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Le NEPAD Histoire, défis et bilan 10 ans après

De
342 pages
Ce livre s'inscrit dans le thème de la formation des institutions autour d'une dynamique collective de changement politique. Il dresse à partir des temporalités successives un bilan de l'évolution du NEPAD et des forces politiques en Afrique, leurs interactions avec le niveau local et global, les stratégies véhiculées par les acteurs influents ainsi que leur emprise sur le jeu politique. Dix ans après sa création, quelle évaluation peut-on en faire ?
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Patrice MOUNDOUNGA MOUITYLe NEPAD
Histoire, défi s et bilan 10 ans après
Face à l’institutionnalisation du NEPAD, le continent africain tente Le NEPADde se créer de nouvelles marges de manœuvre pour s’arrimer à
la mondialisation afi n d’essayer de modifi er sa position marginale
internationale. En cela, le NEPAD est à la fois une réponse politique au Histoire, défi s et bilan 10 ans aprèsfait international de régionalisation et une alternative à la souffrance
des institutions, mieux un moyen de réagir face à l’impossibilité de la
démocratie qui fonctionne mal sur ce continent.
Ce livre s’inscrit dans le thème plus global de la formation des
institutions autour d’une dynamique collective de changement
politique. Il dresse à partir des temporalités successives un bilan
de l’évolution du NEPAD et des forces politiques en Afrique, leurs
interactions avec le niveau local et global, les stratégies véhiculées
par les acteurs infl uents ainsi que leur emprise sur le jeu politique. Il
rend compte, des représentations que les populations africaines se
font de ce programme.
L’évolution du NEPAD 10 ans après sa création peut-elle se nourrir
de l’hypothèse de lecture d’un progrès pour les uns et d’une panne
pour les autres confi rmant ainsi les trajectoires d’une Afrique plurielle
au bilan mitigé ?
De formation pluridisciplinaire, Patrice MOUNDOUNGA MOUITY, politiste
diplômé de Science-po, Directeur de collection universitaire aux EPU/Paris
est auteur d’ouvrages et d’articles universitaires sur la sociologie de l’Etat au
Gabon et en Afrique.
Préface de Pierre BAMONY
Postface de Amavi Gustave KOUEVI
ISBN : 978-2-343-01137-0
35 euros
Le NEPAD
Patrice MOUNDOUNGA MOUITY
Histoire, défi s et bilan 10 ans après





Le NEPAD
Études africaines
Collection dirigée par Denis Pryen

Dernières parutions

Prudent Victor TOPANOU, Introduction à la sociologie
politique du Bénin, 2013.
Fidèle ALLOGHO-NKOGHE, Quartiers informels et politiques de
la ville, 2013.
Sadio CAMARA, La longue marche pour l’indépendance et les
libertés démocratiques au Sénégal, 2013.
Hygin Didace AMBOULOU, Traité congolais de droit du travail
et de la sécurité sociale, 2013.
Jean-Crépin Soter NYAMSI, L’Afrique et son développement.
Réalités complexes et nouveaux enjeux, dans un monde en
transformation, 2013.
Ernestine NGO MELHA, Education inclusive en Afrique
subsaharienne, 2013.
Yaya SY, Mouhamadou Lamine Darame. Entre jihad et
résistance anticoloniale, 2013.
Jean-Serge MASSAMBA-MAKOUMBOU, Identité ethnique et
conflits civils au Congo-Brazzaville, 2013.
Victor ESSIMBE, Armes légères et groupes armés en Afrique
subsaharienne, 2013.
Ibrahim NAJADA, Plantes ligneuses du Niger, 2013.
Patrick Juvet LOWÉ GNINTEDEM, L’obtention des brevets
pharmaceutiques en Afrique. Le cas des pays de l’OAPI, 2013.
Gunhild ODDEN, Milfrid TONHEIM (éds.), La route cahoteuse
de la réintegration des filles ex-soldats dans l’Est du Congo,
2013.
Pither MEDJO MVÉ, Langage et identité chez les Ndambamo du
Gabon, 2013.
André ENGAMBÉ, Impôt colonial et résistance des populations
du Congo, 2013.
Bouopda Pierre KAMÉ, Kamé Samuel. Aux fondements du
régime politique camerounais, 2013.
Paulin KIALO et Flora EKOZOWAKA NGUEMASSA, Un projet de
barrage hydroélectrique au Gabon. L’affaire Kongou, 2013.
Paulin KIALO, Les proverbes de la forêt chez les Pové du
Gabon, 2013.
Daha Chérif BA, Cultures populaires en Sénégambie.
L’exemple des Fulbe (1512-1980), 2013. Patrice Moundounga Mouity





Le NEPAD

Histoire, défis et bilan 10 ans après

ave KOUEVI

Préface de Pierre BAMONY
Postface de Amavi Gustave KOUEVI






















































© L’Harmattan, 2013
5-7, rue de l’École-Polytechnique ; 75005 Paris
http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr
ISBN : 978-2-343-01137-0
EAN : 9782343011370

A Denis PRYEN, fondateur et directeur des Éditions L'Harmattan

Hommage de profonde gratitude





PRÉFACE
Comme le montrent manifestement les recherches présentes de Patrice
Moundounga Mouity, l’entreprise, en tant qu’acte de penser et de réflexion,
entre autres sur les données du continent africain, de tout intellectuel originaire
de cette zone de la terre, est très difficile et quasi démiurgique. En effet, la
zone subsaharienne de l’Afrique partage des situations similaires qui obligent
tout intellectuel africain à en tenir compte, comme par nécessité. Les grandes
aspérités de ces réalités régionales peuvent s’énoncer ainsi : une même donnée
continentale, avec ses cultures, ses civilisations, ses peuples en apparence
relativement homogènes, telles que les croyances et pratiques religieuses,
l’origine et la physique des peuples, etc. Cette dimension des réalités humaines
dessine la figure d’un même destin. Il en est ainsi des infortunes de l’histoire
(civilisations et peuples vaincus par l’Etranger et l’humiliation de ceux-ci en
vertu de la Traite triangulaire pendant des siècles, voire leur soumission quasi
rédhibitoire aux puissances de ce dernier), de la domination économique,
financière et politique de l’Etranger, par-delà la tromperie juridique des
fameuses indépendances soi-disant politiques, la spoliation continue des
richesses des pays africains subsahariens pour le compte de l’économie des
vielles puissances occidentales, et même pour celui des nouvelles en la figure
de la Chine essentiellement, mais aussi de l’Inde ; bref des économies de
l’Asie en son sens géographique, etc. La fuite à l’étranger (vers les pays
occidentaux notamment) de la fine crème de l’intelligence africaine,
chèrement mise en valeur par les pays dont elle est originaire et gracieusement
exploitée par les pays d’accueil, en raison de l’impéritie des élites politiques et
économiques locales aux Affaires, est, sans conteste, l’une des faiblesses et
des faillites de l’Afrique contemporaine.
Dès lors que l’ensemble des pays africains subsahariens ont en partage un
sort semblable, à l’exception notoire de l’Afrique du Sud, puissance commune
créée par une diversité de peuples (Blancs, Noirs, Indiens etc.), l’intellectuel
africain est tenu, comme par une forme de grandeur d’esprit, de s’instruire de
ces données universelles, qui s’imposent nécessairement à lui, pour penser le
cas particulier du pays dont il est originaire dans le cadre de cet universel que
l’histoire des hommes (les Africains autant que l’Etranger) a, pour ainsi dire,
dessiné et désormais scellé en tant que réalité à la fois substantielle et en
devenir.
La présente entreprise de Patrice Moundounga Mouity s’inscrit tout à fait
dans la logique, voire dans le champ de la pensée générale de l’intellectuel
africain- un tire qui n’est pas du tout usurpé puisque l’Etranger méconnaît la
singularité des pays africains et les réduit à leur dimension continentale,
contrairement aux autres zones de la terre où la figure des pays se détache
d’elle-même : la France, l’Italie, la Turquie, l’Inde, la Chine, les Etats-Unis, le
Brésil etc.- En effet, par une analyse fine, étayée par des données et des
savoirs précis, sur le NEPAD, Patrice Moundounga Mouity se fonde sur le
fonctionnement des institutions politiques des pays africains pour démontrer
leur articulation plus ou moins heureuse avec l’esprit du NEPAD. Une telle
analyse éclaire la nature de l’interaction paradoxale entre les pays africains
contemporains, dont les Chefs d’Etat tiennent à la sauvegarde de la
souveraineté de leur territoire, laquelle est généralement confondue non pas
avec les aspirations des peuples, mais avec la figure particulière, autocratique
de leur personne et les Institutions supranationales et/ou interafricaines. Le
culte de la personnalité des Présidents des pays africains, voire l’adulation par
les peuples qu’ils ne manquent ainsi de générer par tous les moyens
contemporains de communication (Presse écrite, télévision, radio), symbole
d’un désir inconscient d’amour les inclinent à ne point supporter quelque
forme d’ingérence que ce soit de la part des Institutions africaines ; celle
venant de la part de l’homme blanc est, à la limite, acceptable puisque ce
dernier est toujours regardé comme le « Maître » par ces chefs d’Etat,
incapables de se délester du traumatisme psychologique généré par la
domination blanche dans les temps modernes.
D’abord, Patrice Moundounga Mouity insiste sur l’origine et les
fondements, voire les finalités du NEPAD ou « Nouveau Partenariat pour le
Développement de l’Afrique ». Adopté en 2001 par les chefs d’Etat de l’OUA
(Organisation de l’Unité Africaine), et ratifié en 2002 par l’Union Africaine
(UA), cette œuvre continentale a été soutenue et défendue essentiellement par
deux anciens Présidents aux philosophies différentes. Il s’agit de Thabo
Mbeki, ancien Président Sud-Africain et de l’ancien Chef d’Etat sénégalais,
Abdoulaye Wade. Mais, des pays comme l’Algérie, l’Egypte, le Nigeria
figurent aussi parmi les fondateurs du NEPAD.
D’une part, Thabo Mbeki a défendu l’idée que le NEPAD doit se donner
pour finalité, dans sa structure et son fonctionnement, de promouvoir la
gouvernance politique et économique au niveau de tout le continent ; et même
initier de nouvelles relations internationales entre l’Afrique et des partenaires
économiques et financiers étrangers, qui ont pour objectif de participer
volontairement et avec équité au développement réel des Etats africains et non
10 de les spolier de leurs richesses naturelles et ouvragées. A cette fin, et suivant
cette politique économique, le NEPAD doit être un organon dont l’objectif
implicite est de réaliser le progrès économique, social par la réduction de la
pauvreté endémique, la bonne gouvernance au niveau de chaque Etat membre.
Ceci sous-entend la nécessité de réformes politiques pour chacun de ces Etats,
et l’instauration effective de la démocratie et des enjeux de multipartisme ; et,
inversement, la fin de l’autocratie des Chefs d’Etat et le monopole des partis
uniques qu’on pourrait qualifier de Parti-Etat. Figurent aussi, dans le cadre de
ces réformes institutionnelles, la décentralisation des structures politiques,
avec une exigence visant le fonctionnement éthique d’une bonne gouvernance
locale. A tous les niveaux, le NEPAD doit être donc le pilier de l’arrêt de la
paupérisation des peuples, le moteur de la croissance économique et de la
productivité à tous les échelons de la vie active.
D’autre part, la perspective d’Abdoulaye Wade consiste à conférer au
NEPAD des moyens importants pour faciliter, voire augmenter l’aide au
développement économique et social, à la construction des infrastructures
nationales et interafricaines, comme les routes, par exemple ; et même une
contribution substantielle au développement de l’agriculture, au progrès de la
santé, de l’éducation, etc.
Patrice Moungounga Mouity démontre que ces perspectives opposées
dérivent, elles-mêmes, de deux Ecoles des penseurs de l’édification de
l’Afrique moderne, dans le but de l’ériger au statut d’une grande puissance
économique, politique autonome qui compterait dans le monde contemporain,
de telle sorte que l’idée de la « panafricanité » ne reste pas un vain mot et que
l’idéologie politique du « panafricanisme » puisse se réaliser concrètement. La
« renaissance africaine » initiée par Thabo Mbeki, Abdoulaye Wade, Olesegun
Obasanjo, voire Mouammar Kadhafi (ce dernier visait même à créer
rapidement « les Etats-Unis d’Afrique »), s’inspire, dans les grandes lignes,
des Pères fondateurs du Panafricanisme, comme Sylvester William, Burghart
Dubois et Marcus Garvey à la fin de la Deuxième Guerre Mondiale ; et, plus
tard, dans les années 1960, tels que Hailé Sélassié, Jomo Kenyatta, Kwamé
Nkrumah, Nelson Mandela.
D’une façon générale, Patrice Moundounga Mouity analyse, de façon
pertinente, les problèmes contemporains du continent africain en saisissant, en
leur essence même, le fonctionnement des structures politiques, économiques,
administratives, les enjeux des pouvoirs, en somme. A cet effet, on serait tenté
d’ériger cette essence supposée en espèce de substantialité, mais à la seule
condition d’ignorer que les particuliers autant que les peuples, eux-mêmes
composés de particuliers, ne sont jamais des êtres finis, mais des individualités
en devenir, à l’instar du sens des analyses de Patrice Moundounga Mouity qui
saisit la dynamique immanente aux réalités humaines de l’Afrique
contemporaine.
11 En ce sens, il donne une lecture claire, par-delà le voilement profond et
singulier des modalités culturelles des peuples africains, à la fois dans leur être
et devenir authentique et inauthentique (la désarticulation des structures
familiales, claniques, tribales et des principes de la démocratie au sens grec du
terme : dêmos « peuple » et kràtos, « pouvoir, « souveraineté ». En ce sens, la
démocratie est la souveraineté du peuple). Ce dernier devenir, c’est-à-dire
l’inauthentique, résulte de la rencontre des peuples africains avec les cultures
et civilisations occidentales depuis quelques siècles, inaugurant, depuis
notamment les années 1960, temps des indépendances, la mauvaise histoire
des peuples africains, dès lors qu’elle est le temps des infortunes à tous points
de vue, de ce continent et de ses habitants. Car cette malheureuse et
inauthentique histoire de l’Afrique contemporaine conduit à des impasses
scabreuses : d’un côté, une minorité enrichie dont les Chefs d’Etat, leur
famille, leurs thuriféraires, leur groupe ethnique ; de l’autre, la paupérisation
scandaleuse de la population de chaque pays. Une telle situation est d’autant
plus insensée que l’Afrique est désormais reconnue comme l’une des zones les
plus riches de la terre et la promesse d’un devenir autre des historicités de
demain et de l’Humanité future.
Au terme de ses investigations et de ses analyses, Patrice Moundounga
Mouity, sans être particulièrement pessimiste, mais réaliste au sujet des acquis
du NEPAD, reconnaît que même s’il y a des avancées, intra (par exemple, au
Gabon) et supranationales, il n’en demeure pas moins que ses objectifs n’ont
pas tous été atteints.

Pierre BAMONY
Chercheur
Anthropologue et Philosophe





12 AVANT-PROPOS
Le NEPAD a été adopté en 2001 par les chefs d’Etats et de Gouvernements
de l’OUA, avant sa ratification en 2002 par l’Union Africaine. Il est issu de
trois initiatives parallèles. Pendant que l’ancien Président Sud Africain Thabo
Mbeki conduisait le Partenariat du Millénium pour le Programme de
Redressement de l’Afrique ou Millenium Partnership for African Recovery
Program (MAP), révélé au Forum Economique Mondial de Davos en Janvier
2001, le chef de l’Etat sénégalais Abdoulaye Wade proposait le plan Omega,
présenté au Sommet de la Francophonie au Cameroun, en Janvier 2001.
Le plan de Mbeki était axé sur la gouvernance politique et économique au
niveau continental et au besoin de redéfinir les relations entre l’Afrique et les
partenaires au développement pendant que son homologue Wade insistait sur
l’augmentation de l’aide au développement, les infrastructures, l’agriculture, la
santé et l’éducation. La fusion des plans MAP et Omega a donné naissance à
la Nouvelle Initiative Africaine (NIA), devenue, le 23 octobre 2001, le
NEPAD.
La fusion de ces deux initiatives en un plan unique donna naissance à « la
Nouvelle Initiative Africaine » (NIA), qui sera plus tard baptisée « Nouveau
Partenariat pour le Développement de l’Afrique » (NEPAD), traduction de
l’appellation anglaise New Partnership for African Developpment. Bien que
similaires, ces initiatives comportaient aussi des différences reflétant les
priorités régionales et autres de leur concepteur. Il fallait donc des compromis
pour fusionner ces trois propositions en une seule initiative. Le NEPAD traduit
donc ces compromis dynamiques qui ont permis d’aboutir à une seule
initiative.
Le Sommet des Chefs d’Etat de Lusaka adopta la Nouvelle Initiative
Africaine et élargit la direction politique à dix autres Chefs d’Etat, à raison de
deux par région. Les pays fondateurs du NEPAD sont l’Afrique du Sud,
l’Algérie, l’Egypte le Nigéria et le Sénégal. Ces derniers présentent ce
partenariat international au développement comme une « promesse faite par
des dirigeants africains, fondée sur une vision commune ainsi qu’une
conviction ferme et partagée [qui vise à] éradiquer la pauvreté, placer leurs
pays, individuellement et collectivement, sur la voie d’une croissance et d’un
développement durable tout en participant activement à l’économie et à la vie
politique mondiale ». Pour parvenir à la réalisation de ces objectifs à l’horizon
2015, le NEPAD propose une stratégie “inédite” dans trois grands domaines :
l’économie, le social et la politique à travers plusieurs initiatives visant toutes
une bonne gouvernance. Pour distinguer ce programme des anciennes
initiatives, une espèce d’agence de surveillance inspirée du modèle du
mécanisme de contrôle de l’organisation de coopération et de dévelop-
pement/Comité d’aide au développement (OCDE/CAD) : le mécanisme
africain d’évaluation par les pairs (MAEP) ou African Peer review Mechanism
(APRM). Ce mécanisme est présenté comme une alternative à la mauvaise
gouvernance et comme une réponse à la démocratie « bloquée » : un moyen
concret d’exploser les bases de la légitimité gouvernante après l’insuccès plans
précédents mis en œuvre successivement depuis les indépendances autour des
approches développementalistes et dépendantistes des années 1960-1970 et
des programmes d’ajustement structurel (PAS) dans les années 1980.
En effet, après les indépendances, les dirigeants africains ont mis en place
des politiques de développement nationalistes-clientélistes centrées sur
l’élargissement du marché intérieur. Il s’agissait en même temps de renforcer
la cohésion nationale, de stabiliser le climat politique et de répondre aux
attentes des populations qui souhaitaient bénéficier d’un surcroît de bien-être
social par rapport à la période coloniale. Ce qui a permis relativement
d’assurer la croissance avec l’essor progressif des économies encouragé par
les Trente glorieuses.
La crise de la dette extérieure de 1982 a ouvert la voie aux ajustements
néolibéraux, imposés par le FMI et par la Banque mondiale. Dans de
nombreux pays, les programmes d’ajustement structurel (PAS) se sont
notamment traduits par la déréglementation, la libéralisation, la réduction
drastique du périmètre de l’Etat et la désindustrialisation. De ce fait, une bonne
partie de l’économie africaine s’est paupérisée, au point que le secteur
informel s’est substitué à l’économie réelle. La patrimonialisation des
ressources de l’Etat par une oligarchie rentière au pouvoir a gagné en
épaisseur. Les PAS, n’aidant pas, l’économie a périclité.
En effet, en Afrique les gouvernants ont mis en lace un modèle de
développement nationaliste-clientéliste. Le modèle était nationaliste dans le
sens où il visait l’auto-centrage du développement par le biais de l’expansion
du marché intérieur et de la production nationale, par l’accroissement du bien-
être des Nationaux, en faisant provisoirement appel à des ressources externes
tant financières qu’humaines pour la réalisation de la politique dite des grands
travaux. Le modèle était aussi clientéliste-patrimonialiste « (au sens wébérien
ou médardien) qui combine le clientélisme (caractérisé par des rapports de
dépendance générant un échange entre individus ou groupes qui contrôlent des
14 ressources inégales mais complémentaires) et un mode de gestion des
ressources collectives ou publiques qui tend à rendre indistinctes les frontières
entre bien public et bien privé, entre domaine de la fonction et domaine
1personnel ». Cinquante ans après les indépendances, le bilan est globalement
négatif, ce fut donc un insuccès.
Ainsi, en 2001 les dirigeants africains ont pris la décision historique de
mettre en place un nouveau cadre de coopération avec les partenaires au
développement dénommé NEPAD. Ce programme était au moment de sa
création d’un intérêt capital à l’heure où l’Afrique, continent en quête
perpétuelle de stratégie efficace d’ascension vers son développement, ne se
lasse pas de produire de nouvelles initiatives dans ce domaine, toujours
présentées comme prometteuses. Tel semblait être le cas du NEPAD.
Avec son avènement, les Etats africains tentent de promouvoir une
nouvelle philosophie de Renaissance africaine et une nouvelle idéologie
développementaliste, en mettant en perspective un nouveau cadre pour le
Développement de l’Afrique comme : garantie d’intégration à la
mondialisation ; stratégie et méthodologie novatrices en matière de
financement du développement ; et mécanisme privilégié de renforcement de
l’intégration régionale. L’Afrique avait pris conscience de plusieurs enjeux à
relever. Le premier défi, c’est la sécurité. Sans cela il n’y a pas d’Etat ni de
bases pour construire un Etat fort et réellement gouverné. Ensuite, la
démocratisation de l’Afrique est un enjeu important, puisqu’à la suite de la
période de décolonisation, entre 1960 et 1990, les pays africains ont fait face à
des régimes autoritaires dévastateurs. C’est ainsi que finalement, la question
du développement est devenue aussi primordiale. Les Africains ont compris
qu’ils devaient aller vers des processus d’intégration. Malgré que plusieurs
projets n’aient pas réussi dans le passé, il faut poursuivre.
En effet, la mise en place en 2001 au NEPAD a marqué un tournant décisif
dans l’intégration africaine. En dépit de son caractère d’abord essentiellement
économique, cette avancée a envoyé un signal politique très fort aux citoyens
africains et au reste du monde : l’Afrique est capable de prendre des décisions
de grande envergure visant à jeter les bases d’un avenir commun et prospère
pour un continent qui a trop souvent souffert de la corruption des processus,
des conflits, des guerres civiles et de l’instabilité économique et politique.
Dix ans après sa création, le NEPAD a un bilan globalement mitigé et donc
un succès relativement incontestable. Le MAEP unique est devenu un symbole
de bonne gouvernance, considéré par les peuples comme l’un des mécanismes
les plus positifs de l’intégration à la mondialisation. Le NEPAD désormais
intégré à l’Union africaine a apporté la stabilité économique avec moins de

1 Bernard Conte, La Tiers-Mondialisation de la planète, Presses universitaires de Bordeaux,
Bordeaux, 2009, p.71.
15 pillages de ressources grâce à sa nouvelle mécanique de contrôle et dynamisé
les échanges transfrontaliers, l’intégration quasi-régionale et l’attrait de
l’investissement étranger. Le nombre de pays ayant adhéré a augmenté au fil
des ans et devrait continuer de croître. C’est dire que le NEPAD revêt une
importance stratégique pour l’Afrique et, de fait, pour le monde dans son
ensemble. L’Afrique est devenue un pôle de stabilité économique, ce qui est
particulièrement bienvenu en ces temps de crise financière.
Si le NEPAD est un franc succès, il n’a en revanche pas encore répondu à
certaines attentes initiales. Les résultats en matière de production et plus
particulièrement de réduction de la pauvreté et de croissance de la productivité
sont encore moins bons que ceux d’autres, tandis que les préoccupations
concernant l’équité de la distribution des revenus et des richesses se sont
accrues. De plus, il est devenu urgent de relever un certain nombre de défis
majeurs qui, au moment de la création du NEPAD, n’existaient pas ou ne
faisaient qu’apparaître. La mondialisation progresse à grand pas et les
ressources naturelles se raréfient et ne font qu’accentuer encore les pressions
qui s’exercent sur la capacité de croissance de nos économies.
Plus de cinquante ans après les indépendances, le NEPAD est entré dans un
nouveau cycle historique pour le meilleur mais plus vraisemblablement pour le
pire. Après toutes ces années de tentative de construction communautaire, une
nouvelle ère, pleine d’incertitudes, s’est ouverte dont il est impossible de dire
aujourd’hui ce qu’elle sera : retour des Etats nations après un long délitement
ou effondrement soudain à la suite d’un événement aujourd’hui imprévisible,
relance de l’intégration africaine par une autre voie que celle qui a été suivie
depuis les années 50, simple perpétuation de ce qui existe aujourd’hui ?
Un simple constat d’évidence permet également de constater que le
NEPAD est en panne. Beaucoup de pays influents, à l’origine du projet du
NEPAD, notamment nord-africains ont perdu en légitimité auprès de leurs
partenaires depuis les « printemps arabes ».
Présenté par ses promoteurs comme une innovation indiscutable
renouvelant l’approche de compréhension du développement institutionnel en
Afrique centrale, le NEPAD selon Mamadou Gazibo « suscite dans la
2littérature des travaux essentiellement normatifs ». En examinant la
dynamique d’institutionnalisation du programme à travers une sociologie du
jeu des acteurs, des actions, des idées et des stratégies et en montrant qu’il
s’agit comme les plans précédents d’une mystification de plus qui permet de
glisser insidieusement de la légitimité électorale ou démocratique vers une
légitimité technocratique ou bureaucratique et dont la captation de l’aide est
l’un des calculs politiciens à côté de la stratégie de fabrication d’une bonne

2 L. Signé et M. Gazibo, « Innover en matière de stratégies de développement : le nouveau
partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD) », Canadian Journal of African
Studies, vol 44, n° 2, pp. 316-344.
16 image en se faisant passer pour de « bons élèves » auprès des bailleurs de
fonds et autres partenaires au développement. Nous faisons le choix d’aborder
le sujet sous l’angle du néo-institutionnalisme parce que cette approche nous
apparaît comme la mieux à même de nous permettre de cerner davantage le
projet du NEPAD dans son essence et ses multiples interférences entre le
niveau continental et le niveau national en ce qui concerne sa mise en œuvre.
Mieux, elle permet de conclure plus immédiatement que l’innovation est
limitée en raison de son manque de crédibilité et d’opérationnalité. La
déduction logique à laquelle nous parvenons sans de longs développements est
que, dès lors que le NEPAD est théoriquement et empiriquement une coquille
vide, la stratégie de plusieurs de ses Etats membres, devient aisément
compréhensible. Et l’enjeu fondamental de ce livre est tout de même
finalement de souligner que l’entrée des pays africains au sein du NEPAD est
liée à une stratégie de ruse et d’esquive qui consiste à faire passer ce pays pour
un modèle d’application des prescriptions de bonne gouvernance. Cette
stratégie cache en arrière fond des intérêts liés à la captation de l’aide publique
au développement (APD) et à des avantages symboliques relatifs à la
reconfiguration géopolitique de l’autorité et du pouvoir au plan sous-régional
et régional. De ces points de vue, nous affirmons que le NEPAD n’est pas un
programme puissant de transformation sociopolitique de l’Etat, où les acteurs
décisionnels sont en panne d’idées et de projet politique sérieux susceptibles
de leur permettre d’agir avec des résultats concrets. Ces leaders, en affichant
un comportement conformiste inscrivent d’emblée leur action dans la
conservation et non la rénovation. En cela ce programme ne peut pas favoriser
l’aboutissement de l’action publique ni participer ou contribuer à la
transformation des conditions de vie et à la modification des imaginaires
gouvernementaux et sociopolitiques à la tradition profondément autocratique.
Le présent livre vise à présenter le NEPAD, déjà largement abordé ailleurs
dans d’autres travaux, à cette réserve près que, contrairement aux anciens
écrits sur le sujet, il dresse le bilan global des dix premières années
d’existence. Il recense également les objectifs à atteindre et les défis qui se
posent à l’Afrique et propose un programme politique qui permettra au
continent africain de poursuivre sur la voie du succès. Il est donc question de
savoir si le NEPAD se distingue fondamentalement des initiatives antérieures,
alors qu’elle emprunte à l’OCDE, quelle est sa capacité à pouvoir se substituer
aux bailleurs de fonds et autres partenaires au développement.
Dix ans après sa création, l’enjeu du livre est de soutenir la thèse selon
laquelle, le NEPAD en plus d’être un artifice du « bon gouvernement », est un
subterfuge qui permet aux pays africains de capter l’aide au développement, et
avec le MAEP, d’échapper à l’évaluation des politiques par l’opinion
publique. Nous suivons donc volontiers l’argument principal développé par
Signé et Gazibo selon lequel « le NEPAD introduit une innovation limitée »,
17 et dix ans après le bilan est mitigé. Pour cela, nous nous appuyons sur une
sociologie des mœurs dominantes auxquelles emprunte beaucoup le NEPAD à
travers une loyauté à conformité idéologique du système international. En
choisissant de nous placer sur l’approche néo-institutionnaliste, l’objectif du
livre est donc « analytique et théorique - non pas normatif - autour de la
3problématique du changement institutionnel et politique ».




3 L. Signé et M. Gazibo, Op. cit.
18 INTRODUCTION
L’AFRIQUE ET LE PARTENARIAT INTERNATIONAL AU DÉVELOP-
PEMENT
Les mutations économiques et sociopolitiques qui ont reconfiguré le
èmemonde à l’orée du XXI siècle ont conduit le continent africain à prendre en
compte les déséquilibres géopolitiques de cette reconfiguration et d’envisager
autrement de nouvelles manières de gouverner les sociétés africaines en
mutation.
Ces transformations de la société mondiale ont permis depuis le début des
années 1990 de marquer une rupture entre la gouvernance postcoloniale et
celle de la période des transitions qui a préparé le lit à l’émergence de
nouveaux lieux de pouvoir. La « vague de démocratisation » a abouti à de
nouvelles capacités de diriger les systèmes politiques africains. Dans cette
perspective, avec la mise en place du suffrage universel, les traditions
africaines du pouvoir autrefois fondées sur l’autoritarisme et l’autocratie, ont
été remplacées par des modalités nouvelles d’exercice du pouvoir plus
légitime. Pour autant, l’émergence d’élections libres et concurrentielles n’a pas
permis au continent africain de rompre avec les formes anciennes d’accession
au pouvoir, malgré quelques rares exceptions.
Ce rendez-vous manqué avec la démocratisation a été l’occasion pour les
régimes autoritaires de se recycler en vue de se maintenir au pouvoir et de
promouvoir la continuité du système. L’ensemble du continent africain au
même titre que l’Etat gabonais n’a pas échappé à ce processus de libéralisation
politique. En dépit de cela, l’observation du fonctionnement politique actuel
de la majorité de ces Etats, montre que les mutations tant attendues après la
démocratisation n’ont pas encouragé l’ancrage d’une nouvelle ère politique et
l’émergence de véritables institutions. Mieux, on constate une simple
4perpétuation de ces régimes par manque de travail politique et d’adaptation à

4 Nous préférons « travail politique » à « volonté politique » parce qu’il renvoie au fait d’agir sur
un projet avec pour but d’obtenir des résultats concrets. L’activité de gouvernement nécessite
que toute action entreprise aboutisse à des résultats.
la modernité universelle. Cette impossibilité de la démocratie s’est ainsi
accompagnée du débat sur le développement institutionnel. Celui-ci, dont la
nécessité est reconnue par les acteurs et les professionnels du développement a
alimenté la scène internationale autour des enjeux sur la bonne gouvernance,
et donc sur le devenir des pays africains dans la nouvelle société globale du
èmeXXI siècle.
Les institutions financières internationales, en ce début du millénaire, se
sont particulièrement intéréssées, à la situation du continent africain. Un
ensemble démo-géographique qui, malgré de nombreux avantages pour son
développement endogène reste marqué par la souffrance des dispositifs
d’institutionnalisation, le blocage de la démocratisation, la mauvaise
gouvernance et la corruption des processus. Pire encore, le continent africain
est devenu depuis peu, un espace traversé par des perturbations géopolitiques
5et géostratégiques récurrentes marquées par des conflits et guerres civiles
dont l’enjeu se situe au niveau du « pouvoir d’Etat : lutte pour l’accès ou le
maintien au pouvoir, contestation du pouvoir politique en place.... Même s’il
ne faut y voir nécessairement un lieu naturel de conflictualité, il n’en demeure
pas moins que cette partie du monde connaît de nombreuses crises. Les Etats
voient ainsi leurs capacités et leur souveraineté affectées par de nombreux
problèmes de gouvernement et de commandement ou de développement et de
management. Sans faire de cette fragilité, une propriété consubstantielle de ces
Etats et sociétés, ce type de conflits est en recrudescence depuis la fin des
années 1990 notamment du fait de la montée des revendications pour le
changement politique, la démocratisation et l’amélioration des conditions
socio-économiques.
L’autoritarisme, l’illégitimité ou la fragilité du pouvoir en place, la
corruption, le népotisme sont autant de raisons pour déclencher des
mobilisations sociales qui généralement se heurtent à la répression du pouvoir
6politique ». Leur permanence est liéé à ces différents problèmes induits par le
sous-développement et sur lesquels prennent racine les manipulations
politiques. Et d’ailleurs, ce continent est façonné « depuis son émancipation du
èmejoug colonial à partir de la deuxième moitié du XX siècle, par des
ambivalences, des contrastes et une antinomie dans le rapport entre

5 Les conflits contemporains de nature interne et inter-étatique sont remarquables sur le
continent africain depuis la postcolonie. En effet, avec 480 millions de personnes, soit plus de
60% de la population africaine, l’Afrique est la partie du monde où l’on compte le plus grand
nombre de guerres civiles et de conflits qui sont le fait des luttes de pouvoir au niveau national
ou régional en vue de l’appropriation de la richesse de la nation et des dividendes de la violence
issue des opportunités frontalières. Certains pays africains ont une certaine propension à
instrumentaliser la guerre à des fins d’accès au pouvoir politique et économique. Cette situation
nous autorise à parler d’une « Afrique des crises » permanentes.
6 D. Bangoura, « Typologie des conflits contemporains en Afrique », in L’Afrique de la paix :
enjeux et servitudes, La Lettre de la CADE, n° 103, octobre 2007.
20 l’exploitation de ses abondantes ressources et la diffusion de la prospérité qui
7aurait dû en résulter ». De fait, l’Afrique apparaît d’emblée comme un site
étrange à la fois avantageux et désavantageux, et donc dans une trajectoire
paradoxale qui explique largement la complexité historique du continent.
Cette situation nous amène à aborder la question de la responsabilité des
Africains dans le sous-développement et le développement de leur continent.
Certes, les potentialités de l’Afrique au Sud du Sahara sont immenses pour les
ressources naturelles comme humaines. Les populations africaines vivent tout
de même dans une impasse totale. Ce désarroi peut s’expliquer à la fois par le
besoin d’éducation des jeunes africains et par l’espoir et l’incertitude d’une
partie de son élite politique et intellectuelle, inscrite dans un refus de la
résignation avec l’idée que le devenir des Etats africains reste ouvert malgré la
multitude des maux.
En effet, les remous de la démocratisation en Afrique, la régionalisation
des conflits, l’échec des constructions géo-économiques antérieures et son rôle
marginal de spectateur du système international, sont autant d’éléments qui
témoignent d’un continent bloqué par manque d’adaptation, et surtout de
travail politique face aux défis internes et externes, apparemment
insurmontables. Mais, ce sont aussi, semble-t-il au-delà des évidences, des
indicateurs qui justifient sous différents aspects la question du sous-
développement de l’Afrique. Vieux débat du point de vue de sa nature, le
problème du sous-développement trouve dans son caractère évolutif et ses
implications polymorphes, non seulement une pluralité de niveaux, mais
surtout les fondements de sa réactualisation dans ce contexte contemporain
marqué par des transformations profondes. Ces changements qui ont rythmé la
dernière décennie du siècle, ont ravivé la donne du développement, et partant
celle de la bonne gouvernance. Leurs implications géopolitiques conduisent à
des combinaisons opératoires suscitant l’urgence de conceptions endogènes
novatrices, pour répondre à la question du mal développement, mais surtout à
celle plus large de la mauvaise gouvernance. Pour le continent africain dans
l’incertitude, la référence au développement se justifie par la nécessité
d’apprécier autrement la capacité des Etats à gouverner et inventer des projets
progressistes. C’est donc dans ce contexte qu’il faut situer la création du
Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD) - connu
sous le vocable anglais de « New Partnership for Africa’s Development »-,
faute de l’existence d’un appareil communautaire africain, crédible et efficace,
susceptible de modifier sa position marginale.
ème Ainsi, en ce début du XXI siècle, et face à ces constats, les dirigeants
africains ne pouvaient rester indifférents devant les changements politiques de

7 ème M.-L. Ropivia, L’Afrique et le Gabon au XXI siècle. Révolution développementaliste ou
développement du sous-développement, Paris, éd. Mare et Martin, 2007, p. 13.
21 cette nouvelle ère : la mondialisation. C’est cette prise en compte des
mutations mondiales, qui a amené certains dirigeants africains à proposer à la
communauté internationale, notamment aux partenaires au développement, un
nouveau contrat social de gouvernement pour tenter de construire une nouvelle
société africaine, actrice et non plus spectatrice du système international. C’est
dans ces conditions qu’on a assisté à la mise en place du Nouveau Partenariat
pour le Développement de l’Afrique (NEPAD). Ce programme panafricain,
d’édification d’une « renaissance africaine », identifiable à évolution
intellectuelle et idéologique, représente une alternative à la démocratisation et
au blocage des institutions, et s’apparente à ce que Marc-Louis Ropivia
8nomme une « révolution spirituelle propédeutique » utile au développement.
Afin d’avoir une bonne compréhension de la suite du travail, notamment de ce
qu’est le NEPAD, il nous paraît essentiel de présenter sommairement ce
programme de manière à pouvoir comprendre d’où il tire son origine, les
contenus qu’il revêt et les expériences qui l’ont alimenté.
Le NEPAD est un programme mis en place en 2001 par cinq dirigeants de
pays africains qui constituent des puissances régionales, à savoir l’Afrique du
Sud, l’Algérie, l’Egypte, le Nigeria et le Sénégal. Il fait la synthèse de deux
initiatives majeures, reprenant ainsi d’une part, le Millenium African Recovery
Plan (MARP) de l’ancien Président sud-africain Thabo Mbeki et le Plan
Omega du Président sénégalais Abdoulaye Wade, d’autre part. Il a été adopté
le 23 octobre 2001 par l’Organisation de l’unité africaine (OUA), puis soumis
aux dirigeants du G8 au sommet de Kananaskis le 26 juin 2002 par quatre de
ces cinq chefs d’Etat initiateurs (Algérie, Afrique du Sud, Nigeria et Sénégal).
Il a été créé pour mettre en place un partenariat entre l’Afrique et les
partenaires au développement.
En effet, dans un contexte de blocage économique et de régionalisation des
conflits, le NEPAD représente une occasion pour le continent africain de
modifier son positionnement international et de relever de nombreux défis
(démographiques, politiques, environnementaux, technologiques, etc), mieux
de prévenir et de gérer les conflits. Selon ses promoteurs, son originalité
principale est qu’il s’agit d’une initiative émanant de l’intérieur mais nanti des
plans antérieurs. A ce titre, il se démarque de tous les anciens programmes par
sa démarche. Il souligne implicitement la responsabilité des Africains face à
l’échec du développement et suggère des solutions internes avec l’appui
extérieur pour en sortir. Dans un certain sens, le NEPAD répond au cadre de
l’Union Africaine et se situe dans un horizon de long terme allant entre 10 et
20 ans. Il s’agit d’un programme qui cherche à impulser un changement de
modèle à la fois dans les relations internationales et dans les politiques intra-
africaines. Il a également la particularité de mettre l’accent sur le secteur privé

8 M.-L. Ropivia, Op. cit., p. 14.
22 et fait de la région l’espace privilégié. La région constitue la matrice de base
pour la conception des projets transnationaux de développement. En
privilégiant l’appropriation du processus par les Africains, le NEPAD vise
avant tout un partenariat fondé sur la responsabilité partagée et l’intérêt
mutuel. A ce titre, il est possible de supposer, du moins en théorie, que le
NEPAD est la manifestation de la volonté des dirigeants africains de
s’approprier le processus de développement continental en incitant le peuple
africain à l’action et à la transformation de son espace politico-sociétal.
De plus, il est possible de le réduire à un programme « néolibéral » porteur
d’une idéologie artificielle qui se déploie à partir de l’exclusion des peuples
africains du processus de croissance et sur l’alliance avec les forces de
l’économie de marché. C’est dire que cette dynamique est en phase avec les
attentes des institutions financières internationales en termes de bonne
gouvernance, de démocratie et des droits de l’Homme, même si elle n’est pas
sans soulever beaucoup d’interrogations et d’incertitudes. En tant que projet de
développement durable, il est orienté vers le respect par les gouvernants des
principes du progrès économique, et, avec pour objectif la croissance et
l’évolution. Le « contrôle par les pairs » est également l’élément « nouveau »
du NEPAD qui doit pouvoir favoriser la bonne gouvernance. Dans cette
perspective, pour parvenir à financer les projets retenus et de pallier son
double processus de légitimité/légitimation, il a été institué le mécanisme
africain d’évaluation des pairs ou ″African Peer review mechanism ″. Il s’agit
d’une technique de surveillance réciproque des gouvernants basée sur le
modèle de l’évaluation des pays dans les organisations internationales.
Ce processus est inspiré des techniques managériales et d’audit mis en
place aux Etats-Unis dans le cadre de la gouvernance des entreprises, et
auxquelles emprunte elle-même l’Organisation de Coopération pour le
Développement Economique et le Comité d’Aide au Développement
(OCDE/CAD). A travers ce mécanisme le continent africain glisse
incontestablement vers un nouveau mode de légitimité. On passe désormais du
pouvoir au comptable, c’est-à-dire de la légitimité électorale vers une
légitimité de type technocratique ou bureaucratique. Les politiques des
dirigeants ne sont plus évaluées au moyen du suffrage universel mais par un
comité d’experts africains regroupé autour du panel indépendant des
personnalités éminentes (PIPE).
Dans ce cadre, quatre principaux objectifs ont été fixés : la paix et la
sécurité, la gouvernance, la santé et l’éducation, la croissance économique et
l’investissement. La mobilisation des fonds privés indispensables à la
réalisation des projets intégrateurs est l’œuvre de la Banque africaine de
développement (BAD) en tant que coordinateur central de financement du
programme, surtout en matière d’infrastructures régionales. Ces transfor-
mations apparaissent comme une réponse à la mondialisation selon les auteurs
23 du NEPAD, mais représente à nos yeux une alternative à l’impossibilité de la
démocratie, qui fonctionne mal sur ce continent. D’où la reconfiguration
géopolitique du continent qui peut se lire à travers une division continentale de
l’autorité autour des différents pôles sous-régionaux de l’Union africaine.
A. Le gouvernement des sociétés africaines autour du NEPAD
comme objet de recherche
Afin de circonscrire notre problématique, nous faisons le choix du
gouvernement des sociétés africaines un objet d’étude dont l’objectif explicite
est la diffusion générale par le NEPAD d’une nouvelle manière de gouverner
les sociétés en mutation dans un contexte contemporain. Le NEPAD, à en
juger par ses prescriptions, se propose de promouvoir la bonne gouvernance de
l’action publique contenue dans les traités internationaux abandonnée par les
pays africains nonobstant leur reconnaissance dans les législations nationales.
Il s’agit d’un programme à la recherche des institutions de gouvernement. Ce
site d’observation des pratiques africaines de gouvernement nous paraît
pertinent en ce qu’il constitue un cadre africain d’appropriation de la bonne
gouvernance, que les acteurs entendent utiliser comme outil de leur légitimité
internationale.
Une autre raison de ce choix tient au fait que l’avènement du NEPAD est
un indicateur nouveau de la continuité du changement politique intervenu à
degrés variables dans l’environnement africain lors du passage formel au
multipartisme au début des années 1990 et certaines mesures de « libéra-
lisation ». De ce point de vue, le programme africain peut être envisagé
comme un site d’observation approprié des transformations en cours dans la
société africaine. Le NEPAD intervient à plusieurs niveaux politiques en ce
qu’il tente de transformer le jeu politique (politics), en cherchant à influer
l’action publique (policies) en même temps qu’il diffuse des valeurs éthiques
censées modifier les rapports entre gouvernants et gouvernés, et s’inspirent des
mécanismes ayant cours ailleurs : le cas de l’introduction de l’évaluation
comme résultat de l’interaction d’un grand nombre de gouvernants qui
9s’influencent réciproquement . Le programme africain se place ainsi au centre
du registre de la culture politique (polity).
Parler de transformation politique revient à détecter les lieux qui semblent
porteurs des faits à étudier, et les modes par lesquels s’opèrent ces
changements politiques du fait de la mobilisation du NEPAD, sans insister sur
10les types de régime qui ne sont pas l’objet de cette étude . Notre étude aborde

9 J. Kooiman, Modern Governance. New Government-Society Interactions, London, Sage, 1993.
10 Pour une littérature sur les transitions politiques en Afrique, durant le début des années 1990,
lire : R. Buijtenhuijs et C. Thiriot., Démocratisation en Afrique au Sud du Sahara, 1992-1995 :
un bilan de la littérature, Leiden, Centre d’études africaines ; Pessac, Centre d’étude d’Afrique
24 de manière globale les relations du NEPAD - fruit d’un enchevêtrement
11complexe entre les facteurs politiques, économiques et culturels - par le biais
du jeu des acteurs et de la sociologie de la formation des institutions. Elle
entend également s’intéresser à l’enjeu d’une action collective en faveur du
gouvernement dans des environnements politiques encore récemment
libéralisés.
Par ailleurs, à l’ère où les considérations géopolitiques déterminent la
stratégie et la diplomatie des Etats, ce travail vise également à saisir ce
moment de contournement/renoncement ou de dépassement du débat sur la
légitimité démocratique issue des élections vers l’idée de redécouverte des
institutions à travers le glissement vers une nouvelle forme de légitimité
experte reposant cette fois-ci sur une légitimité de type technocratique issue de
l’examen par les pairs (peer review). Dans ce cadre, notre recherche va
s’articuler autour de l’approche néo-institutionnelle et s’inscrit dans une
perspective de sociologie politique de la formation nouvelle des institutions.
Pour ne parler que du "peer review", il est important de comprendre
comment la contrainte d’inspection externe (IFI et autres partenaires au
développement) est transformée en examen interne par des "collègues
Présidents africains" qui ne vont pas nécessairement se montrer trop sévères
en raison du caractère volontaire de l’adhésion des Etats et de l’absence des
sanctions.
Par ailleurs, la variable fondamentale que nous souhaitons privilégier dans
ce travail n’est ni nationale ni continentale. Elle chevauche les dimensions
internes et internationales. Dans cette perspective, de l’articulation entre ces
deux dimensions, il résulte que le développement des institutions en cours en
Afrique, n’est qu’une "mise en scène" d’un jeu de pouvoir et d’enjeux
d’affirmation de puissance entre les différents leaders politiques africains dans
la région et au sein du système international.
C’est dire que la construction institutionnelle en Afrique obéit à une
logique de "théâtralisation" qui est destinée à susciter l’adhésion grâce à la
production d’un discours, d’images, à la manipulation de symboles et dont
12l’organisation est assurée autour d’un cadre cérémoniel . Ce qui est vrai, si
l’on admet que le NEPAD est aujourd’hui considéré comme le nouveau
"cadre" de production des réformes de la gouvernance en Afrique. Ce d’autant

noire, 1995 ; K. Van Walwaren et C. Thiriot., Démocratisation en Afrique au Sud du Sahara :
transitions et virage, un bilan de la littérature (1995-1996), Leiden, Centre d’études africaines ;
Pessac, Centre d’étude d’Afrique noire, 2002. Voir également P. Quantin et J.-P. Daloz (dirs.),
Transitions démocratiques africaines, Paris, Karthala, 1997 ; Pour un débat sur les théories
relatives à l’installation de la démocratie hors de l’Occident, voir Ch. Jaffrelot., Démocraties
d’ailleurs, Paris, Karthala, 2000.
11 er E.-R. Perrin, « NPDA. Un nouvel ordre africain ? », Les Cahiers de l’Afrique, n° 1, 1
trimestre 2003, p. 7.
12 G. Balandier, Le pouvoir sur scènes, Paris, Balland, 1980, p. 16.
25 plus que ce programme peut renvoyer à une logique de « production/consom-
mation » mettant en présence du jeu, différents acteurs politiques à la fois
anglophone et francophone que du monde musulman et non-musulman
partagés entre la nouvelle « garde politique » et la « vieille garde au
pouvoir » ; acteurs aux ambitions hégémoniques et aux enjeux personnels de
pouvoir, de domination et de "porte-parolat" reposant sur des interactions
13continues .
B. Les institutions et le gouvernement : dépasser les débats sur les
critères de classement vers un statut d’objet digne de discours
Les exigences formulées par le NEPAD, les dirigeants africains les portant
ainsi que leurs canaux de diffusion, doivent être appréhendées comme des
objets en construction dont les effets ne peuvent être décelés à première vue
malgré les ambitions affichées. C’est pourquoi, il paraît utile de construire
conceptuellement ces objets pour comprendre les éléments constitutifs. Si dans
leur généralité les concepts de gouvernement et d’institution sont les plus
mobilisés, dans leurs multiples usages, ceux-ci sont indissociables dans
l’analyse du politique en Afrique. Des nuances existent entre ces deux notions
qui renvoient à la capacité des Etats africains à mettre en place des institutions
pour gouverner leurs sociétés aux dynamiques variables.
Intuitivement, ces deux concepts s’inscrivent dans le registre désormais
balisé des organisations internationales, notamment des institutions financières
internationales. Il s’agit de deux thématiques prisées dans les études politiques,
économiques et sociologiques depuis les dynamiques de libéralisation mique des années 1980. Mention a d’ailleurs été faite de ces deux
notions dans les études consacrées à l’« Etat en Afrique » renvoyant à
l’ « archéo » ou vieil institutionnalisme. Toutefois, elles connaissent un succès
récent, et, s’il est utile de recourir à cette littérature, on ne peut en faire la
matrice conceptuelle de notre étude parce que le sens de ces termes est parfois
flou, que leurs utilisations chevauchent des domaines variés. A cet effet, il est
utile de préciser les concepts employés et de définir empiriquement les lieux,
les acteurs et les processus qui nous semblent porteurs des faits que nous
cherchons à démontrer.
Aujourd’hui, moderniser les Etats, être capable de les appuyer dans leurs
nouvelles fonctions, dans leur rôle, suppose qu’il faut articuler des projets et
accompagner les acteurs du développement et les partenaires non étatiques. Le
14processus de développement institutionnel implique donc des modalités

13 C.-H. De Alcantara., « Du bon usage du concept de gouvernance », Revue Internationale de
Sciences Sociales, n° 155, mars 1998.
14 C. Toulabor, De la démocratisation au développement institutionnel, (15/10/2007), disponible
sur http://www. etat.sciencespobordeaux.fr/avppos.html.
26 d’interventions nouvelles, qui nécessitent une clarification des règles et une
réelle mobilisation des acteurs du développement. L’analyse des institutions,
dont la généalogie conceptuelle historique et épistémologique a été retracée
15ailleurs , est réapparue récemment en science politique au tournant des années
1990 en Afrique, à la faveur des mouvements de démocratisation et du retrait
de l’Etat centralisateur. Suivant la direction de Comi Toulabor, « il apparaît
que le développement institutionnel est plutôt un état dynamique en voie de
structuration à différents niveaux de la société globale. De fait, lorsque le
développement institutionnel est abordé, on constate une tendance à s’en tenir
à son aspect purement formel c’est-à-dire à la création, ou plus exactement à la
production, de normes qui énoncent des règles juridiques ou posent les
16structures organiques de la société » . De fait, de nombreux questionnements
de définition se posent autour de ce concept, et bien avant celle de ses
constituants : l’institution doit-elle être appréhendée en termes de trajectoire ?
Se définit-elle à partir des organisations ou du rapport à la société ? Doit-elle
17inclure le rapport à l’Etat en tant qu’organisation « contre-hégémonique » ?
Ou doit-on la comprendre selon une ambivalence chevauchant entre
18« incorporation » et « désengagement » envers l’Etat ?
En effet, les institutions peuvent se définir à partir des cadres qui renvoient
aux formes sociales établies ou à des processus par lesquels la société
s’organise. C’est un ordre supérieur aux individus et aux groupes, qui assure
19sa cohésion, réalise son intégration et fonde sa pérennité . De fait, une
institution c’est d’abord des acteurs, des croyances, des stratégies dont il
convient d’appréhender le fonctionnement. Cette affirmation utilisée parfois à
des fins de démonstration scientifique, mais surtout politique, en fait un
concept idéologiquement, voire même normativement « chargé ». Les
institutions internationales (bailleurs de fonds) ont accepté l’institution
NEPAD, en raison de sa dimension économico-politique de « bon
gouvernement », et les acteurs du programme africain y voient un lieu propice
à la formation d’un « contre-pouvoir régional ». A l’inverse, les critiques les

15 Pour une synthèse des travaux de sociologie historique, voire Y. Deloye, Sociologie historique
du politique, Paris, La Découverte, 1996 ; sur les néo-institutionnalismes voir, P.-A. Hall et R.-
C-.R. Taylor, « La science politique et les trois néo-institutionnalismes », Revue française de
science politique, vol. 47, n° 3-4, juin-août 1997, pp. 469-495 ; A. Stone, « Le néo-
èmeinstitutionnalisme : défis conceptuels et méthodologiques, Politix, 4 trimestre 1992, pp. 155-
168.
16 C. Toulabor, Op. cit.
17 L’expression est de J.-F. Bayart, in P. Chabal (ed.), Political domination in Africa,
Cambridge, Cambridge University Press, 1986, pp. 109-125.
18 V. Azarya, « Re-Ordering State-Society Relation : Incorporation and Disengagement », in
Rotchild, D.-N. Chazan (eds), The Precarious Balance : State and Society in Africa, Boulder,
Westerview Press, 1988, pp. 3-21.
19 L. Lourau, Op. cit.
27 plus incisives de cette « idéologie des institutions de gouvernement »,
considèrent ce programme comme le moyen d’une domination d’un genre
nouveau.
Ces contradictions se retrouvent de manière identique dans les analyses
« libérales » et « radicales » en matière de développement économique et
social de l’Afrique.
L’institutionnalisation renvoie au processus de formation des institutions et
apparaît donc centrale dans l’analyse néo-institutionnelle. Cette approche est
opératoire et permet une lecture claire de l’institution tant elle vise à rendre
compte de la transformation de forces sociales en formes sociales. Elle va
s’intéresser ici au rôle de l’Etat et au processus d’émergence des institutions
dans un contexte africain contemporain. L’institutionnalisation fait porter
l’attention sur ce que l’on institue par les actes, et donc à l’implication des
acteurs et à la saisie de leur jeu. Ce processus dépasse donc la vieille question
de l’individu et de la société et celle, aussi classique, du rapport entre le social
et l’Etat.
Par institutionnalisation, il faut entendre d’abord le processus d’émergence
des institutions qui se manifeste dans son réajustement par une forme
organisationnelle différenciée qui se construit et se structure dans l’Etat autour
de la société réceptrice et à travers un ensemble d’attributs, de référents
symboliques et des jeux politico-institutionnels qui lui donnent corps. En effet,
la pratique de « développement institutionnel » est une affaire du jeu d’acteurs
et d’institutions, c’est-à-dire d’instances collectives politiques qui en portent le
développement en le transformant en « politique publique ». Il s’agit là de
décrire la manière dont les élites africaines à travers le NEPAD entendent
imprimer une nouvelle manière de concevoir l’action publique. Elle est, enfin,
une des modalités plus ou moins efficace de la transformation de l’Etat
puisque c’est à travers les programmes de développement des institutions (plus
ou moins aboutis) que se recomposent historiquement et sociologiquement
l’organisation politico-administrative de l’Etat et sa visibilité dans l’opinion
publique.
C’est dire que les institutions autant que l’institutionnalisation n’ont de
sens que dans la mesure où elles représentent l’expression d’un construit de la
société dont l’ordonnancement est assuré par des acteurs porteurs d’un
« discours politique de nouvelles règles et méthodes » de changement social.
De ce point de vue, le NEPAD peut apparaître à la fois comme une vision
africaine de toutes les menaces que portent en elles les transformations du
monde en même temps qu’il apparaît comme une réponse à un aspect
particulier de la vie des hommes en société : le développement institutionnel
de l’Afrique.
En outre, il est également utile de circonscrire la notion de gouvernement
qui revêt une forte charge normative et se prête à toutes sortes d’usages et perd
28 souvent toutes vertus analytiques, à en juger par son expansion
méthodologique. C’est pourquoi nous la préférons à celle de l’Etat, laquelle est
rattachée à un nombre de référents symboliques qui ont une valeur de
jugement social. Dans cette perspective, il semble pertinent d’introduire la
notion de « gouvernement » comme aide à l’analyse en envisageant une
lecture en termes d’institutionnalisation et en s’inscrivant volontiers dans
l’usage cohérent des tenants du néo-institutionnalisme. Nous choisissons de
nous placer dans cette perspective qui éveille un sens de relativisme afin de
revisiter et d’explorer les catégories et les concepts habituels privilégiés par la
science politique sur le politique en Afrique pour « tenter de comprendre
20comment sont gouvernées les sociétés africaines contemporaines » . Et c’est à
cet exercice que l’on s’engage dès lors que le Gabon et le NEPAD pose la
question d’ensemble du gouvernement des sociétés africaines, phénomène
21essentiel pour comprendre les sociétés modernes et leurs actions qui sont
22idéalement fonction de l’organisation . Le parti pris théorique et
méthodologique de l’analyse « conduit à installer la recherche empirique dans
des sites d’observation susceptibles de fournir des informations nouvelles sur
23les dynamiques » de développement des institutions et de modernisation de
l’Etat en Afrique subsaharienne.
De nos jours, la notion de gouvernement prend davantage au sérieux celle
d’institution tout en sachant mesurer les effets sociaux. Elle fait appel à la
pérennité des dispositifs, à l’importance de la stabilité des structures sociales et
politiques au sein des sociétés en développement. Au sens large, le
gouvernement renvoie à l’ensemble du pouvoir politique qui régit un Etat.
Cependant, ce concept est d’une polysémie que dans beaucoup de
contextes, « il désigne particulièrement le pouvoir exécutif voire, dans les
régimes à exécutif bicéphale, seulement l’ensemble des ministres
collectivement responsables devant le parlement, par opposition au chef de
24l’Etat » . Le gouvernement est l’art de gouverner et ne peut se comprendre
sans la gouvernance qui renvoie à « une relation de pouvoir, le gouvernement,
25c’est l’exercice opérationnel de ce pouvoir » . Et la gouvernabilité, c’est la
26mesure de ce pouvoir sur les systèmes concernés . Aujourd’hui on parle
davantage de gouvernance plutôt que de gouvernement, parce que l’art de
gouverner a connu de profondes mutations caractérisées par des changements

20 P. Quantin, « Institutions et Gouvernance », in Gouverner les sociétés africaines. Acteurs et
institutions, P. Quantin (dir.), Paris, Karthala, 2005, p. 10.
21 J. Habermas, Théorie de l’agir communicationnel, t. 2, Paris, Fayard, 1987, p. 336.
22 R. Merton, Eléments de théorie et de méthode sociologique, Paris, A. Colin, 1997, p. 188.
23 P. Quantin, Gouververner les sociétés africaines. Acteurs et institutions, Op. cit.
24 G. Hermet, B. Badie, P. Birnbaum et Ph. Braud, Dictionnaire de la Science politique et des
institutions politiques, Paris, A. Colin, 1994, p. 117.
25 V. Neiertz, Op. cit.
26 Y. Cannac et M. Godet, Op. cit.
29 de procédures dans la manière de gérer les affaires publiques. Les termes de
gouvernance et d’institution sont aujourd’hui indissociables dans le domaine
du développement, où ils structurent les conceptions du cadre politique des
27sociétés et inspirent les projets de réforme de l’Etat .
La gouvernance s’entend comme « l’exercice d’une autorité politique,
économique et administrative aux fins de gérer les affaires d’un pays. Elle
repose sur des mécanismes, des processus et des institutions qui permettent
aux citoyens et aux groupes d’intérêts de régler des litiges et d’avoir des droits
28et des obligations » . Si l’on procède à une reconstitution de la généalogie de
l’origine épistémologique et politique du terme de gouvernance, on constate
29qu’il recouvre plusieurs acceptions . Le concept de gouvernance tend à se
généraliser dans la notion beaucoup plus large de développement.
En effet, la gouvernance n’est pas une terminologie nouvelle, elle désigne
la capacité à gérer efficacement toute forme d’organisations et d’activités.
C’est un processus de décision politique qui implique la recherche du
consentement nécessaire à une action collective au regard d’intérêts
30particuliers . Ce terme recouvre aujourd’hui des acceptions assez différentes
relevant des logiques diverses. Elle est une norme plus technique que politique
et sert à une volonté de banalisation du rôle de l’Etat. D’autres, moins désireux
d’amoindrir les capacités d’action des pouvoirs publics, utilisent ce concept
pour traiter de compétences ne relevant pas uniquement du domaine de l’Etat
tant au niveau local que supranational. La gouvernance n’est ni un système de
règles, ni une activité mais un processus qui n’est pas fondé sur la domination
mais sur l’accommodement. Elle n’est pas formalisée et repose sur des
31interactions continues .
C’est dire, au sens des institutions financières internationales, que la
gouvernance est l’ensemble des traditions et institutions par lesquelles le
pouvoir s’exerce dans un pays avec pour seul objectif le bien-être de tous. Elle
comprend tout d’abord les procédés par lesquels les titulaires du pouvoir sont
choisis, contrôlés et remplacés, ensuite la capacité du gouvernement à gérer
efficacement les ressources et à appliquer des politiques solides ; et enfin, le
respect des citoyens et de l’Etat envers les institutions régissant les interactions
32économiques et sociales intervenant entre eux . Cette définition présente
l’avantage de substituer à la délicate question de la « réforme de l’Etat » celle

27 P. Quantin, Op. cit.
28 PNUD, Les piliers de la gouvernance, consultable sur http://conte.montesquieu.u-bordeaux.fr.
29 Solagral, « Gouvernance : dimension d’un concept », Courrier de la planète, n° 58, juillet
2000. Lire Gouvernance locale : la scène et les acteurs, (08/06/2006),
http://www.solagral.org/mondialisation/gouvernance/ ins/insreperes concept. htm.
30 C-.H. De Alcantara, Op. cit.
31 M.-C. Smouts, « Du bon usage de la gouvernance en relations internationales », Revue
Internationale de Sciences Sociales, n° 155, mars 1998.
32 La Banque mondiale, Governance and development, Washington DC, The World Bank, 1992.
30 plus policée « d’aménagements institutionnels » et donc prend en compte le
cadre légal du pouvoir, les politiques publiques et l’acceptation des dispositifs
33de domination, c’est-à-dire la gouvernementalité au sens de Foucault. Parler
de gouvernance plutôt que de gouvernement, c’est aussi une manière de faire
passer une idéologie du moins d’Etat, de l’Etat minimal.
L’essence de la gouvernance est qu’elle privilégie des mécanismes de
gouvernement qui n’ont pas besoin pour fonctionner, de l’autorité et des
sanctions de la puissance publique. La gouvernance part du principe qu’il est
possible d’agir sans s’en remettre au pouvoir ou à l’autorité de l’Etat. Celui-ci
a pour rôle d’utiliser des techniques et des outils nouveaux pour orienter et
guider l’action collective. En revanche, la bonne gouvernance suppose le
contrôle de la dépense publique à travers la régulation financière afin d’éviter
des systèmes clientélistes et donc, empêche de favoriser les solidarités
sociopolitiques (familiales ou amicales) entre les tenants du pouvoir politique.
34De ce point de vue, la bonne gouvernance est nécessaire à la mise en œuvre
35de politiques « orientées vers le marché » .
La bonne gouvernance est un nouveau modèle de développement dont
l’élaboration s’est faite au cours des années 1990, lorsque les politiques
d’ajustement structurel sont apparues insuffisantes pour restaurer la croissance
sur le continent africain. D’abord présentée d’un point de vue techniciste par la
Banque mondiale, comme une meilleure gestion des ressources budgétaires
afin de relancer les réformes de la Fonction publique et de l’appareil étatique,
36elle a trouvé une extension particulière dans la gouvernance démocratique .
Cette dernière insiste sur l’importance de la légitimité du gouvernement et de
son ouverture sur la société civile, afin que les leaders politiques répondent
mieux aux besoins et aux attentes des populations. De plus, vu la globalité des
réformes proposées - réforme de la fonction publique, lutte contre la
corruption, décentralisation, participation accrue, etc - elle révolutionne le
domaine économique aux champs politique et institutionnel. Conçue comme
instrument de développement, la bonne gouvernance comprend un service

33 M. Foucault, Dits et écrits, vol. n° 3, Paris, Gallimard, 1994, p. 655. Cité par P. Quantin,
« Institutions et Gouvernance », Op. cit. En effet, « la gouvernementalité renvoie à l’ensemble
constitué par les institutions, les procédures, analyses et réflexions, les calculs et les tactiques qui
permettent d’exercer cette forme bien spécifique, bien que complexe, de pouvoir, qui a pour
cible la population, pour forme majeure le savoir, l’économie du politique, pour technique
essentielle les dispositifs de sécurité ».
34 FMI, Institutions et gouvernance, consultable sur http://www.imf.org; P. Quantin, Institutions
et Gouvernance, (11/05/2007),
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/IDEP/UNPAN015920.pdf./
35 Sur l’évolution du « Consensus de Washington » voir : Hakim Ben Hammouda, L’économie
politique post-ajustement, Paris, Karthala, 1999.
36 A. Pouillade, La bonne gouvernance, dernier né des modèles de développement, disponible
sur http://www. ideas.repec.org/p/mon/ceddtr/37.html.
31 public efficace, un système judiciaire indépendant et une législation
garantissant les transactions, une administration rendant des comptes de
l’utilisation des fonds publics ; des organes de contrôle élus, le respect des
droits de la personne et de l’Etat de droit à tous les niveaux de gouvernement ;
37la séparation des pouvoirs et la liberté de la presse . De ce fait, elle implique
la manière par laquelle le pouvoir s’exerce dans la gestion des ressources
économiques et sociales d’un pays dans le cadre du développement. La bonne
38gouvernance est synonyme d’une gestion saine pour le développement et fait
référence à « l’action ou à la manière de gouverner et recouvre partiellement
39l’idée de gouvernement » .
Le gouvernement invite les praticiens du développement, notamment les
institutions bilatérales et multilatérales à ne plus focaliser leur attention sur les
structures, mais aussi et surtout sur les jeux d’acteurs sur les groupes d’intérêts
et sur leurs interactions. Réfléchir sur les problèmes de développement sous
cet angle, c’est rompre avec une approche purement institutionnelle de la
gestion des affaires publiques et se donner les moyens de rendre compte des
formes concrètes de l’intervention des pouvoirs publics au quotidien. En outre,
ces deux concepts opératoires (et leurs dérivés) qui dépendent de la
problématique de l’"institutionnalisation" sont indissociables des mots-clés de
ce travail et dont il est tout aussi utile d’élucider les significations théoriques.
Ces concepts fondamentaux sont « acteurs », « action publique », « champ
politique », « développement », « Etat », « évaluation », « normes »,
« organisation internationale/partenariat », « travail politique ». Pour donner
sommairement une idée de leur signification, il est possible de dire que :
- « acteurs » renvoie à l’intérêt qui peut être accordé aux différentes
stratégies des actions et réactions ainsi qu’à la marge de manœuvre dans le jeu
politique. Dans l’intention théorique de Pierre Bourdieu, on peut dire que les
acteurs désignent « un petit monde social relativement autonome à l’intérieur
40du grand monde social ». Ils se caractérisent par leur autonomisation,
notamment grâce à la soumission aux règles et lois de fonctionnement
spécifique, par la mise en place de nouveaux cadres de pouvoir ainsi que par
des stratégies historiquement situées. Ce qui est vrai pour le NEPAD, où il
s’agit d’un microcosme à l’intérieur duquel on retrouve des acteurs au sein du

37 Sur l’analyse de cette conception, lire A. Leftwich, Government, democracy ant development
in the third World, cité par P. Quantin, Op. cit.
38 Banque Mondiale, Rapport sur les indicateurs de gouvernance dans le monde, (04/04/2006),
disponible sur
http://www.dabio.net/Rapport-Banque-mondiale-sur-les-Indicateurs-de-gouvernance-dans
lemonde_a1029.html.
39 G. Pirotte, « Société civile importée et nouvelle gouvernance. Le nouveau secteur ONG au
Bénin », in Gouverner les sociétés africaines. Acteurs et institutions, P. Quantin (dir.), Op. cit, p.
30.
40 P. Bourdieu, Propos sur le champ politique, Presses universitaires de Lyon, 2000, p. 52.
32 comité de direction. La mobilisation du concept d’acteurs et leur position
sociale, politique et professionnelle est digne d’intérêt en ce qu’elle permet de
comprendre l’émergence du discours autour du NEPAD dans l’appareil d’Etat
gabonais.
- « action publique » nous conduit à axer notre réflexion sur ce qui est fait,
c’est-à-dire sur les usages des politiques publiques dans un contexte national
en interrogeant leur « mise en activité effective », ainsi qu’à l’appropriation
dont les actions sont l’objet par les décideurs politiques. Le discours du
NEPAD est d’abord celui d’une action publique collective qui sera étudiée à
partir de l’action de la diplomatie gabonaise et de la manière dont ce pays
participe à la conduite des politiques. Il s’agit de « l’ensemble des politiques et
décisions publiques des acteurs en interaction dans une société. Et on ne peut
la réduire qu’à l’ensemble des modes d’intervention de l’autorité politique sur
41la société ».
- « champ politique » est « un lieu où s’engendre, dans la concurrence entre
les agents qui s’y trouvent engagés des produits politiques, problèmes,
programmes, analyses, commentaires, concepts, événements, entre lesquels les
citoyens ordinaires, réduits au statut de consommateur, doivent choisir, avec
des chances de malentendus d’autant plus grands qu’ils sont plus éloignés du
42lieu de production ». Le NEPAD fait référence à l’évidence à un champ
politique régional où les notions de « consommation/production » sont à
l’origine de la compétition politique entre dirigeants et des critiques des plus
incisives du peuple africain. Ce champ politique régional permet de
comprendre un double processus : d’une part, l’intention théorique du NEPAD
autour des « pays initiateurs » et « nations participantes » qui constituent le
comité de mise en œuvre (organe de direction) renvoie aux Etats
« producteurs » et aux « Etats consommateurs » ; d’autre part le NEPAD pose
le problème de son appropriation par les populations africaines, renvoyant
ainsi au caractère « top down » du processus, et donc à l’exclusion et à la
dépossession à l’origine de la coupure entre les leaders et la « société civile
africaine ».
- « développement » affirme la volonté de sortir du sous-développement
longtemps considéré comme une problématique essentielle d’ontologie
spatiale. Le NEPAD est une tentative de réponse à cette réalité sociale dont les
origines aussi loin que l’on peut remonter l’histoire se résument à la mauvaise
gouvernance des dirigeants africains. C’est dans ce sens que les économistes
considèrent le développement comme le passage du stade statique de sous-
développement ou de non-développement, vers un certain niveau beaucoup
plus dynamique de croissance. Dans ce travail, notre conception n’est pas

41 P. Duran, Penser l’action publique, Paris, LGDJ, coll. « droit et société », 1999, pp. 14-15.
42 P. Bourdieu, « La représentation politique. Eléments pour une théorie du champ politique »,
Actes de la recherche en sciences sociales, n° 36-37, février-mars 1981, p. 5.
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