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La gestion durable des ressources en eau en milieu agricole

De
178 pages
De nombreuses mesures ont été mises en place en vue de modifier les pratiques agricoles liées à l'utilisation d'intrants. Elles risquent cependant de ne pas être suffisantes pour atteindre l'objectif de bonne qualité des eaux d'ici à 2015. Cette étude souligne que les mesures n'ont pas toujours d'effets significatifs sur la qualité de l'eau, met en relief les contradictions de ces mesures avec d'autres politiques publiques et propose des pistes de réflexion afin d'intégrer les contraintes environnementales dans le secteur agricole.
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LA GESTION DURABLE DES RESSOURCES EN EAU EN MILIEU AGRICOLE

Collection Administration et Aménagement du territoire dirigée par Jean-Claude Némery Professeur à l'Université de Reims Champagne-Ardenne Directeur du Centre de Recherche sur la Décentralisation Territoriale (EA 3312 – GIS GRALE CNRS) Administrer, aménager le territoire constitue une des missions fondamentales des Etats modernes. Gérer les espaces de quotidienneté et de proximité dans le cadre de la décentralisation et de la démocratie locale, assurer le contrôle administratif et financier de l'action publique, anticiper l'avenir pour assurer un meilleur développement grâce à la prospective sont les objectifs essentiels des pouvoirs publics. Cette collection Administration et Aménagement du territoire doit répondre aux besoins de réflexions scientifiques et de débats sur cet ensemble de sujets. Derniers ouvrages parus
Christian LEMAIGNAN, Pensées pour le futur de nos territoires.

De la Société de la Connaissance à une Nouvelle Civilisation dans nos Territoires, 2010. Guillaume PROTIERE (sous la dir. de), Espaces du droit et droits des espaces, 2009. Liam FAUCHARD, Philippe MOCELLIN, Conduire une démarche de prospective territoriale, 2009. Jean-David DREYFUS, Hervé GROUD, Serge PUGEAULT, (sous la dir. de), Associations et Collectivités Territoriales, Les liaisons dangereuses, 2009. Anne-Paule BÉÏS, Cyrille PLANSON, Spectacle vivant jeune public, réseaux et coopération internationale, 2009. Valérie-Anne JANSSENS-PEYREGA, L’influence du droit communautaire sur la pratique des aides locales aux entreprises. Créer des territoires compétitifs face à la mondialisation, 2008. Groupe de Recherches sur les Musées et le Patrimoine (GRMP), Patrimoine et mondialisation, 2008. Jean-Claude NEMERY, Michel RAUTENBERG et Fabrice THURIOT (sous la dir. de), Stratégies identitaires de conservation et de valorisation du patrimoine, 2007. Sylvie DIART-BOUCHER, La réglementation vitivinicole champenoise, 2007.

Roselyne ALLEMAND

LA GESTION DURABLE DES RESSOURCES EN EAU EN MILIEU AGRICOLE Réflexions générales et applications dans le bassin versant de la Moselle

© L’Harmattan, 2010 5-7, rue de l’Ecole polytechnique ; 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan1@wanadoo.fr ISBN : 978-2-296-11837-9 EAN : 9782296118379

SOMMAIRE Principaux sigles et abbréviations utilisés Introduction Chapitre 1 Etat des lieux de la relation « agriculture et eau » 1.1. Agriculture et eau : une proposition d'analyse 1.2. Les effets de la politique agricole commune sur l’eau 1.3. La situation sur le bassin de la Moselle Chapitre 2 Les dispositifs juridiques et économiques 2.1. Réglementations, instruments économiques et contrats 2.2. La politique agricole et ses interférences avec la directive-cadre sur l’eau 2.3. Les effets des actions menées sur le bassin de la Moselle Chapitre 3. Comportement des acteurs : les facteurs de réussite et d’échecs des dispositifs 3.1. L’adhésion des agriculteurs aux dispositifs agrienvironnementaux 3.2. Les enjeux de territoire 3.3. Le fonctionnement et le financement des Agences de l’eau Conclusion Bibliographie Liste des figures, encadrés et tableaux Annexes Table des matières

PRINCIPAUX SIGLES ET ABREVIATIONS UTILISES ANDA : Association nationale pour le développement agricole CAD : Contrat d’agriculture durable CIPAN:cultures intermédiaires pièges à nitrates CRAE : Commission régionale agri environnement CORPEN : Comité d’orientation pour la réduction de la pollution par les nitrates CTE : Contrat territorial d’exploitation DCE : Directive cadre sur l’eau DPU : Droit à paiement unique EBE : Excédent brut d’exploitation FEOGA : Fonds européen d’orientation et de garantie agricole MAE : Mesure agri-environnementale MAET : Mesure agri-environnementale territorialisée MISE : Mission Interministérielle du Service des eaux PAC : Politique Agricole Commune PDRH : Plan de développement rural hexagonal PHAE : Prime herbagère agri-environnementale PMPLEE : Programme de maîtrise des pollutions liées aux effluents d’élevage PMPOA : Programme de maîtrise des pollutions d’origine agricole PVE : Plan végétal pour l’environnement RDR : Règlement de développement rural RGA : Règlement Général Agricole REACH : Registration, Evaluation, Authorization of Chemicals SAU : Surface agricole utile SCV : Système sous couvert végétal ZNT : Zone non traitée ZV: Zone vulnérable

INTRODUCTION Le Bassin Rhin-Meuse est l’un des six grands bassins hydrographiques français mis en place depuis la loi de 1964 et représente en surface 6 % du territoire français pour une population de 4,2 millions d’habitants. Une particularité fondamentale, qui aura sans doute une importance grandissante, est que le Bassin Rhin-Meuse constitue la partie amont du bassin international de la Meuse et du Rhin. Il se situe sur l’arc central de l’Europe, dans une zone de très forte activité économique entre la Mer du Nord et la Suisse. Par ailleurs, une proportion importante de la population de l’aval, en Belgique, en Hollande et en Allemagne tire sa ressource en eau des eaux superficielles, faute d’une ressource alternative dans les nappes. Ce particularisme conditionne fortement la gestion de l’eau dans le bassin français Rhin-Meuse. Cet ouvrage présente le contexte législatif et réglementaire français et européen, ainsi que les mesures incitatives et d’accompagnement des agriculteurs pour l’amélioration de leurs pratiques. Il met en évidence l’évolution de la pollution des eaux en prenant, en exemple, les bassins versants du Madon et de la Seille, et l’évolution des pratiques agricoles à travers deux bassins d’alimentation de ressources en eau (Sierck et Sources de Gorze) en termes de fertilisation. Tenant compte du particularisme du bassin et des enjeux actuels associés à la mise en œuvre du développement durable1, il établit un état des dispositifs juridiques et économiques appliqués au sein du bassin et de leur efficacité. Au-delà d’un état des lieux, il s’agit de souligner toute la complexité d’une intervention efficace et d’identifier les pistes actuelles. Concilier politique agricole et politique de préservation
Définition du développement durable proposée en 1987 par la commission mondiale sur l’environnement et le développement dans le rapport Brundtland : « Un développement qui répond aux besoins des générations du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Deux concepts sont inhérents à cette notion : le concept de besoin et plus particulièrement des besoins essentiels des plus démunis à qui il convient d’accorder la plus grande priorité, et l’idée des limitations que l’état de nos techniques et de notre organisation sociale impose sur la capacité de l’environnement à répondre aux besoins actuels et à venir. ». L’article 6 de la charte de l’environnement adossée à la Constitution française précise que « les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l’environnement, le développement économique et le progrès social. »
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de l’environnement tout en conservant à l’agriculture un rôle économique et de vitalisation du milieu rural, tel est le défi des politiques publiques et de leurs coordinations. Ce travail effectué sous la seule responsabilité de l’auteure, s’inspire de travaux et de réflexions menés dans le cadre du groupe de recherche sur la connaissance et la protection de la ressource en eau au sein de la Zone Atelier du bassin de la Moselle (ZAM) qui regroupe seize laboratoires universitaires de recherche, ainsi que l’Office National de l’Eau et des Milieux Aquatiques (ONEMA) et l’Institut National de Recherche Agronomique (INRA). La principale préoccupation de la ZAM concerne la sûreté et la sécurité de l’approvisionnement en eau des métropoles régionales. Avec l’appui de la région Lorraine, des conseils généraux des départements lorrains, de l’Etat et du CNRS, la ZAM est une plateforme de recherche sur l’environnement et les anthroposystèmes. Le présent document commence par une présentation de la relation entre l’agriculture et l’eau (chapitre 1), analyse les mesures d’ordre juridiques et économiques devant permettre une amélioration de la qualité de l’eau (chapitre 2) et montre l’importance du comportement des acteurs dans la réussite ou l’échec des dispositifs de lutte contre les pollutions (chapitre 3).

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Chapitre 1 Etat des lieux de la relation « agriculture et eau » En l’an 2000, 1,1 milliards de personnes dans le monde (17 % de la population) n’avaient pas accès à une source d’approvisionnement en eau sûre et 2,4 milliards (40%) ne disposaient pas de services d’assainissement adéquats. La majorité de ces personnes vivent en Afrique et en Asie. En Europe, globalement nous disposons de ressources suffisantes, mais notre environnement a changé sous l’influence d’activités humaines et cela s’est répercuté sur la qualité de l’eau. Patrimoine commun de l’humanité, l’eau est aujourd’hui un enjeu majeur. En Europe, malgré les progrès enregistrés depuis les premières directives dans les années 70 sur la qualité de l’eau, de nombreux points noirs subsistent. La pollution des eaux résulte des activités économiques principales : usage domestique, industrie et bien sûr agriculture que nous développerons plus précisément. Ainsi, en 2005, dans un rapport réalisé par le Muséum National d’Histoire Naturelle (MNHN) sous la direction du Professeur JeanClaude Lefeuvre, il est constaté qu’en France 50 à 75% des eaux de surface et souterraines sont fortement dégradées par la pollution engendrée par les activités agricoles (azote et pesticides). En France, l’agriculture est la première cause de dégradation des eaux. Selon les données de surveillance des Agences de l’eau recueillies sur la période 1998-2007, parmi les différents polluants agricoles, les produits phytosanitaires sont la première source de dégradation des eaux. Concernant les matières organiques et phosphorées, les données montrent une réelle amélioration des rejets urbains et industriels depuis une dizaine d’années, grâce notamment aux traitements plus performants des stations d’épuration. L’évolution des nitrates, majoritairement d’origine agricole, à tendance à se stabiliser. Les baisses de teneurs restent cependant trop insuffisantes. La France risque de ce fait de ne pas atteindre le bon état écologique requis par la directive cadre européenne de 20152 et
2 Service de l’Observation et des statistiques du Commissariat Général au Développement Durable, MEEDDM, n° 18 juillet 2009. Le bon état écologique suppose une qualité physico-chimique des eaux qui se mesure à partir du suivi d’un ensemble de paramètres : matières organiques, azotées, phosphorées,

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devoir mettre en place des procédures de report d’obtention des résultats. Il paraît donc pertinent d’étudier le lien général entre l’agriculture et la ressource en eau, le cas de la France et de l’Europe et plus particulièrement celui du bassin de la Moselle. 1.1. Agriculture et eau : une proposition d'analyse L’intensification de l’agriculture portée de longue date, 1958, par la Politique Agricole Commune (PAC), provoque une hausse des pressions sur l’environnement puisque les ressources naturelles sont considérées comme de simples facteurs de production appropriés par les producteurs. Mais la terre ne représente plus l’essentiel de la ressource productive. De nouveaux intrants industriels (herbicides, engrais…) sont apparus dans le but d’augmenter la production sur des surfaces stables voire moins importantes, du fait du développement des villes et des infrastructures. Comme les terres sont de plus en plus rares, leur coût augmente et les agriculteurs utilisent de plus en plus d’intrants pour une surface identique. Cela combiné aux problèmes de l’épuration des effluents d’élevage de la production hors sol, fait des agriculteurs les principaux pollueurs. Si l’eau est l’élément le plus touché par les problèmes de pollutions agricoles, il faut envisager les causes de ces pollutions. Les nitrates, les produits phytosanitaires, le phosphore, la culture du maïs nécessitant de grandes quantités d’eau d’irrigation et la gestion de l’eau à travers le drainage et l’irrigation sont les principales causes d’origine agricole de la pollution de l’eau. Certains facteurs liés à la gestion de l’espace agricole, notamment aux pratiques culturales et au remembrement, en amplifient les effets. 1.1.1 Agriculture et pollution de l’eau : éléments du contexte L’agriculture, peut-être plus que les autres activités économiques, s’exerce dans un contexte où de nombreux facteurs interviennent et influencent le comportement de l’agriculteur. Car celui-ci doit en permanence répondre aux attentes de la société et subit les effets du comportement d’autres acteurs dont il dépend, tout en assurant la pérennité de son activité.
pesticides, métaux et autres micropolluants.

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Dans ce contexte, quatre éléments majeurs semblent avoir une influence sur le comportement de l’agriculteur, et donc des effets sur la pollution des eaux. 1.1.1.1. Une contrainte majeure : l’agriculteur doit pouvoir vivre de son activité L’objectif de l’agriculteur est de retirer le meilleur bénéfice de son activité. Il y parvient par l’optimisation de la production agricole, dont l’un des facteurs majeurs est le rendement. Or, la gestion d’une production se caractérise par sa complexité : de nombreux éléments interviennent, dont certains sont aléatoires et interagissent entre eux. L’agriculteur doit donc faire des choix dans ce schéma de contraintes. Le caractère aléatoire de certains de ces éléments augmente l’incertitude quant à l’optimisation de la production. Certains outils permettent à l’agriculteur d’augmenter sa maîtrise sur les facteurs aléatoires, et de rendre le système de production moins complexe. Les produits phytosanitaires et les engrais azotés, dans le cas des cultures végétales, font partie de ces outils et sont en partie garants de l’optimisation de la production. Depuis la phase d’intensification de l’agriculture, ces produits ont été largement utilisés, ceci dans la quasi-totalité des exploitations, et l’utilisation d’intrants fait maintenant partie du métier d’agriculteur. De même, dans le cas des élevages, les progrès techniques ont amené à une concentration des animaux afin de maximiser l’utilisation de l’espace (maximisation du rendement), ce qui a pour conséquences d’augmenter la quantité de déjections par unité de surface. Ceci est à l’origine de problèmes d’excédents structurels et de pollution dans les zones concernées par une forte production animale. On remarque cependant qu’actuellement, l’optimisation de la production passe non seulement par le rendement, mais aussi par la diminution des coûts d’exploitation. Le contexte économique pousse l’agriculteur à raisonner en termes de marges, ce qui signifie qu’il va chercher à diminuer ses charges, conjointement à la recherche du rendement. Ceci d’autant plus que se manifeste récemment une très grande variabilité des prix de vente de produits agricoles. Si cette tendance se confirme, il est possible que l’utilisation des intrants, dans ce type de schéma, soit rationalisée afin de diminuer les coûts. 13

1.1.1.2. Le comportement des fabricants d’engrais et de produits phytosanitaires Les diverses molécules utilisées par l’agriculteur pour protéger et améliorer ses cultures, sont produites par des firmes internationales, qui souvent possèdent aussi une filière de production de produits pharmaceutiques. Les quelques multinationales possédant le marché sont très puissantes et la mise sur le marché de produits phytosanitaires représente une énorme source de revenus pour celles-ci. Leur puissance et les intérêts retirés de ce marché font d’elles des lobbies de taille, capables d’orienter certaines décisions politiques. Ces firmes possèdent leurs propres laboratoires de recherche et mettent au point elles-mêmes les molécules destinées à être commercialisées. Elles sont, en outre, tenues dans le cas d’une mise sur le marché en France, d’effectuer les tests d’homologation par leurs propres moyens. Ces tests consistent à la détermination de la non-toxicité de la molécule envers l’environnement, et des effets de la même molécule sur l’être humain. Dans le premier cas, on ne prend pas en compte les éventuelles interactions avec d’autres molécules et qui pourrait modifier le comportement du phytosanitaire dans l’environnement ; dans le second cas, des tests type DL50, DJA3 sont effectués sur des rats, et de simples calculs mathématiques permettent d’extrapoler les résultats à l’être humain. Les effets sur le long terme ne sont pas pris en compte, et on peut douter de la pertinence d’une extrapolation de tests effectués sur des rats. De plus, aucune contre-expertise issue d’une structure indépendante n’est effectuée afin de confirmer ces types d’homologations4. Les producteurs de produits phytosanitaires possèdent un pouvoir certain sur les agriculteurs. L’agriculture moderne a sélectionné des variétés productives, mais fragiles et très sensibles aux facteurs extérieurs défavorables, notamment lorsqu’elles ne sont pas adaptées au climat ou au type de sol sur lequel on les cultive. De plus, la monoculture tend à amplifier les effets négatifs
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DL50 (Dose létale 50) : dose mortelle pour 50% de la population sur laquelle le produit à été testé.DJA (Dose journalière admissible) : dose administrée quotidiennement à la population testée sans y observer d’effets néfastes pour la santé. 4 « Complément d’enquête », France 2, 14 juin 2004.

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de ces facteurs sur la production, et ceci est particulièrement net sur le développement des adventices induisant un usage accru d’herbicides. Or, ces variétés se sont à peu près généralisées, et leur culture nécessite donc l’emploi d’une certaine quantité de produits phytosanitaires. Comme nous l’avons expliqué plus haut, ceux-ci permettent d’assurer un rendement, donc un revenu à l’agriculteur, c’est pourquoi il est très dépendant de ces produits et donc des multinationales qui les produisent. Cette dépendance, comme tout autre dépendance, met le monde agricole dans une position de faiblesse par rapport à ce type d’acteurs. Il en est de même pour les engrais. Le développement progressif des cultures OGM risque quant à lui de fragiliser davantage le monde agricole et de l’asservir au pouvoir des mêmes multinationales. Ce sont, en effet, celles-ci qui mettent au point les semences OGM, et de surcroît les traitements phytosanitaires qui les accompagnent. Le système de brevets interdit la production de semences d’une année à l’autre par l’agriculteur, sous peine de poursuites. L’agriculteur devient alors totalement dépendant du semencier. Mais la perversité de ce système réside dans la possibilité pour les détenteurs de brevets OGM de poursuivre les agriculteurs ayant été contaminés par le pollen OGM d’un champ voisin5. Dans ce contexte, les cultures OGM seront indirectement imposées aux agriculteurs, dans un unique but commercial. Ce type de culture ne présente pour l’instant aucun avantage, ni pour le consommateur, ni pour l’agriculteur, et ni pour l’environnement. Il s’avère, en effet, de plus en plus que l’emploi de produits phytosanitaires est souvent 6 plus élevé sur ce type de cultures, surtout en termes d’herbicides .

5 Un céréalier canadien utilisant des semences traditionnelles en auto-production, a été condamné pour utilisation non autorisée de semence OGM, brevetées par la firme Monsanto. Les champs du cultivateur avaient en effet été contaminés par le pollen d’un champ voisin cultivé en OGM, le mettant à son insu dans une position d’illégalité en termes d’utilisation d’OGM. Cf Justice MacKay (2001), Summation of the case Monsanto Canada and Monsanto Company USA and Percy Schmeiser enterprises Ltd, 29 mar 2001, Federal count of Canada, www.fctcf.gc.ca 6 Cf. Marie Monique Robin, le Monde selon Monsanto, 2008, édition La Découverte/ARTE, 372 p.

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1.1.1.3. Des aspects administratifs très lourds Le fonctionnement d’une exploitation agricole repose sur diverses contraintes administratives et comptables, liées au cadre juridique du secteur agricole. Le système administratif français reposant sur la multiplicité des interlocuteurs rend ces contraintes particulièrement lourdes, et les démarches particulièrement lentes. Cette caractéristique du système français peut constituer un frein à la mise en place d’actions en faveur de l’environnement, en particulier celles basées sur le volontariat des agriculteurs. Il est remarquable de noter la simplicité des formalités pour disposer de subventions de la PAC et la lourdeur et l’exigence des formalités pour disposer d’aides environnementales. Le « deuxième pilier » manque sérieusement d’ergonomie administrative ! La superposition des politiques nationales et communautaires parfois contradictoires, et les mesures prises par les gouvernements successifs rendent d’autant plus difficile les choix et le travail des agriculteurs, et de surcroît la mise en place d’une agriculture plus respectueuse de l’environnement et en accord avec les impératifs de qualité. 1.1.1.4. Les attentes des consommateurs et l’influence des médias Le consommateur est le premier destinataire des produits de l’agriculture. Dans une société à la population essentiellement urbaine et très éloignée des préoccupations agricoles, l’agriculture constitue un élément de base. Il existe ainsi une interdépendance entre consommateurs et agriculteurs. Mais, comme dans tout type de marché, le consommateur possède un atout supplémentaire car il a le pouvoir de guider ce marché par le système de la concurrence. Le critère essentiel de choix du consommateur est le prix des biens de consommation. En théorie, un marché concurrentiel doit permettre une optimisation du coût de production tout en garantissant un prix raisonnable pour le consommateur, sachant que ce prix fluctue en fonction de la demande. Or, actuellement, de nombreux intermédiaires s’interposent entre le producteur et le consommateur. Ces intermédiaires, notamment la grande distribution, effectuent des marges sur l’achat puis la revente des produits. La puissance grandissante de ces distributeurs leur permet de dicter les prix de vente des producteurs et de garantir des prix 16

très bas aux consommateurs. Le marché se trouve biaisé et les agriculteurs (entre autres) sont contraints de vendre leurs produits à perte, ou de baisser leur coût de production, au détriment parfois de la qualité. En résultent souvent des pratiques néfastes pour l’environnement. Paradoxalement, le souci de sûreté sanitaire des produits consommés s’exprime de plus en plus chez le consommateur, ce depuis les affaires successives de vache folle et du poulet à la dioxine. Or, ces scandales sont nés de l’obsession productive et de la recherche du coût minimum. Ce souci est le plus souvent largement relayé par les médias, qui tendent à alarmer la population et à rendre le consommateur plus exigeant envers les produits de consommation. Cette nouvelle pression doit logiquement amener à une agriculture plus responsable envers l’environnement. La société de consommation impose deux pressions contradictoires aux agriculteurs, dont les choix ne peuvent aller que dans un sens. La médiatisation de certaines affaires a-t-elle le pouvoir d’influencer certaines décisions politiques ? En regard de l’affaire qui a conduit à l’interdiction du Gaucho et du Régent, montrés du doigt par les apiculteurs et accusés de décimer les abeilles, il est possible que le rôle des médias, qui ont souligné l’éventuelle présence d’effets sur les humains, fut déterminant dans la décision du ministre de l’agriculture. Mais on retrouve ici le spectre des multinationales des produits phytosanitaires, qui ont obtenu l’écoulement des stocks existant. 1.1.2. Le cas des engrais et effluents d’élevage: les nitrates L’utilisation d’engrais et d’effluents d’élevage en constante augmentation a des répercussions néfastes sur l’eau. Cette pollution provient autant des engrais chimiques de synthèse que des engrais naturels provenant des déjections animales. Les agents pollueurs sont l’azote qui se retrouve dans l’eau sous forme de nitrates, de phosphore ou des phosphates et des métaux lourds. Les mécanismes qui assurent le transfert des engrais vers les eaux sont le ruissellement et l’infiltration dans le sol. Le ruissellement est l’écoulement des produits utilisés comme fertilisants à la surface du sol lorsqu’ils ne sont pas intégrés au sol. 17