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Les différentes questions qui se rattachent à l'émigration européenne

De
391 pages

Il sera établi, dans les villes de Strasbourg, Paris, le Havre, Forbach et Saint-Louis, et dans les lieux où le ministre de l’intérieur le jugera nécessaire, des commissaires spéciaux chargés, sous son autorité, de surveiller, dans l’intérêt de la police et des émigrants, les mouvements de l’émigration française et étrangère.

Ces commissaires et leurs délégués auront pour mission d’assurer l’exécution des mesures prescrites par les lois et par le présent règlement.

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Nicolas Heurtier
Les différentes questions qui se rattachent à l'émigration européenne
Rapport à S. E. le ministre de l'Agriculture
ARRÊTÉ
LE MINISTRE de l’agriculture, du commerce et des travaux publics, ARRÊTE : ARTICLE PREMIER. Il est institué auprès du département de l’agricult ure, du commerce et des travaux publics, une Commission chargée d’étudier les diffé rentes questions qui se rattachent à l’émigration européenne. ART. 2. Sont nommés membres de ladite Commission :
MM. HEURTIER, conseiller d’État, directeur général de l’agriculture et du commerce, président ; ANCEL, député au Corps législatif, maire du Havre ; COULAUX, député au Corps législatif, maire de Stras bourg ; MESTRO, conseiller d’Etat, directeur des colonies ; COLLET-MEYGRET, directeur général de la sûreté publique ;
MM. COMTE REINHARD, ministre plénipotentiaire ; ROUGELOT, administrateur des douanes et des contrib utions indirectes ; DE CLERCQ ; sous-directeur au ministère des affaire s étrangères ; FLEURY, chef de la division du commerce extérieur ; TOURNEUX, chef de la division d’exploitation des ch emins de fer ; TESTU, chef du bureau de la colonisation de l’Algérie ; OZENNE, chef du bureau de la législation des douane s, secrétaire. er Paris, le 1 juillet 1854. P. MAGNE.
MONSIEUR LE MINISTRE,
De tout temps, l’histoire a constaté des émigration s plus ou moins considérables, provoquées soit par l’esprit de conquête, soit par l’intolérance religieuse, soit enfin par ce désir de bien-être qui est si naturel à l’homme, et qui le pousse à chercher loin du sol natal une existence plus en harmonie avec ses b esoins et ses aspirations. Toutefois, jamais à aucune autre époque le mouvemen t qui entraîne aujourd’hui les populations européennes loin de la mère patrie n’a été aussi impétueux, ni surtout aussi régulier dans ses effets. Ce sont principalem ent les pays transatlantiques qui ont le don d’appeler à eux cette masse de déserteurs de la vieille Europe, à tel point que les États-Unis d’Amérique, sur une population libre de 19,987,597 âmes, constatée par le recensement de 1850, renfermaient 2,210,828 étra ngers. Ce nombre s’est accru depuis dans de notables proportions. La découverte de l’or a aussi exercé sa puissante a ttraction et versé un grand nombre d’émigrants dans les solitudes de l’Australi e et de la Californie, qui se sont peuplées comme par enchantement. A quelles causes faut-il attribuer ce dépeuplement de l’ancien au profit du nouveau monde ? C’est là une étude qui se recommande à l’at tention de l’homme d’État par la grandeur et la variété des questions qu’elle soulèv e. La transformation des industries européennes, en su bstituant au travail isolé la concentration des grandes manufactures ; les perfec tionnements de la mécanique industrielle, en supprimant les petits métiers et l es moyens d’existence qui s’y rattachaient, avaient déjà déterminé une émigrationintérieure ;car les bras suivent le travail partout où il juge à propos de se fixer. Dé jà le village n’était plus lapatrie. L’établissement des chemins de fer, l’application d e la vapeur à la locomotion générale, les progrès de l’art nautique, toutes cau ses qui ont amené la facilité et l’économie des voyages, ont altéré fortement le sen timent de la nationalité chez l’individu et favorisé l’émigrationextérieure.raisons, il faut le dire, ne sont Mais des pas suffisantes pour expliquer l’immense déplacemen t d’hommes qui s’opère tous les jours sous nos yeux, et dont les chiffres suivants, puisés à des sources officielles, permettent d’apprécier l’importance. Dès 1840, le nombre d’émigrants partis d’Angleterre était de 90,000. En 1846 il atteignait 129,000, et de 1847 à 1853, le chiffre a successivement atteint et dépassé 200,000 et 300,000. Ainsi, en 1853, il s’est élevé jusqu’à 329,937. Si l’on remonte à 1815, et si l’on prend l’ensemble des émigrants sortis, depuis cette époque jusqu’en 1853, des ports de la Grande-Bretag ne, on arrive à un chiffre total de 3,793,529. L’émigration allemande est moins considérable que l ’émigration anglaise. Elle s’écoule par les ports anséates, ainsi que par Live rpool, Anvers, le Havre et Dunkerque. On ne possède de statistique complète que pour Anve rs, Brême et Hambourg. En 1853, les départs de Hambourg ont été de 29,652 émi grants ; ceux de Brême de 58,000. D’après les renseignements fournis par la chambre d e commerce du Havre, il serait parti par ce port, en 1853, un total de 68,836 émig rants, dont environ 54,000 allemands. Voici, d’ailleurs, quel aurait été, d’après un docu ment publié à Hambourg, le mouvement de l’ensemble de l’émigration allemande d e 1846 à 1852. En 1846, 92,000 ; en 1851, 120,000 ; en 1852, 155,0 00 ; et enfin, pour les sept années de 1846 à 1852, un total de 725,144.
La France aurait donné, en 1853, à l’émigration, 14 ,500 individus, plus particulièrement originaires du Haut-Rhin. Mais on ne possède aucun renseignement sur l’émigration basque, qui s’opère par les ports de Bayonne et de Bordeaux, à destination des rives de la Plata. L’Angleterre et l’Allemagne sont, comme on vient de le voir, les deux pays qui fournissent le plus à l’émigration. Quant à la Fran ce, si l’on en excepte l’Alsace et quelques départements pyrénéens, dont les populatio ns suivent deux courants différents, se dirigeant, l’un vers l’Amérique du N ord, l’autre vers l’Amérique du Sud, ses habitants restent, en quelque sorte, étrangers à l’entraînement qui se manifeste autour d’eux. Maintenant, comment concilier la richesse de la Gra nde-Bretagne, sa puissance industrielle, la fécondité de son agriculture avec cette grande exportation de bras, de capitaux et d’intelligences ? Faut-il penser, avec Malthus, que l’exubérance de la population, loin de constituer la force des États, engendre la misère, et qu’un jour viendra où la terre ne pourra plus suffire à nourri r ses habitants ? C’est là une pensée anti-chrétienne, qu’on ne saurait admettre comme la cause unique et nécessaire de l’émigration qui s’opère des ports de la Grande-Bre tagne. Sans doute, la misère qui désole l’Irlande, et qu’on doit attribuer moins à l ’excès de sa population qu’à la situation économique et politique dans laquelle ell e se trouve placée, a contribué et contribue encore à augmenter le courant de l’émigra tion. Sans doute aussi, le grand nombre d’hommes qui se font concurrence pour le tra vail sur les marchés européens, et avilissent ainsi le salaire, peut inspirer à bea ucoup d’entre eux la pensée de l’expatriation ; mais, en Irlande, en Angleterre et dans plusieurs parties de l’Allemagne, les difficultés qu’on rencontre pour arriver à la p ossession du sol en sont les motifs déterminants. La possession du sol est le but des p lus ardentes et des plus légitimes convoitises de l’homme civilisé : si ces difficulté s résultent soit de la constitution politique du pays, soit de l’extrême morcellement d es terres, comme dans la Prusse rhénane, par exemple, il est naturel qu’elles pouss ent les habitants à chercher ailleurs l’air, l’espace et les institutions libérales qu’il s ne trouvent pas chez eux. Grâce à la facilité des communications, les lois de l’équilibr e ont recouvré leur empire. La où la terre abonde et où les bras manquent pour la cultiv er, vient s’abattre un essaim d émigrants qui fécondent, avec leurs sueurs et leurs capitaux, une nature vierge qui n’attendait pour produire que ces puissants générat eurs. C’est ainsi qu’en désobstruant les voies du travail agricole et indus triel, les émigrants rendent un autre service en agrandissant le domaine de la civilisati on. Ce n’est point une perte, mais un déplacement, une répartition meilleure des moyens d e production. Envisagée au point de vue plus étroit de la nation dont les sujets émi grent, la question fournit le même résultat ; car il n’y a pas de perte à constater là où le capital et les bras étaient sans emploi et, par conséquent, sans utilité. Ainsi, dans les pays où la population est excessive ; dans ceux où la terre appartient à une minorité privilégiée ; dans ceux enfin où le morcellement du sol engendre une exploitation misérable, que l’usure achève de rendr e ruineuse, l’émigration a des causes sensibles pour l’économiste et pour l’homme d’Etat. A ces causes, il faut ajouter celles que le philoso phe a pu saisir dans l’ensemble des théories sociales qui se sont fait jour dans le s dernières années. Quelques réformateurs, dont les idées bizarres, pour ne rien dire de plus, sont venues se briser contre les vieilles assises de la société européenn e, ont embarqué leurs doctrines et leurs adeptes pour les rivages du nouveau monde, où ils font encore, avec un succès si problématique, l’essai de leurs étranges nouveau tés en matière dereligion, de
famillede et propriété.Des esprits crédules, des imaginations faciles à s urprendre, et que séduit toujours l’idée de l’inconnu et du merve illeux, des existences décousues que rien n’attachait plus à l’ancien continent, ont fourni et fournissent encore un certain lot au contingent de l’émigration. Quoi, d’ ailleurs, de plus persistant et de plus ingénieux que l’esprit de secte ? L’histoire des Mo rmons n’est-elle pas là pour nous apprendre avec quelle déplorable facilité un prosél ytisme souvent inepte fait des dupes, même chez les peuples vieillis ? Quoi qu’il en soit, toutes ces causes réunies ne do nnent pas à l’émigration un caractère accidentel et passager. Leur action perma nente semble redoubler d’énergie, et son effet, au lieu de se ralentir, s’étend chaqu e année de plus en plus, ainsi que l’attestent les chiffres qui nous ont été soumis. En ce qui touche l’Angleterre, il ne faut pas perdr e de vue que, maîtresse de colonies immenses, elle a un intérêt non-seulement d’actualité, mais encore d’avenir, à diriger sur ses possessions d’outre-mer le trop p lein de sa population. Elle crée ainsi à son industrie de nouveaux débouchés en même temps qu’elle met en valeur des terres incultes, qui lui fournissent d’abondantes m atières premières. Aussi l’émigration, dans la Grande-Bretagne, s’étend-elle aujourd’hui a ux Anglo-Saxons eux-mêmes. Les regards se tournent surtout avec ardeur vers les riches horizons de l’Australie. Par sa position géographique, la France est le pays par lequel le courant de l’émigration allemande doit tout naturellement s’éc ouler. Strasbourg et Forbach sont les points d’arrivée, le Havre et Dunkerque les por ts d’embarquement. Mais, si l’on veut que ce courant ne se détourne pas de sa voie n aturelle, il faut qu’aide et protection soient données à ceux qui viennent cherc her une hospitalité momentanée sur notre territoire. Il appartenait au Gouvernement de l’Empereur de com bler une lacune qui existe à cet égard dans notre législation, et Votre Excellen ce, par un sentiment d’humanité autant que par le désir d’assurer à la France les b énéfices de cet important transit, a chargé une Commission d’étudier les questions qui s e rattachent à l’émigration, et de rechercher en même temps les moyens de mettre un te rme aux abus malheureusement trop nombreux qui ont été signalés. Cette Commission, dont vous avez bien voulu, Monsie ur le Ministre, me confier la présidence, était composée de fonctionnaires supéri eurs appartenant, pour la plupart, aux divers départements ministériels intéressés dan s la question complexe de l’émigration, et dont le choix vous avait été propo sé par vos collègues eux-mêmes. Parmi ses membres, figuraient les deux maires des d eux importantes villes du Havre et de Strasbourg, députés tous deux au Corps législ atif, et que leurs lumières personnelles, ainsi que le double mandat dont ils s ont revêtus, recommandaient naturellement à la désignation de Votre Excellence. La Commission a tenu de nombreuses séances, et elle m’a chargé, Monsieur le Ministre, de vous rendre compte du résultat de ses travaux. Tout d’abord, elle s’est demandé s’il convenait de réglementer chez nous le mouvement de l’émigration, ou s’il valait mieux lui laisser ses libres allures, sous le seul bénéfice des lois de police qui régissent notr e territoire. Mais elle s’est bien vite rappelé les plaintes si vives et si fondées, les ju stes doléances, les légitimes inquiétudes des représentants officiels des États à émigrants ; elle a gémi devant le tableau des mécomptes, des déceptions, des tromperi es, dont les passagers ont souvent à souffrir, soit par la négligence ou l’inc urie des entrepreneurs de transports, soit par les exactions des intermédiaires et des fo urnisseurs, qui exploitent leur ignorance avec l’impitoyable âpreté du gain.
Elle s’est souvenue que ce ne sont pas des hommes i solés, mais des femmes, des enfants, des vieillards, des familles entières, qui portent sous d’autres cieux les débris de leurs foyers. Ces masses humaines, ces colonies flottantes qui empruntent notre territoire pour aller fonder ou peupler de nouveaux Etats, et peut-être servir de semence à de grandes nations à venir, ne sont-elles pas dignes d’une protection spéciale ? La misère, fût-elle le seul mobile de ce tte immense expatriation, ne doit-elle pas être, auprès d’un peuple humain et généreux, co mme un pavillon sacré qui la couvre de nos égards et de nos sympathies ? C’est quelque chose de respectable, en effet, que l a courageuse résignation de ces hommes qui, ne trouvant plus à vivre sur un sol tro p resserré, au lieu de se plaindre des institutions de leur pays et de faire appel à l a révolte, se soumettent chrétiennement aux desseins de la Providence, et vo nt, au delà des mers, s’établir sur les terres incultes que la confédération américaine leur vend au prix de 12 à 15 francs l’hectare. On a compris, chez nos voisins, l’utilit é, à plusieurs points de vue, de cette expansion des familles européennes dans les lointai nes régions du globe, où la nature n’attendait que la visite de l’homme pour se mettre en travail de production. Aussi, depuis plusieurs années, l’émigration est-elle entr etenue et encouragée par des comités philanthropiques qui veillent, tout particu lièrement, au bien-être des émigrants pendant le voyage, et à leur installation au lieu d e destination. Elle a reçu même les honneurs du patronage officiel ; car la libre Angle terre n’a pas craint de faire descendre son Parlement dans la réglementation minu tieuse de tous les détails de l’expatriation. Les lois et statuts qui régissent c ette matière de l’autre côté du détroit seraient trop longs à énumérer. Qu’il nous suffise de dire que le Gouvernement britannique, et on ne saurait l’en blâmer, n’est pa s entré à demi dans la voie des règlements, mais qu’il a poussé, aussi loin que pos sible, la prévoyance sur un sujet qui touchait si éminemment aux intérêts et à la vie même de ses nationaux. La Belgique, à son tour, pour assurer à son port d’ Anvers les profits de l’émigration allemande, a posé les bases d’une législation spéci ale dans deux arrêtés royaux de 1843 et de 1850. A l’exemple de l’Angleterre (colonial land and emigration commissioners), elle a institué uneCommission d’inspection des émigrants, qui, sous les ordres du gouverneur de la province, a accumulé toutes les mesures, toutes les garanties qui doivent protéger l’émigrant contre le s abus dont il pourrait être victime. Peut-être même a-t-elle poussé jusqu’à l’exagératio n les prescriptions réglementaires, qui n’ont pas oublié même la carte du repas de chaq ue jour. Le Sénat de Brème, le Grand Conseil de Hambourg ont aussi compendieusement légiféré sur cet objet ; et, il faut bien le reconn aître, la voix de l’humanité ne faisait point seule appel à la sollicitude des Gouvernement s dans une matière où l’intérêt commercial et maritime de chacun de ces pays était si vivement engagé. En présence des efforts communs et persévérants de la plupart d es Gouvernements de l’Europe, pour diriger et protéger le mouvement de l’émigrati on ; en présence de la législation américaine, qui renferme un code complet de disposi tions à cet égard ; en présence enfin de la récente enquête que le cabinet anglais a prescrite et dont nous avons parcouru les principaux éléments, la Commission a é té unanime à reconnaître la nécessité, tout en observant une sage réserve, de s ubstituer l’intervention tutélaire du pouvoir au régime dulaissez-faire et dulaissez passer,qui, en cette matière, ne s’est distingué que par ses abus et ses dangers. Dans ses préoccupations, la raison d’humanité a tenu la première place ; et, bien qu’i l s’agisse, au fond, d’une question de concurrence commerciale entre les Etats qui se disp utent les bénéfices du transit, elle a pensé que le Gouvernement français se devait à lu i-même, et devait aux motifs de
bienséance et de justice internationales qui l’ont toujours dirigé, d’assurer aux sujets des nations amies qui traversent notre territoire l e bienfait d’une loyale hospitalité. Ce point capital étant résolu, l’objet de sa missio n était de préparer un règlement qui, tout en chargeant l’Administration de surveill er l’émigration, n’apportât que la moindre gêne, que la moindre entrave possible au li bre exercice de la nouvelle industrie qui s’est créée en France. Trois phases distinctes s’accomplissent pendant le transit de l’émigrant à travers le territoire de l’Empire : 1° son arrivée ; 2° son sé jour ; 3° son départ. Il importe, dans un sentiment auquel tout le monde s’associera, que l’action paternelle de l’autorité suive l’émigrant dans les divers incidents de son voyage. De là, des mesures générales de protection, qui incombent plus spécialement à l’Administration supérieure ; de là aussi des mesur es qui appartiennent à l’autorité municipale, et dont l’objet doit être de mettre l’é migrant en garde contre les tromperies dont il pourrait être victime dans l’achat de ses a pprovisionnements, comme aussi de lui donner, en cas de maladie, tous les secours que son état exige. Cette dernière partie des mesures de protection qui doivent entourer l’émigrant, dès qu’il a touché le sol français, ne pouvait prendre place dans le projet de règlement. Mais il suffira d’appeler sur ce point l’attention des administrations municipales, qui ont reçu, des lois de 1790 et 1791, les pouvoirs les pl us étendus pour garantir les habitants étrangers ou regnicoles contre les tentatives de la mauvaise foi. La facilité et l’économie des transports était une question qui ne pouvait manquer de frapper la Commission. L’émigrant est souvent accom pagné d’une nombreuse famille, et il est facile de concevoir qu’une économie, quel que modique qu’elle soit, peut, alors surtout qu’il y a concurrence entre les divers pays par lesquels s’opère l’émigration, exercer une certaine action sur le choix du port d’ embarquement. La Commission a fait venir auprès d’elle les directeurs des chemins de fer de l’Est et de Paris au Havre, afin d’obtenir d’eux, d’abord la modification d’un traité passé avec une agence de Nancy, puis une réduction sur le prix général de transport. Un premier résultat a été atteint. Le traité qui av ait soulevé de justes plaintes n’a pas été renouvelé ; mais, quant au prix de transport, i l n’a pas été diminué ; seulement tout émigrant, lorsqu’il justifie de sa qualité, obtient son transport au prix du tarif réduit. C’est là, sans contredit, une amélioration, en ce s ens qu’elle permet à l’émigrant de se passer d’un intermédiaire toujours plus ou moins co ûteux. La reprise des négociations amènerait peut-être un plus heureux résultat sous v otre influence personnelle, favorisé qu’il serait par l’intérêt bien entendu des chemins de fer français, lesquels, en présence des réductions de tarifs des chemins de fe r belges et allemands, et des effets que cette réduction a produits pendant les d eux dernières années, ne pourront 1 prolonger longtemps encore leur quiétude et leurs i llusions . En ce qui concerne le transport par mer, il était d ifficile, sinon impossible, de rien statuer sur le prix. En effet, il n’en est pas de l a navigation comme des chemins de fer. Ceux-ci exercent une sorte de monopole ; celle-là, au contraire, est livrée à toutes les chances de la concurrence et à tous les événements qui peuvent influer sur le prix du fret. Ce qui peut être considéré aujourd’hui comme un prix élevé sera demain un prix insuffisant, etvice versâ.e, non-par cela même que la concurrence exist  D’ailleurs, seulement de Français à Français, mais encore entre tous les pavillons du globe, on peut être certain que le prix du passage sera toujo urs modéré ; autrement, il faudrait renoncer au transport des émigrants. La question des vivres pendant la traversée a placé la Commission en présence de deux principes entre lesquels elle a dû opter. Deva it-on mettre à la charge de
l’armement les vivres nécessaires à la nourriture d es passagers, ou fallait-il laisser à ceux-ci la liberté, dont ils jouissent aujourd’hui, de faire eux-mêmes l’acquisition de leurs vivres et de se nourrir à bord ? Le premier système aurait, sans contredit, offert p lus de garanties ; mais il aurait apporté une modification radicale dans les habitude s des émigrants, et imposé à ceux-ci un surcroît de dépense, qui, peut-être, aurait s uffi pour les éloigner de nos frontières. La Commission a pensé qu’il n’y avait rien à innove r à cet égard, sauf à exercer une surveillance plus directe sur la qualité comme sur la quantité des vivres que l’émigrant emporte avec lui. Dans la réglementation à établir, il y avait un écu eil à éviter et qui n’a pas échappé à l’attention de la Commission. Le transport des émigrants, du Havre à leur destina tion définitive se fait moins sur navires français, que sur navires étrangers, princi palement sur navires américains. Or, le Gouvernement de Washington a déjà, depuis longte mps, réglementé le transport des émigrants, et, dès lors, il y avait pour nous i ntérêt à ce que cette partie de notre règlement fût, autant que possible, en harmonie ave c les prescriptions de la loi américaine. Sans doute, la France, comme tout État indépendant, aurait eu parfaitement le droit d’établir une législation qui lui fût propre, sans s’inquiéter, d’ailleurs, des règlements existants dans les autre s pays. Mais, comme le Havre n’est pas le seul port d’embarquement pour les émigrants, les navires étrangers seraient allés opérer leur chargement sur d’autres points, s i les conditions imposées par nous eussent été trop rigoureuses ; et, loin de favorise r le transit des émigrants à travers la France, nous l’aurions, au contraire, singulièremen t entravé. Enfin, Monsieur le Ministre, la Commission a dû por ter son attention sur les moyens à employer pour assurer l’exécution des diverses me sures proposées. Un règlement ne peut édicter de pénalité, celle-ci étant du doma ine exclusif de la loi. Mais, comme il importait surtout de mettre sous la surveillance et le contrôle de l’Administration les compagnies ou agences qui s’occupent du recrutement et du transport des émigrants, la Commission a pensé qu’elle trouverait, dans la r esponsabilité imposée à ces compagnies ou agences, un moyen suffisant pour insp irer toute sécurité. A cet effet, le projet de règlement porte qu’aucune compagnie ou ag ence ne pourra s’établir sans avoir préalablement obtenu l’autorisation du Gouver nement, et déposé un cautionnement qui a été fixé à un chiffre assez éle vé pour que la responsabilité fût sérieuse. Telle est la garantie donnée à l’exécution des contrats. Il en est une autre que réclamait impérieusement l’ absence de pénalité et de coercition : c’est un mode de sanction qui ne perme tte ni à l’entrepreneur d’émigration, ni au capitaine de navire étranger, d’enfreindre im punément les dispositions protectrices du règlement. Cette sanction consister a dans le refus du permis d’embarquement, qui devra être délivré par le commi ssaire d’émigration, lorsque les formalités auront été remplies. Dans les combinaiso ns réglementaires proposées à Votre Excellence, l’institution des commissaires sp éciaux d’émigration joue un rôle principal, auquel cette sorte de droit devetoprêtera l’appui d’une grande force morale et d’une incontestable autorité. Maintenant, Monsieur le Ministre, que j’ai eu l’hon neur d’exposer les principes généraux qui ont guidé la Commission dans son trava il, permettez-moi d’entrer dans le détail des divers articles du projet de règlement. er Le titre I a pour objet d’instituer les commissaires spéciaux dont je viens de parler,