Le logement précaire en Europe

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Les marges du logement sont devenues de moins en moins marginales. Les mal-logés et les non logés s'imposent sur différentes scènes en Europe, tandis qu'un nouvel ordre urbain monte en puissance, associé à des spéculations foncières et immobilières multiformes. A travers leurs réponses, les politiques publiques semblent dériver vers un traitement social de la question du logement.

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Ajouté le 01 septembre 2007
Nombre de lectures 126
EAN13 9782336271569
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Le logement précaire en Europe
Aux marges du palais

2007 5-7, rue de l'Ecole polytechnique; 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan 1@wanadoo.fr

@ L'Harmattan,

ISBN: 978-2-296-02607-0 EAN : 9782296026070

Sous la direction de Valérie LAFLAMME Claire LEVY-VROELANT Douglas ROBERTSON JiIn SMYTH

Le logement précaire en Europe
Aux marges du palais

L'Harmattan

La traduction des textes en langue anglaise a été effectuée par Véronique Battet, Zahra Bendib, Clarisse Boutin-Duquesnoy, Badr Lagtaa, Clémence Le Neindre et Loubna Régragui, étudiants de T3L, master professionnel de traduction de l'Université Paris 8. Le projet a été piloté par Celia Bense Ferreira Alves et les traductions supervisées par Celia Bense Ferreira Alves, Marie-Nadia Karsky, Claire Larsonneur, Hélène Perrin et Arnaud Regnauld.

Remerciements
Le présent ouvrage est issu d'un colloque international qui s'est tenu à Paris les 29 et 30 septembre 2005. Nous tenons à remercier toutes celles et ceux qui ont permis la qualité des échanges et par là même nous ont encouragé à mener à bien le travail d'édition.

IN MEMORIAM HENK MEERT
Alors que nous commencions la dernière phase de l'édition de cet ouvrage, Henk Meert, professeur de géographie à l'université de Louvain, nous a quitté brutalement. Le souvenir d'un collègue fort compétent, mais aussi chaleureux, attentif et patient, ne nous quittera plus. Nous lui dédions cet ouvrage qui lui doit beaucoup.

Henk Meert was a geographer fascinated by the survival strategies of the poor and insecure within Belgian society. He was also passionately concerned with social justice at both an academic and practicallevel. With such a background it was no surprise he was involved in the planning of the conference that brought about this publication. He also authored one paper and co-authored another two. Henk died suddenly on the 20th October 2006. He was just 43, and had only recently taken up an appointment as Senior Lecturer in the Department of Geography-geology of the Katholieke Universiteit Leuven. Henk's research interests focused on the underside of society, on the causes of and solutions to poverty. Recently he added another perspective to this work, that of trying to understand the attitude of the middle class towards otherness and difference. His research in this area focused on attitudinal construction and change in respect ofboth asylum seekers and homeless people. Soon after completing his Ph.D. in 1998, Henk became one of the co-ordinators of FEANTSA, the European research network on homelessness. Through this he created ETHOS, a conceptual framework to define and classify homelessness in a highly policy-relevant way. His paper in this volume explores this in greater detail. Henk's work here will also help stimulate further research in the years to come. Henk's research activities embraced social commitment. That commitment was also evident in the voluntary work he undertook in his own region, where he always resided, the « Pajottenland », located on the western suburban fringe of Brussels. His prime concern was the detection, measurement and explanation of injustice, primarily within Belgian society. Henk did this work in a number of settings: the city, the countryside and also in developed countries. This trilogy, poverty, environment and development, he felt was crucial for the future of geography. It is also critical for the future of society.

Sommaire

Introduction.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. Il

Première partie: Le droit au logement et les recompositions de l'État social État-providence et logement au XXIe siècle: le « maillon faible» en question Peter Malpass 17 Cités ouvrières et précarité d'occupation: l'attitude ambiguë des pouvoirs publics (France, 1914-1939) Hélène Frouard Le mal-logement: question d'identité ou de statut sur le marché du logement?
Eve l yn Dy b . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45

31

L'évolution du logement social en Écosse: de la norme à la marge Douglas Robertson, James Smyth

63

Le sort des demandeurs d'asile déboutés: politiques locales contre politiques nationales en Norvège Susanne Seholt. 85 Abri ou taudis: quel logement pour les immigrés clandestins et demandeurs d'asile en Belgique? Maarten Loopmans, Henk Meert, Karen Stuyck 103 L'habitat temporaire comme dispositif d'action publique: critiques et justifications des attendus d'un passage Lucie Bonnet

.119

Le logement étudiant entre changements juridiques, sociologiques et économiques: le cas de l'Angleterre (avec un aperçu comparatif sur la France, par Jane Ball)

Martin Davis, Rachael Houghton, David Hughes
Séparations et problèmes de logement du « parent non-gardien»
F é rial Dr 0 s so.

133

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 153

Deuxième partie: Genèse et fonction des logements « non-ordinaires» Les systèmes de « logement vestibulaire » : étude comparée du mal-logement en France et au Royaume-Uni

Jane Ball
Le squat, forme contemporaine du bidonville?
Flo r e ne e Bou ilIon.

169

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 191

Les résidants âgés des foyers ou le vieillissement Rémi Gallou

précaire 209

L'hébergement d'urgence en structures hôtelières de tourisme: la prise en charge des demandeurs d'asile dans le Calvados

Florent Hérouard
Travail mobile et habitat non-ordinaire dans les villes portuaires Arnaud Le Marchand L'habitat tsigane dans les villes roumaines. Caractéristiques, enjeux et perspectives

229
243

Samue I Delepine

257

Les politiques publiques à destination des « Gens du Voyage» : de la difficulté à penser des modes d'habiter « non-ordinaires» Chr istop he Rob ert 269 Déplacer et loger les indésirables, sociologie du logement contraint Mar c Be rnar do t

285

Troisième partie: Les habitants entre dignité et indignité Une lecture de la vie des pauvres: les femmes du Rat-Pit dans la littérature Fay Oliver, James J. Smyth .307 Pas fait pour des lapins... Parfait pour des immigrés? Genèse d'un discours d'exclusion autour du logement social en Flandre (Belgique) Pas caIDe De cke r 327

8

Tensions autour des procédures liées à l'insalubrité. L'exemple du saturnisme infantile
Pas cale Die tr i c h - Ragon. ....................................................................3 4 7

L'occupation illégale des logements publics à Palerme: enjeux sociaux, politiques et urbanistiques F abricio Maccagl ia

361

La stigmatisation de la famille non-productive: attitudes à l'égard du logement social Bruno Meeus, Henk Meert ..375 Les effets secondaires de l'amélioration de l'habitat et de la sécurisation locative sur le logement des pauvres Marc Uhry 391 Le mouvement Emmaüs à l'épreuve du logement précaire Th ibauIt TeIIier

403

De I'habitat précaire à I'habitat indigne: les politiques publiques en question Pas cal e Pic ho n 417

9

Introduction Valérie LAFLAMMEl Claire LEVY-VROELANT2 Douglas ROBERTSON3 Jim SMYTH4
Tout comme l'hospitalité aux mille visages et l'inhospitalité grise, les nécessités du logement sont un thème éternel dans lequel les pauvres et les nouveaux venus occupent toujours la mauvaise place. La question prend parfois un relief particulier. Des incendies tuent des familles dans des hôtels ou des immeubles vétustes, la lutte des mal-logés et des sans-domicile fait irruption sur la scène publique, émergence partielle et brutale de ce qui, en profondeur, travaille la société. Penser le retour du mal-logement en France et en Europe: ce que ce livre aborde est à la fois inattendu et bouleversant. Aujourd'hui, l'État social se recompose, le logement social se cherche, de nouvelles rationalités et de nouvelles formes s'inventent entre logement et hébergement. Raison de plus, nous a-t-il semblé, pour faire toute leur place aux comparaisons, dans le temps et dans l'espace, et à la diversité des approches disciplinaires. Stigmatisation et précarité semblent aller de pair de toute éternité. Mais pourquoi, aujourd'hui, la résurgence de pratiques de l'action sociale et de l'assistance, l'introduction de la catégorie d'indignité (du logement) par exemple? Comment nommer les pratiques, les acteurs, les catégories d'action qui émergent à la faveur d'un droit au logement toujours plus fortement revendiqué, et toujours plus difficilement mis en œuvre? Que penser de ces formes - on hésite à dire nouvelles - de logements «non-ordinaires », qui recomposent une offre temporaire et dérogatoire aux normes en vigueur dans la forme des lieux comme dans le statut des occupants? Comment penser les droits, les protections, l'arbitrage de l'action publique aujourd'hui? Comment analyser les contradictions auxquelles le logement social, quelles que soient ses formes, semble devoir faire face un peu partout en Europe tandis que monte le «tous propriétaires» ? Quelles nouvelles lignes d'exclusions sont en train de se construire alors qu'habiter devient l'objet de nouveaux enjeux? Quelle ville se dessine sous nos yeux, à la faveur de ces nouvelles reprises en main dans les quartiers et dans les esprits?

1 Université des sciences et technologies 2 Université Paris 8, Saint-Denis. 3 Université de Stirling. 4 Idem.

de Lille, Institut national d'études

démographiques.

Il

Les contributions dont le lecteur va prendre connaissance sont organisées autour de trois approches. Pour faire bref, il s'agit d'abord des politiques, puis des fonnes, et enfin des représentations. Au centre de la première partie est le politique: il y sera donc question de droit au logement et des contradictions ouvertes par sa mise en œuvre, mais aussi des objectifs visés ou ignorés. Qui faut-il loger, à quelles conditions et qui doit s'en charger sont les questions centrales abordées dans cette partie. La seconde question aborde les fonnes que peuvent revêtir les logements non-ordinaires - nous avons préféré cette expression à celle, plus restrictive, de logement précaire et les rationalités économiques, sociales et politiques qui président à ces « anormalités » parfois innovantes. Dans la dernière partie, les personnes seront plus résolument au centre, comme objet de catégories de l'action publique, des représentations et des normes, mais aussi comme acteurs de leur existence. Une partie des communications font entrer dans des questionnements tandis que d'autres sont à lire comme autant d'incursions dans des réalités passées ou présentes que leur auteur a choisi d'aborder comme un moment-clé. Toutes déroulent des interrogations autour de thèmes centraux. La question de la recomposition du peuplement du logement social, de son image, de sa réputation et de ses missions apparaît comme une des plus cruciales pour l'avenir. Ainsi de celle de la place du logement dans les recompositions en cours de l'État social, de ses principes et de ses moyens d'action. Aux sans domiciles, aux déboutés du droit d'asile, aux migrants sans papiers, reste-t-il des droits et lesquels? Les cas de la Norvège et de la Belgique sont présentés. On s'interroge sur la mission (impossible?) de «nouveaux» acteurs -les associations en tout premier chef - mais aussi des personnes chargées de la mise en place des «nouvelles» fonnes de logements temporaires, telles les résidences sociales. On y voit que ces missions sont traversées par des contradictions rien moins que faciles à assumer. Les fondements historiques des rapports entre l'État et les pourvoyeurs de logement, les employeurs au premier chef, expliquent les ambivalences des politiques sur le chemin des droits des locataires. Les logiques de mise à distance des indésirables dans des espaces de relégation montrent que les États post-coloniaux continuent à recourir aux principes et aux pratiques de l'action policière. Du côté des habitants, les incursions problématisent le «mal logement ». La manière dont la littérature écossaise du XIXe siècle met en scène les femmes échouées dans les lodging houses démonte les logiques de la stigmatisation et les principes de la morale dominante. Les tsiganes cherchant à faire leur place dans les zones suburbaines de la Roumanie post communiste témoignent de l'exclusion dont ils sont les victimes, tout comme ceux qui, dans la France des « lois Besson », cherchent d'improbables aires d'accueil ou d'impossibles terrains à acquérir. La présence des ouvriers saisonniers logeant dans les Algéco et autres habitats modulaires sur le port du Havre en ce début du XXIe siècle accompagne d'autres transformations, celles qui ont cours dans le procès de travail, tandis que les 12

conditions de vie des travailleurs migrants vieillissant dans les foyers signent une certaine politique de l'immigration. Les prévisions des besoins en logement ont-elles délibérément ignoré les parents « non-gardiens» qui inventent pour les enfants de leur divorce un habitat compatible avec leurs moyens rétrécis? Les demandeurs d'asile qui s'entassent dans les hôtels de tourisme en Basse Normandie et ailleurs? Les étudiants recherchant chambre désespérément? Une dernière série de communications veut restituer les logiques qui président à certains choix, même si ces choix s'effectuent sous des contraintes draconiennes: celles des familles de victimes du saturnisme visant un relogement, celles de squatters marseillais qui s'essayent à inventer de nouvelles façons de préserver leur existence sociale et leur existence tout court, celles d'occupants illégaux des logements sociaux à Palerme, celles enfin d'habitants des tentes, des roulottes, des caravanes, en Belgique et ailleurs. Depuis le début du siècle, dans la plupart des pays d'Europe anciennement industrialisés, le droit au maintien dans les lieux d'abord, le droit au logement ensuite ont fini par s'imposer dans les textes mais aussi, au moins partiellement, dans la pratique. En même temps, les conditions concrètes de leur mise en œuvre se heurtent à des logiques qui tiennent au fonctionnement des marchés. Le caractère administré d'une certaine demande, avec liste d'attente, numéro unique et critères de priorité, ne semble pas à même de porter remède de manière décisive. Aux logiques ségrégatives et aux pratiques discriminantes, il semble donc que les États aient répondu par le remodelage de la ville, le renforcement des filets de protection, tandis que le marché suit son cours librement. La capacité d'hospitalité, d'inclusion, de nos territoires, se trouve ainsi mise à l'épreuve sous de nouveaux auspices. Pour finir, une précision: cet ouvrage, et la manifestation qui lui a donné naissance, ont été pensés comme le prolongement de la réflexion entamée avec l'ouvrage collectif «Logements de passage. Normes, formes, expériences» dirigé et édité par Claire Lévy-Vroelant dans la même collection en 2000. Sortie du cadre de l'hexagone pour être élargie aux dimensions de l'Europe, la réflexion a donc gagné en surface. Ses quatre promoteurs espèrent qu'elle a gagné aussi en profondeur.

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Première partie

Le droit au logement et les , recompositions de l'Etat social

État-providence et logement au XXIe siècle: le « maillon faible » en question

Peter MALP ASSl
Le marché du logement a toujours eu tendance à reléguer les travailleurs immigrés, les salariés à faibles revenus et tous ceux dont le droit au logement est menacé par la précarité. Les logements sociaux, dans le passé, ne leur étaient guère plus accessibles: dans beaucoup de pays en effet, ceux qui en bénéficiaient étaient, pour la plupart, salariés qualifiés, détenteurs d'emplois stables et de revenus fixes relativement confortables. Notre propos, dans cet article, porte sur la politique actuelle du logement, dont l'évolution, comme celle de l'État-providence dans son ensemble, risque d'aggraver les difficultés des ménages les plus vulnérables. Il faut redéfinir le lien qui unit le logement social à l'État-providence et cesser de penser que le logement social, parce qu'il ne concerne qu'une minorité relativement faible de ménages, ne serait qu'un élément marginal de l'État-providence. La métaphore du logement social comme maillon faible de l'État-providence, proposée par Vif Torgersen (1987), a connu un franc succès auprès des spécialistes de la question (Harloe, 1995 ; Malpass, 2003 ; Lowe, 2004 ; Abrahamson, 2005) mais nous avons désormais des raisons de penser qu'un changement s'impose, du moins pour certains pays européens. Les choses ont évolué, l'image a fait son temps et constitue désormais un obstacle à une bonne compréhension du phénomène. Dans cet article, nous proposons non seulement de nous défaire de cette idée du pilier bancal, mais aussi d'adopter une tout autre métaphore: le logement comme soubassement de l'État-providence. Au Royaume-Uni du moins, le patrimoine immobilier semble en effet appelé à jouer un rôle de plus en plus important puisque d'autres facteurs non négligeables de bien-être viendront à en dépendre: bonne scolarisation, source de revenus et accès aux soins pour les personnes âgées. Dans une première partie, nous ferons le point sur certains aspects bien connus du logement dans les États-providence européens et sur les interprétations qu'ils ont suscitées. Nous tâcherons de montrer dans la deuxième partie en quoi la métaphore du maillon faible n'est plus de mise. Dans la troisième partie, nous verrons que se dessine pour l'avenir un État-providence fondé sur le patrimoine immobilier. En conclusion, nous indiquerons quelques raisons de s'inquiéter d'une telle évolution.

1 University of West England (Bristol).

17

Tendances et interprétations
Pour commencer par quelques remarques consensuelles, on ne compte plus, dans la littérature, les références aux différents obstacles qu'ont rencontrés les États-providence européens de l'après-guerre (Esping-Andersen, 1990) à cause, initialement, du premier grand choc pétrolier de 1973 et de la crise économique mondiale qui en a résulté. En effet, pour ces États-providence, 1973 ne fut pas juste une crise ponctuelle mais bel et bien l'amorce d'un problème chronique auquel les gouvernements, les uns après les autres, ont tenté d'apporter des réponses. S'il s'agissait au départ de chercher à contrôler le dérapage des dépenses publiques à une époque de forte inflation et de récession économique, cette tentative s'est peu à peu muée en une campagne plus idéologique de réforme et de « modernisation» des services publics, destinée à les adapter à la société de consommation contemporaine et au turbo capitalisme. Cela, malgré l'argument de Zygmunt Bauman (1998 : 58) sur l'incompatibilité entre Étatprovidence et consumérisme. Depuis de nombreuses années, c'est en termes de retrait, de désengagement ou de transition que les chercheurs évoquent l'Étatprovidence. Parmi les causes avancées, l'essor de la mondialisation, l'avènement d'une société «post-fordiste» ou d'une «société du risque». Depuis le milieu des années 1970, les gouvernements ont tendance à douter de leur capacité à mener des actions politiques efficaces pour leurs citoyens. Ils se retranchent derrière des arguments tels que la concurrence mondiale, l'emprise des mécanismes du marché et le vieillissement de la population. La modernisation et la consumérisation des services publics reposent avant tout sur l'idée que les personnes et les familles doivent être plus responsables de leur propre bien-être et compter sur leurs revenus et leurs économies pour le garantir. Le déclin du collectivisme s'accompagne d'un retour de l'individualisme. Dans ce contexte, la notion de choix devient un élément déterminant. Les États-providence n'ont connu qu'une démarchandisation limitée du logement durant les trente Glorieuses: c'est à partir d'un tel constat que l'on a pu le considérer comme le maillon faible de l'État-providence. Comme la grande majorité des personnes, dans la plupart des pays, a continué à se loger par le biais du marché, le secteur social du logement tend à devenir synonyme de relégation: réduction de l'offre et de l'envergure des programmes, concentration accrue de ménages à faibles revenus dépendants des allocations. Le Royaume-Uni représente probablement le cas le plus extrême pour deux raisons: c'est d'une part le pays qui est allé le plus loin dans le processus de désengagement de l'état amorcé en 1980 (Ellison et Pierson, 2003 : 6 ; EspingAndersen, 1996: 10 et 15); d'autre part, la droite qui a mis en œuvre ce processus de retrait considérait le logement comme le domaine le plus perméable à une telle stratégie. Conjuguée aux coupes sombres dans le budget construction, la vente du parc social initiée par le Right to Buy (au Royaume18

Vni, une loi qui permet aux locataires des logements sociaux d'acquérir le logement dans lequel ils vivent) a conduit les spécialistes à adopter sur le logement social un point de vue proche de celui de VIf Torgersen. C'est ainsi que Ray Forrest et Alan Murie (1988) intitulent leur livre sur la vente des logements sociaux Selling the Welfare State, État-providence à vendre, ou que Michael Harloe (1995 : 2) peut dire du logement social qu'il a « conservé un statut instable et incertain aux marges de l'État-providence, puisque c'est celui des éléments considérés comme constitutifs d'un tel État qui reste le moins démarchandisé, autrement dit le plus fortement dépendant du marché ». Quant à Ian Cole et Robert Furbey (1994 : 6), ils décrivent le logement social comme « un service social mort-né au sein d'une dynamique capitaliste de relations de propriété », et s'interrogent sur ce qui a pu permettre aux gouvernements d'amputer l'État-providence de sa branche logement. Si l'on a beaucoup glosé sur les effets de la relégation du logement social en Grande-Bretagne, on peut observer des tendances similaires, bien que moins prononcées, dans d'autres pays européens (Priemus et Dieleman, 2002 ; van der Heijden, 2002 ; Edgar et al., 2002 ; Stephens et al., 2002 ; Whitehead, 2003). À mesure que décline le secteur locatif social, en valeur à la fois proportionnelle et absolue, les différentes formes de propriété individuelle sont de plus en plus prédominantes. Sans nier les spécificités propres à chaque pays, l'on constate qu'à l'heure actuelle, dans la grande majorité des pays européens, plus de 50% des logements sont occupés par leurs propriétaires (Edgar et al., 2002: 5; Priemus et Dieleman, 2002: 192). «(...J partout où nous étudions les dynamiques du marché du logement, nous constatons que la proportion des propriétaires-occupants est en hausse. Partout, le secteur locatif social est sur la défensive ». (Priemus et Dieleman, 2002 : 191). La part croissante des propriétaires-occupants n'est bien évidemment pas un phénomène nouveau et, comme Stuart Lowe (2004: 253) l'a noté, elle ne devrait pas être considérée comme une simple conséquence du néolibéralisme de ces vingt-cinq dernières années. Si elle est due, en partie, à une dérégulation toujours plus avancée des marchés immobiliers, elle reflète aussi la hausse des revenus réels. Le déclin du secteur locatif social et la multiplication parallèle des propriétaires-occupants peuvent sembler justifier la métaphore du maillon faible: il est vrai que le déclin du secteur locatif social intensifie la relégation et devient synonyme de faibles revenus, moindre statut social et relative médiocrité des logements; il est vrai aussi que l'hégémonie croissante de la propriété et d'une répartition par le marché remettent en question l'application au logement des notions de bien public et d'allocation en fonction des besoins: le logement social devient un bien de consommation comme un autre, subordonné aux moyens de chacun.

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La métaphore du maillon faible suggère une différence entre le logement et les autres piliers de l'État-providence qui seraient, eux, plus stables et résistants. Elle incite à penser que la privatisation et la marchandisation ne touchent que le logement social et que les autres services seront maintenus tels quels. Il est indéniable que le logement social a constitué la cible de choix de la droite thatchérienne durant les années 1980 en Grande-Bretagne.

Le logement, fer de lance de l'État-providence
On a longtemps cru que le logement social avait été peu à peu exclu de l'Étatprovidence, mais au lieu d'y voir un maillon faible, il est à présent plus juste de le considérer comme le fer de lance d'un processus de réforme qui affecte aussi, de la même façon, les autres services. Avant de poursuivre, il convient de préciser que cette analyse repose sur l'exemple britannique et qu'il ne s'agit nullement ici de suggérer la mise en place d'une stratégie délibérée d'expérimentation des réformes dans le domaine du logement avant extension aux autres secteurs. Avec le recul, nous pouvons cependant constater que les différentes réformes dont le logement a fait l'objet ces trente dernières années sont aujourd'hui adoptées ailleurs. L'État-providence modernisé qui a vu le jour en Grande-Bretagne se fonde sur une économie plus libre et plus ouverte, un rôle accru des marchés privés, un rôle réduit de l'État dans certains des principaux domaines liés au bien-être, une insistance particulière sur les notions de choix, d'opportunité et de responsabilité individuelle, et un éparpillement des organismes de gestion des services sociaux. Dans un État-providence moderne, le gouvernement cherche à minimiser sa contribution et à encourager une prise en main individuelle, une stratégie que d'aucuns ont appelé «responsabilisation» (Garland, 1996). Le logement social fait partie intégrante de cette stratégie. L'évolution du secteur ne s'est pas faite dans le sens d'une marginalisation ni d'une mise à l'écart: au contraire, elle s'accorde de mieux en mieux avec les tendances et les orientations générales de l'État-providence. Il est préférable de penser en termes de convergences, et non de divergences, autour d'un nouvel ensemble d'hypothèses et de pratiques. C'est précisément à cause de son moindre degré de démarchandisation et de la persistance d'une économie mixte que le logement social constituait un secteur de pointe pour le genre de modernisation qui se met en place aujourd'hui. Les marchés y ont toujours été bien établis et les notions de responsabilité et de choix, qui sont au cœur du vocabulaire des « modernisateurs », émaillaient déjà les discours sur la politique du logement. Dès les années 1950, les théoriciens du logement imaginaient les moyens de développer l'accession à la propriété et la location privée. Dès les années 1960 et 1970, ils testaient des solutions susceptibles de se substituer à la gestion municipale des logements sociaux. Dans les années 1980, ils exploraient et exploitaient tout le potentiel de privatisations et faisaient du logement l'un des 20

premiers secteurs sociaux ouverts aux financements privés. Dans les années 1990, ils franchissaient une étape supplémentaire en ouvrant en bloc2 la gestion des services municipaux au secteur indépendant à but non lucratif. Le processus que l'on qualifie à présent de « transfert de parc» débuta en 1988. Depuis, un million de logements ont changé de mains par ce biais (Malpass et Mullins, 2002 ; Pawson et Fancy, 2003 ; Pawson, 2004). À l'heure actuelle, la gestion municipale du logement social est moribonde puisque le parc continue de fondre tandis que les décisions stratégiques se prennent de plus en plus à l'échelle régionale. Le logement social, au début des années 2000, illustre bien les conséquences d'un recul des frontières de l'État-providence. Le désengagement du «ToutÉtat» a réduit l'étendue du secteur social. L'abandon par le gouvernement, au milieu des années 1970, de la politique du plein emploi a rendu la propriété privée plus risquée. Mais par la réduction parallèle de l'offre et de l'envergure du secteur locatif social, par un dénigrement constant de ce même secteur, les gouvernements successifs ont forgé un contexte au sein duquel la plupart des personnes titulaires d'un emploi n'ont d'autre choix que de prendre le risque d'acheter. L'évolution de la politique locative dans le sens d'une réduction des allocations générales et du développement des formes d'aides liées aux revenus, a également contribué à stimuler l'achat plus que la location. La politique britannique du logement encourage systématiquement l'accession à la propriété, ce qui a pour effet de diminuer l'étendue du secteur locatif social. Une telle politique, qui suppose un nombre croissant d'acheteurs à faibles revenus issus de la classe ouvrière, a relativement bien fonctionné tant qu'elle s'appuyait sur le plein emploi. Mais avec l'augmentation du taux de chômage, la restructuration industrielle et le retour subséquent du chômage de longue durée, il est vite devenu beaucoup plus risqué et moins facile de se loger par le biais du marché. L'émergence récente d'un marché du travail flexible et précaire, auquel le gouvernement est favorable, a eu de graves conséquences pour les acheteurs individuels, qui sont désormais confrontés à des risques potentiellement élevés et à une grande incertitude. L'accession à la propriété n'est plus de tout repos. Les soubresauts, au cours des trente dernières années, du marché du logement britannique n'ont fait qu'aggraver la situation: les personnes les plus touchées sont celles qui perdent leur emploi dans une période de récession du marché du logement et qui ne peuvent ni assurer les remboursements de leur prêt hypothécaire, ni vendre leur logement. Durant les dix dernières années, une croissance soutenue, de faibles taux d'intérêt, une inflation et un taux de chômage contenus ont occulté l'instabilité du marché du logement au RoyaumeUni. On s'attend pourtant à un nouvel ajustement douloureux (Harrison, 2005).

2

En français dans le texte (NdT).

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Le logement, fondement de l'État-providence?
Faire du logement le fondement même de l'État-providence est un pas de plus vers le concept du logement comme fer de lance d'un tel État. L'expression « fondement de l'État-providence» signifie deux choses distinctes: elle attire tout d'abord l'attention sur la façon dont le marché du logement régule l'accès aux services publics fondamentaux et à d'autres facteurs de bien-être; deuxièmement, l'accès à certains services marchands ou subordonnés à un contrôle de ressources, comme les soins aux personnes âgées, dépend de plus en plus du patrimoine immobilier; il est également possible de puiser dans ce patrimoine pour liquider un prêt pour études ou compenser une pension de retraite insuffisante. Le logement devient donc la base du nouvel Étatprovidence, en tant qu'il structure la distribution des services et alimente la consommation. Nous sommes peut-être à l'aube d'un profond remaniement, qui prend sa source dans des tendances déjà anciennes mais ne résulte pas d'un choix et n'est, en général, pas encore bien compris. Conjuguées à une tradition déjà bien ancrée d'encouragement à l'accession, l'individualisation et la privatisation plus récentes du bien-être social pourraient bien concourir à l'avènement d'un « État-providence des propriétaires ». Pourquoi les gouvernements seraient-ils attirés par ce type d'État-providence? Tout d'abord parce qu'il est tout à fait en phase avec les tendances consumériste et individualiste qui prévalent à l'heure actuelle, au Royaume-Uni du moins: il permet aux gens d'utiliser leurs propres ressources au mieux de leurs intérêts personnels; en d'autres termes, c'est une définition de l'État-providence qui privilégie la notion de choix individuel. Du point de vue du gouvernement, elle a l'avantage de transférer aux individus les dépenses et responsabilités jadis dévolues à l'État. Par ailleurs, elle permet aux gouvernements de régler deux problèmes d'un coup: d'un coté, tous les gouvernements européens s'inquiètent de ce que l'on appelle «la bombe à retardement démographique» et des sommes considérables qu'il va falloir consacrer au maintien d'une retraite adéquate pour les personnes âgées, toujours plus nombreuses par rapport aux actifs. D'un autre coté, ces mêmes gouvernements tournent leur regard vers les fortunes que représentent les logements des propriétaires-occupants, fortunes qu'il est très difficile de taxer, aussi bien sur un plan politique que pratique. Le Royaume-Uni ne prélève pas d'impôt sur les plus-values des résidences principales, et malgré une certaine appréhension populaire, les droits de succession affectent moins de dix pour cent des foyers. Dans un tel contexte, il est tentant de laisser les gens gérer eux-mêmes leur patrimoine immobilier et de les encourager à en faire usage en cas de besoin. Pour les propriétaires, le logement constitue donc la nouvelle sécurité sociale. Plus l'État réduit les prestations, (les retraites, par exemple), plus il élargit les mailles du filet de sécurité sociale mis en place après 1945 ; d'un autre côté, la 22

politique du logement est telle que les gouvernements, tout comme les consommateurs-électeurs, ont massivement investi pour maintenir la valeur des biens immobiliers et les régimes d'imposition. Dans ce contexte, les propriétaires sont rassurés de savoir que, quoi qu'il arrive aux systèmes collectifs de prestations sociales, ils peuvent compter, en cas de besoin, sur les ressources qu'ils ont investies dans leur logement. Qu'est-ce qui permet de croire que la Grande-Bretagne tend à fonder l'Étatprovidence sur le logement? Premièrement, le rapport entre la carte scolaire et le prix des biens immobiliers est un indice de taille, bien que l'on manque encore d'études précises sur la question. Selon Tim Butler et Garry Robson (2003 : 5), les agents immobiliers londoniens utilisent de plus en plus fréquemment la carte scolaire comme argument de vente, un phénomène lié à l'inauguration du choix parental et à la publication du classement des établissements. Des études plus récentes suggèrent que les écoles à elles seules peuvent entraîner une surcote de 30% du prix d'une maison, et que « la valeur des maisons les plus onéreuses tient en grande partie à la valeur capitalisée des [...] biens publics rattachés au secteur, du cadre de vie et des commerces environnants» (Cheshire et Sheppard, 2004 : F392). Selon les mêmes auteurs: La plupart des bienspublics sont ouvertementfinancés par les impôts et l'on considèrequ'ils sont accessiblesde manière équitable à tous lesfoyers. L'on devrait plutôt considérer que c'est le marché du logement qui en régule l'accès. La jouissance de ces biens dépend donc du revenu du foyer tout comme les vacances à l'étranger, l'éducationprivée, les services de sécurité personnelle ou un accès Internet haut débit (Cheshire et Sheppard, 2004: F392). Deuxièmement, le gouvernement britannique s'est donné comme objectif, pour les cinq années de la législature actuelle, de transformer en propriétaires un demi-million de foyers supplémentaires, ce qui suppose d'attirer toujours plus d'acheteurs à faibles revenus. Les raisons de cette politique sont en partie expliquées dans un article d'Yvette Cooper (2005) (aujourd'hui ministre du logement). Elle s'y intéresse à ce qu'elle appelle « le fossé entre les riches et les pauvres », et y affirme que «les mesures d'aide à l'enrichissement et à l'accession des foyers à faibles revenus doivent constituer un pan fondamental de la stratégie de justice sociale du parti travailliste pour son troisième mandat ». Selon la ministre, c'est une bonne chose que d'encourager l'épargne par la propriété car «quand vient la pluie, on a de quoi se couvrir ». Les publications officielles mettent également en avant le fossé entre les riches et les pauvres (ODPM, 2005), et il est intéressant de noter qu'en Grande-Bretagne, pour lutter contre de telles disparités économiques, on en appelle au développement de la propriété privée. L'autre méthode, qui consiste à redistribuer la richesse par le biais de l'impôt, n'est même pas prise en compte. La position politique de base du gouvernement se résume donc ainsi: « quand

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vient la pluie» vous êtes tout seul et vous devez faire face avec vos propres moyens plutôt que de recourir à une protection sociale financée par les impôts et redistribuée selon les besoins. Troisièmement, le gouvernement britannique se montre très intéressé par l'idée d'un État social patrimonial, qui fait la part belle aux actifs immobiliers. On a estimé qu'en 2003 le propriétaire britannique moyen détenait l'équivalent de 56 000 £ (83 000 euros) en biens immobiliers non hypothéqués (Smith, 2005). Or, pour la majorité de la population, c'est évidemment le logement qui constitue la part la plus importante de l'actif. Smith estime également que les propriétaires britanniques de plus de 65 ans possèdent 460 milliards de livres sterling (682 milliards d'euros) en biens immobiliers non hypothéqués. En Grande-Bretagne les actifs non financiers constituent un peu plus de la moitié de toute la fortune privée (520/0),et il s'agit principalement de biens immobiliers (Social Trends, 2005). Il semble donc logique de penser que la mise en place d'un État social patrimonial fera du logement la ressource de base et la clé de voûte des politiques futures.

Implications de la notion de logement comme fondement de l'Étatprovidence
Dès lors que le logement devient le soubassement de l'État-providence, se pose la question centrale de l'inégalité. L'État-providence de l'après-guerre avait pour but de réduire l'impact des différents types d'inégalités, alors que faire du logement la base de l'État-providence favoriserait la tendance inverse, le développement des inégalités. L'écart se creuserait au sein même de la catégorie des propriétaires et deviendrait infranchissable entre ceux-là et les non-propriétaires. Les plus affectés seraient précisément ceux qui dépendent le plus des types d'aide et de soutien que dispensait l'État-providence: les travailleurs migrants en situation précaire aux marges du système ainsi que les autres catégories de personnes qui vivent de revenus faibles ou de prestations sociales. Souligner ainsi les inégalités ne revient pas à préconiser une position égalitariste extrême; il s'agit simplement de suggérer que, de manière générale, des inégalités réduites sont préférables à des inégalités accentuées (Wilkinson, 2005). Le marché du logement a tendance à refléter les inégalités de revenu, puisque les mieux nantis vivent dans les maisons les plus cossues et les mieux placées tandis que les acheteurs occasionnels, à faibles revenus, doivent se contenter des habitations les plus misérables et les plus mal situées. L'idée que le marché immobilier pourrait constituer un ascenseur social est très répandue dans le débat sur le logement en Grande-Bretagne, mais la métaphore n'est pas vraiment satisfaisante car le point de départ peut être différent selon les personnes et l'ascenseur ne s'arrête pas à tous les étages. Les hauts salaires ont

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tendance à commencer plus haut et à monter plus haut et plus vite. Les inégalités de revenu, qui se creusent depuis la fin des années 1970 et qu'ont alimentées les réductions d'impôts pour les riches dans les années 1980, ont engendré d'importantes variations des prix qui ont un impact direct sur la mobilité et l'accumulation des richesses. On a beaucoup débattu dans la littérature sur la définition et l'évaluation des gains des propriétaires-occupants (Saunders et Harris, 1988; Saunders, 1990; Duncan, 1990; Forrest et al., 1990 ; Hamnett, 1999), et la seule chose que l'on puisse en dire, c'est qu'il y a plusieurs manières d'aborder le problème. Bien qu'on ne puisse avoir de certitudes dans le domaine, il est clair que depuis 1945 sur le marché immobilier britannique, les propriétaires britanniques ont constaté une tendance à la hausse des prix (avec un taux moyen réel de 2,5% pour la période 19712001 (Barker, 2003: 6); malgré certaines périodes de baisse des prix en monnaie constante, l'immobilier apparaît comme un très bon investissement à long terme, par rapport aux actions et aux fonds de pensions. L'on peut dire de manière générale que les acquéreurs de biens immobiliers coûteux sont susceptibles d'engranger davantage de profits en valeur absolue. La période, la situation géographique et la classe sociale viennent cependant nuancer ce constat. Une étude de Chris Hamnett (1999, chapitre 4) sur les propriétaires du sud-est de l'Angleterre en 1993 met en avant des données qui confirment l'idée selon laquelle les classes sociales les mieux nanties acquièrent des maisons plus chères et réalisent des gains absolus plus élevés: mais cela est en partie dû à une plus grande mobilité - les gains reflètent le nombre de transactions et la tendance à passer chaque fois à la catégorie supérieure. Hamnett (1999: 100) conclut:
Si l'on prend en compte l'ensemble de leurs opérations immobilières sur la durée [...] les cadres ont effectué des gains absolus deux/ois plus importants que les classes ouvrières,. ces gains sont fonction de leur capacité à investir davantage [...]. Sur le long terme, les cadres font davantage de bénéfices que les autres groupes, en valeur absolue comme relative [...]. Pour un groupe d'acheteurs similaires, la classe sociale et le revenu ont un impact direct sur l'ampleur des gains, bien qu'à long terme la date d'achat soit le facteur le plus important dans le calcul des gains en valeur absolue. Un travailleur non qualifié qui a acquis son bien dans les années 1960 ou 1970 bénéficiera presque inévitablement d'un gain supérieur à celui d'un cadre qui a acheté il y a quelques années. Cependant, pour une durée comparable, la classe sociale redevient unfacteur déterminant.

Le témoignage de Hamnett concerne le sud-est de l'Angleterre, mais il faut tenir compte des disparités régionales sur le marché de l'immobilier (Bramley et al., 2004 : chapitre 3). En 2002, le prix moyen d'une maison au Royaume-Uni était de 128 634 £ (190 773 euros), mais dans le Grand Londres il était 206 839 £ (306 666 euros), contre seulement 88 041 £ (130 532 euros) dans le Yorkshire ou le Humberside. Le prix moyen du Yorkshire et du Humberside ne

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représentait donc que 42,5% de celui de Londres, et l'écart s'est creusé au fil des ans. En 1969, le prix moyen du Yorkshire et du Humberside représentait 55% de celui de Londres. L'acquéreur d'une maison à Bradford ou Leeds en 1969 au prix moyen pour la région de 3 436 £ (5 093 euros) aurait fait un bénéfice de 84 605 £ (125 412 euros) en 2002, alors qu'à Londres, pour le même investissement, il aurait gagné un peu plus de 200 000 £ (296 000 euros) sur la même période (BSA, 1979; Wilcox, 2003). On peut se consoler en pensant que les variations régionales des prix de l'immobilier sont plus importantes que celles des revenus, et qu'il est donc plus facile de devenir propriétaire-occupant dans le nord du pays. Comme nous l'avons dit plus haut, certains facteurs tels que la qualité des services locaux, et notamment des écoles, ont un impact considérable sur les prix de l'immobilier. Cela n'est pas nouveau, mais l'importance que revêt la carte scolaire est plus récente: un bon secteur peut entraîner une surcote de plusieurs dizaines de milliers de livres sterling. L'éducation n'est qu'un exemple de la façon dont la répartition géographique des ressources influence les prix de l'immobilier et l'on a peu de risques de se tromper en estimant que les classes les plus aisées utilisent leur pouvoir d'achat supérieur pour favoriser leur accès à ces avantages et privilèges. Les outils d'information sur la répartition géographique sont de plus en plus répandus et performants, ce qui pourrait se traduire par des décisions toujours plus judicieuses de la part des acheteurs immobiliers qui cherchent à la fois à accéder à des ressources urbaines rares et à faire fructifier leur capital. C'est ce que certains appellent le tri logiciel des sociétés (cité par Smith, 2005). La tendance des plus aisés à se couper physiquement du reste du monde au moyen de barrières et de grilles n'est que la forme extrême d'une tendance plus générale, identifiée par Paul Cheshire et Stephen Sheppard (2004), qui consiste à rechercher le cadre de vie le plus agréable et le plus bénéfique possible. L'égalité des chances était l'une des clés de voûte de l'État-providence d'aprèsguerre, et Tony Blair a récemment fait part de son ambition de créer «une société des possibles» (Malpass, 2005b). Mais il nous semble évident que faire du logement le fondement de l'État-providence reviendrait à faire une croix sur l'égalité des chances, au point que les chances de réussite d'un enfant dans la vie seraient (encore plus qu'aujourd'hui) fonction du succès de ses parents (ou de ses grands-parents) sur le marché du travail et de leur positionnement correspondant sur le marché de l'immobilier. Le type d'écoles fréquentées mais aussi le niveau de qualification atteint et le financement des études sont directement concernés. Il existe d'énormes disparités entre les jeunes personnes issues de famille de locataires aux revenus modestes, qui doivent décider si elles peuvent se permettre de poursuivre des études supérieures, et celles qui peuvent compter sur le patrimoine immobilier de leurs parents (ou grands-parents) pour financer leurs études universitaires. On peut s'attendre à ce que les parcours

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immobiliers des uns et des autres soient également différents, puisque les premiers, qui auront déjà à rembourser un crédit pour études, n'entreront vraisemblablement sur le marché immobilier que plus tard et à un niveau inférieur: ils accumuleront donc moins de richesses dans le même temps. L'on ne peut évoquer les transferts intergénérationnels de patrimoine immobilier sans soulever la question de l'héritage, qui a toujours été considéré comme l'un des principaux facteurs d'inégalité. L'héritage permet au patrimoine de passer de génération en génération, et c'est ainsi que les riches restent riches, parfois même sans travailler (une prime à l'oisiveté). Le transfert de patrimoine entretient le handicap de ceux qui n'ont rien à hériter, ce qui permet de s'assurer que les pauvres restent pauvres. C'est en partie pour atténuer les effets d'un tel transfert que l'État-providence de l'après-guerre avait mis en avant le principe de l'égalité des chances. Or, plus nous tendons vers une définition patrimoniale individualisée de l'État social et plus il va nous être difficile de remettre en question une telle source d'inégalité. Il nous faut à présent considérer quels sont, pour un gouvernement, les moyens concrets de faire du logement la base de l'État-providence. Le problème est double: premièrement, on peut supposer qu'il faudrait prévoir un dispositif pour ceux qui ne possèdent pas de patrimoine immobilier propre. Deuxièmement, il faudrait trouver un moyen d'inciter les gens à puiser dans leur patrimoine immobilier pour pourvoir à leurs propres besoins. Les gouvernements auraient la tentation d'adopter une stratégie de service minimal, et auraient recours, pour limiter la demande, à l'examen des ressources, aux listes d'attente, ou à d'autres expédients comme la réduction des investissements et la dégradation de la qualité. Si une telle stratégie venait à prévaloir, il est évident que les plus vulnérables et les moins aisés en pâtiraient énormément. Plus les gens désertent les services publics, plus ces services auront tendance à perdre en qualité. Il convient enfin d'examiner un point qui n'est pas sans rapport et peut être source de préoccupation: celui du danger qu'il peut y avoir à se reposer trop exclusivement sur le patrimoine immobilier. Le marché de l'immobilier britannique alterne entre flambées et chutes (Bramley et al., 2004 ; Harrison, 2005), ce qui représente un risque pour les gouvernements comme pour les bénéficiaires de prestations. Une stratégie qui repose sur l'accumulation des richesses dans un marché que l'on sait volatile à court et moyen terme est évidemment risquée pour l'épargne à long terme des individus. L'on commence à parler (Smith, 2005, 2006) du risque inhérent qu'il y a pour les personnes à investir trop fortement dans l'immobilier au détriment de leurs portefeuilles d'actions. Dans le même temps, le marché de l'immobilier subit des distorsions dans la mesure où les achats se font dans l'optique d'un gain potentiel et non plus dans une optique utilitaire. Il est également possible que le développement du logement comme fondement de l'État-providence en vienne à affecter les 27

processus décisionnaires du gouvernement: l'objectif prioritaire deviendrait la protection des valeurs immobilières, puisque les conséquences d'un effondrement pourraient être dévastatrices en termes politiques aussi bien qu'en termes de bien-être individuel. Les gouvernements et les propriétaires (la majorité des électeurs) ont donc un intérêt commun, la défense des valeurs immobilières, qui va à l'encontre des intérêts de la minorité non propriétaire, pour qui l'augmentation des prix signifie simplement l'augmentation des loyers. Il y a soixante ans, l'on créait l'État-providence pour réduire les risques et les inégalités, et pour fournir à tous une protection collective contre les vicissitudes du marché. L'on peut mesurer à quel point le contexte politique et social a changé en constatant que les politiques actuelles reposent sur une vision beaucoup plus détachée de l'inégalité et semblent parfois même conçues pour la promouvoir et la développer. Il revient à chacun de juger s'il y a lieu ou non de s'en alarmer, mais il est certain que la direction prise implique des changements défavorables aux pauvres et aux exclus. Bibliographie ABRAHAMSON Peter (2005), The Wobbly Pillar Revisited: Theorizing Welfare State and Housing Policy: the Case of Denmark, article présenté à la conférence de l'European Network for Housing Research (ENHR), Reykjavik. BAUMAN Zygmunt (1998), Work, Consumerism and the New Poor, Open University Press, Buckingham, 106 p. BARKER Kate (2003), Review of Housing Supply: Interim Report, HMSO, Londres. BSA (1979), BSA Bulletin, n° 20, Building Societies Association, Londres. BUTLER Tim, ROBSON Garry (2003), «Plotting the Middle Classes: Gentrification and Circuits of Education in London », Housing Studies, vol. 18, n° 1, p. 5-28. CHESHIRE Paul, SHEPPARD Stephen (2004), «Introduction to Feature: the Price of Access to Better Neighbourhoods », The Economic Journal, n° 114, novembre 2004, p. F391- F396. COLE Ian, FURBEY Robert (1994), The Eclipse of Council Housing, Routledge, Londres. COOPER Yvette (2005), « Now We Must Narrow the Wealth Gap », The Guardian, 22 mars 2005. DUNCAN Simon (1990), « Do House Prices Rise that Much? A Dissenting View», Housing Studies, vol. 5, n° 3, p. 195-208. EDGAR Bill, DOHERTY Joe, MEERT Henk (2002), Access to Housing: Homelessness and Vulnerability in Europe, Policy Press, Bristol, 165 p. ELLISON Nick, PIERSON Chris (dir.) (2003), Developments in British Social Policy 2, Palgrave Macmillan, Basingstoke, 382 p.

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Cités ouvrières et précarité d'occupation: l'attitude ambiguë des pouvoirs publics (France, 1914-1939)

Hélène FROUARD1

Parce que notre État moderne se veut le garant de l'accès de tous aux droits sociaux fondamentaux, mais parce qu'il se doit également d'assurer à chacun l'exercice du droit de propriété, il est amené en matière de logement à opérer des arbitrages complexes, limitant le droit du propriétaire « d'user, de jouir et de disposer d'une chose d'une manière exclusive et absolue »2 au profit d'une protection de l'occupant (non-propriétaire) du logement. La tension entre le droit de propriété et sa nécessaire limitation est d'ailleurs perceptible dès 1789 : à l'affirmation du caractère « inaliénable et sacré» de la propriété privée, la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen oppose immédiatement sa possible privation pour cause de «nécessité publique », plaçant ainsi le bien public comme transcendant, dans certains cas, à l'exercice du droit de propriété3. Ce sont précisément les termes et l'évolution de cet équilibre que souhaite explorer cette étude en s'attachant au cas du logement d'entreprise4 : l'analyse s'appuiera sur les controverses qui opposèrent durant l'entre-deux-guerres les habitants des cités patronales aux entreprises maîtresses de ce parc immobilier, et ces dernières à l'État, à un moment où l'aggravation de la crise de l'habitation et le marasme de la construction rendaient les pouvoirs publics particulièrement sensibles aux conditions des ouvriers logés mais également à la vigueur de la promotion immobilière patronale.

1 Institut pour l'histoire de l'aluminium. 2 Sous les restrictions établies par la loi précise toutefois le dictionnaire (Le Nouveau Petit Robert, Dictionnaire de la Langue française, Paris Éditions Le Robert, nouvelle édition 1993). 3 Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, 26 août 1789, article 17. Le code civil (article 544 et suivants) reprend ce balancement. 4 On appellera ici sous le terme de «logement d'entreprise» ou «logement patronal» les logements mis à disposition de leur personnel par les entreprises qui les emploient. Pour plus d'éléments sur la constitution de ce parc immobilier, les diverses formes qu'il prend et le public qu'il abrite, voir Frouard, 2003. 31

Le parc immobilier d'entreprise mondiale: un statut d'exception

avant la Première

Guerre

L'intérêt des politiques patronales de logement tient au statut d'occupation de ces logements, statut d'exception eu égard aux conditions habituelles du contrat locatif. Marquée du sceau de la nécessité, l'intervention patronale adopte en effet dès l'origine des traits spécifiques. Car la constitution de cet indispensable parc immobilier est onéreuse: pour s'en tenir aux seules constructions (qui représentent la part principale de l'habitat patronal, constitué pour le reste de bâtiments rachetés ou loués à des tiers), les entreprises font face à des coûts de construction en hausse constante après la Première Guerre mondiale, sans pouvoir en espérer un retour sur investissement (Barjot, 1996; Hirsch, 1984; Lévèque et Ricard, 1927): en 1925, alors que les ouvriers versent pour leur logement une indemnité qui ne dépasse pas quelques dizaines de francs par mois, le coût de construction d'une maison ouvrière est estimé par le ministère du Travail à 22 800 francs en moyenne (30 000 francs à en croire les mines de Béthune) ; l'amortissement d'un logement se fait au mieux en plusieurs dizaines d'années... S'ajoute à cela l'éventuel coût du foncier lui-même: les rapports d'usine de la Compagnie d'Alais Froges et Camargue témoignent de la prise de conscience par les petits propriétaires ruraux des avantages qu'ils peuvent désormais tirer de terrains jusque-là sans grande valeur6. Soucieuse de rentabiliser au mieux son parc immobilier, l'entreprise veille à ce qu'il abrite exclusivement les hommes qu'elle emploie. D'où l'attention portée au choix des bénéficiaires, afin de privilégier la main-d'œuvre la plus utile7. Surtout, cette même contrainte pousse les entreprises à s'assurer que le logement ne soit occupé que pendant la durée du contrat de travail. Et de fait le logement d'entreprise est, dès le XIXe siècle, considéré juridiquement comme un accessoire au contrat de travail, l'occupation du logement étant dès lors subordonnée à la durée et aux vicissitudes dudit contrat (Vivier, 1953). La jurisprudence souligne le statut d'exception du logement patronal: ainsi la mutation de jouissance d'un logement d'entreprise ne donne lieu à aucun acte écrit ou aucune déclaration détaillée et estimative - contrairement à la décision
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514 140 salariés directementlogés par leur employeur,selon l'enquête lancée par le ministère

du Travail dans les entreprises de plus de 200 salariés, les mines et les compagnies de chemins de fer (<<Enquêtesur la contribution des établissements occupant de 200 à 500 ouvriers au logement de leur personne!», Bulletin du ministère du Travail, n° 1-2-3, janv-fév-mars 1932, p. 1-23). Resterait à compléter ce bilan par l'étude des entreprises de moins de 200 salariés. 6 Archives Pechiney, dépôt de Saint-Jean de Maurienne, rapports annuels des directeurs d'usine (A.F.C. est l'ancêtre de la compagnie Pechiney). 7 Ce qui explique également la faible extension de l'accession à la propriété: si certains patrons, souvent marqués par le christianisme social, tentent de telles expériences, la plupart ne s'y risquent pas (en témoignent les responsables des mines de Champagnac, fort inquiets à l'idée qu'un mineur, une fois devenu propriétaire de son logement, puisse quitter la mine qui l'employait, celle-ci ayant alors investi à fonds perdus pour cet ouvrier...). 32

du Code Général des Impôts concernant toute mutation de jouissance de biens meubles et immeubles8. De même, alors que les juges de paix connaissent les litiges relatifs aux réparations locatives entre propriétaires et locataires liés par un bail, c'est le Conseil des prud'hommes qui est compétent en matière de logement d'entreprise. L'entreprise peut donc mettre fin unilatéralement à l'occupation du logement lorsque le contrat de travail s'arrête (par licenciement, départ volontaire, retraite, etc.9). Si les entreprises n'usent pas toujours aussi strictement de ce droit - elles tolèrent parfois le maintien dans les lieux, par

exemple de veuves ou de retraités (Le Maner 1995)- elles ne se privent pas de
l'appliquer dans d'autres circonstances, comme à Joeuf par exemple où un ouvrier qui tente d'organiser un syndicat en 1900 est chassé de son logement (Goupy, 1979). Cette situation est fort éloignée du droit commun en matière de bail: dès avant la Première Guerre mondiale, l'engagement entre les deux parties (qu'il repose sur un bail écrit, ou, comme c'est alors également l'usage, sur un engagement verbal) ne peut prendre fin qu'à l'achèvement de la durée prévue dans le bail (trois ans minimum), ou, en l'absence d'une telle durée déterminée, sur simple décision d'une des parties et avec un préavis respectant les règles en usage localement. Certes, à Paris, dans le cas des locations meublées, le préavis n'est que d'un mois pour les locations payables au mois, et de quinze jours pour les locations payables à la semaine ou à la quinzaine. Mais plus souvent, ce préavis, d'un ou d'un demi-terme, est de un à trois mois (Cabirol, 1926; Trutié de Vareux, 1937)10.On mesure dès lors la distance qui sépare la location régie par le droit commun de la fourniture de logement par un employeur. La question est loin d'être formelle dans la mesure où plus de 500 000 salariés sont encore logés directement par leur employeur dans les années 1930 -l'intervention patronale qui remonte au début du XIXe siècle (les entreprises cherchant, dans un contexte de pénurie chronique de logements à attirer et fixer la maind'œuvre nécessaire) se poursuivant massivement au cours du XXe siècle. Jusqu'à la Première Guerre mondiale, cette situation spécifique ne semble soulever aucun problème - d'autant plus que la question du logement est largement absente des revendications ouvrières et syndicales (Perrot, 1973; Perrot, 1981). En 1914, le directeur de la glacerie de Saint-Gobain affirme ainsi à sa direction qu'il obtient sans difficulté le départ des occupants de logement à
8

Tribunal de Toulouse, 6 décembre 1875 (Rep. Enregistrement 1876, 428). Sauf indication

contraire, les références à la jurisprudence sont empruntées à l'ouvrage de Gérard Vivier, op. cil. 9 L'absence de délai de transition étant accentué par la rapidité avec laquelle un licenciement peut alors être prononcé tout au long de la période étudiée, la rupture du contrat de travail étant peu encadrée juridiquement. Il faut en effet attendre le 19 juillet 1928 pour que soit imposé un préavis. Celui-ci, appelé « délai-congé », est fixé par les usages locaux ou à défaut par convention collective, mais n'a aucune durée minimale légale avant la loi de 1958. 10Ces dispositions n'empêchent pas les départs anticipés des occupants, par les déménagements nocturnes dits « à la cloche de bois» lorsqu'un terme devient trop difficile à honorer... 33

qui il en fait la demande11. Dans un contexte de pénurie de logements, l'offre patronale apparaît en effet comme un avantage (en raison des loyers très bas qui l'accompagnent) plus que comme une contrainte. Et la précarité qui la caractérise semble peu choquer une population ouvrière elle-même très mobile. Les oppositions ouvrières restent indirectes et peu organisées: elles prennent le plus souvent la forme de fuite vers d'autres entreprises ou vers le parc immobilier privé - ce turn-over élevé pouvant d'ailleurs devenir pour les
entreprises un objet de préoccupation
12...

La remise en cause du modèle
Ce modèle patronal est pourtant mis à mal au début du XXe siècle. Une législation spécifique mise en place à partir de 1894 se propose en effet d'aider ceux qui n'y arrivent pas par eux-mêmes, et tout particulièrement ces « travailleurs vivant principalement de leur salaire» à construire leur foyer13. Le logement est de facto envisagé par les pouvoirs publics principalement sous l'angle de la propriété, la possession du foyer semblant d'autant plus légitime qu'elle est porteuse d'un idéal politique (l'indépendance du «citoyen propriétaire» apparaissant, de la Rome républicaine à la Révolution française, comme la garantie nécessaire au libre exercice du droit civique). Il continue à l'être durant tout l'entre-deux-guerres : ne voit-on pas Louis Loucheur, lorsqu'il défend son projet de loi en 1928, assurer rechercher «la propriété du travailleur »14? La ventilation des investissements publics confirment cette tendance, puisqu'en 1927 encore, 50% des sommes dispensées par l'État en faveur des habitations à bon marché (HBM) le sont en faveur de l'accession à la

1I Archives Saint-Gobain Blois, CSG 893/25, lettre du directeur de la glacerie au conseil d'administration le 19 mars 1914. 12 Comme à Ugine où les fréquents départs et les déménagements consécutifs entraînent un alourdissement des frais de gestion. Archives Pechiney, 073-4-50963, P.V. du conseil d'administration de la Société des habitations économiques et hygiéniques d ' Ugine, 1909-1912. 13 Loi du 14 avril 1906, art.1. À quelques nuances près, l'expression est présente dans l'ensemble des lois de l' entre-deux-guerres sur les HBM depuis la loi fondatrice de 1894 (qui évoque dans son article 1 les «personnes n'étant propriétaires d'aucune maison, notamment [les] ouvriers ou employés vivant principalement de leur travail ou de leur salaire ». 14Ce que critique d'ailleurs le député socialiste Uhry, reprochant au projet de vouloir «permettre à chacun de devenir propriétaire, c'est le vieux rêve de l'accession du prolétariat à la propriété ». «Il va être réalisé!» lui répondent bruyamment les députés de droite, assumant ouvertement cet objectif (J.O, Chambre des députés, déb. parI. « Discussion d'un projet de loi tendant à établir un programme de construction d'habitations à bon marché et de logements en vue de remédier à la crise de I'habitation », 1èreséance du 3 juillet 1928). 34

propriétél5. S'esquisse ainsi un nouvel idéal du logement populaire, qui fait de celui-ci un des outils de ce processus de «réduction et socialisation des incertitudes de l'existence» caractéristique des politiques sociales alors en cours de construction, et dont on voit combien il s'éloigne du modèle patronal (Renard, 1995). Cette évolution en profondeur, qui s'oppose nettement au modèle patronal, est renforcée par les dispositions prises à la faveur du premier conflit mondial. Le 3 août 1914 le gouvernement est autorisé à prendre des mesures exceptionnelles concernant les obligations commerciales ou civilesl6. En application de ce texte, divers décrets et lois pris dès l'été 1914 accordent aux mobilisés et à leurs familles des délais de paiement de loyer, ainsi que la prorogation des baux signés. En 1917, 80% des locataires des grandes villes relèvent de cette législation (Hirsch, 1984). Or, ces mesures de gel des loyers et de maintien dans les lieux, conçues pour le seul temps de guerre, sont en pratique reconduites durant tout l'entre-deuxguerres, aucun gouvernement n'ayant le courage politique d'y mettre fin. En instituant des prorogations de baux, c'est-à-dire « le droit pour le locataire de se maintenir dans les lieux qu'il occupe au-delà du terme fixé et contre la volonté du propriétaire» (Cabirol, 1937 : 33)17,cette législation fonde un droit protecteur pour les occupants des logements, modifiant profondément les rapports entre locataires et propriétaires. Ces derniers ont d'ailleurs conscience de l'ampleur du changement, et Trutié de Varreuxl8, leur inlassable défenseur, n'aura de cesse d'exposer durant l'entre-deux-guerres les difficultés créées par cette situation qui remet en cause la rentabilité de la propriété foncière pour les immeubles concernés, contribuant au marasme du marché immobilier et à la crise du logement. Ce sont précisément ces dispositions du temps de guerre qui font naître parmi les occupants de logements patronaux des revendications jusque-là inconnues. Les premiers incidents apparaissent dès l'armistice. En décembre 1918, un ancien employé de Montargis (Compagnie de Saint-Gobain) refuse de quitter
15Pour des raisons de disponibilité foncière d'une part, et de flou juridique sur la copropriété (en immeuble) d'autre part, les HBM urbains seront le plus souvent offerts en location et non en accession à la propriété. Mais la loi insistera toujours sur la propriété: l'article 2 de la loi Loucheur du 13 juillet 1928 indiquera ainsi sans ambiguïté que « les maisons individuelles et les logements prévus par la présente loi sont surtout destinés à devenir la propriété de personnes peu fortunées et notamment de travailleurs vivant principalement de leur salaire» (loi Loucheur, article 2, 2e alinéa, souligné par nous). 16Loi du 3 août 1914. 17Ce droit s'exerce sous certaines conditions, dont le respect des obligations imposées par le bail. 18 Charles-Camille Trutié de Varreux, président de la Chambre syndicale des propriétés immobilières de la Ville de Paris, publie durant l'entre-deux-guerres plusieurs analyses détaillées rentabilité de la promotion immobilière, elle-même liée aux lois sur les loyers. 35

sur la crise du logement,qu'il analyse - entre autres commeune conséquencede la baisse de la

son logement, bien qu'il ait précédemment accepté une clause stipulant la fin de l'occupation du logement en cas de départ de l'usineI9. Il appuie sa demande sur la loi du 8 mars 1918 qui a consacré les possibilités de prorogation de baux pour tous les locataires touchés par la guerre2o. De même, une veuve qui occupe depuis 1910 un logement de l'usine de Bayonne souhaite bénéficier des prorogations prévues par cette loi. Elle fait adresser sa demande par ministère d'huissier en décembre 1919. Pourtant, dans le cas présent, son mari avait signé un bail dont une clause indiquait que celui-ci prendrait fin dès que l'homme cesserait d'être employé. Ce type de revendication est relayé par les députés socialistes en 1922 lors du débat en deuxième lecture du projet de loi prorogeant la loi sur les loyers. Henri Cadot (ancien mineur, syndicaliste et député du Pasde-Calais) et Jean Mouret (syndicaliste, député SFIO de la Seine) bataillent contre un article qui excluait les logements d'entreprise du bénéfice des mesures de maintien dans les lieux. La question est à nouveau débattue lors de deux votes de renouvellement des prorogations de loyers, en 1924 puis en 1926 - le député socialiste Gouin souhaitant que seuls les logements strictement nécessaires à l'exécution du contrat de travail puissent échapper aux dispositions de maintien dans les lieux. La crise économique vient amplifier ces attaques contre le statut du logement patronal. La possession d'un parc immobilier pose en effet au patronat un problème non négligeable puisque celui-ci, destiné à soutenir l'effort productif, perd une grande partie de son utilité en période de chômage, tout en restant une charge financière21. Parmi les stratégies développées pour limiter le coût de ces logements devenus en grande partie inutiles, certaines entreprises tentent d'expulser leurs occupants désormais chômeurs. Ces expulsions suscitent une forte hostilité: certains ouvriers réclament (et obtiennent) des délais de grâce, au titre de l'article 1244 du Code Civil qui autorise les juges à accorder des délais aux débiteurs. D'autres rechignent à obtempérer: l'industriel François Peugeot devant la Chambre ou le directeur de la Fédération industrielle des matériaux de construction évoquent en 1936 la multiplication des procédures judiciaires entamées contre ces récalcitrants22. Ces critiques trouvent un écho à la Chambre des Députés: dès 1931, Victor Doeblé, député communiste de Moselle, interpelle le ministre de la Justice au sujet des ouvriers de sa circonscription qui, au chômage, risquent une expulsion
19Archives Saint-Gobain Blois, CSG 893.25, note pour le directeur général des usines de produits chimiques de Saint-Gobain. 20La loi du 8 mars 1918 ne donne aucune précision concernant les logements d'entreprise. 21 Que ce soit par le remboursement des frais de construction engagés, par l'immobilisation de capital qu'il implique (alors que les entreprises ont besoin de liquidités) ou encore par les frais d'entretien qu'il nécessite. 22 1.0, chambre des députés, question écrite n04821 de François Peugeot (30 novembre 1937) et A.N., F/60/604, lettre du directeur de la Fédération industrielle des matériaux de construction au Ministre de la Justice le 20 octobre 1936. 36

faute de pouvoir payer leur loyer. En 1936, d'autres députés communistes proposeront à nouveau à la Chambre l'interdiction des expulsions. Les diverses organisations professionnelles ouvrières, appuyées par certains inspecteurs du travail, demandent donc au ministère du Travail l'inscription de la question à l'ordre du jour du Conseil supérieur du Travail (CST)23.Le problème, qui avait déjà traversé les précédents débats menés par le CST sur le logement patronal en 1928 et 1931, est donc désormais posé officiellement. Les représentants ouvriers useront de la tribune ainsi offerte pour dénoncer la fragilité de la situation des ouvriers logés par leur entreprise: dénonçant le «féodalisme» patronal, ils réclament « un régime légal qui ne livre pas le travailleur à une sujétion telle qu'il serait à peu près réduit au sort d'un serf attaché à la glèbe,
ou à la condition d'un animal traqué »24.

Une contre-offensive patronale efficace
Les entreprises affrontent donc une opposition nouvelle, qui remet en cause les bases de leur intervention. Elles réagissent vigoureusement à cette nouvelle situation. D'abord par une série de mesures pratiques: les engagements jusquelà verbaux sont ainsi transformés en contrats écrits établissant officiellement le lien entre contrat de travail et occupation du logement et confirmant le caractère précaire de cette dernière. Ils stipulent que le logement doit être libéré par l'occupant dès la fin de son contrat de travail. Dans le même esprit, la compagnie de Saint-Gobain prend par exemple soin en 1922 de bannir les mots bail, loyer et locataire qu'elle avait utilisés dans les premiers contrats mis au point lors des années précédentes, et les remplace par les mots jouissance précaire, somme et occupant, souhaitant par là éviter toute confusion sur le statut de son parc immobilier. Les entreprises accordent également une grande importance au règlement judiciaire des affaires et au maintien de la jurisprudence préexistante. Dès les premières demandes de maintien dans les lieux, Saint-Gobain porte l'affaire en justice souhaitant obtenir publiquement gain de cause. Arguant du fait que le plaignant ne paye pas de loyer et ne peut donc se réclamer de la législation sur le maintien dans les lieux des locataires, la Compagnie obtient gain de cause auprès du tribunal civil. Elle s'empresse de transmettre la décision aux usines de Tours et Orléans confrontées à des

23 Cette instance tripartite et consultative, créée en 1891, est formée de membres ouvriers, de membres patronaux, et de représentants divers (dont des membres du ministère). Réunie en sessions annuelles sous la direction du ministère du Travail, elle étudie l'ordre du jour fixé par le ministre, lance des discussions, puis vote des vœux. Si le CST a moins d'envergure aux yeux des membres ouvriers que le Conseil national économique (créé en 1925), il n'en reste pas moins dans l' entre-deux-guerres un lieu d'échange et de confrontation entre patronat et ouvriers. 24 Pour reprendre le mot du représentant ouvrier Hodée (retranscription complète des débats dans: Ministère du travail et de la prévoyance sociale, Conseil supérieur du travail, 3({ session novembre 1932, Paris, imprimerie nationale, 1933). 37

problèmes similaires -lesquelles expulsions.

s'appuient sur le jugement pour obtenir des

Le patronat obtient même à plusieurs reprises que la Cour de Cassation réaffirme le caractère accessoire au contrat de travail de ses logements, la résiliation de ce dernier entraînant dès lors la déchéance du droit à se maintenir dans les lieux: la Cour, qui suit le principe que « le logement, en vertu d'un règlement considéré comme convention accessoire du contrat de travail, ledit règlement est tacitement accepté par le salarié », conclut de fait que le juge ne peut refuser d'appliquer la convention, sauf à casser le contrat de travail (Vivier, 1953). Les entreprises réagissent également vigoureusement lors des discussions sur une éventuelle extension du droit au maintien dans les lieux aux occupants des logements patronaux. Le patronat souligne que son action en matière immobilière n'a de sens que si les logements ainsi construits sont destinés exclusivement au personnel de l'entreprise; a contrario, d'éventuelles prorogations, en maintenant dans les lieux des ouvriers ayant quitté leur emploi, désarmeraient l'effort qu'il mène dans ce domaine. Prenant appui sur le Sénat, il parvient à faire bloquer les divers amendements. Dès 1922 les industriels obtiennent ainsi que «les occupants de locaux d'habitation pour lesquels le logement constitue un des accessoires du contrat de louage de service» soient exclus du bénéfice des prorogations de baux - et ce alors même que la loi

étendait le périmètre des bénéficiaires...25 Nouveaux succès en 1924 (avec la
notable intervention du Comité Central des Houillères de France) puis en 1926, la loi du 1er avril reprenant telle quelle l'exception patronale votée 4 ans plus
tôt26.

Enfin, bien que cet organe n'ait qu'un rôle consultatif, le patronat attache une grande attention aux débats menés au sein du Conseil supérieur du Travail. Les délégués patronaux réfutent la réalité des accusations ouvrières, estimant au contraire que les occupants des logements bénéficient de délais de fait, et ils s'empressent à nouveau de souligner que toute atteinte au statut du logement accessoire au contrat de travail serait sur le fond non seulement inutile (puisque des délais sont, à les en croire, déjà accordés), mais plus encore néfaste: en effet, une entreprise qui verrait ses logements occupés par des personnes ne travaillant plus à son service, renoncerait à construire - et quel dommage, soulignent les délégués patronaux, de se priver de l'action si efficace du patronat en matière immobilière. Plus inquiets, en réalité, de l'ampleur prise par les délais de grâce accordés au titre de l'article 1244 du Code civil, que de l'hypothèse d'un délai accordé avant expulsion, les membres patronaux acceptent de voter un vœu de compromis: en contrepartie d'un délai-congé
25

Loi du 31 mars 1922, article 9, alinéa 4. 26Loi du 1er avril 1926, article 4, alinéa 4. 38

d'un mois avant expulsion, le texte prévoit une limitation de l'application de l'article 1244; le versement d'un loyer pour toute période d'occupation du logement entre la fin du contrat de travail et la fin de l'occupation du logement; et une exclusion du dispositif des logements dont l'usage est indispensable à la bonne marche de l'entreprise (gardiens etc.). Les débats du Conseil supérieur du Travail s'achèvent ainsi sur l'adoption d'un texte de compromis peu contraignant pour les entreprises puisqu'il revient à admettre officiellement les délais de grâce déjà accordés dans les faits par les juges tout en facilitant en contrepartie les expulsions des récalcitrants. Le texte est d'autant moins contraignant que les pouvoirs publics seront peu pressés de le mettre en application... la commission du Travail de la Chambre des Députés en propose l'adoption, sans succès, le 5 mars 1936. Le Front populaire tente également en 1937 de faire accorder un délai légal aux ouvriers devant évacuer leur logement après la rupture de leur contrat de travail, mais aucune suite n'est donnée, et le ministère Blum tombera le 21 juin sans avoir concrétisé cette proposition27. Les seules avancées juridiques (et encore sont-elles d'application restreinte) le seront par le biais de conventions collectives, comme dans le cas de la convention collective des travaux publics, qui offre aux cadres de ce secteur (ingénieurs, employés, techniciens), en cas de congédiement, 50% des trois mois de loyer dont le montant est prévu dans le contrat d'engagement (Vivier, 1953). Ainsi les entreprises ont-elles su, sur le fond, préserver l'essentiel, c'est-à-dire le statut d'accessoire au contrat de travail de leurs logements, entraînant l'absence juridique de délai-congé (c'est-à-dire de délai avant expulsion).

Un État peu pressé de remettre en cause les modalités de l'intervention patronale
Dans un contexte de renforcement de la protection sociale et de mise en place d'une politique du logement favorisant la fourniture d'un logement plus stable, force est de constater que les pouvoirs publics, lorsqu'ils sont intervenus, ne l'ont fait que pour aménager, sans la remettre en cause, la précarité d'occupation consubstantielle au mode de logement des entreprises. Ainsi, en plein cœur de la crise, un huissier, appelé en 1932 par une société immobilière patronale pour une expulsion, lui fait-il savoir que sa profession, tout comme celle des avoués, a reçu comme instruction confidentielle de procéder avec ménagement. De même, on l'a noté, le Garde des Sceaux se prononce-t-il en

27

J.O., Chambredes députés, propositionde résolutiondu 13 novembre 1936tendant à inviter le

gouvernement à interdire les expulsions de leur logement des mineurs retraités (annexe n01322). Les vœux du CST étaient indicatifs et non contraignants pour le gouvernement. 39

faveur de prises de position bienveillantes envers les chômeurs28. Ces mesures de bienveillance se poursuivent au moins jusqu'en 1937, année où François Peugeot se plaint que la gendarmerie ne reçoive pas des autorités judiciaires l'ordre d'intervenir dans des cas de refus d'obéir à des avis d'expulsion29. Même si le ministre de la Santé publique, interpellé l'année suivante, réaffirme que rien n'autorise un chômeur à rester dans un logement appartenant à l'entreprise qui l'employait jusqu'à son Iicenciement30, aucune mesure contraignante n'est prise et le vœu adopté par le Conseil supérieur du Travail restera, on l'a dit, un vœu pieux sans traduction législative ou réglementaire. Cette position des pouvoirs publics n'est certainement pas à mettre sur le compte d'une indifférence aux politiques patronales de logement, au contraire bien connues des pouvoirs publics et tout particulièrement des spécialistes qui s'intéressent alors au logement. L'entre-deux-guerres en effet est marqué par un intérêt accru pour les questions d'habitat alors que le pays connaît une crise du logement chronique, accentuée par les destructions de la Grande Guerre - environ 450 000 logements détruits (Roncayolo, 1998) - et de moins en moins bien supportée. Les lieux de la réflexion se multiplient3l. S'y croisent les meilleurs spécialistes du logement du moment (Jules Siegfried, Claude Risler, Laurent Bonnevay, Raoul Dautry, Louis Loucheur etc.), tous fins connaisseurs des politiques patronales dont le bilan est mis en avant jusque dans les rapports annuels du Conseil supérieur des HBM32: Georges Risler, au nom de la commission permanente du Conseil supérieur des HBM, souligne ainsi en 1920 que «les industriels (...) ne craignent pas de s'imposer des sacrifices considérables pour procurer à leurs collaborateurs un home salubre et confortable. Des capitaux très importants ont déjà été employés et des sommes
chaque jour plus considérables ne cessent d y être consacrées
»33.

Alors que ces spécialistes constatent la relative inefficacité des politiques publiques (60 000 logements auraient en effet été construits avec le soutien de l'État depuis le début de l'intervention publique en la matière, certains de ces

28

J.O., Chambre des Députés, question écrite n013543 du député Dœblé du 3 juillet 1931 et

réponse du ministre de la Justice. 29J.O., Chambre des Députés, question écrite n04821 de François Peugeot du 30 novembre 1937. Le ministre demande alors des précisions afin qu'une enquête puisse être prescrite. 30 J.O., Chambre des Députés, question écrite n0663 du député Doudon du Il juillet 1932 et réponse du ministre de la Santé Publique. 3lConseil supérieur des HBM bien sûr, mis en place dès 1894 dans le cadre de la législation sur les Habitations à bon marché, Conseil national économique qui inscrit la question du logement à l'ordre du jour de sa première session en 1925, mais également commissions ministérielles et commissions parlementaires. 32 Officiellement, seules les constructions réalisées dans le cadre des lois sur les HBM doivent figurer dans le rapport. En réalité, ceux-ci rendent compte également d'actions d'initiative privée. 33 Rapport du conseil supérieur des habitations à bon marché au Président de la République française pour les années 1914-1919, Paris, imprimerie des Journaux officiels, 1920. 40

logements étant d'ailleurs... des logements patronaux34), l'action des entreprises suscite l'intérêt en raison de ses résultats notables. Comme le souligne le même Georges Risler, « les capitaux réunis par les sociétés d'habitation à bon marché et ceux qui ont été avancés par les organismes officiels pour aider à l'amélioration de I 'habitation populaire présentent des chiffres modestes en comparaison de l'effort réalisé par l'industrie »35.Deux enquêtes lancées par le ministère du Travail respectivement en 1920 et en 1929 soulignent d'ailleurs ce bilan. La seconde met ainsi en évidence le bilan quantitatif de l'action des entreprises de plus de deux cents salariés ainsi que des mines et des compagnies de chemin de fer. Représentant un tiers environ des entreprises françaises, elles possèdent plus de 300 000 logements! Or les réformateurs souhaitent tirer partie de cette capacité patronale et sont dès lors moins soucieux de légiférer sur le logement patronal que de préserver (et si possible de mettre au profit des politiques publiques) cette énergie constructrice. C'est ainsi que, même si la question de l'hygiène des logements patronaux (très modestement encadrée depuis un décret de 190436)et celle des délais-congés sont mis à l'ordre du jour du Conseil supérieur du Travail, c'est en réalité la question d'une éventuelle participation obligatoire du patronat au financement des politiques publiques du logement qui est le véritable enjeu de ces années. Elle est évoquée, entre autres propositions, dans les ambitieux projets sur le logement proposés pendant les années 192037: tous s'interrogent sur la pertinence d'une taxe patronale (en général proportionnelle aux salaires ou au nombre d'employés) qui viendrait financer, aux côtés d'autres sources, une nouvelle et ambitieuse politique du logement. A contrario ces projets sont muets sur la question du statut des occupants du parc immobilier patronal. Ainsi le projet de Raoul Dautry oppose-t-illes entreprises qui n'ont pas de politiques de logement (et doivent être amenées à payer une taxe), et celles qui ont fait « de magnifiques réalisations d'habitations» et qui doivent être encouragées, par exemple en donnant à leurs logements ouvriers le statut d'œuvre d'utilité publique (permettant aux investissements consentis sur ce chapitre de bénéficier de dégrèvements d'impôts38). Le silence est absolu sur le statut des occupants de
34 Bilan emprunté à Jean Lévèque (Lévèque et Ricard, 1927) et au rapport fait par le député Landry en 1927 (<< Rapport du député Landry fait au nom de la commission des finances chargée d'examiner le projet de loi portant fixation du budget général de l'exercice 1928, Paris, Chambre des Députés, 1927). 35Rapport du conseil supérieur des habitations..., op. cil. 36Décret du 28 juillet 1904 modifié le 13 août 1913. 37 Projet Loucheur de 1920, proposition Peyroux de 1922, proposition de taxe par Raoul Dautry en 1925, programme du Conseil national économique en 1926, programme du Redressement français en 1927 et enfin projet du député Landry en 1928. 38Conférence sur le taudis faite au Musée social par Raoul Dautry le 10 juillet 1925, publiée par la Ligue nationale contre le taudis, 1926; et A.N. 307 AP 8, note sur les conditions de construction de logements présentée au Conseil national économique par Raoul Dautry le 30 octobre 1925. 41

ces «œuvres d'utilité publique »... L'admiration portée par les réformateurs aux réalisations déjà menées n'est ainsi jamais nuancée par une analyse des conditions d'octroi de ces logements. Bien plutôt, leurs projets reposent sur le souhait de chercher les fonds là où ils se trouvent, c'est-à-dire (entre autres) du côté des entreprises, reléguant au second plan la question du statut des travailleurs logés. Revenir sur ce point risquait-il de remettre en cause des politiques patronales si indispensables au pays? Le patronat, on l'a vu, ne manque pas d'utiliser cet argument: Borderel, délégué patronal au Conseil supérieur du Travail, conclut en ces termes son intervention contre l'instauration d'un délai-congé: « En résumé », dit-il, «(...) les représentants patronaux considèrent que toute autre disposition légale qui interviendrait [en vue de l'institution d'un congé-délai] ne pourrait avoir pour résultat que de causer une gêne aux employeurs dans l'utilisation des logements destinés à leur main-d'œuvre, et d'entraver très sérieusement le développement de la construction de maisons ouvrières, sans aucun
avantage pour les salariés »39.

L'État pouvait-il adopter une autre attitude, quand les grandes entreprises françaises logeaient quelques centaines de milliers de foyers, alors que les offices publics peinaient à atteindre les 8 000 HBM construites 40 ? Conclusion Certes, dès les années 1930, l'effet de tous ces débats commence à se faire sentir dans les pratiques patronales. Pendant la Grande Crise, la Chambre de Commerce de Roubaix propose de mettre en place un dispositif d'aide au logement pour les employés de ses industries cotisantes, qui distendrait le lien entre logement et contrat de travail (un ouvrier pouvant passer d'une entreprise à l'autre et conserver son logement)41.Parallèlement, des réflexions sont menées par certains industriels sur l'intérêt de soutenir l'action d'organismes HBM par des cotisations volontaires, les bénéficiaires des HBM étant dès lors logés sur des fonds en partie patronaux, sans pour autant être liés par un contrat de travail à un des industriels financeurs (Frouard, 2003). Enfin les pouvoirs publics évoquent dès la fin des années 1930 un nouveau type de logement patronal: en 1939, dans le cadre des bonifications mises en place par le gouvernement Chautemps en 1937, le secrétaire de la commission chargée d'examiner les demandes de prêts précise qu'en matière de logement d'entreprise, les dossiers
39 Conseil supérieur du Travail, 36e session, op. cit. (souligné par nous). 40 Bilan établi en 1925 d'après les chiffres très précis donnés par les Rapports du conseil supérieur des HBM au Président de la République entre 1914 et fin 1924 (les Offices publics d'HBM ayant été créés en 1912). 41 A.D. du Nord, 79 J 566.

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