//img.uscri.be/pth/100a555c70ac0557da6a8dbbb0b39953d51e281b
Cette publication ne fait pas partie de la bibliothèque YouScribe
Elle est disponible uniquement à l'achat (la librairie de YouScribe)
Achetez pour : 12,38 € Lire un extrait

Lecture en ligne (cet ouvrage ne se télécharge pas)

Les collectivités locales face aux défis de la communication

De
181 pages
Phénomène relativement mal connu, la communication des collectivités a pris, ces dix dernières années, une ampleur sans précédent. Un seul chiffre: l'ensemble des journaux édités par les communes, départements et régions représente quelque quinze millions d'exemplaires. A quoi correspond ce phénomène? A une mode? Au désir des élus de se valoriser et de valoriser ce qu'ils font? A la volonté d'exister des communicants publics? A de vrais besoins et, si oui, lesquels?
Voir plus Voir moins

LES COLLECTIVITES LOCALES FACE AUX DEFIS DE LA COMMUNICATION

(Ç) L'Harmattan, 2005 ISBN: 2-7475-8262-0 EAN: 9782747582629

Guy LORANT
LES COLLECTIVITES LOCALES
FACE AUX DEFIS DE LA COMMUNICATION

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

Harmattan Konyvesbolt 1053 Budapest, Kossuth L. u. 14-16 HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Degli Artisti 15 10214 Torino ITALIE

Du MEME AUTEUR

Aux Éditions Siloë

Réflexions d'un dircom qui se demande si la communication vaut bien la peine d'être vécue 2001 Citoyens, la politique n'est pas ce que vous croyez 2003

Première partie

VISAGES ET ENJEUX DE LA COMMUNICATION DES COLLECTIVITES

I

LES TROIS TEMPS DE LA COMMUNICATION DES COLLECTIVITES

Depuis son apparition, dans les années 70, la communication des collectivités s'est développée de manière considérable. Son évolution correspond schématiquement à trois temps.
1. LE TEMPS DES PRECURSEURS

Les années 70 ont d'abord été marqllées par les retombées d'un certain mois de mai qui a vu la libération tous azimuts de la parole, puis l'accélération du développement des grands équipements et de l'exode rural. Dans un second temps, elles ont été façonnées par ce qu'on a appelé improprement la crise économique, qui sonné le glas des Trente glorieuses et annoncé la période de mutation de la société dans laquelle nous sommes toujours. Les collectivités locales sont alors sous la tutelle pesante de l'État. Ce sont les grands ministères qui décident de la construction des zones d'habitat social dans les villes et, plus généralement, des investissements structurants. Et, s'ils sont présidés par des élus, les conseils généraux sont, dans les faits, pilotés par les préfets qui, plus généralement, exercent leur pouvoir sur l'ensemble des collectivités. À cette époque, l'essentiel de la communication des collectivités repose sur l'existence de journaux municipaux. A vrai dire, ils sont encore assez peu répandus et plus ou moins bien faits - souvent plutôt mal que bien. Les rédacteurs ne sont pas forcément formés: le recours à des journalistes professionnels n'interviendra qu'en fin de décennie. À l'absence d'expérience et de stratégie de communication - le

mot n'est pas encore employé dans les collectivités - s'ajoute
le fait que les moyens d'impression sont très différents de ce que nous connaissons aujourd'hui. L'offset est relativement peu répandue, rare est l'utilisation de la couleur et la PAG n'a pas été inventée. Tout cela correspond à ce que Dominique Mégard et Bernard Deljarrie appellent, dans leur livre, La communication des collectivités, « Le temps des précurseurs» (I),
2. LE TEMPS DE LA PUB

Avec « Le temps de la pub» - expression employée par les mêmes auteurs pour désigner les années 80 - on peut parler des vrais débuts de la communication des collectivités. Le phénomène déclencheur est constitué par les lois de décentralisation de 1982. Devenant maîtres de leurs territoires, les élus locaux ont envie de le faire savoir. Fédérer les populations, souvent hétérogènes, dont ils ont la charge, est un impératif. Par ailleurs, ces territoires ont besoin d'exister, de se renforcer et déjà de se situer sur le terrain de ce qui va devenir une concurrence entre collectivités. Créer de l'identité ou renforcer celle qui existe est une nécessité, à l'interne comme à l'externe. C'est l'époque de l'apparition de ce qu'on appellera plus tard le marketing territorial. C'est celle du recours aux techniques publicitaires, qui va parfois de pair avec la communication paillettes, alors en vogue. Quelques collectivités se distinguent, parmi lesquelles la ville de Montpellier, qui fait partie des précurseurs dans ce domaine. Elle est une des premières à mettre en œuvre une véritable démarche marketing.

10

3. LE TEMPS DES HABITANTS

« Le temps des habitants» - toujours selon la classification de

Dominique Mégard et Bernard Deljarrie - apparaît avec les
années 90. Ces années sont caractérisées par la montée des problèmes urbains. Les quartiers périphériques des grandes villes posent de plus en plus problème, au fur et à mesure que se délite le lien social. Le phénomène est le fruit du développement de nombreux problèmes cumulatifs: la poursuite du chômage, l'apparition d'une nouvelle pauvreté, la fin des anciens parcours résidentiels pour les catégories de population les plus défavorisées. Ces années sont aussi celles qui, avec la chute du mur de Berlin, soldent l'existence des deux grands blocs géopolitiques constitués sous la houlette des Etats-Unis et de l'Union soviétique. Avec ces blocs disparaissent des différentiels et des points de repère qui fondaient pour une bonne part l'appartenance et le militantisme politiques. Dans le domaine institutionnel, c'est la période des lois destinées à réglementer la communication. La loi du 15 janvier 1990 codifie les pratiques des collectivités en période électorale. La loi du 6 février 1992 est relative à la participation des habitants aux décisions les concernant. La loi du 29 janvier 1993, dite loi Sapin, impose la transparence en matière de marchés publics (2). La pratique dominante devient la recherche d'un dialogue avec les habitants. Elle est dictée par trois considérations. La nécessité de mieux prendre en compte les nouvelles problématiques urbaines est consécutive à la dilution du lien social. La recherche de nouveaux points de repère de la part des élus résulte de l'affaiblissement des référentiels sur lesquels fonctionnaient les légitimités partisanes et l'engagement citoyen. La forte montée des demandes de toutes sortes émanant des divers segments de population Il

traduit le repli sur soi et la marchandisation généralisée de la société. Elle repose sur des ambiguïtés dont nous aurons l'occasion de parler plus loin.

12

II UNE COMMUNICATION DOUBLEMENT POLITIQUE

Ce bref historique de la communication des collectivités - qui ne vaut que comme éclairage - ne répond pas à une question,
qui va sous-tendre tout notre développement ultérieur: peuton parler de spécificité de la communication dès lors qu'il est question de collectivités?

Après avoir retourné la question dans tous les sens, une conviction émerge selon laquelle la spécificité de la communication des collectivités réside dans son caractère doublement politique. Mais pour aller plus loin dans ce domaine, il importe de se mettre au clair sur le sens du mot « politique». Quelles sont les perceptions que ce mot déclenche chez nos concitoyens?
1. COMMUNICATION ET POUVOIR POLITIQUE

Paradoxalement, on commencera par la définition la moins fondée étymologiquement, mais, nous semble-t-il, de loin la plus répandue dans l'opinion publique. Pour une majorité croissante de gens, le mot « politique» désigne les pratiques ayant trait à la conquête, à l'exercice et à la pérennisation du pouvoir. Résumé hâtivement, ce territoire recouvre tout ce qui a trait à ce qu'on appelle « la politique politicienne». Il est fait d'accords d'états-majors, de comportements destinés à agréger des suffrages, de pratiques parfois discutables dans l'exercice du pouvoir, de tactiques plus ou moins élaborées, voire plus ou moins compromettantes pour se maintenir à la tête de telle ou telle collectivité.
13

Derrière cette composante

du politique, caricaturée non sans

raison - les hommes politiques en sont les premiers responsables - repose une réalité intangible. Ou, si l'on préfère, deux réalités complémentaires. La première relève d'un constat: il n'y a pas de politique sans POllvoir. La seconde est relative aux moyens de conquérir le pouvoir politique qui, en démocratie, passent touj ours par l'élection. La légitime volonté de se faire élire peut prendre différentes formes, dont l'une est particulièrement prégnante dans l'esprit de nos concitoyens: souvent désignée sous le terme d'« électoralisme », elle recouvre les diverses pratiques destinées à assurer à tout prix l'élection ou la réélection d'un élu. Si ces pratiques se caractérisent trop souvent par des manipulations, des promesses non tenues, des discours démagogiques, chercher à se faire élire n'est en soi ni une tare, ni une anomalie, encore moins un interdit. Le vote ne constitue-t-il pas le socle de la démocratie, même s'il n'en épuise pas toutes les formes, loin de là ? Vu du côté des élus, une évidence s'impose: la seule légitimité de l'élu est... son élection. Cette vérité de La Pallice entraîne une conséquence dont il convient de tirer un enseignement majeur en matière de communication: toute communication politique est légitime de la part d'un élu. Cela ne signifie pas que les différentes formes que peut prendre cette communication se ressemblent ou se valent. Il faut simplement avoir en tête que posée en ces termes la question n'est pas de l'ordre de la légitimité, mais de l'ordre de la pratique. Le premier ordre fonde la démocratie; le second désigne aussi bien les manières considérées comme normales d'asseoir ce fondement que les dévoiements dont l'entreprise peut faire l'objet. Quelle que soit la conception qu'on a du fait politique dans son ensemble et les critiques qu'on peut formuler à l'encontre de ceux qui ont légalement pour mission de nous représenter, les collectivités étant dirigées par des élus, il est évident que 14

le territoire de la communication politique leur est ouvert: il y a légitimité à communiquer politiquement dans une collectivité, même si le débat reste ouvert sur la forme que peut ou doit prendre cette communication.
2. COMMUNICATION ET PROJET POLITIQUE

Le deuxième sens du mot « politique»

est son sens originel.

La politique - de polis, en grec, qui veut dire ville - est la gestion de la cité (on dirait sans doute aujourd'hui, la « gouvemance »). Elle induit une notion de projet, qui donne toute sa noblesse au mot. Ainsi est-on élu - ou devrait-on

l'être

-

sur un projet proposé aux électeurs et qui deviendra le

projet de tous, sur un territoire donné, dès lors que les électeurs se seront majoritairement prononcés pour le ou les porteurs dudit projet. Cette conception de la politique justifie une communication axée sur l'existence d'un projet municipal, départemental ou régional. Toute équipe élue est en droit de faire connaître son projet et les modalités de sa réalisation. Elle est en droit de susciter de l'adhésion à ce projet. Elle est autorisée - cela est

même recommandé - à agréger des énergies autour de la
vision qu'elle a du territoire qu'elle administre. Bref, il lui appartient d'autant plus de transformer son projet en un référent partagé que sa mise en œuvre suppose la collaboration d'une pluralité d'acteurs. Le rôle de la communication apparaît ici évident, ses multiples formes restant à définir. En résumé, la communication d'une collectivité a pour spécificité de s'inscrire dans le champ du politique, qui se compose de deux grands territoires: celui du pouvoir - prise du pouvoir, exercice du pouvoir, pérennisation du pouvoir - et

celui du projet - offre faite aux électeurs, traduction de cette
offre dans les faits, adhésion ou non de ceux qui sont concernés par elle.
15

III

LES DIFFERENTES FORMES DE COMMUNICATION D'UNE COLLECTIVITE

À partir de ce qui vient d'être dit, quelles sont les principales formes que peut prendre la communication d'une collectivité? On en distinguera quatre: la communication politique dont on vient de parler, mais sur laquelle on va revenir; la communication avec les habitants, les usagers et /

ou les citoyens - on s'expliquera plus loin sur ce triptyque -,
la communication avec l'environnement de la collectivité et la communication avec les agents de la collectivité.
1. LA COMMUNICATION POLITIQUE

La double fonction de la communication politique découle des deux sens principaux donnés à ce mot: celui de la conquête, de l'exercice ou de la pérennisation du pouvoir et, celui de la conception, de la présentation et de la mise en œuvre d'un proj et. La communication liée au pouvoir connaît son temps fort en période électorale. Depuis la loi du 15 janvier 1990, elle présente la particularité d'être codifiée. Cette loi a été dictée au législateur par le légitime souci d'éviter deux écueils: le financement des campagnes électorales par des fonds publics ou avec des moyens publics et la garantie d'une égalité de moyens entre les divers candidats. C'est dans ce contexte qu'il faut inscrire l'interdiction faite à un membre d'un service communication d'une collectivité (et, plus largement, à l'ensemble des agents de la collectivité) de participer à une campagne électorale, c'est-à-dire de mettre à
17

la disposition d'un candidat son temps ou ses outils. Il ne peut, s'il le désire, intervenir qu'à titre personnel, c'est-à-dire en dehors de ses heures de travail et sans l'utilisation des moyens que la collectivité met à sa disposition pour l'accomplissement de ses missions. La communication électorale est l'affaire des politiques et d'eux seuls. S'ils font appel à des conseils ou à tout autre prestataire, les prestations de ces derniers doivent figurer, aux prix du marché, dans les comptes de campagne des candidats. Outre la période électorale, les élus disposent évidemment de nombreuses occasions de s'exprimer politiquement et, comme nous l'avons dit, ils ont une légitimité à le faire. Quelle que soit sa forme - parlée, écrite, événementielle~ autre - le discours politique peut rester un simple discours électoraliste. Il peut être emprunt de la plus honteuse des démagogies. Il peut servir essentiellement les intérêts immédiats ou futurs de l'élu, au détriment de ceux de ses électeurs ou concitoyens. Il peut tout simplement relever d'une confusion des genres, le rendant inaudible. Autant de travers qui trouvent leur origine dans un mélange de volonté délibérée et de pratiques incohérentes. D'où l'importance du rôle du communicant, qui doit être en état de mettre l'élu en garde contre la confusion des genres, ce qui suppose qu'il n'hésite pas à se situer sur le terrain politique.
Ce point est sans doute plus important qu'il n'y paraît. Qu'un responsable de la communication adhère ou non à une formation politique est moins important que sa capacité ou son incapacité à parler politique d'égal à égal avec son élu. Pourquoi? Parce que c'est la condition nécessaire, même si elle n'est pas suffisante, pour être entendu lorsqu'on veut éviter la confusion des genres. Quelle influence peut avoir sur un homme politique quelqu'un qui, chargé de le conseiller et de mettre en œuvre une stratégie de communication, politique

par définition, se refuse
parfois d'une

-

comme le font certains, au nom
de la communication 18

éthique mal comprise

publique - à se situer sur le même terrain que lui? De même que toute profession reconnaît d'abord, voire exclusivement, ses pairs, toute fonction est légitimée ou se légitime par la définition d'un territoire dans lequel on est ou non admis, parce qu'on parle le même langage, qu'on échange les mêmes signes, qu'on dispose d'un référentiel commun. Ce langage, ces signes et ces référentiels valent même quand en conteste certains usages. le meilleur moyen de se faire comprendre et de faire valoir son point de vue est de partager les mêmes référents que son interlocuteur.

Si l'on considère le deuxième sens qu'on a donné au mot - la gestion de la cité - le second volet de la communication politique est la communication du projet, municipal, départemental ou régional. Elle peut prendre une forme informative: je vous dis ce que je fais ou ce que j'ai l'intention de faire et comment. Elle peut avoir pour objet la valorisation de ce qui se fait: je vous invite à prendre conscience de l'intérêt de mon projet et des multiples manières dont il se concrétise. Elle peut se fixer pour but de susciter l'adhésion: je ne me contente pas de vous informer ou de vanter ce que je fais, je vous incite à être partie prenante dans des réalisations ou des pratiques vous concernant. Elle peut viser à fédérer des énergies: quels que soient mes moyens, je n'y arriverai pas tout seul, je vous invite à apporter votre concours dans votre domaine de compétence. Elle peut favoriser le dialogue avec les habitants: si j'ai un proj et, j'ai aussi besoin de votre avis pour le concrétiser, le cas échéant l'adapter, à un moment ou un autre le faire évoluer. Elle peut emprunter au marketing territorial: pour atteindre mes objectifs, j'estime nécessaire que le territoire dont j'ai la responsabilité soit mieux identifié, davantage reconnu et plus attractif. Dans chacun de ces cas, la communication suppose l'existence, en amont, d'une stratégie clairement définie, portée par des élus et des services et, en aval, l'usage de pratiques, d'outils ou d'actions de communication adaptés aux

« politique»

19

différents objectifs recherchés. La communication est à la fois conséquence d'une stratégie et partie prenante de celle-ci. La communication d'un projet, municipal, départemental ou régional étant nécessairement transversale par rapport aux autres formes de communication des collectivités, nous allons la retrouver dans les différents points que nous allons examiner maintenant.
2. LA COMMUNICATION POUR ET / OU AVEC LES HABITANTS USAGERS - CITOYENS

-

La communication pour et / ou avec les habitants, les usagers ou les citoyens trouve sa justification dans le fait d'avoir à rendre compte d'un mandat et à faire passer dans les actes un projet. C'est volontairement que pour le moment nous laissons de côté la distinction entre « habitants », « usagers» et «citoyens». Nous définirons ultérieurement le sens que nous donnons à chacun de ces mots et les conséquences qu'il convient d'en tirer. Pour l'heure, nous nous contenterons d'affirmer qu'il y a non seulement légitimité, mais nécessité pour les responsables d'une collectivité à communiquer avec ceux qui les ont élus ou pour lesquels ils ont été élus. Cette communication, dont le bien-fondé tombe sous le sens, peut prendre quatre formes différentes: une forme institutionnelle, une forme pratique, une forme consultative, une forme participative. La forme institutionnelle La forme institutionnelle est de loin la plus répandue. Elle consiste, pour l'institution, à s'affirmer: voilà qui nous sommes, ce que nous voulons et ce que nous faisons. Elle n'est en soi ni honteuse, ni manipulatoire (elle peut le devenir, mais c'est une autre affaire). En revanche ses limites doivent être appréhendées. C'est, par définition, une communication 20