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LES CENTRES SOCIAUX

De
317 pages
A l'origine destinés à répondre à la misère des ouvriers, les centres sociaux se présentent aujourd'hui comme des médiateurs entre les habitants et les décideurs. Partant d'une analyse de la fin de l'Etat-Providence, l'auteur s'intéresse aux défis quotidiens des centres associatifs : précarité des publics, des personnels et des structures, perte de sens du social, autonomie associative réduite, malaise des habitants. Un tableau sans complaisance d'une crise, renvoyant à la nécessité de concilier l'expertise avec le militantisme, qui doit rester le cœur du social.
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LES CENTRES SOCIAUX
Entre expertise et militantisme

Collection Logiques Sociales fondée par Dominique Desjeux et dirigée par Bruno Péquignot
En réunissant des chercheurs, des praticiens et des essayistes, même si la dominante reste universitaire, la collection Logiques Sociales entend favoriser les liens entre la recherche non finalisée et l'action sociale. En laissant toute liberté théorique aux auteurs, elle cherche à promouvoir les recherches qui partent d'un terrain, d'une enquête ou d'une expérience qui augmentent la connaissance empirique des phénomènes sociaux ou qui proposent une innovation méthodologique ou théorique, voire une réévaluation de méthodes ou de systèmes conceptuels classiques. Dernières parutions AMOUROUS Charles, BLANC Alain (dir.), Erving Goffman et les Institutions totales, 2001. CoJlectif, Pratiques pro.fessionnelles et usages des écrits électroniques, 2001". LE BOT Jean-Michel, Aux fondements du « lien social» : introduction à une sociologie de la personne, 2001. ENJOLRAS Bernard, L'économie solidaire et le marché, 2001. LE BOT Jean-Michel, Du développement durable au bien public.' essai anthropologique sur l'environnement et l'économie, 2002. BILGER Nathalie, Anomie vampirique, anémie sociale: pour une sociologie du vampire au cinéma, 2002. LASSALLE Didier, Les relations interethniques et l'intégration des minorités au Royaume-Uni, 2002. LOJKINE Jean et MALETRAS Jean-Luc, La guerre du temps, le travail en quête de mesure, 2002. JONAS Stéphane et WEIDMANN Francis, Compétitions ferroviares transfrontières et conflits d'acteurs dans le Rhin Supérieur (1830-1870), 2002. CARON Louise Jeanne, La métaphore du service à la clientèle ou la construction des systèmes informatiques intégrés, 2002.

@L'Harmatlan,2002 ISBN: 2-7475-2273-3

Maryse BRESSON

LES CENTRES SOCIAUX Entre expertise et militantisme

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris France

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

Introduction: le social, entre trop d'État et trop peu

Le social, au sens large, désigne tout ce qui a trait à la vie en société. Mais dans les sociétés modernes, le social est aussi un domaine à part, avec ses règles, ses lois, ses professionnels: comme si la société était divisible en grands espaces (l'économique, le politique, le social) et comme si le social n'était qu'un de ces espaces. C'est cette double définition qui porte le paradoxe d'un social à la fois omniprésent et souvent oublié, présenté comme une évidence et comme un problème, comme une fin et un moyen pour les acteurs de la démocratie. En 'France, pendant longtemps, c'est l'Église qui a pris en charge la misère et les malheurs des gens. Mais les initiatives privées, souvent religieuses, relevaient alors de la charité: ce n'était pas encore "du social It. C'est au XIX e siècle que se produit le passage de la charité à l'action sociale. De nombreux acteurs y ont participé: en particulier, les militantes du féminisme catholique, pionnières du service social, qui se sont démarquées des "dames d' œuvres" et ont contribué à ouvrir la période des techniciennes du social (Guerrand et Rupp, 1976). Cependant, ces femmes se sont appuyées sur la séparation de l'Église et de l'État pour faire aboutir leurs stratégies de compétence et de formation (Christine Rater - Garcette, 1996). Et c'est quand la charité et l'action de l'État républicain se construisent comme des éléments de réponse au même problème de la misère ouvrière, que le champ du social émerge véritablement. Puis, l'État prend peu à peu, le relais des œuvres privées. C'est pourquoi, l'État apparaît en, France comme un acteur essentiel de "l'invention" du social (Jacques Donzelot, 1984).

"Le social" est né à l'aube du XXe siècle avec le développement des interventions de l'État pour améliorer le niveau de vie et le bien être de ses habitants. L'État est intervenu par la législation, puis, de plus en plus, par ses financements. Il a d'abord construit l'Assistance Publique, entre 1880 et 1914, pour aider les personnes qui ne pouvaient pas subvenir elles-mêmes à leurs besoins (comme les enfants abandonnés, ou les adultes dans l'incapacité physique de travailler). Puis l'État a favorisé l'assurance sociale, qui repose sur la notion de "risques sociaux". En 1945, le développement de l'assurance sociale a abouti au décret instituant la Sécurité sociale. En 1953, l'Assistance publique est devenue l'Aide sociale. Sur le constat des limites de ces deux institutions (Sécurité sociale, Aide sociale), les travailleurs sociaux ont contribué à l'émergence de l'Action sociale, dans les domaines de la prévention, de l'animation des quartiers par exemple. Ces trois institutions forment, encore aujourd'hui, ce qu'on appelle couramment "le social" dans la société française. Le social dans l' histoire de la France s'est donc largement construi t comme un prolongement ou une extension de l'État. Il désigne un ensemble de réponses garanties par l'État, apportées aux problèmes liés aux inégalités sociales et à la pauvreté, y compris la vieillesse, la maladie. Mais qu'est-ce que l'État? Le concept a plusieurs définitions, qui s'emboîtent comme des poupées gigognes. À l'origine des États nations, l'État désigne une organisation politique constituée d'un territoire, d'une population et d'un pouvoir institutionnalisé. L'État signifie aussi les autorités qui dirigent cette organisation, en s'appuyant sur un appareil qui a le pouvoir de prélever les impôts. Cet "appareil d'État" comprend au sens strict les administrations centrales (les Ministères). Dans une conception plus large, on ajoute souvent les administrations locales (Régions, départements, communes). Enfin, lorsqu'on parle des "administrations publiques", on ajoute les organismes de la Sécurité sociale, qui gèrent les cotisations des salariés et des employeurs. Cette 8

définition large de l'État, qui illustre la force du lien avec le social, s'est imposée entre la fin de la seconde guerre mondiale et la fin des années 1970. On parle alors d'État providence, pour désigner l'intervention de l'État dans le domaine social à travers le système de protection sociale. À la différence des formes d'organisation politique qui l'ont précédé, l'État providence intervient pour corriger les mécanismes du marché. Il garantit la progression des droits sociaux, l' amélioration d~ la couverture sociale de tous les individus. En contrepartie, il redistribue des masses financières croissantes à l'échelle de la nation et il organise le fonctionnement des institutions du social. Même si les gouvernants n'ont eu de cesse pendant toute cette période de proclamer que les acteurs de la Sécurité sociale et de l'Action sociale étaient indépendants, et si ces derniers le revendiquaient par ailleurs, l'État providence transforme en lien quasi organique, la relation entre les pouvoirs publics élus et le champ du social. Mais depuis les années 1980, avec l'accumulation des déficits budgétaires, la volonté de maîtriser les dépenses, et le regain du libéralisme au niveau mondial, l'État providence disparaît peu à peu, au profit d'un État ttanimateur" (Jacques Donzelot, Philippe Estèbe, 1994). D'une part, l'environnement a changé, avec le chômage de masse, la précarité d'une partie des salariés. La société salariale est en crise, et les améliorations des chiffres du chômage au début des années 2000 ne transforment pas brusquement des situations sociales lourdes, enracinées dans des "banlieues d'exil Il ou des quartiers "très défavorisés". D'autre part, l'État affiche sa volonté de "responsabiliser" tous les acteurs du social. Les droits sociaux, les prestations automatiquement délivrées au guichet, cèdent du terrain devant le droit à l'insertion et sa logique de développement de l'autonomie individuelle et des capacités personnelles. En même temps, l'État central délègue la plus grande partie de ses pouvoirs aux collectivités locales, dans le cadre des lois de décentralisation. Il favorise les procédures de 9

contractualisation, de projets, et contribue à diffuser des mots d'ordre empruntés au langage de l'économie de marché: efficacité, évaluation, concurrence. Avec la politique de la Ville, il n'est plus lui-même "social" mais "animateur du social". C'est pour le social un ordre ancien qui disparaît, au profit de quoi? Le social, premier touché par l'incendie qui a embrasé l'État providence depuis les années 1980, peut-il relever le défi ou ne risque-t-il pas de se décomposer? L'idée d'une "décomposition" du social, polémique et sans doute excessive, est pourtant un enjeu majeur des évolutions en cours. En effet, les questions et les problèmes auxquels se trouvent confrontés les acteurs du social ne doivent pas seulement à la conjoncture économique, au ralentissement de la croissance et à ses conséquences sur les budgets des institutions: la crise se situe aussi à un autre niveau. Les "ajustements" et les réformes ont atteint l'identité du social. Cette identité s'était forgée au cours de l'histoire, dans une relation forte, fusionnelle avec l'État; or c'est cette relation qui se transforme. Au début des années 2000, le social porte le deuil de la relation privilégiée qu'il a entretenue avec son géniteur et puissant protecteur. Entre l'État "animateur" et la "nouvelle économie", l'idée d'un "nouveau social" fait son chemin. Mythe ou réalité, objectif réaliste ou slogan encore vide de sens? Sans prétendre apporter une réponse au niveau de tout le social, on se limitera ici à l'analyse des transformations que les mutations de l'État ont occasionnées au sein de l'Action sociale associative, dans le monde des centres sociaux et socioculturels. 'En effet, l'Action sociale associative est traditionnellement le secteur du social qui revendique le plus son" autonomie" par rapport aux pouvoirs publics. Aujourd'hui, des discours contradictoires soulignent à la fois son dynamisme ou sa fragilité, son indépendance ou son instrumentalisation par les pouvoirs publics, sa formidable utilité ou son impuissance à résoudre "vraiment" les problèmes sociaux. Ce secteur apparaît ainsi comme un révélateur des évolutions en cours, en même temps qu'un 10

élément moteur du changement qui pourrait mener vers un "nouveau social". Dans ce secteur, les "centres sociaux", comme on les désigne souvent, illustrent la complexité des rapports entre le social associatif et l'État. Ils sont souvent nés des initiatives du patronat social au XIX e siècle, mais ils se sont développés au XX e siècle avec l'appui et les subventions des pouvoirs publics, dans la tradition de l'Éducation populaire (Robert Durand, 1996). Ils ont dans leur grande majorité adopté le statut "loi 1901", qui garantit leur indépendance, mais ils ont été reconnus comme un outil privilégié de la politique de la Caisse Nationale d'Allocations Familiales en 1953. Ils appartiennent donc au secteur associatif dépendant de l'action publique. Les centres sociaux gèrent des équipements de quartiers: des halte- garderies ou des centres de loisirs pour les enfants, des ateliers artisanaux ou culturels pour les adultes... Les services qu'ils proposent, comme leur taille et leurs moyens financiers, varient beaucoup: cette diversité est revendiquée comme un moyen de rester au plus près des réalités locales. Mais ils ont aussi une tradition commune. En particulier, ils revendiquent la mixité sous toutes ces formes: sociale, ethnique, politique, religieuse, ce qui en fait la cible de certains élus politiques, surtout d'extrême droite (les problèmes des centres sociaux d'Orange avec le maire Front National de la Ville, dans les années 1990, ont été très médiatisés). La combinaison de leur autonomie juridique, garantie par la loi de 1901, et d'une forte dépendance aux financements publics, les place dans des contradictions multiples. C'est ainsi que dans les années 1970, les embauches qu'ils ont pu réaliser grâce aux soutiens publics ont développé des oppositions entre professionnels et bénévoles, entre "techniciens" de l'action sociale et "militants". Dans le contexte de l'État animateur, ils sont amenés à solliciter d'autres financeurs et ils se trouvent en concurrence avec des équipements sociaux dans la même situation, comme les foyers de jeunes travailleurs ou les clubs de prévention de la délinquance (dont ils se différencient par leur caractère polyvalent, ouvert à tout public, pour tout âge). Il

Le livre s'appuie sur les résultats d'une enquête sociologique, menée pendant plus de trois ans dans le département du Nord de la France, avec le recueil et le traitement de données de type qualitatif. Le recueil des données de terrain comporte deux volets principaux. Le premier est une observation participante dans un centre social de la banlieue proche de Lille, avec notamment des heures d'animation bénévole le mercredi après-midi auprès des préadolescents (10 -14 ans) et une participation régulière cuisine économique ". Le aux ateliers adultes Ilartisanat" et Il second volet est composé par des discussions informelles et une vingtaine d'entretiens semi-directifs réalisés entre juillet 1998 et mars 2001 auprès de responsables de la Fédération des Centres sociaux du Nord et d'acteurs des centres sociaux de la Communauté urbaine de Lille, salariés et bénévoles: directeurs (directrices) de centres, responsables d'activités, membres des Conseils d'administration, bénévoles d'activités. L'enquête sociologique ne s'est donc pas située du point de vue des populations bénéficiaires du social, même si bien sOr elle les a rencontrées. Mais l'analyse est centrée sur les institutions, les professionnels et les militants, tous ceux que l'on appelle "les acteurs du social". L'idée est de donner à voir ce qu'est, ou pourrait être le "nouveau social ". C'est ce qui explique le plan général du livre, qui tend à confronter deux thèses. La première réunit les arguments qui construisent le tableau pessimiste d'un social en décomposition. Encore une fois, il importe de ne pas balayer trop rapidement cette idée. Le tableau général des relations de l'État avec le social situe la généralité et la profondeur de la crise (chapitre 1). L'obligation d'élaborer des projets, de faire des évaluations, de penser des réponses "transversales" et localisées aux problèmes sociaux, ou encore la crise du militantisme et les nouvelles formes d'engagement sont un peu vite présentées comme un défi à relever et une chance pour l'avenir. Elles font aussi d'importants dégâts qu'il est hasardeux de minimiser. Est-on si sOr que le social ne peut pas disparaître, si toutes les institutions qui l'ont porté 12

historiquement sont ébranlées et si les militants qui l'ont fait vivre se retirent au profit de "nouveaux entrepreneurs" ? Le social, orphelin de l'État providence, est aussi coupé de ses racines et de son meilleur rempart. Entre la disparition des anciens modèles, et les fai blesses du "tiers secteur" l'impression qui ressort est celle d'une perte de sens du social, qui ne peut ni accepter, ni refuser la greffe du marché et qui ne parvient pas à faire le deuil de sa relation passée avec l'État. Sur le terrain, dans les centres sociaux, le malaise est profondément ressenti (chapitre 2). Les acteurs du social se sentent englués dans la gestion au quotidien, sans voir ce qu'ils apportent "vraiment". Ils ont parfois l'impression de contribuer à des évolutions contraires à leur idéal humaniste et généreux, par exemple quand ils doivent voter le licenciement d'une secrétaire ou créer des actions pour un public "labellisé". C'est sur la base de ces constats que l'on aborde la thèse opposée. Après avoir refusé de considérer trop vite comme une évidence que le social s'adapte déjà en se modernisant, il s'agit d~ s'interroger plus précisément. On propose de revenir sur le consensus apparemment réalisé autour des adaptations "nécessaires" du social et d'essayer de dégager des traits du modèle émergent d'un "nouveau social" (chapitre 3). Les points de vue exprimés par les acteurs des centres sociaux et socioculturels du Nord donnent à voir des éléments dans ce sens. D'une manière générale, on observe une évolution des publics et des missions de l'action sociale, l'apparition de nouvelles dénominations professionnelles et le développement du bénévolat, sous une forme toutefois différente, moins "militante" que par le passé. La crise du social militant ne masque-t-elle .pas l'avènement d'un nouveau social que l'on pourrait, peut-être, qualifier d'expert? La question est d'importance, car ces labels sont au cœur d'un conflit de légitimité dans l'Action sociale. Les sociologues ont montré la variété des usages du terme expertise (Jean-Yves Trépos, 1996). On le considèrera ici d'abord comme un label, qui semble prestigieux, mais qui 13

reste ambigu puisqu'il sert à désigner aussi bien une virtuosité particulière, que les militants peuvent revendiquer aussi, qu'une compétence spécifique à se prononcer sur une conjoncture en mobilisant un savoir de spécialiste et un langage de vérité emprunté aux sciences, au droit ou à la technique. L'expertise a une rhétorique, des langages (les sciences, le droit), des équipements d'authentification (les commissions d'experts), qui s'imposent aujourd'hui partout et à tous les acteurs, salariés, bénévoles et mêmes usagers de l'Action sociale. En même temps, cette évolution reste vécue comme problématique: car le travail d'expertise, c'est-à-dire l'application des critères scientifiques et techniques dans la gestion, l'administration et même le travail de terrain prennent du temps, est-ce au détriment du contact avec le public- ? Y a t-il vraiment un recul de l'action sociale traditionnelle au profit d'actions "nouvelles" d'insertion et de développement social local ou un simple "habillage" pour entrer dans le cadre de dispositifs et obtenir des financements? Quelle est la place des bénévoles et de l'engagement spontané, même maladroit, dans la "modernisation" du social? Sans prétendre généraliser les éléments de réponse forcément partiels qu'il apporte, ce livre est construit autour d'un fil directeur: l'attitude de l'État à l'égard des acteurs du social a changé, et les conséquences sont un peu vite présentées comme une chance pour l'avenir. Les incertitudes ne s'expliquent pas seulement par l'insuffisance ou la précarité des financements, mais surtout par la perte de sens, ressentie sur le terrain, en particulier (mais pas seulement) parmi les bénévoles. On pose alors la question des pistes à explorer pour contribuer à la construction d'un "nouveau social" (chapitre 4). D'une manière générale, il s'agit de relâcher les contraintes induites par le cadre de l'État animateur et de repenser les missions du social en posant les limites de ce qui est, peut-être, inacceptable pour ses acteurs. Cela implique de replacer au cœur du débat public le problème de l'incompatibilité entre certaines "adaptations" à la contrainte 14

économique et administrative et la sensibilité humaniste, généreuse qui fait aussi la spécificité du "social". Cette recommandation, pourtant, ne saurait se réduire à l'opposition stérile et polémique entre un "bon" et un "mauvais" social. En particulier, il ne s'agit pas d'en appeler à un "retour" du social militant et généreux face à un social qui serait devenu technocratique et inhumain. Inversement, on se gardera d'adhérer trop vite au discours qui dévalorise le social "ancienne mode", fondé sur la logique du guichet payeur et de l'assistanat, pour adhérer sans nuance à l'idée que le "travail sur l'autonomie de la personne" serait nécessairement plus efficace et plus moderne. Pour construire le nouveau social, il faut en effet trouver une nouvelle manière de concilier les exigences de la professionnalisation et de l'expertise avec la sensibilité humaniste et la générosité qui fondent, depuis ses origines, l'identité du champ. Cela implique de mobiliser des nouveaux militants, entendus ici comme des acteurs, salariés ou bénévqles, dont l'engagement s'appuie d'abord sur des convictions. Le social sans humanisme n'est peut-être pas une hypothèse absurde. Accepte-t-on de courir ce risque? Sinon, comment garantir la pérennité de cette dimension? Comment aussi redonner sa place à la sensibilité "politique" de démocratie sociale ou locale? Les politiques de la Ville se plaignent beaucoup du manque de participation des habitants. Mais comment faire croire en la construction de la société "par en bas", dans une société de marché globalisée et dans une démocratie politique à l'échelle européenne? Ces questions, qui se posent pour tout le social, sont étudiées ici dans le monde particulier des centres sociaux et socioculturels du Nord.

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" PREMIERE PARTIE

LE SOCIAL, ORPHELIN DE
L'ETAT
~

PROVIDENCE

CHAPITRE 1
LA CRISE DES INSTITUTIONS DU SOCIAL

Pour examiner la situation particulière des centres sociaux et socioculturels, on a choisi ici de partir de la réalité globale, avant de descendre ensuite sur ce qui se passe au quotidienl. Or, la réalité globale est celle d'une transformation des relations de l'État avec tout le champ du social. Cette réalité est souvent abordée dans la littérature sociologique comme un élément contextuel, pour rendre compte des changements dans la nature de la protection sociale, notamment l'affaiblissement ou la transformation du droit (P. Rosanvallon, 1995 ; M. Autès, M. Bresson, 2000). Les travaux sur les trajectoires ont par ailleurs mis en évidence les effets d'exclusion qui sont produits, par exemple sur les travailleurs vieillissants, dont l'ouverture des droits à la retraite n'a plus rien d'automatique ni de spécifique (A- M. Guillemard, 1996). Tout en s'appuyant sur ces résultats, on propose ici d'aborder la question sous un angle un peu différent, celui des rapports entre l'État et l'ensemble d'institutions et d'acteurs professionnels et militants, communément désignés comme "le social" au singulier. En France, l'État républicain a été un acteur majeur de la genèse institutionnelle et des orientations de ce champ (Jacques Donzelot, 1984). Dès 1848, l'instauration du suffrage universel fait rapidement apparaître une contradiction entre l'idéal d'égalité républicaine, qui fait de chaque individu un citoyen comme les autres et la réalité des
1 Ceci correspond à une des options possibles, comme l'a noté F. Aballéa (1996) : l'autre option consistant à partir des pratiques pour débusquer les enjeux.

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inégalités économiques qui traduit la domination de fait d'une partie de la société sur une autre. La répression sanglante de la Commune de Paris en 1871 achève de convaincre les Républicains que la survie du régime passe par une solution trouvée à cette contradiction. Pour être acceptable et durable politiquement, cette solution devait éviter deux écueils: celui du libéralisme, qui préconisait de répondre à la "question sociale" uniquement par la charité individuelle ~ et celui du socialisme, qui voulait faire intervenir directement l'État dans les conflits de classes. La solution, pour l'État républicain, a été de s'appuyer sur l'idéologie du progrès social, c'est-à-dire la croyance commune que l'avenir serait meilleur pour les générations suivantes. L'État s'est fait g~rant de ce progrès et il l'a rendu crédible en structurant un ensemble d'institutions et d'acteurs qui revendiquent aujourd'hui leur appartenance au champ du "social". L'État central a ainsi créé l'Assistance publique, la Sécurité sociale, puis il les a aidées à fonctionner. Il a aussi favorisé le développement d'un secteur plus "libre", qui combine à la fois les ressources privées (notamment associatives) et les financements publics: l'Action sociale. Après la seconde guerre mondiale, ces institutions faisaient partie d'un système, l'État social ou État providence. Aujourd'hui, la République continue d'exister et l'État continue d'intervenir dans le social. Mais qui croit encore que la République a besoin du social? Le domaine du social au sens large (c'est-à-dire en incluant le domaine de la santé) est accusé de coftter cher et de manquer d'efficacité, ce qui revient à mettre en cause sa légitimité à régler les problèmes dont il avait été historiquement chargé. Les institutions du social: la Sécurité sociale, l'Aide sociale et l'Action sociale sont dans la tourmente de l'État providence, dont la tendance au déficit justifie les restrictions et la rigueur. Dans ce contexte, tout se passe comme si l'État signifiait aux institutions de social qu'il est temps pour elles de devenir "vraiment" autonomes ~ comme si le soutien qu'il leur apporte encore était désormais conditionnel, susceptible d'être mis en cause. L'État n'est plus "social", il est

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"animateur du social", c'est-à-dire extérieur à lui (Jacques Donzelot, Philippe Estèbe, 1994). Mais dans la mesure où l'Action sociale s'est développée en lien quasi-organique avec l'État, peut-elle surmonter cette épreuve? En même temps, la crise atteint les modèles et les repères des acteurs: ne faut-il pas prendre au sérieux les risques de morcellement du sens du social? On a choisi de resituer les défis auxquels sont confrontés les centres sociaux du Nord dans le contexte de crise qui touche toute l'Action sociale, et même tout le social. Cette "crise" ne se réduit pas à des problèmes financiers: déficit de la Sécurité sociale, "manque de moyens" de l'Aide sociale et l'Action sociale. Par conséquent, les problèmes ne disparaitront pas avec le retour à l'équilibre financier (par exemple avec le retour à un léger excédent de la Sécurité sociale en mai 2000). Plus profondément, la crise atteint le fonctionnement des institutions, devenu inadapté aux changements que l'État a contribué à introduire depuis une vingtaine d'années. Pour le montrer, on propose de brosser d'abord un tableau large des institutions du social et de leur relation à l'État, avant de présenter plus précisément les particularités de l'Action sociale associative.

1. LE "DÉSENGAGEMENT DE L'ÉTAT", ENTRE MYTHE ET RÉALITÉS Pour expliquer les difficultés auxquelles sont confrontées les institutions du social, on parle souvent d'un "désengagement de l'État". Mais l'expression prête à confusions comme le montre un détour, qu'on s'est efforcé de simplifier, par les questions financières.

1.1. DONNÉES

HNANCIÈRES

Pour résumer les données sur le financement des institutions du social, l'indicateur le plus souvent cité est le "compte de la protection sociale". Il s'agit d'un compte satellite de la

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comptabilité nationale qui porte sur les régimes qui assurent ou complètent une couverture sociale dans les domaines de la santé, de la famille, du chômage ou de la vieillesse, ainsi que diverses prestations à caractère familial ou social. Le compt~ de la protection sociale enregistre les dépenses publiques, mais aussi les avantages supplémentaires accordés par les mutuelles et les employeurs (par exemple, la contribution du 1 % logement) et l'aide sociale des administrations privées. Or, les dépenses de protection sociale s'élevaient en 1997 à 2 900 milliards de francs. En enlevant les frais de gestion, transferts et frais financiers, on trouve les prestations de protection sociale2 : elles représentent à cette date plus de 2 400 milliards de francs. Ces dépenses n'avaient jamais atteint un tel niveau. Si on compare avec la richesse produite dans le pays (le Produit Intérieur Brut ou PIB), la même conclusion s'impose. En effet, les prestations de protection sociale représentaient 29 % du PIB en 1997, contre 25 % en 1981. Par conséquent, l'effort consenti pour le social n'a jamais été aussi important. On peut approcher l'engagement financier de l'État avec les comptes sociaux des administrations publiques. La comptabilité nationale regroupe S9US le terme "d'administrations publiques", les administrations de l'État central (Ministères), celles des collectivités locales (communes, départements, régions) et de la Sécurité sociale. C'est là que l'on peut retrouver, en termes comptables, "l'État providence" ou "État social". Or en 1997, dans le compte de la protection sociale, la part des recettes financées par des administrations publiques représentait 98 % du total (les régimes d'employeurs, les mutuelles et les régimes d'intervention sociale des administrations privées se répartissant les 2 % restants). Donc, l'augmentation des dépenses de protection sociale a bien été prise en charge par l'État au sens large (d'autant qu'en 1981, la part des autres recettes était de 3,3 %, c'est-à-dire que la contribution relative des administrations publiques a même augmenté3).
2Voir Les comptes de la protection sociale 1990-97, source SES!. 3Les comptes de la protection sociale 1990-97, Source SESI et Données sociales 1999, p 95.

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Si on veut considérer maintenant l'engagement financier de l'État central et local, hors administrations de Sécurité sociale, il est possible de comparer l'évolution des poids respectifs de deux catégories de recettes. La première est composée par les cotisations: obligatoirement prélevées sur les salaires, elles comportent une part "salariée" et une part "patronale" et sont précisément gérées par les administrations d'assurances sociales (Sécurité sociale et assurancechômage). La deuxième catégorie de recettes correspond au "financement public" de l'État central et des collectivités locales (contributions publiques, impôts et taxes). D'une manière générale, les cotisations représentent environ les trois quarts du total des recettes. C'est un héritage de l' histoire: les sommes gérées par les administrations de Sécurité sociale sont beaucoup plus importantes que les apports des autres administrations publiques. Toutefois, au cours des vingt dernières années, la part des cotisations dans le total des recettes de la protection sociale tend à diminuer. Elle a baissé de trois points, passant de'78,7 % en 1981 à 75,9 % en 1997, alors que la part des contributions publiques et impôts augmentait de quatre points, de 18 % à 22,1 %. Depuis le début des années 1980, le financement des administrations centrales et locales prend donc plus de poids dans le compte de la protection sociale, au détriment des cotisations, gérées par les organismes d'assurance sociale. Cette évolution devrait se poursuivre dans la mesure où les choix politiques vont dans ce sens, comme l'illustrent par exemple la mise en place de la Contribution sociale généralisée (CSO) et le transfert des cotisations CSO sur l'assurance maladie en 1998. Pour les deux définitions retenues de l'État, les données comptables viennent donc contredire l'idée de "désengagement" dans le social au niveau financier. Pourtant, une analyse encore plus fine suggère bien un changement de cap dans la relation entre l'État et le social. Le financement public (c'est-à-dire les versements des administrations publiques, hors Sécurité sociale) représente 22,1 % des recettes de la protection sociale en 1997. Dans cet ensemble, la comptabilité nationale distingue encore les contributions publiques d'une part, les impôts et les taxes

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d'autre part. Or, les contributions publiques sont en diminution: elles représe.ntaient 15,7 % du total des recettes de la protection sociale en 1981, contre 12,1 % en 1997. Ce sont les impôts et taxes qui augmentent, de 2,3 % à 10,0 %. Ce balancement, qui concerne une petite partie seulement des sommes en jeu et qui reste, sans doute, un peu technique, illustre pourtant une tendance importante. En effet, les contributions publiques sont des versements de l'État aux régimes de protection sociale; pour l'essentiel ce sont des subventions d'équilibre, accordées après coup, de manière discrète, quasi automatique, en cas de déficit. Les impôts et les taxes (qui comprennent les sommes perçues au titre de la CSG) sont au contraire affectés à des dépenses précises, définies à l'avance.' L'État, en réduisant les subventions d'équilibre et en privilégiant les financements pré-affectés, se donne ainsi les moyens de contrôler mieux sa dépense sociale, et de formuler des grandes orientations, voire des exigences plus précises. De fait, l'histoire récente montre que l'État central ne se prive pas d'intervenir, jusque dans le fonctionnement des institutions. Or, les réactions que provoquent ces interventions sont un des aspects les plus visibles de la crise des institutions, ce qui tend à confirmer que le problème qui se noue autour de la question de la relation de l'État (central et local) et du social. On va donc maintenant rappeler comment a évolué, au cours des vingt dernières années, la relation de l'État avec la Sécurité sociale d'une part, l'Aide sociale d'autre part, avant d'étudier plus précisément le cas de l'Action sociale. 1.2. LA SÉCURITÉ SOCIALE, COMMUNION AVEC L'ÉTAT LA FIN D'UNE

Après la guerre, la Sécurité sociale était présentée comme celle qui devait unifier la protection sociale en France. La Sécurité sociale est composée de trois branches: maladie, vieillesse, famille. On ajoute souvent l'assurance-chômage, l'ensemble formant les assurances sociales. En France, c'est l'institution sociale la plus importante. D'après les Comptes de la protection sociale 1990-1997 (données SESI 1997), les

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prestations sociales des régimes de protection sociale relevaient à 79,1 % des régimes de la Sécurité sociale et à 84,0 % des assurances sociales: régimes de la Sécurité sociale et régimes d'indemnisation du chômage. L'assurance sociale est gérée par des Caisses qui ont le statut d'établissements privés: Allocations Familiales, Assurance Maladie, Retraite, UNEDIC, auxquels les assurés sociaux participent. La gestion de ces organismes est paritaire, c'est-àdire qu'elle est exercée par les partenaires sociaux: représentants des syndicats de salariés, des organisations patronales et de l'État (ces derniers étant nommés par le gouvernement). La crise du paritarisme est un des aspects, essentiels, de la crise de la Sécurité sociale (ou plutôt, des assurances sociales) en France. En effet, l'État n'est pas un partenaire comme les autres. C'est aussi lui qui définit le cadre dans lequel s'organise la gestion. Il est par exemple responsable des choix d'exonérations, qui ont contribué à dégrader les rentrées de cotisations (les principales recettes des assurances sociales) au cours des années 1990. Plus précisément, la politique d'allègements de charge a été menée par plusieurs gouvernements et entérinée par les Parlements, au nom d'une analyse économique d'inspiration libérale. Ces allègements consistent dans une baisse des cotisations sociales versées par les chefs d'entreprise. Ils impliquent une baisse de recettes pour la Sécurité sociale. C'est pourquoi ils devraient être, en théorie, compensés par des financements publics ~ mais ce n'est que très partiellement le cas. Cette situation a été dénoncée par les autres partenaires comme contribuant au déficit de la Sécurité sociale (la CGT parlant même de "mythe" du déficit). Pourtant, le déficit a justifié la nécessité des réformes. La réforme Juppé (1995) prévoyait un plan à long terme de réduction des dépenses, avec. entre autres mesures, l'allongement progressif de la durée de cotisation à la retraite pour les fonctionnaires et un abandon des régimes spéciaux de retraite. On sait que ces deux dispositions ont été abandonnées après les grandes grèves des fonctionnaires. Mais la réforme Juppé organisait aussi le transfert d'une

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partie des compétences de gestion des organismes paritaires vers le Parlement. Le secrétaire général du syndicat Force ouvrière, Marc Blondel, a dénoncé à l'époque la mainmise de l'État sur la Sécurité sociale (utilisant même dans les médias télévisés l'expression "hold-up"). Six ans après, le transfert des compétences se poursuit. Désormais, le Parlement fixe la progression des dépenses de santé et peut prévoir des sanctions, en cas de dépassement. En mai 2000, la Sécurité sociale a retrouvé l'équilibre après quinze ans de déficit. La ministre de l'emploi et de la solidarité a aussitôt pris soin de rappeler la légitimité du gouvernement à contrôler les comptes sociaux4. On ne peut donc pas dire que "l'État" intervient "moins". Il intervient même dans les choix politiques des Caisses: par exemple, au moment de la crise de l'UNEDIC à l'été 2000, c'est le gouvernement qui a ramené les partenaires sociaux autour de la table des négociations (qui plus est, autour de son propre plan), après avoir refusé d'agréer la Convention du Plan d'Aide au Retour à l' Emploi (PARE) signée par des syndicats minoritaires. En juin 2001, le gouvernement a par ailleurs confirmé son intention de faire financer par la "Sécu" une partie du coût de la loi des 35 heures, provoquant l'annonce par le MEDEF, de son départ de la gestion des organismes sociaux. À travers cette présentation volontairement simplifiée de l'histoire récente de la Sécurité sociale, on ne prétend pas, bien sûr, rendre compte de la complexité de la situation dans laquelle se trouve la Sécurité sociale (ou plutôt, les multiples organismes qui la composent). Plus modestement, on vise à mettre en relief quelques éléments caractéristiques de l'évolution des relations du social avec l'État républicain. De ce point de vue, ce que l'on observe, c'est le passage d'une situation où les partenaires sociaux pouvaient prétendre exercer un authentique pouvoir de gestion ~ à un contrôle direct, politique, par l'État des différentes Caisses (avec l'obligation de suivre les grandes orientations fixées par le Parlement, de se prêter à des évaluations). Malgré les
4 Source Le Monde, 23 05 00.

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protestations des syndicats de salariés et des organisations patronales, il est intéressant de voir que cet aspect de la réforme Juppé n'a pas mobilisé l'opinion publique et qu'il est même passé quasiment inaperçu. En effet, les citoyens, pour la plupart, ne font pas la différence entre ce qui relève de l'État au sens strict et des organismes de Sécurité sociale. La plupart assimilent le tout dans un ensemble, l'État providence. Pourtant, pour les acteurs du social, la transformation est essentielle. Elle se traduit dans les données financières. Ces données financières alimentent la crise des institutions, même en l'absence de déficit. La "séparation des comptes" entre l'État et la Sécurité sociale est au cœur de la crise du paritarisme, dont le déclin du syndicalisme est un des symptômes. Cette crise est apparue au grand jour quand le MEDEF (la principale organisation patronale) a annoncé dès janvier 2000 son intention de quitter les organismes paritaires à la gestion desquels il participe. Il a, simultanément, invité les syndicats à procéder avec lui à une
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refondation sociale", visant à redéfinir l'ensemble des

relations entre les partenaires sociaux. Une telle initiative signifie la mise en cause de tout le fonctionnement de la Sécurité sociale par les acteurs qui avaient en charge sa gestion depuis la seconde guerre mondiale. L'origine du problème est celui des rôles respectifs de l'État et des partenaires sociaux. La "refondation sociale" proposée par le MEDEF vise à minimiser le rôle de l'État. Et si les syndicats ont répondu à son invitation, c'est qu'une partie importante du mouvement syndical (et pas uniquement à la CFDT) rejoint l'organisation patronale sur ce point. La crise,

profonde, ne peut pas disparaître avec le retour à l'équilibre
des comptes des Caisses d'assurances sociales, comme l'illustrent les réactions quand un léger excédent de la Sécurité sociale a été annoncé en mai 2000. D'une part, les syndicats de salariés et la principale organisation patronale ont fait entendre leurs revendications d'avoir les pleins pouvoirs pour gérer les caisses. D'autre part, le gouvernement, par la voix de Martine Aubry, Ministre de l'emploi et de la solidarité, a réaffirmé son droit à intervenir, en particulier pour freiner les dépenses de médicaments dont

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la croissance était jugée "encore trop forte". Les observateurs ont souligné que la Caisse Nationale d'Assurance Maladie (CNAM), malgré une autonomie renforcée et des prérogatives étendues, était ainsi sous surveillance. On se trouve alors face à un paradoxe, les voies pour s'élever contre les risques "d'étatisation" du système venant se mêler à celles qui dénoncent le "désengagement" de l'État et les risques d'une "privatisation" du système (scénario souvent repris par les organisations syndicales CGT mais aussi Force Ouvrière). Comment peut-on trouver, dans l'attitude de l'État, de quoi alimenter les peurs à la fois d'un désengagement de l'État et de l'étatisation du système? Le paradoxe est levé si on admet que l'on assiste à la fin d'une relation fusionnelle, un peu comme une séparation de corps et surtout de biens entre l'État et les organismes de Sécurité sociale. Alors on comprend qu'un des enjeux est la marge d'autonomie des Caisses d'assurances sociales et au-delà, si elles ont encore une utilité (ou si elles peuvent être remplacées, soit par l'État, soit par les mécanismes du marché). Au total, s'il n'y a pas de diminution de la part des dépenses publiques dans les comptes de la Sécurité sociale, pourtant l'État central prend effectivement ses distances: il se retire de certains engagéments financiers, et surtout il se dégage d'une relation particulière, fusionnelle qui caractérisait l'État providence. Dans le système de l'État providence, les engagements étaient non dits. Les partenaires sociaux organisaient la gestion, s'il y avait un déficit l'État venait faire la compensation -s'il protestait un peu, c'était presque pour la forme, cela ne prêtait jamais à conséquence. Or, cette relation est rompue, du fait de l'État. Mais l'État ne rompt pas toute forme de relation, plutôt, il en impose une autre. Tout se passe comme si l'État disait: maintenant je ne suis plus le partenaire et le soutien inconditionnel, peu regardant que j'ai été, mais un financeur (presque) parmi d'autres et à ce titre j'ai un droit de regard sur les dépenses, j'ai même le droit de ne plus payer ou de sanctionner si les orientations que je donne ne sont pas respectées. Malgré les différences, c'est une évolution similaire à celle qui caractérise la relation de l'État et de l'Aide sociale.

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1.3. L'AIDE SOCIALE ET LES PARADOXES DE LA DÉCENTRALISATION L'Aide sociale est l'héritière directe de l'Assistance publique, que l'État républicain avait mis en place dans les années 1880-1914 à destination des personnes se trouvant, temporairement ou définitivement, dans l'incapacité physique de travailler. L'Aide sociale est née du décret du 29 novembre 1953 qui tente d'unifier et de simplifier les différentes formes d'assistance. Elle est régie par le Code de la famille et de l'aide sociale et non par celui de la Sécurité sociale. En effet, elle ne relève pas de l'assurance mais de l'assistance puisqu'elle couvre potentiellement toute la population et pas seulement les salariés qui ont cotisé. Elle est destinée aux personnes qui, en raison de leur maladie, leur âge ou leur handicap, ont des ressources insuffisantes pour faire face à leurs besoins. Dans le financement de la protection sociale, la part de l'Aide sociale est minime par rapport à celle des assurances sociales: en 1997, les prestations sociales versées par les régimes d'intervention sociale des pouvoirs publics (aide sociale et action sociale confondues) représentaient 10,5 % du totals. À la différence de l'Action sociale, facultative, l'Aide sociale s'inscrit dans un cadre légal c'est-àdire que l'accès aux prestations est pour l'individu un droit, généralement subordonné à une série de conditions, notamment de ressources. Parmi les formes de l'Aide sociale, il y a l'aide médicale, l'aide sociale aux personnes âgées, l'aide sociale aux personnes handicapées. Il y a aussi l'aide sociale à l'enfance (ASE), qui fait des placements et des actions de prévention en faveur des familles, enfin l'aide aux plus démunis qui prend en charge l'hébergement et, depuis 1974, la réadaptation sociale des personnes en difficulté.

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Il s'agit de la protection sociale hors transferts (Les comptes de la

protection sociale 1990-97). Les transferts sont des opérations internes à la protection sociale (par exemple, des compensations entre régimes d'assurances sociales) et n'ont donc pas d'incidence sur le financement de l'ensemble du champ de la protection sociale.

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L'Aide sociale, contrairement à la Sécurité sociale, est un service public. Aussi la question du "désengagement" de l'État ne se pose pas de la même manière. Pour l'analyser, on distinguera deux niveaux: le caractère plus ou moins "centralisé" de son organisation, c'est-à-dire le partage des rôles entre pouvoirs publics centraux et pouvoirs publics locaux (communes, départements, régions) ~et l'évolution en volume et en structure du financement. Les lois de décentralisation en 1982-83 sont le résultat d'une longue histoire marquée par les va-et-vient de la centralisation et de la décentralisation. Jusqu'à la fin du XIX e siècle en France, l'aide aux indigents reposait sur la charité privée et sur l'action facultative de collectivités très décentralisées: la paroisse, la corporation ou la commune. Quand le législateur a décidé, par les lois de 1893 et 1905, de rendre l'assistance obligatoire, il a obligé les communes à organiser l'assistance et, pour la première fois, l'État central s'est vu contraint de participer aux dépenses. C'est le début du mouvement de centralisation. La décision d'admettre un individu ou une famille au bénéfice d'une prestation était encore prise au niveau communal. Mais la politique était fixée au niveau national et avec elle, les modalités de prise en charge. Puis, progressivement, les pouvoirs des communes se sont réduits. L'admission aux prestations a été l'œuvre de commissions spécialisées, avec l'intervention de représentants de l'État. Et dans l'organisation des services, la compétence du département a pris le pas sur celle de la commune. Le point d'orgue du mouvement de centralisation a été atteint en 1953, avec la réforme qui a mis en place l'Aide sociale (à la place de l'Assistance publique). La loi en effet renforce le pouvoir de l'État central au détriment de celui des collectivités locales, afin de permettre à l'État de faire face à un accroissement de dépenses, dO notamment à l'évolution démographique. Les charges sont alors réparties entre l'État, le département et la commune selon des bases de répartition décidées, d'autorité, par l'État. Le mode de financement est celui des "financements croisés", c'est-à-dire que pour chaque prestation, les trois financeurs sont mis à contribution selon des taux variables. Autrement dit, dans ce système, le niveau

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des dépenses dépend du cadre légal fixé par l'État et de la conjoncture économique (qui fait varier le nombre de bénéficiaires potentiels). Il ne dépend donc pas du niveau des recettes (celles-ci doivent plutôt "suivre"). De plus, pour chaque dépense supplémentaire décidée, la charge est en quelque sorte "adoucie" par le principe du partage à trois. Cependant, avec la crise économique et la montée d'un chômage de masse, l'Aide sociale voit ses dépenses augmenter. En 1979, le gouvernement de Raymond BARRE met en chantier une réforme avec l'idée de base de répartir des blocs de compétence entre les financeurs, et de supprimer les financements croisés "qui rendent difficiles toute maîtrise des dépenses". En 1982-83, les lois de décentralisation suppriment la tutelle a priori de l'État, aussi bien sur le plan administratif que sur le plan financier. La quasi-totalité de l'Aide sociale est transférée aux départements. Le principe affiché est la recherche de la proximité, selon lequel il s'agit de rapprocher les structures d'assistance des assistés. Mais il s'agit aussi pour l'État central de mieux maîtriser ses dépenses, en définissant clairement les charges et les responsabilités de chacun. En principe, les lois de décentralisation fixent pour chaque forme d'aide sociale la collectivité qui est responsable et qui doit assumer, seule, la charge. C'est dans ce cadre qu'elles distinguent les instruments de la solidarité nationale, que l'État central prend en charge, de ceux qui renvoient à des "solidarités de proximité", confiés aux départements. L'État central ne finance donc plus qu'un nombre limité de prestations liées à la solidarité nationale (comme l'allocation différentielle pour les handicapés). Les départ,ements sont désormais responsables des autres prestations d'aide sociale, des services sociaux et des actions de prévention sanitaire. Pour leur permettre d'assumer ces responsabilités, certains impôts d'État leur sont affectés (c'est-à-dire qu'on assiste à un transfert de ressources fiscales). L'État s'engage de plus, à assurer la "compensation intégrale" sous la forme d'une dotation équivalente à la différence entre le montant des charges et les recettes constituées par les transferts de ressources fiscales.

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On voit alo.rs comment se met en place entre l'État et ses partenaires une évolution qui, sur certains points, est comparable à celle que l'on a décrite à propos de la Sécurité sociale. Du temps de l'État providence, les financements croisés étaient la manifestation d'une relation fusionnelle entre l'État et les autres collectivités en charge de l'aide sociale. Il n'y avait pas de volonté clairement exprimée de maîtriser des dépenses puisque les prestations étaient fixées par des critères légaux, en référence à la notion de besoin des individus et des familles. La question du financement venait après et chacun savait que finalement l'État (c'est-à-dire un mélange confus entre État central et collectivités locales) ferait les "arrangements" qu'il faudrait. Dans les années 1980, la décentralisation est utilisée par l'État central comme un moyen de se dégager de ce lien fusionnel. On en a la confirmation avec la controverse qui a éclaté dès 1984 entre le gouvernement et certains Présidents de Conseils généraux sur le respect du principe de la compensation "intégrale" par l'État (Elie Alfandari, 1989, 263). Très rapidement il est apparu que l'État ne ferait pas un ajustement automatique de la dotation. Jean-Michel Belorgey, ancien député, a alors déploré le décalage entre l'évolution des ressources financières de l'aide sociale par rapport aux besoins (il emploie l'expression d"'administration d'austérité"). D'autres ont dénoncé une manière pour l'État central d'obliger l'échelon local à introduire des mesures restrictives dont il n'aurait plus à assumer la responsabilité. Mais ce qu'on appelle "désengagement" n'est pas tant une volonté de se retirer de l'Aide sociale, qu'un souci de l'État maîtriser son engagement. Il s'agit pour l'État central d'établir des comptes séparés avec tous les acteurs, tout en gardant ou plutôt en reprenant la maîtrise du jeu (qui lui avait échappé avec le dérapage des dépenses). En revanche, dans l'Aide sociale aussi, l'État central continue de jouer un rôle normatif, en fixant les règles minimales d'octroi des prestations. De plus, le préfet exerce un contrôle de légalité sur les décisions des collectivités territoriales. Au total l'évolution illustre le lien plus clair, plus distancié entre l'État central, les collectivités territoriales en charge de l'Aide sociale et l'Aide sociale.

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Il faut ajouter que depuis la décentralisation, l'État central s'est construit de nouveaux leviers d'intervention. En particulier, il est intéressant de revenir sur la loi sur le Revenu Minimum d'Insertion, votée par le Parlement en 1988. Le RMI peut être décrit comme un filet de sécurité en direction des plus démunis, assorti d'un volet d'insertion. Il est attribué à toute personne résidant en France, âgée de plus de 25 ans ou ayant au moins un enfant à charge et dont les ressources sont inférieures au revenu minimum. Le montant de l'allocation est fixé par décret, et revalorisé deux fois par an en fonction de l'évolution des prix. En matière de financement, c'est l'État qui prend en charge le versement de l'allocation; c'est donc lui qui consacre la plus grosse somme (16,5 milliards de francs en 1993, soit trois fois plus que la première année de fonctionnement du dispositif). S'ajoute à cette somme les 5 milliards de francs du plan emploi formation. Par ailleurs, la loi fait obligation aux départements d'inscrire annuellement, dans un chapitre individualisé de leur budget, un crédit au moins égal à 20 % des sommes versées par l'État dans le département au titre de l'allocation. Au fil des années, la part des dépenses consacrées par les départements à l'insertion augmente donc aussi. Pour le dispositif lui-même, la loi affirme la coresponsabilité du préfet et du président du conseil général en

matière d'insertion. Un conseil départemental d'insertion
(CD!) assure la cohérence des actions d'insertion dans le département et met en place un dispositif d'évaluation des actions menées (dispositif prévu par le Parlement dès 1988). Mais c'est la commune qui devient le cadre d'action des nouvelles politiques d'insertion. L'expérience du RMI illustre les limites de l'autonomie des autres acteurs en matière d'aide sociale. L'État fixe son niveau, ses conditions, notamment son lien avec l'insertion. Certaines collectivités avaient mis en place ce minimum selon des modalités d'ailleurs très différentes. L'État a opéré une unification en créant le revenu minimum d'insertion. En la réglementant de façon uniforme, il a tourné le dos à la décentralisation. En le finançant seul, il a montré les limites de son "désengagement" du domaine du social. L'État définit

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