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Manuel sur la mesure de l'économie non observée

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Description

La qualité des comptes nationaux joue un rôle essentiel dans la formulation des politiques économiques et la recherche. L'un des aspects importants de cette qualité réside dans l'ampleur des activités économiques couvertes par les comptes nationaux. Pourtant, il est difficile de parvenir à une couverture exhaustive. Certaines activités peuvent avoir été exclues des statistiques servant à l'établissement des comptes nationaux parce qu'elles sont souterraines, illégales, informelles ou qu'elles relèvent de la production des ménages pour leur usage propre, ou encore parce que le dispositif de collecte des données de base présente des carences. On dit que ces activités constituent l'économie non observée (ENO) et on parle de mesure de l'ENO pour désigner le fait de les intégrer dans les comptes nationaux.

L'objectif de ce Manuel consiste à définir et à faire connaître les pratiques exemplaires utilisées pour mesurer l'économie non observée selon des modalités compatibles avec les normes internationales et en particulier avec le Système de comptabilité nationale 1993. En outre, le Manuel indique comment on peut réaliser des estimations indépendantes du secteur informel, de la production souterraine, de la production des ménages pour leur usage propre et de certaines activités illégales.

Ce Manuel s'adresse aux producteurs et aux utilisateurs de statistiques macro-économiques. Il est tout d'abord destiné au personnel des offices statistiques intervenant dans la collecte de statistiques macro-économiques et l'élaboration des comptes nationaux. En outre, le Manuel peut s'avérer utile à ceux qui s'intéressent de très près au niveau global de la production et à ses composantes éventuellement manquantes. Il servira également aux chercheurs et aux journalistes qui sont confrontés à une pléthore de mesures alternatives de l'économie souterraine, occulte, fantôme, etc., et qui aimeraient savoir pourquoi toutes ces mesures divergent et quelles sont celles que l'on peut considérer comme les plus fiables.


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Date de parution 01 janvier 2003
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EAN13 9264297456
Licence : Tous droits réservés
Langue Français

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1.
INTRODUCTION
1.1. La qualité de la comptabilité nationale est déterminante pour la formulation des politiques économiques et les études menées dans ce domaine. Elle tient pour une large part à la capacité des comptes nationaux à couvrir la totalité des activités économiques. L’exhaustivité du champ d’observation est difficile à obtenir eu égard à la grande diversité des activités économiques, dont certaines sont délibérément dissimulées par ceux qui les exercent.
1.2. L’insuffisance de la couverture pose des problèmes aux utilisateurs à la fois en termes de niveaux et d’évolutions tendancielles. Tels qu’ils sont mesurés, les niveaux du produit intérieur brut (PIB) et d’autres données sont soumis à une distorsion à la baisse ; ils donnent ainsi une image infidèle de l’économie et empêchent toute comparaison à l’échelle internationale. Cette distorsion peut être d’une grande importance lorsque, par exemple, les contributions financières versées ou perçues par un pays dépendent de son PIB, lorsque la pauvreté est mesurée par le PIB par habitant ou lorsque les normes de protection de l’environnement sont mesurées par les émissions polluantes par unité de PIB. De même, on peut s’attendre à des distorsions des estimations tendancielles lorsque les activités économiques omises dans le PIB croissent à un autre rythme que celles qui y sont incluses. On émet fréquemment l’hypothèse, par exemple, que les activités souterraines et informelles se développent au moment même où l’économie officielle se contracte.
1.3. Pour les comptables nationaux, l’insuffisance de la couverture provoque des déséquilibres dans la cohérence interne des comptes, car certaines parties des opérations économiques peuvent être mesurées et d’autres non. A titre d’exemple, les dépenses des ménages en biens et services issus de l’économie souterraine peuvent être mesurées, les acheteurs n’ayant aucune raison de dissimuler leurs achats, alors que les activités productives correspondantes ne sont pas déclarées par les producteurs.
1.4. Les médias s’intéressent de près aux éventuelles omissions d’activités économiques et laissent souvent entendre que les chiffres du PIB publiés par les offices statistiques nationaux excluent des pans entiers de l’économie. Les journalistes récusent ainsi la crédibilité des estimations de la comptabilité nationale et donnent généralement des approximations de cette sous-évaluation. Le problème est qu’un grand nombre de comptes rendus des médias reposent sur des méthodes de recherche qui présentent un des deux points faibles fondamentaux énoncés ci-après, voire les deux. Premièrement, il arrive fréquemment que ces méthodes ne parviennent pas à définir avec exactitude ce qui doit être mesuré et donc ce qui peut être omis. Ce manque de précision concernant l’objet des mesures se reflète dans la variété des termes couramment employés – économie cachée, économie de l’ombre, économie parallèle, économie souterraine, économie informelle, économie invisible, marché noir – pour n’en citer que quelques-uns. Il est impossible d’affirmer qu’ils ont tous la même signification et, si ce n’est pas le cas, de connaître les rapports qui existent entre eux. La fuite des capitaux, la fraude fiscale, le commerce de navette, le vol et l’extorsion sont considérés en bloc comme des activités indésirables ou illégales qui sont très largement sous-estimées par les chiffres officiels.
1.5. Deuxièmement, de nombreuses méthodes d’estimation reposent sur des hypothèses simplistes impossibles à justifier. Les « modèles monétaires », par exemple, partent du principe que les variations des schémas de la demande monétaire peuvent être intégralement attribuées aux variations des activités économiques manquantes, variations qu’elles refléteraient parfaitement. Un autre modèle très prisé se fonde sur les variations de la consommation d’électricité. Ces méthodes font un mauvais usage
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de données économiques pertinentes abondamment disponibles et ne permettent pas de savoir à coup sûr comment associer leurs résultats à d’autres pour obtenir des mesures plus fiables. 1.6. Ces macro-modèles suscitent un grand intérêt notamment parce que les offices statistiques nationaux n’expliquent pas suffisamment les méthodes qu’ils emploient et les utilisateurs considèrent par conséquent que d’autres méthodes sont nécessaires et utiles. Ce débat soulève également des questions quant à la signification que l’on attribue aux activités informelles, souterraines, illégales, non mesurées, non enregistrées, non imposées, etc. Quels sont les liens entre ces différentes activités ? Font-elles partie ou non de l’économie de l’ombre, de l’économie invisible, de l’économie parallèle, de l’économie souterraine, etc. ? Quelles sont les meilleures méthodes pour estimer de telles activités ? Dans quelle mesure les chiffres actuels sont-ils fiables ? Où peut-il y avoir fuite des capitaux, fraude fiscale et commerce de navette ? L’objectif de ce Manuel est d’établir une terminologie commune et de donner une assise solide aux mesures de la production économique, au profit des statisticiens d’enquête, des comptables nationaux et des utilisateurs de données macro-économiques. Le Manuel est destiné à énoncer les opinions partagées par les statisticiens et les spécialistes de la comptabilité nationale sur les pratiques qu’il convient de suivre.
1.2. Champ et objectifs 1.7. Le cadre conceptuel du Manuel se fonde sur des normes internationales pertinentes, dont le Système de comptabilité nationale de 1993 (le SCN de 1993) élaboré par cinq organisations internationales (Commission des Communautés européenneset al., 1993). Le champ du Manuel est donc la production économique au sens du SCN de 1993. Cette définition constitue une base solide, mais elle limite en même temps l’éventail des thèmes abordés. En particulier, comme on le verra plus en détail au chapitre 2, le Manuel n’inclut pas la mesure de nombreux services que se rendent les membres des ménages entre eux, comme les travaux ménagers ou la préparation des repas, car ils n’entrent pas dans le domaine de la production défini par le SCN de 1993. On considère ainsi qu’ils ne font pas partie de la production manquante. 1.8. Le Manuel (chapitre 2 à 7) s’attache pour l’essentiel à donner des indications sur les méthodes permettant d’établir des estimations exhaustives du PIB. Il s’agit de s’assurer que le plus grand nombre possible d’activités de production estobservé, c’est-à-dire mesuré directement dans les données de base relatives à la production, aux revenus et aux dépenses à partir desquelles les comptes nationaux sont établis. Il s’agit également de s’assurer que les activitésnon observéessont néanmoins prises en compte, c’est-à-dire mesurées indirectement lors de l’établissement de la comptabilité nationale. 1.9. Les groupes d’activités les plus susceptibles de ne pas être observées sont celles qui sont souterraines, illégales ou informellesou celles qui sontentreprises par des ménages pour leur propre usage final.Des activités peuvent aussi ne pas être observées en raison delacunes du dispositif de collecte des données de base. Dans ce Manuel, ces cinq groupes d’activités sont qualifiés dezones problématiques de l’ENOet les activités non couvertes dans les données de base parce qu’elles figurent dans une ou plusieurs de ces zones problématiques sont collectivement désignées sous le terme d’économie non observée (ENO).Aussi la mesure de l’économie non observéeimplique-t-elle une action sur deux fronts : • des améliorations de la mesure directe par le dispositif de collecte de données, entraînant une diminution des activitésnon observéeset donc des activitésnon mesurées; • des améliorations de la mesure indirecte lors de l’établissement des comptes nationaux, entraînant une diminution des activitésnon mesurées. 1.10. Bien que le principal objectif du Manuel soit d’aider les statisticiens à établir des estimations exhaustives du PIB, on admettra qu’en dehors de l’exhaustivité, de multiples questions sont étroitement liées à l’ENO. En particulier, dans de nombreux pays, et notamment les pays en développement, un grand nombre de personnes participent à la production du secteur informel, qui joue un rôle de premier plan dans la création d’emplois, la formation de revenus et la réduction de la pauvreté. Il convient donc de disposer de données sur la taille et les caractéristiques du secteur informel, ainsi que sur sa contribution au PIB, afin de permettre la réalisation d’études et la formulation
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Introduction
de l’action des pouvoirs publics. A cet effet, le Manuel donne des conseils sur la production de statistiques indépendantes sur le secteur informel et la production des ménages pour usage final propre. 1.11. La fuite des capitaux, le commerce de navette, les achats transfrontaliers, la fraude fiscale et le trafic de stupéfiants comptent parmi les autres thèmes qui passent parfois pour être liés à l’ENO. Les craintes que les statistiques officielles ne rendent pas vraiment compte de l’ampleur de ces activités viennent, pour certaines, d’une méprise sur ce qui est inclus dans le PIB. En particulier, la fuite des capitaux et la fraude fiscale ne sont pas des activités de production et en conséquence, elles ne sont pas mesurées dans le PIB. Même si le Manuel n’est pas destiné à traiter explicitement de ces questions, il fournit néanmoins quelques indications à ce propos. Il expose notamment en détail des méthodes permettant d’établir des statistiques indépendantes pour la production souterraine et il décrit les rapports existant entre ce type de production et la fraude fiscale, le commerce de navette et d’autres éléments qui lui sont couramment associés. Il s’intéresse également aux types de production illégale les plus courants. 1.12. Il est intéressant de préciser les objectifs que le Manuelne poursuit pas. Le Manuel ne prétend pas, en effet, apporter de nouveaux éléments, ni donner la meilleure solution. Il s’agit davantage d’un abrégé des pratiques exemplaires existantes, qui donne des indications sur le meilleur usage que l’on peut en faire. Il n’est pas non plus destiné àréduireles activités souterraines, illégales, informelles ou la production des ménages pour usage final propre. Il vise plutôt à s’assurer que les activités de production sont observées dans toute la mesure du possible et que celles qui ne sont pas observées sont néanmoins mesurées dans les comptes nationaux. De cette manière, le Manuel peut apporter certains renseignements sur les causes et l’ampleur des activités illégales et souterraines, mais c’est aux pouvoirs publics et non aux statisticiens qu’il incombe de les réduire. 1.13. Le Manuel donne des informations sur la fraude fiscale uniquement lorsqu’elle est associée aux activités entrant dans le domaine de la production au sens du SCN de 1993. Toutefois, la fraude fiscale intervient également dans le cadre d’activités non productives et donc non incluses dans le PIB. Comme on le précisera aux chapitres 4 et 9, les estimations des recettes fiscales manquantes peuvent être utiles pour fixer les priorités en matière de mesures de l’ENO, voire pour déterminer les ajustements de la production manquante. Inversement, les estimations du PIB qui ont été ajustées pour tenir compte de certaines activités non observées indiquent les limites inférieures des pertes de recettes fiscales dues à la fraude fiscale.
1.3. Utilisateurs du Manuel 1.14. Le Manuel s’adresse à tous les producteurs et utilisateurs de statistiques macro-économiques. Il est destiné en premier lieu au personnel des offices statistiques participant à la collecte des statistiques macro-économiques et à la préparation des comptes nationaux. De plus, le Manuel peut s’avérer utile pour les utilisateurs de données ayant des raisons de s’inquiéter des niveaux généraux de la production économique ou des différences d’évolution entre les activités économiques qui sont mesurées directement et celles qui sont estimées indirectement comme faisant partie de l’ENO. Le Manuel peut également être d’une grande utilité aux chercheurs et aux journalistes confrontés à une abondance de mesures de l’économie souterraine, cachée, de l’ombre, etc. et désireux de savoir pourquoi elles diffèrent toutes les unes des autres et quelle est celle qui peut être considérée comme la plus fiable.
1.15. A l’image du SCN de 1993 qui constitue une norme internationale pour tous les pays, le Manuel a pour ambition d’apporter un système de mesure qui soit applicable dans tous les pays, que leur appareil statistique soit très développé, en développement ou dans la phase de transition que connaissent les anciennes économies planifiées.
1.4. Concepts et terminologie 1.16. Le SCN de 1993 constitue le point d’ancrage du Manuel qui peut être considéré comme un complément du SCN traitant de problèmes et de méthodes de mesure spécifiques. Les paragraphes suivants présentent certains des concepts clés, des définitions et des termes les plus couramment
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employés. Ils seront détaillés dans les chapitres 2, 3 et 9. Un glossaire propre au Manuel figure par ailleurs dans l’annexe 2. 1.17. Le SCN de 1993 définit uneentreprisecomme une unité institutionnelle, c’est-à-dire une société, une administration publique, une institution sans but lucratif ou un ménage, en sa qualité de producteur de biens et de services. Il s’agit d’une définition très large, qui inclut notamment les ménages produisant des biens exclusivement destinés à leur propre usage final. Elle va bien au-delà de ce que la plupart des statisticiens d’enquêtes économiques considéreraient comme une entreprise, mais elle est nécessaire pour couvrir toutes les unités exerçant des activités productives. C’est la définition qui est utilisée dans ce Manuel. 1.18. Le Manuel s’inspire également du SCN de 1993 pour la définition des termes utilisés pour définir l’ENO : production souterraine: activités qui sont productives et légales, mais délibérément soustraites au regard des pouvoirs publics pour éviter de payer des impôts ou de respecter certaines réglementations ; production illégale: activités productives qui génèrent des biens et des services interdits par la loi ou qui sont illégales lorsqu’elles sont exercées par des producteurs qui n’en ont pas l’autorisation ; production du secteur informel :activités productives exercées par des entreprises non constituées en sociétés appartenant aux ménages, qui ne sont pas enregistrées et/ou sont inférieures à une taille donnée en termes d’effectifs et qui ont une production marchande ; :production des ménages pour leur propre usage final productives qui se traduisent par une activités consommation ou une accumulation de biens et de services par les ménages qui les produisent. 1.19. La définition du termeinformel figurant dans le SCN de 1993 est directement issue de la Résolution concernant les statistiques de l’emploi dans le secteur informel adoptée en 1993 par la quinzième Conférence internationale des statisticiens du travail (les Résolutions des CIST constituent également une importante source de concepts internationaux pour le Manuel). Cette Résolution décrit le secteur informel en termes généraux et définit le cadre dans lequel chaque pays devrait établir sa propre définition opérationnelle. A partir du domaine de la production au sens du SCN de 1993, cette résolution définit le secteur informel comme un sous-ensemble du secteur des ménages et précise les critères opérationnels permettant de reconnaître les entreprises qui en font partie. 1.20.L’appareil statistique nationalest le terme utilisé dans le Manuel pour décrire l’ensemble des organisations et unités statistiques d’un pays qui procèdent conjointement à la collecte, au traitement et à la diffusion de statistiques officielles. Le termeoffice statistiquenationaldésigne le principal service statistique. 1.21. Le termedispositif de collecte des données de baseest utilisé pour décrire l’infrastructure statistique et les procédures d’enquête permettant la collecte et le traitement des données économiques de base. Les données brutes recueillies par des enquêteurs directement auprès de personnes interrogées par voie d’enquête ou de sources administratives sont mises en forme, calculées et agrégées pour devenir lesdonnées de basequi sont fournies aux services de la comptabilité nationale où, après avoir été adaptées comme il se doit aux concepts de la comptabilité nationale, elles sont intégrées auprocessus d’établissement des comptes nationaux. Lorsque ces données de base sont inadaptées, on comble les lacunes des données et on pallie les incohérences à l’aide de méthodes indirectes d’établissement des comptesqui modélisent les données manquantes en utilisant d’autres données connexes – des indicateurs– et qui appliquent les identités comptables.
1.5. Stratégie de mesure 1.22. La stratégie du Manuel concernant la mesure de l’ENO s’inspire et fait la synthèse d’un large éventail d’idées actuelles et d’expériences pratiques, décrites par exemple par l’Organisation de coopération et de développement économiques (1997), le Goskomstat de Russie (1998), Bloem et
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Introduction
Shrestha (2000), Calzaroni (2000), Luttikhuizen et Kazemier (2000), Masakova (2000) et Stapel (2001). Elle intègre les principes de base suivants. 1.23. Tout d’abord, un appareil statistique national devrait être doté d’un dispositif de mesure de l’ENO et définir clairement les objectifs, le rôle et les responsabilités des comptables nationaux et des statisticiens d’enquête, y compris ceux des offices régionaux. Il serait également souhaitable de tenir informés et d’impliquer les principaux utilisateurs des données. L’exhaustivité de la couverture constituant un aspect important de la qualité, le dispositif de mesure de l’ENO devrait être associé à d’autres initiatives d’amélioration et de gestion de la qualité. 1.24. Les problèmes liés à l’ENO et les solutions envisageables devraient être analysés de façon systématique. Cette analyse devrait être basée sur une grille d’analyse complète, facilitant le classement en différentes catégories des causes des activités non observées ou des méthodes adaptées à leur mesure. C’est ainsi que ces causes peuvent être classées, par exemple, en absence d’enregistrement, non-réponse et sous-déclaration.
1.25. L’amélioration du dispositif de collecte des données de baseest fondamentale à cet égard. Il s’agit en fait de contrôler la qualité en amont. Il faudrait ainsi optimiser la mesure de l’ENO en s’assurant que les données de base comprennent, dans la mesure du possible, la totalité des activités productives. On ne devrait pas attendre du processus d’établissement des comptes nationaux qu’il traite indéfiniment des problèmes liés aux données de base résultant, par exemple, d’une inadéquation des concepts ou d’une incapacité à procéder à des ajustements corrects des non-réponses.
1.26. Enfin, il conviendrait d’utiliser toutes les données de base disponibles au lieu de se fonder sur des hypothèses reposant sur des modèles. Lorsque de telles hypothèses sont néanmoins incontournables, elles devraient être appliquées au niveau le plus détaillé possible. Lesmacro-modèles qui modélisent l’ensemble de l’économie en fonction de variables susceptibles d’avoir un lien quelconque avec l’ENO sont trop rudimentaires pour être précis et les résultats auxquels ils aboutissent ne peuvent être intégrés à d’autres données pour améliorer les ajustements. On doit donc éviter d’y recourir.
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