. , p. 226

- 36Belgique et les Pays-BasIO. Le groupe Cross Chanel a une action très générale qui porte sur l'ensemble des problèmes de sécurité des liaisons trans-manche qu'ils concernent la navigation, les trafics qui peuvent y être opérés ainsi que l'immigration clandestine. Il réunit une fois par an les hauts responsables de la police mais aussi ceux non policiers des quatre Etats. Dans ce cadre, la Cross Chanel constitue surtout un groupe de réflexion. Mais le développement de son actiyité depuis le début des années 80 lui permet aussi maintenant de mettre l'accent sur la formation des policiers et l'aspect pratique de la coopération.
2) La Nébédéacpol

Le terme Nébédéacpol est la contraction de NEderlands, BElgium DEutschlands ACtion POLice. Ce groupe a été créé en 196911. Il regroupe les policiers de la Belgique, de l'Allemagne et des Pays-Bas et plus précisément ceux de la région frontalière du Linbourg néerlandais, d'Eupen en Belgique et d'Aix La Chapelle en Allemagne. En 1979, ce groupe s'est constitué en association privée de droit allemand dont le siège social est à Aix La Chapelle. Ses membres auraient souhaité que cette association soit reconnue plus formellement. Cela n'a pas été possible et la forme juridique de l'association privée de droit allemand a été retenue. Des statuts ont été rédigés en 1983. Leur article 1er indique que le groupe est « indépendant et se poursuit sans aucun but politique ou religieux »12. L'article 2 précise que l'objectif de la Nébédéacpol est, entre autre, « l'organisation d'exposés et discussions sur les problèmes policiers et sur les questions de droit d.e la circulation routière,. la planification de manifestations sportives, musicales ou ayant comme objet des exposés ainsi que des expositions à participation internatiolOS. BONNEFOt "Europe et sécurité intérieure", op. cit. , p. 8 ; S. BONNEFOI,

"Europe et sécurité intérieure. Trevi. Union européenne. Schengen", op. cit. , p. 165 ; Y. DEW ALEFF, "La collaboration policière internationale ou comment résoudre les problèmes résultant de la pennéabilité des ITontières", op. cit. , p. 226 ; C. GUEYDAN, "La coopération policière européenne en matière de lutte contre le telTorisme", op. cit. , p. 886 ; J. MONTREUIL, "La coopération policière européenne", op. cit. , p. 80 Il s. BRAJ\.1MERTZ, "La coopération policière en Europe et dans l'Eurégio MeuseRhin", Déviance et Société, 1992, pp. 219-229 ; Y. GAUTIER, "La coopération policière internationale: les perspectives ouvertes par le Traité sur l'Union Européenne du 07.02. 92", Bull. Europe, avril 1993, p. 1 ; G. RENAULT, "Journées d'Etudes: Schengen collaboration sans bornes", RDPC, N°4/1994, p. 866 ; L. VAN OUTRIVE, "La collaboration policière Internationale en Europe", Déviance et Société, 1992, pp. 205-208 12 S. BRAJ\.1MERTZ-S. DE VREESE-J. 1HYS, "La collaboration policière transITontière", op. cit. , p. 164

-37nale, la préparation de manifestations qui sont de nature à favoriser la prévention des accidents de roulage »13.L'association possède deux organes qui sont l'assemblée générale et le comité de gestion. L'assemblée générale se tient au moins une fois par an. Lors de ces réunions les membres peuvent décider de la constitution de groupes de travail pour des questions particulières et peuvent formuler des recommandations14. Malgré ces statuts, la Nébédéacpol demeure un organe de coopération policière informel. Ses membres restent des personnes privées faisant partie d'une association nationale allemande de droit privé. Ils ne possèdent aucune habilitation leur permettant d'engager leurs services respectifs et encore moins leur Etat d'origine15. Malgré ceci, la Nébédéacpol est considérée comme étant le meilleur organe policier de l'Euregio Meuse-Rhin. Cette reconnaissance provient du fait que bien que n'ayant pas de réelle base légale, elle s'est développée en s'appuyant sur des textes qui lui ont apporté l'assise juridique qui lui manquait. Ces textes juridiques sont: l'accord belgo-néerlandais de 1949 ; l'accord belgo-allemand de 1957 instaurant le service de liaison belgoallemand et l'accord de coopération des services de police criminelle de la région frontalière belgo-germano-néerlandaise du 2 juin 1971. Ces textes ont offert à la Nébédéacpol des perspectives de développements auxquelles elle n'aurait pu prétendre sans eux. Les réalisations de ce groupe sont diverses. Elles se matérialisent dans: des échanges d'informations (avis de signalement de personnes recherchées, arrestations, informations écrites sur les crimes ou infractions commis, saisies effectuées notamment en matière de stupéfiants), des réseaux de communication (réseau radio et télex), des groupes de travail (groupe «échange d'infonnations» groupe «réglementation en vue d'un système d'alerte propre à l'Euregio» groupe «de lutte contre les stupéfiants»), des réunions ponctuelles (ex: prévision d'une manifestation internationale, prévision d'un échange d'officiers de liaison) et un bureau de liaison à Eupen (centralisation et canalisation des informations échangées entre les trois régions)16. Ces diverses structures permettent aux policiers des régions concernées de connaltre, quasiment en temps réel, les faits survenus dans chaque région ITontalière et qui pourraient les intéresser en raison de leur caractère transfrontalier. Elles leurs permettent de se concerter rapidement pour envisager les mesures nécessaires afin de les contrer. Ces atouts expliquent l'importance qu'a
13 Ibid. , p. 164 14 Ibid. , p. 165 15 Ibid. , p. 165 16 Ibid. ,pp. 170-176

-38 acquise la Nébédéacpol dans la région Eurégio Meuse-Rhin. Elle est en effet considérée par la majorité des policiers comme un outil de travail essentiel alors qu'elle ne repose sur aucun fondement légal réel17. Son impact réside dans le fait qu'elle a su allier la souplesse d'un organe de coopération informel à des textes juridiques lui donnant une plus grande force, répondant ainsi à la demande des policiers des pays concernés. TIen va de même pour les Bureaux de Contrôle Nationaux Juxtaposés et les commissariats communs. 3) Les Bureaux de Contrôle Natiollaux juxtaposés (BCNJ) et les Commissariats CommulIs Les BCNI et les commissariats communs sont placés aux ftontières des Etats européens18. fis sont exclusivement bilatéraux et ont bien souvent une base légale, de sorte qu'il s'agit d'organes de coopération plus formels et bénéficiant d'un cadre juridique d'action ce qui est relativement exceptionnel pour la période. Leur optique est de protéger la frontière commune entre deux pays contre toute forme de criminalité transnationale tels que trafic de stupéfiants, terrorisme, immigration clandestine et toute autre forme de trafic illicite à caractère transnational. Les BCNJ ont été les premiers à voir le jour. TIen existe 13 à la frontière franco-allemande; 8 à la frontière franco-espagnole; 8 à la ITontière Franco-belge; 6 à ta frontière ftanco-suisse ; 3 à la ITontière franco-italienne; 2 à la frontière luxembourgeoise. La création de la liaison fixe transmanche, a conduit à l'ouverture de BCNI pour protéger cette liaison, un à Frethun pour la France et à Folkestone pour l'Angleterre. Leur compétence couvre l'ensemble de la circulation transfrontière à l'exclusion du dédouanement commercial. Depuis 1995, un BCNI existe entre la France et la Suisse. n se situe en gare de
17 Ibid. , p. 165 18 O. BENY AHIA-KOUIDER -N. DUBOIS, «En Alsace un pont inachevé sur le Rhin», Libératio~ 02.06. 95 ~ R. DUMAS, «Projet de loi autorisant l'approbation du protocole entre le gouvernement de la République fTançaise et le gouvernement du Royaume-Uni de Grande Bretagne et d'Irlande du Nord relatif aux contrôles frontaliers et à la police, à la coopération judiciaire en matière pénale à la sécurité civile et à l'assistance mutuelle concernant la liaison fixe trans-manche», Rapport Assemblée Nationale N° 2989, 1992, p. 4; C. GARACH, «Des commissariats binationaux», Revue Civic, mai 1993, p. 8; C. DE GARIX>N.'t «La coopération policière européenne».'t op. cit. .'tp. 30 ; P. MASSON-X. VILLEPIN, «Rapport fait au nom de la commission de contrôle chargée d'examiner la mise en place et le tonctionnement de la convention d'application de l'accord de Schengen du 14.06. 85», Rapport Sénat N°167, 1991/1992, pp. 264-269

- 39Genève-Cornavin. TIpermet le contrôle des passagers et des marchandises en gare ainsi qu'en cours de route sur le parcours Genève-Bellegarde et vice-versa19. Les commissariats communs sont apparus au début des années 90. Initialement, ils ne constituaient qu'une expérience visant à répondre à une demande locale ponctuelle. Puis, deux événements internationaux, la venue du Pape puis celle de Monsieur Gorbatchev à Strasbourg, ont accéléré la mise en place de telles structures, des contacts entre pays étant rendus obligatoires pour gérer de tels événements2o. Les premiers d'entre-eux ont été créés sur la frontière franco-allemande. Il en existe maintenant quatre entre ces deux pays21. Le succès de ces initiatives a amené à la création d'autres commissariats communs. Ainsi il en existe aussi un à la frontière franco-italienne à Vintimille et un à la frontière ftanco-espagnole au Perthus. L'avantage indéniable des commissariats communs est qu'ils permettent l'échange d'informations, la concertation et la prise de décisions communes en temps réel en cas d'incident. Cette coopération permanente et opérationnelle est indispensable au niveau régional22 car elle permet de faciliter la circulation transfrontière tout en prévenant les déficits de sécurité pouvant en résulter. Les BCNJ et les commissariats communs fournissent aussi l'occasion de mettre en place diverses structures pour veiller à la protection des frontières. Ces structures sont composées soit de policiers et d'agents des douanes, soit de policiers spécialisés dans l'immigration ou le trafic de stupéfiants notamment. Il en est ainsi du groupe de coopération franco-allemand PAFIBGS, créé le 5 février 1990. Ce groupe a pour tâche principale la recherche de tous les moyens d'améliorer la coopération entre les deux services. A cette structure s'est rajoutée une cellule de lutte contre l'immigration clandestine et une cellule de travail sur le trafic de stupéfiants. Elles procèdent à des échanges quotidiens d'informations. De même, au sein des différents commissariats communs, des contrôles communs aux frontières sont opérés, des échanges de personnels effectués et des opérations à caractère opérationnel peuvent être mises sur pied, telles que des patrouilles communes ou des
19 JORE, "Décret n° 96-544 du 13 juin 1996 portant publication de l'accord sous fonne

d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse confmnant l'atTangement relatif à la création d'un bureau à contrôles nationaux juxtaposés en gare de Cornavin, signé à Paris les 23 janvier et 7 tèvrier 1996", JO lois et décrets, 20 juin 19%, pp. 9217-9220 20 C. GARACH, "Des commissariats binationaux", op. cit. , p. 8 21 1) StrasbourgILand de Bade-Würtenberg; 2) LauterbourglLand de Rhénanie Palatinat; 3) Ottmarsheim/Land de Bade-Würtenberg; 4) Forbach/Land de Satre 22 P. MASSON-X. DE VILLEPIN, "Rapport sénat N° 167", op. cit. , p. 269

- 40opérations concertées entre polices. De la sorte, en partant du noyau central qu'est le commissariat commun, représentant une forme restreinte de coopération, se constitue toute une structure de coopération, opérationnelle et efficace, qui symbolise parfaitement la coopération policière européenne au niveau régional. L'existence des BCNJ et commissariats communs appelle deux remarques. Tout d'abord, elle institue un rapprochement police/douane préfigurant l'immixtion dans la coopération policière européenne d'institutions satellites à celle-ci. Ensuite, au sein des commissariats communs apparaissent des opérations à caractère opérationnel (patrouilles communes, opérations concertées), conformes au sens que nous donnons à ce terme dans le type III. Ces deux caractéristiques font ressortir la volonté d'instituer en Europe une coopération policière spécifique se détachant des modes communs d'action de la coopération policière internationale. D'ailleurs, suite à l'entrée en vigueur de la convention d'application de l'accord de Schengen, de nombreuses conventions de coopération policière et douanière, instituant des Centres de Coopération Policière et Douanière (CCPD) ont été signées. Leur objet est de permettre un contact permanent, rapide et efficient entre les agents concernés par la coopération instituée par la convention. Ainsi, si ces structures peuvent conduire à un type III de coopération, leur base reste l'échange d'informations et la concertation entre policiers. C'est pourquoi, il convient tout de même de les examiner au sein des organes spécifiques de coopération de type I et II. A côté de cette coopération régionale intra-européenne sans vocation particulière pour une forme de criminalité internationale, existe une coopération restreinte dans des domaines ciblés.

b) Les organes de coopération concernant le trafic de stupéfiants

Ces organes sont au nombre de cinq: le STAR, le Groupe de Travail Sud-Ouest, le Hazeldonk, la Route des Balkans et le GAFI. Ce dernier vise la lutte contre le blanchiment d'argent et non directement le trafic de stupéfiants. Cependant ces deux formes de criminalité internationale sont intimement liées, ce qui justifie l'examen du GAFI au sein des organes concernant le trafic de stupéfiants. 1) Le STAR Le sigle STAR signifie STandige Arbeistsgruppe Ranschgift (office permanent des stupéfiants). Ce groupe a été créé en 1967, ou en

- 41 1978. L'initiative en revient au Bundeskrirninalamnt (BKA) allemand23. Il est d'ailleurs toujours sous présidence allemande. Le STAR posséderait des statuts fixant ses règles de fonctionnement et ayant fait l'objet d'une modification en 1992. TIcomprend l'Allemagne, la Belgique, le Danemark, la France, le Luxembourg, les Pays-Bas ainsi que l'Autriche, la Suisse et depuis quelques temps la République Tchèque, la Pologne et la Slovaquie. A ces pays s'ajoute la DEA (Drugs Enforcement Administration) américaine. Son objectif est d'évaluer, d'harmoniser et de développer des mesures effectives pour combattre le trafic de drogues et coordonner les activités à ce niveau. Il n'est nullement un groupe de pression qui pousse ses membres à agir dans le sens de ses propositions, mais un simple forum d'échange d'idées. 2) Le Groupe de Travail Sud-Ouest Ce groupe de travail, placé sous autorité allemande, a été mis en place par le règlement franco-germano-helvétique sud-west du 19 décembre 197924. TIréunit des membres des services de police, de douanes et de protection des ITontières de l'Allemagne, l'Autriche, la Suisse, la France et l'Italie, ainsi que des officiers de liaison d'Interpol, de la DEA et du SADEM (Special Assistent Drug Enforcement Matters) qui est la délégation spéciale des forces de police américaines en Europe. Ce groupe de travail a pour objectif d'améliorer l'échange d'informations et la coopération contre la criminalité liée à la drogue dans cette région. Pour ce faire, il procède à réchange d'expériences entre pays et essaie de définir des stratégies internationales de lutte contre la drogue.
3) Le Hazeldollk

Ce groupe de coopération a été créé en mars 1994. Il est composé de policiers et de magistrats de France, Hollande et Belgique. Hazel. donk est le nom d'une ville frontalière entre les pays où il a été créé25.
23 J. BENYON et autres, "Police co-opération in Europe: an investigation", op. cit. , p. 284 ; D. BlGO, "L'Europe des polices et de la sécurité intérieure", op. cit. , p. 50 ; Y. DEW ALEFF, "La collaboration policière internationale ou comment résoudre les problèmes résultant de la perméabilité des frontières", op. cit. , p. 226; L. VAN OUTRIVE~ "La collaboration policière internationale en Europe", op. cit. , p. 204 24 S. BONNEFOI, "Europe et sécurité intérieure. Trevi. Union Européenne. Schengen", op. cit. , p. 164 25 JORF, "Drogue (trafic ouverture des frontières, conséquences, Nord-Pas de Calais)" Question Assemblée nationale 25. 04. 94, pp. 2022-2023 ; C. DUBOIS, "La "passoire" franco-hollandaise se ferme"~ Info Matin 24. 10.94

- 42Son but est de lutter contre les trafiquants et les rabatteurs de drogues qui agissent sur l'autoroute A16 entre Anvers et Rotterdam et que l'on nomme les « drugsrunners ». Son processus opérationnel est le suivant: les policiers se transforment en « touristes de la drogue» et attendent d'être contactés par les « drugs-runners ». Une fois le contact établi, ils suivent les rabatteurs qui les conduisent aux dealers ce qui leur pennet d'arrêter tous les membres de la filière. Depuis sa création, ce groupe a permis l'arrestation de 718 personnes dont 70 rabatteurs. Malheureusement elle n'a pas permis d'endiguer ce trafic en totalité. Elle l'a en partie déplacé, le trafic s'effectuant maintenant dans les trains. Une réactivation de ce groupe a été envisagée pour l'année 1997 afin de compenser l'ouverture des frontières due à l'application de la convention d'application de l'accord de Schengen et à l'absence d'une réelle politique de lutte contre le trafic de stupéfiants par les Pays-Bas. Trois opérations avaient été planifiées durant cette année26. Leur résultat n'a pas fait l'objet de communication.
4) La Route des Balkans

Ce programme d'action a été lancé par l'Italie, mais l'année de sa création est inconnue27. Les pays membres de ce programme sont la France, l'Allemagne, l'Italie, l'Autriche et la Suisse ainsi que les pays, européens ou non, qui sont situés le long de la filière d'acheminement de l'héroïne en Europe en provenance de la région des Balkans, à savoir la Turquie, la Bulgarie, la Grèce et la Yougoslavie. Le RoyaumeUni s'est joint aux membres de ce programme au début des années 90. L'objectif de ce programme consiste en l'échange d'informations et la définition commune de moyens de lutte contre ce trafic. Au début de la guerre en Yougoslavie il a été interrompu, et il ne semble pas qu'il ait repris ses activités depuis. 5) Ie GAFf Le Groupe d'Action Financière Internationale (GAFI) a été créé lors du 15ème sommet des pays les plus industrialisés -G7- des 14 et

26 N. ABOUT, "Rapport d'information fait au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne~ sur l'évolution de la politique néerlandaise en matière de stupéfiants"~ Rapport Sénat N°357/1997, p. 10 27 S. BONNEFC)I, "Europe et sécurité intérieure", op. cit. , p. 7; S. BONNEFOI, "Europe et sécurité intérieure. Trevi. Union européenne. Schengen,\ p. op. cit. :> 164

- 43 15 juillet 1989 à Paris, aussi appelé sommet de l'Arche28.L'initiative de création de cet organe revient à François Mitterrand alors Président de la République française. A son origine le GAFI comprenait les sept pays les plus industrialisés du monde qui sont les Etats Unis, le Japon, l'Allemagne, la France, le Royaume-Uni, l'Italie et le Canada. Puis se sont rajoutés à ces sept pays d'origine: la Suède, les Pays Bas, la Belgique, le Luxembourg, la Suisse, l'Autriche, l'Espagne et l'Australie dans un premier temps et, dans un second temps, la Finlande, la Grèce, l'Irlande, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, le Portugal et la Turquie. Un représentant de la Commission européenne participe aux travaux de ce groupe. La mission du GAFI a été clairement définie lors de ce sommet. Elle consiste en l'analyse des processus de blanchiment de capitaux et ce de façon approfondie, au recensement et à l'étude comparative des différentes législations nationales et internationales existant en matière de blanchiment d'argent et enfin, en la remise d'un rapport aux instances concernées. Pour mener à bien cette mission le GAFI dispose d'un aréopage de 130 experts provenant des ministères des Etats membres du groupe (ministères des Finances, de la Justice, de l'Intérieur, des Affaires étrangères) ainsi que des personnes des banques centrales, des autorités de contrôle des banques et des organismes financiers internationaux. A ce jour le GAFI a rendu plusieurs rapports. Le rapport GAFI 1 est incontestablement le principal travail rendu par le groupe. n constitue une référence en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux. Ce rapport comporte quarante recommandations regroupées autour de quatre points principaux29, dont un relatif au renforcement de la coopération internationale. Dix recommandations y sont énoncées. Elles résultent du constat fait par le GAFI de l'insuffisance de la coopération en la matière: « l'étude d'exemples concrets d'opérations de blanchiment a clairement montré que ces activités sont conduites sur un plan international et utilisent ainsi les .frontières entre les Etats, et les différences séparant les systèmes juridiques nationaux.
28 E. AESCHIMANN, "La chasse à l'argent sale commence au guichet", Libération 15. 02. 91 ; N. BERBEYER, "La lutte française contre le blanchiment de l'argent de la drogue" Mem DESS lutte contre les délinquances et la déviance, Aix-en-Provence,1994, pp. 29-33 et annexe 6 ; G. DEMANET, "La coopération policière ne s'aITête pas aux "Le traitement frontières de Schengen", RDPC, N° 9/1996, p. 912 ; S. HOURSOGLOU, international du blanchiment des capitaux", Mem. DEA Droit Pénal et sciences "L'argent de la criminelles, Aix-en-Provence, 1995, pp. 159-163 ; S. SABOURIN, drogue", RIPC, N°431/1991, p. 4 29 1) cadre général des recomman<1'ttions ; 2) amélioration des systèmes juridiques nationaux de lutte contre le blanchiment de capitaux; 3) renforcement financier, 4) renforcement de la coopération internationale du rôle du système

- 44-

C'est pourquoi UIlrenforcement de la coopération internationale entre les autorités de détection et de répression, les institutions financières et les organismes de réglementation et de surveillance des institutions financières, est d'une importance cruciale pour faciliter les enquêtes et les poursuites contre les auteurs d'actes de blanchiment »30. Pour remédier à cette situatio~ le GAFI prône l'amélioration de la coopération à différents niveaux et notamment celui policier. En effet, le rapport GAFI 1 incite à une meilleure coopération au niveau des enquêtes policières que ce soit par l'échange d'informations entre autorités compétentes, l'amélioration des moyens d'obtentions et de saisies de preuves et surtout la mise en place de techniques rapides permettant l'interception et!ou la confiscation des produits du crime et de leurs auteurs, la clé du succès face à une telle criminalité résidant dans la possibilité d'agir aussi rapidement que les malfaiteurs et avec le moins de contraintes possibles. Le rapport GAFI 1 ne traite donc pas exclusivement de la coopération policière. TIenglobe celle-ci dans la lutte globale contre le blanchiment de capitaux qui doit se faire tant au niveau des organismes bancaires qu'aux niveaux judiciaire et policier. Le mérite de ce rapport est d'avoir mis l'accent sur un point, jusque là négligé par les gouvernements, à savoir l'importance du blanchiment d'argent et surtout son intimité avec les activités des organisations criminelles. En effet le blanchiment d'argent est indissolublement lié aux activités illicites lucratives des organisations criminelles internationales, que ce soit le trafic de stupéfiants ou tout autre trafic illicite. Ce rapport a d'ailleurs conduit à la signature de la convention du Conseil de l'Europe du 8 novembre 1990 relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime et à l'introduction dans la majorité des législations nationales des pays européens du délit de blanchiment d'argent. Ce rapport a aussi incité les Etats membres des Communautés européennes à adopter la directive du 10 juin 1991 sur la prévention et l'utilisation des systèmes financiers. D'autres rapports ont suivi. TIss'inscrivent tous dans la lignée de celui-ci et insistent sur la nécessité d'associer toutes les institutions concernées, tant au niveau national qu'européen, afin qu'elles s'investissent dans la lutte contre le blanchiment d'argent. Ainsi, le rapport GAFI 2 incite à la facilitation de la coopération au jour le jour entre les organismes chargés de la lutte contre le blanchiment d'argent, notamment en matière d'enquête et donc de coopération policière. Le GAFI ne
30 N. BERBEYER "La lutte française contre le blanchiment de l'argent de la drogue",

op. cit. , annexe 6

- 45rentre pas dans la même catégorie d'organes de coopération que les quatre précédents. Toutefois, en ce qu'il incite les dirigeants européens à se préoccuper des menaces qui pèsent sur leurs Etats et en citant expressément les policiers il se rapproche des organes de coopération policière européenne. Ces cinq organes sont les organes de coopération concernant la lutte contre le trafic de stupéfiants et son corollaire le blanchiment d'argent. La lutte contre le trafic de stupéfiants n'est pas le seul pôle d'intérêt des pays européens, ils agissent aussi en commun dans la lutte contre le terrorisme.

c) Les organes de coopération concernant le terrorisme

Il existe quatre organes de coopération de type I et II en matière de lutte contre le terrorisme. Ces organes de coopération se nomment le Club de Berne, le Club de Vienne, le Groupe Quantico et le Groupe de Travail Tripartite 1) Le Club de Berne Ce club a été créé en 1971. TIcomprend l'Allemagne, le Bénélux, le Danemark, la France, l'Italie, le Royaume-Uni ainsi que la Suisse, l'Autriche et les Etats-Unis. L'idée de sa création est d'ailleurs d'origine américaine31. Le Club de Berne réunit les responsables des services de sécurité et de renseignements des pays qui en sont membres. Son action est centrée sur le terrorisme moyen-oriental et plus particulièrement les diasporas et les Etats terroristes moyens-orientaux. Pour mener à bien cette missio~ le club a formé des groupes de réflexion sur la

31 Ouvrages, mémoires: D. BI GO, "L'Europe des polices et de la sécurité intérieure", op. cit. , pp. 51-52 ~J. BENY()N et autres, "Police co-operation in Europe: an investigation", op. cit. , p. 284 ; S. BONNEFOI, "Europe et sécurité intérieure. Trevi. Union européenne. Schengen", op. cit. , p. 162 ~ S. BONNEFOI, "Europe et sécurité intérieure" op. "Les enjeux organisationnels de la lutte contre le cit. , pp. 5-6 ; N. CETTINA, teITorisme", LGDl, 1994, pp. 131-132; F. GARDON, "La coopération policière européenne", op. cit. , pp. 39-40 ; P. LE JEUNE, "La coopération policière européenne "La coopération policière contre le teITorisme", op. cit. , pp. 79-80 ; J. MON1REUIL, européenne", op. cit. , p. 80; Articles de Revues: C. GUEYDAN, "La coopération européenne en matière de lutte contre le teITorisme", RRJ, N°311993, p. 886 ; C. JOUBERT-H. BEVERS, nLa police et l'Europe", op. cit. , p. 712 ; P. LE JEUNE, "La lutte internationale contre le teITorisme", Problèmes politiques et sociaux, N°671, janvier 1992, pp. 30-31 ; L. VAN ()U1RlVE, "La collaboration policière internationale en Europe", op. cit. , p. 204

- 46menace terroriste et sur les méthodes policières. Il serait l'instigateur d'un recueil de données sur les documents falsifiés et les politiques des visas pour les pays européens qui sera repris ultérieurement dans d'autres organes de coopération de façon beaucoup plus importante. Il s'est quelque peu éloigné de son objectif initial en produisant des études sur la nécessité d'établir des politiques d'immigration strictes en raison des différentiels démographiques existant entre pays qui ne peuvent que conduire à un afflux massif d'immigrés clandestins en provenance de ces pays surpeuplés. Aujourd'hui, l'objectif du Club de Berne ne concernerait plus la seule lutte anti-terroriste, son domaine d'action ayant évolué vers les activités d'espionnage et les transferts illicites de technologie notamment en matière d'informatique. Ce Club possède ses propres systèmes de communications qui sont le réseau mégaton et le réseau kilowatt. Le réseau mégaton concerne les échanges sur le terrorisme national ou international à l'exception du terrorisme arabe et palestinien. Le réseau kilowatt vise les échanges relatifs au terrorisme arabe et palestinien. Ce club, même si cela n'est pas vraiment vérifiable compte tenu de son caractère informel, aurait un rôle non négligeable dans la coopération USAlEurope en matière de terrorisme32.
2) Le Club de Vienne

Pour la majorité des auteurs, ce club a été créé en 1979. Pour le professeur John Benyon son origine remonterait à 197833. On appelle aussi ce club le Club des Cinq car il comprend cinq Etats: l'Autriche, la Suisse, la France, l'Allemagne et l'Italie. Ce club a vu le jour en Autriche en réaction aux critiques dont était l'objet ce pays. En effet, les membres de la Communauté européenne lui reprochaient sa politique d'ouverture aux groupes terroristes palestiniens et l'accusaient d'être un lieu de regroupement d'équipes terroristes frappant les pays européens.
32 D. BlGO~ "L'Europe des polices et de la sécurité intérieure", op. cit. , p. 52 33 Ouvrages, mémoires: D. BlGO, "L'Europe des polices et de la sécurité intérieure", op. cit. , pp. 50. 51 ; J. BENYON et autres, "Police co-opération in Europe: an investigation", op. cit. , p. 284 ; S. BONNEFOI, "Europe et sécurité intérieure. Trevi. Union européenne. Schengen", op. cit. , p. 162 ; S. BONNEFOI, "Europe et sécurité intérieure", op. cit. , p. 6 ; N. CETTINA, "Les enjeux organisationnels de la lutte contre le terrorisme", op. cit. , p. 131 ; F. GARIX>N, "La coopération policière européenne", op. cit., p. 39; P. LE JEUNE, "La coopération policière européenne contre le teITorisme", op. cit. , p. 81 ; J. MON1REUIL, "La coopération policière européenne" op. cit. , p. 204; Articles de Revues: C. GUEYDAN, "La coopération européenne en matière de lutte contre le teITorisme", op. cit. , p. 886 ; C. JOUBERT-H. BEVERS, "La police et l'Europe", op. cit., p. 712 ; P. LE JEUNE, "La lutte internationale contre le teITorisme", op. cit. ~ p. 31; L. VAN OUTRIVE, "La coopération policière internationale en Europe", op. cit. , p. 204

- 47Le ministre de l'Intérieur autrichien, auquel s'était joint celui de la Suisse, a donc pris l'initiative de la création de ce groupe pour faire taire ces accusations. Les pays européens alpins ont ensuite intégré cette structure, formant ainsi un bloc homogène de lutte contre le terrorisme. Ce club regroupe les ministres et hauts fonctionnaires compétents dans les domaines de l'anti-terrorisme. Il est pour l'essentiel un lieu d'échange de renseignements et ne fournit ni rapports ni analyses sur ses observations. A son origine son objectif unique était l'anti-terrorisme. Puis cet objectif a évolué pour s'intéresser maintenant plus particulièrement aux problèmes d'immigration clandestine et de réfugiés en provenance des pays d'Europe centrale, la chaîne alpine constituant un lieu privilégié d'entrée pour les clandestins en provenance des pays de l'Est. Cette nouvelle orientation du groupe résulte du fait qu'il faisait double emploi avec Trevi et était de la sorte de moins en moins actif Sa dernière réunion remonterait au 23 octobre 1989. Depuis la chute du mur de Berlin et l'éclatement du bloc de l'Est, l'Allemagne et l'Autriche cherchent à relancer le cycle de ses réunions.
3) le Groupe de Travail Quantic034

Ce groupe de travail a vu le jour en 1979. L'initiative de sa création revient au FBI américain. TIporte d'ailleurs le nom de la ville des EtatsUnis où il a été créé et où se trouve l'école du FBI. TIcomprend un certain nombre d'Etats permanents qui sont le Royaume-Uni, l'Allemagne, la France, la Suède, les Etats-Unis, le Canada et l'Australie. D'autres pays, notamment d'Europe centrale et orientale, participent de temps en temps à ses réunions. Le KGB en aurait été membre depuis 1986 ou 1988. Comme le Club de Vienne, le Groupe Qantico est essentiellement un forum de discussions et d'échanges sur le terrorisme. A l'origine son action était centrée sur le terrorisme croate. Puis en 1982, le groupe a étendu sa réflexion au terrorisme arménien, et, en 1985, il décida de s'intéresser au terrorisme chi'ite. Les réunions du groupe comprennent les responsables des polices des pays membres. Elles consistent en des
34 D. BIGO, "L'Europe des polices et de la sécurité intérieure", op. cit. , p. 51 ~ S. BONNEFOI, "Europe et sécurité intérieure", op. cit. , pp. 6-7 ~ S. BONNEFOI, "Europe et sécurité intérieure. Trevi. Union européenne. Schengen", op. cit. , pp. 162-163 ; N. CETIIN~ "Les enjeux organisationnels de la lutte contre le terrorisme", op. cit. , p. 131; F. GARDON, "La coopération policière européenne", op. cit. , p. 39 ; C. GUEYDAN, !tLa coopération européenne en matière de lutte contre le terrorisme", op. cit. , p. 885 ~C. JOUBERT-H. BEVERS, "La police et l'Europe", op. cit. , p. 713 ; P. LE JEUNE, lutte internationale contre le terrorisme", op. cit. , p. 30 "La

- 48sessions annuelles d'études et d'évaluation de la menace terroriste représentée par ces groupes en l'Europe. Ce groupe, très lié aux travaux américains, constituerait un moyen pour ce pays d'insuffler en Europe les méthodes et analyses américaines de lutte contre le terrorisme35 et de se tenir informé des processus répressifs érigés en Europe.
4) Le Groupe de Travail Tripartite

Ce groupe de travail est né le 4 février 1985. Il comprenait trois Etats européens: la France, la Belgique et l'Allemagne ce qui explique son nom de tripartite. Son optique était centrée sur la lutte contre le terrorisme et plus spécialement les Cellules Communistes Combattantes (Belgique), la F.A.R. (Fraction Armée Rouge, Allemagne) et Action Directe (France). Il s'agissait de constituer un front commun pour combattre les manifestations criminelles de ces organisations terroristes36. Aujourd'hui elles ont été neutralisées et le groupe ne s'est plus réuni depuis les années 88-89. L'ensemble de ces organes forme la première sphère des organes de coopération policière européenne, ceux comprenant un nombre restreint d'Etats européens. II convient maintenant d'examiner la seconde sphère des organes de coopération policière européenne, celle de la Communauté européenne.

B. LES ORGANES DANS LE CADRE DE LA COMMUNAUTE

EUROPEENNE

La Communauté européenne est la première forme institutionnelle de l'Europe. Elle est également la plus concernée par la coopération policière européenne. C'est effectivement entre les douze Etats la composant, avant le TUE, qu'ont été prévus la suppression des contrôles aux frontières internes de la Communauté et le principe de libre circulation des marchandises, capitaux et personnes conformément aux dispositions de l'article 8A de l'Acte Unique de 1986 instituant un espace européen sans frontières. Dans ce cadre, plusieurs organes de coopération policière ont été élaborés. Leurs domaines d'action sont variés. Comme pour le point précédent, seront examinés les organes de coo-

35 D. BlGO, "L'Europe des polices et de la sécurité intérieure", op. cit. , p. 51 36 N. CETTINA, "Les enjeux organisationnels de la lutte contre le teITorisme", op. cit. , p. 133 ~ P. LE JEUNE ,"La coopération policière européenne contre le teITorisme", op. cit. , p. 82 ~P. LE JEUNE, "La lutte internationale contre le teITorisme", op. cit. , p. 31

- 49pération en fonction de la criminalité qu'ils tendent à combattre. La palette des domaines d'action de ces organes de coopération policière est plus large, puisqu'il existe des organes de coopération policière concernant la lutte contre les ftaudes (a), la lutte contre le trafic de stupéfiants (b) et la lutte contre le terrorisme (c). C'est dans cette dernière perspective que s'est particulièrement développé le groupe Trevi (d). De plus, depuis ces dernières années sont apparus des organes ayant pour objectif la coordination des actions menées par les différents groupes de coopération policière dans un but de structuration de cette dernière (e).

a) Les organes de coopération concernant les fraudes

Un seul organe de coopération existe dans ce domaine: l'UCLAF (Unité de Coordination de la Lutte Anti-Fraude)37 qui fut créée en 1989 par la Commission européenne. Son objectif est de lutter contre la criminalité d'affaires et les criminels en col blanc dont on pensait que l'activité allait s'accroître avec l'ouverture du marché unique en 1993. Mais il a aussi été élaboré pour lutter contre les fraudes communautaires consistant en l'octroi de subventions indues grevant grandement le budget de la Communauté. Une réaction contre cette criminalité aux multiples facettes s'imposait car ses effets ne se font pas sentir qu'au niveau financier mais se répercutent sur l'ensemble de l'économie des Etats membres38. L'UCLAF est composée de hauts fonctionnaires de la Commission et de membres des services de police spéciaux des Etats membres. Elle coopère avec d'autres services décentralisés. Contrairement à la présentation qui en avait été faite, l'UCLAF n'est pas une « brigade d'intervention» recherchant les fraudeurs sur le terrain. Elle ne possède aucun pouvoir d'investigation et coordonne simplement l'action des Etats membres à divers niveaux qui sont: 1) l'examen de tous les cas de fraude dont elle a connaissance; 2) le renforcement si nécessaire des départements opérationnels qui effectuent des investigations; 3) l'application optimale et le renforcement des règlements par les départements responsables; 4) la coopération pour améliorer les méthodes de formation des personnels; 5) le développement et le
37 M. ANDERSON et M. DEN BOER, "European police co-operation proceedings of a séminar", University of Edinburgh 18. 19/09/1991, pp. 13-34 ~ J. BENYON et autres, "Police co-operation in Europe an investigation", op. cit. , p. 39 ~F. GARDON, "La coopération policière européenne", op. cit. , pp. 37-38 ~P. MASSON, "La sécurité intérieure en Europe", Rapport Sénat N°l] 7/]994-1995, p. 5 38 S. REINKE, "European police co-operation proceedings of a séminar", op. cit. , p. 20

- 50regroupement d'infrastructures spécialement dans le domaine technologique. Peu après sa création, l'UCLAF a édité un programme de travail qui tendait principalement à la protection des intérêts financiers de la Communauté. Il s'articulait autour de trois thèmes généraux: la prévention, la coopération et la neutralisation. Dans ce programme, l'UCLAF proposait la création de structures pour l'aider dans son travail: le DAF système et la base de données IRENE 3. Le DAF système: Document Anti-Fraude système. Il contient les structures administratives et les moyens légaux dont les Etats disposent pour lutter contre les fraudes. Il a été conçu pour servir à la Commission dans son travail de tous les jours mais aussi pour préparer des missions et accomplir des analyses comparatives sur certains aspects des systèmes nationaux. Le DAF est ouvert aux Etats membres. La base de données IRENE 3 : IRregularities, ENquiries, Evaluations (irrégularités, informations, évaluations). Cette base peut fournir des statistiques sur l'ensemble des fraudes au niveau communautaire. Elles sont regroupées par pays, par types de fraudes et de méthodes de détection de celles-ci. Les recherches peuvent être effectuées pour chaque pays mais également par type de ftaudes se retrouvant dans plusieurs pays membres de la Communauté. En plus de ces deux structures, rUCLAF possède un organe de représentation, le comité de coordination de la lutte anti-ftaude. Il représente IUCLAF dans ses rapports avec le Parlement européen, les Etats membres et les médias. Son action a été officialisée le 23 février 1994, compte tenu de l'importance que revêt ce type de fraude pour la Commission39. L'Union européenne s'est dotée le 25 mai 1999 d'un «Office de Lutte Anti-Fraude» (OLAF) qui se substitue à l'UCLAF4o. Il a des compétences élargies (il peut notamment décider de sa propre initiative de lancer des enquêtes dans toutes les institutions européennes, dont la banque européenne d'investissement et la banque centrale européenne et transmettre des dossiers aux autorités judiciaires nationales concernées) et une plus grande indépendance. TIa également le pouvoir de mener des enquêtes dans l'espace européen en collaboration avec les autorités nationales. n approfonditainsila coopérationen la matièreet

39 Bulletin de l'Union Européenne "1. 5. 16. Décision 94. 140/CE de la commission portant création d'un comité consultatif pour la coordination dans le domaine de la lutte contre la fraude", Bull. U. E. , 1. 2/1994, p. 127 40 lOCE N° C/21/10, 26.01.1999 ~M. DELMAS-MARTY «Un veilleur pour l'Europe» lCP, N°33, 23.09.1999, p. 1

- 51 y associe davantage les policiers que ne le faisait l'UCLAF. TIatteste des progrès accomplis en la matière en quelques années (évolution d'un type II vers un type III) en raison de l'apparition d'une stratégie d'action rationnelle au niveau européen. A côté de cet organe de lutte contre les fraudes, on retrouve, au sein de la Communauté européenne, des organes de coopération dans des domaines plus traditionnels, à savoir la lutte contre le trafic de stupéfiants et la lutte contre le terrorisme.

b) Les organes concernant le trafic de stupéfiants

TIexiste trois organes de coopération en matière de lutte contre le trafic de stupéfiants: le CELAD, l'OEDT et le Groupe Drogue. J) Le CELAD Le sigle CELAD signifie Comité Européen de Lutte Anti Drogue. Cet organe de coopération est également connu sous le sigle ECCD (European Commitee to Combat Drugs). Il a été créé en 1989 lors du sommet européen de Strasbourg41 sur initiative de François Mitterrand, celui-ci ayant proposé à ses partenaires « un plan en vue d'aller plus loin et de ref!forcer notre coopération »42.Ce comité a disparu en 1993, car il fait partie des organes absorbés dans la structure de coopération créée par le TUE. Le CELAD était chargé de veiller à la coordination des actions des Etats membres dans les domaines de la
41 Ouvrages, mémoires, rapports: l. BENYON et autres, "Police co-operation in Europe: an investigation", op. cit. , p. 192 ~ ENA, "Mise en œuvre du Traité de Maastricht et construction européenne", op. cit. , pp. 193-194, 219 ~ F. GARDON, "La coopération policière en Europe'\ op. cit. , p. 36 ; P. MASSON, "La sécurité intérieure en Europe", op. cit. , p. 6; Articles de Revues: 1. BORRICAND, "Crime organisé et coopération européenne", RICPT, N°4/1992, p. 447 ~ G. DEMANET, "La coopération policière ne s'arrête pas aux frontières de Schengen", op. cit. , p. 912 ; Y. GAUfIER, "La coopération policière: les perspectives ouvertes par le Traité sur l'Union européenne du 07. 02. 92", op. cit. , p. 222 ; C. GOYBET, "Police, asile et immigration: l'union est-elle restée en panne ?", RMCUE, N°385/1995, p. 73 ; B. NEEL, "L'accord de Schengen", AIDA, oct. 1991, p. 667 ; Bulletin Europe "155 fasc. 420. Coopération dans le domaine

des affaires intérieures et judiciaires

- stupéfiants",

BulL Europe, avril 93, p. 7 ;
d'infonnation pour la 10. 90 concernant la contre le trafic illicite N°L366/57 européenne", op. cit. ,

Parlement Européen "Le parlement européen et la justice", Bureau France 27. 10. 92, p. 4 ; lOCE, "Décision du Conseil du 22. conclusion au nom de la CEE de la Convention des Nations Unies de stupéfiants et de substances psychotropes (90/6111CEE)", JOCE 42 ENA, "Mise en œuvre du Traité de Maastricht et construction p. 193