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PILOTER LE DÉVELOPPEMENT SOCIAL

De
160 pages
Les politiques de la ville représentent un enjeu fondamental pour le traitement de nombreuses questions cruciales dans la société française d'aujourd'hui. Au bout de dix ans de fonctionnement, il convient de se poser la question de l'efficacité de ces politiques. Si leurs résultats sont difficilement quantifiables, ils peuvent toutefois faire l'objet d'une évaluation pertinente à partir d'une méthode fondée sur une analyse qualitative à la fois rigoureuse, dynamique et participative. Cet ouvrage, fruit d'un long travail d'observation sur plusieurs sites et d'un dialogue avec des acteurs de la politique de la ville, entend apporter une contribution à la nécessaire évaluation de ces politiques.
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PILOTER

LE DÉVELOPPEMENT dynamique

SOCIAL

Guide d I évaluation

et participative

COLLECTION

"MINORITES ET SOCIETES"

de l'habitat

- BAROU Jacques,
HLM

"La place

du pauvre.

Histoire

et giographie

sociale

1992.

- LE HUU KHOA, "L'interculturel

et l'Eurasien",

1992, (à venir).

française", 1992.

- GUILHAUME

Jean-François,

"Les mythes fondateurs

de l'Algirie

Françoise

LAOT et Michel ROUAH

PILOTER LE DÉVELOPPEMENT SOCIAL Guide d'évaluation dynamique et participative

Éditions L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

@L'HARMATIAN,

1994

ISBN: 2-7384-2894-0

SOMMAIRE

Préface par Jean FRAISSE Préface par Jacques BAROU Note des auteurs PRESENTATION I n DU GUIDE

11 13 15

A qui s'adresse-t-il ? L'évaluation du développement social: une démarche nécessaire - Pourquoi évaluer? - Comment évaluer? fi Un outil avant tout méthodologique IV Une évaluation sous cinq éclairages V Mode d'emploi
Comment futiliser ? - Quels moyens prévoir? - Un appui extérieur est-il nécessaire?

17 18 22 24 25

VUE D'ENSEMBLE I Principes de base

SUR LA METHODE
29 34

n

-L'étude préalable du site -Laformulation collective des problèmes Les cinq éclairages d'évaluation et ont-ils - Les diagnostics un le baromètred'évaluation?vraiment leur place dans dispositif
- Faut-il utiliser les cinq éclairages? Y a-t-il une hiérarchie entre elU; et des priorités à respecter?

fi LES

L'organisation - Exemple DIAGNOSTICS

support (éclairage 1)

40

Qu'est-ce qu'un diagnostic? Quels sont ses objectifs? Quand le mettre en œuvre ? Qui intervient dans sa réalisation? Comment opérer? 1 Le choix de l'objet du diagnostic
2

- Cadrage du diagnostic
-

45 46 46 46 47

Réponses à quelques questions Exemple

49 51

7

LE BAROMETRE

DU SITE (éclairage

2)

2 Le choix des indicateurs 3 La présenJation du baromètre 4 - L'organisation du travail Réponses à quelques questions Exemple

Qu'est-ce qu'un baromètre? Quels sont les objectifs du baromètre? Quand le mettre en œuvre ? Qui intervient dans la réalisation du baromètre? Comment procéder? 1 - Le découpage en domaines

53 54 54 55 56

-

59 62 3) 65 66 66 66 67

LE TABLEAU

DE BORD (éclairage

Qu'est-ce qu'un tableau de bord ? Pourquoi un tel outil ? Quand mettre en place et utiliser le tableau de bord? Qui est concerné ? Comment procéder? 1 - L'outil iJebase 2 - Les thèmes d'étude et d'analysepour le travail collectif 3 - Comment organiser les travaux ? Réponses à quelques questions LE SUIVI I DES ACTIONS (éclairage 4)

83

Méthode de suivi des actions En quoi consiste le suivi des actions?
1
2 3 4

-

88 88

Vérification de Vérification de Vérification de Recherche des

la réalisation effective l'aneinte des oIijectifs l'adéquation des ressources effets imprévus

Comment procéder?

2 3 4 1

90

Expliciter les paramètres utiles Choisir des indicateurs Recueillir des informations Interpréter les résultats

II

Dispositions à prévoir sur le site Exigences imposées aux opérateurs Mise en place d'un travail collectif sur le site
1
2

-

98 98 100 102 107

Suivi collectif partiel du maximum d'actions Suivi collectif complet de quelques actions

Réponses à quelques questions Exemple

8

LES ETUDES

D'ORGANISATION

(éclairage

5) 111 111 112 113 114 114 117

Pourquoi évaluer l'organisation locale? En quoi consiste la démarche? Quand procéder à une étude d'organisation? Qui doit intervenir dans ce travail ? Comment procéder? Réponses à quelques questions Exemples

TRANSFERABILITE

DE LA METHODE

119

ANNEXES Annexe 1 Elaboration d'un baromètre: exemples d'indicateurs I Le site II La population Annexe 2 - Conseils pour la collecte des informations I Organismes ressources II Démarches utiles m Autres sources d'informations IV Recueil de l'expression des habitants Annexe 3 - Quelques adresses utiles Annexe 4 - Lexique Annexe 5 - Bibliographie

-

121 122 123 129 129 131 133 133 137 143 153

INDEX

et liste des tableaux, schémas et exemples

157

9

PREFACE

PAR JEAN

FRAISSE
aujourd'hui, c'est publique qui s'est

Penser le développement social urbain réfléchir au mode d'intervention de l'action constituée dans la période récente.

C'est aussi comprendre comment l'Etat a défini, réfléchi, expérimenté et renouvelé de nouvelles formes d'interventions pour traiter autrement la question sociale. Jacques Donzelot, dans un livre récentI, invite à une réflexion sur les fondements de cette nouvelle politique de la ville. Ses caractéristiques sont identifiables: un Etat animateur expérimentant de nouveaux modes de coopération avec les institutions publiques, les collectivités locales, les corps intermédiaires et la société civile. Cette nouvelle politique s'est traduite par la création successive de nouvelles procédures qui privilégient toutes les notions de projet de développement, de partenariat, de mobilisation des acteurs locaux, de globalité et de territorialisation de l'action dans les quartiers populaires en voie de relégation ou de paupérisation. Procéder aujourd'hui à une évaluation de l'efficacité des actions entreprises et de leurs effets sur l'amélioration des conditions de vie des habitants, c'est prendre en compte différents paramètres qui rendent l'exercice difficile. Citons-en quelques uns:

- L'aggravation rapide et massive du chômage et ses conséquences, la paupérisation de nombreuses franges de la population atténuent ou annulent les effets des procédures d'action mises en place,. comment mesurer alors les écarts?

- Le développement social urbain est une politique expérimentale, son histoire est courte: comment alors créer des outils méthodologiques qui permettent d'identifier l'efficacité des nouveaux dispositifs en place?
I

L'Etat animateur:

essai sur la politique de la ville (Editions Esprit 11

1994)

Quelles comparaisons peut-on établir entre des modes d'action publique classiques et ces nouvelles formes d'intervention?
L'évaluation, elle-même, est un mode d'action publique récent qui est en voie de constitution, à la recherche de méthodes
d'investigation pertinentes et fiables.

-

C'est pourquoi la démarche d'évaluation dynamique et participative que nous proposent Françoise LAOr et Michel ROUAH est une contribution importante à la recherche d'outils d'évaluation qui soient opérationnels et performants. Il s'agit d'un guide méthodologique à destination de tous les acteurs qui conduisent des projets de développement local et sont en recherche d'une réflexion et d'instruments de mesure des actions qu'ils entreprennent. On pourrait craindre d'un guide qu'il soit un catalogue de recettes simples, voire simplistes, alors que l'objet de l'évaluation du développement social urbain est un domaine
complexe et multiforme. Les auteurs du livre ont évité ce piège et choisi clairement une problématique de l'évaluation. Ils proposent une démarche expérimentale, pragmatique et opérationnelle. Constitutive du pilotage de l'action et de la conduite de projets, la méthode d'évaluation, sans négliger la recherche d'indicateurs de mesure, ni oublier qu'évaluer, c'est interpréter et juger, propose d'associer à la démarche tous les acteurs concernés par l'action, à commencer par ses bénéficiaires, de l'action, c'est-à-dire les citoyens et les habitants. Cette problématique de l'évaluation du développement social urbain est d'autant plus pertinente qu'elle nous rappelle que le développement de la ville est l'affaire de tous. La cité est, en effet, par excellence, le lieu d'exercice de la démocratie. Jean FRAISSE 12

PREFACE PAR JACQUES BAROU

Toute politique a pour finalité l'efficacité. Il est toutefois des domaines dans lesquels celle-ci est aisément mesurable. Lorsque les objectifs à atteindre sont de l'ordre du quantifiable, comme c'est le cas au niveau des politiques touchant les divers domaines de la vie économique, la question de l'évaluation se pose dans un cadre logiquement défini, celui des chiffres et des nombres. Mais les politiques sociales ne sont pas de l'ordre du quantifiable. L'efficacité sociale d'une politique ne se mesure pas à partir de chiffres. Le cas du chômage montre déjà avec assez d'éloquence à quel point il est facile et tentant de manipuler les chiffres au point de jeter le doute à leur sujet. Face à un tel dilemme, il est possible de prendre une position radicale et de décider d'ignorer délibérément la question de la mesure de l'efficacité. C'est ce que fit un ministre des affaires sociales, qui refusa d'être le "ministre des comptes". Une telle position ne manque pas de logique ni de courage
mais elle exclut dès le départ tout effort de réflexion autour des moyens visant à définir la mesure des résultats de politiques sociales que la situation économique amènera malheureusement à prendre toujours plus d'ampleur et de diversité et donc à coûter de plus en plus cher. Les citoyens disposant de ressources suffisantes et les acteurs de la vie économique sur lesquels repose l'effort de solidarité sont en droit d'exiger que les contributions qui leur sont demandées puissent être utilisées efficacement. Il est donc nécessaire de se pencher sur la question de l'efficacité de telles politiques et pour cela de rechercher une méthode adaptée. Le présent guide d'évaluation entend répondre à la question de la mesure de l'efficacité des politiques de la ville. Celles-ci se caractérisent par leur volonté de traiter les espaces urbains dévalorisés dans leur globalité. L'analyse de l'efficacité d'une politique ayant une telle finalité repose essentiellement sur une démarche qualitative, dynamique et interactive. Il s'agit d'inciter les divers acteurs des politiques de la ville à réfléchir sur leur action et de leur fournir une méthode pour en entreprendre le suivi avec un regard critique.

13

Tout ce qui est proposé dans ce guide provient d'un long travail d'observation des conditions concrètes de la mise en oeuvre du développement social urbain. La méthode d'évaluation ici détaillée est le fruit d'un dialogue avec ceux qui agissent quotidiennement sur les sites bénéficiaires des diverses procédures de développement local. Puissent-ils y
retrouver l'écho de leurs préoccupations les plus cruciales et y découvrir des instruments utiles pour mener à bien leur tâche. Ce guide entend ne pas séparer l'évaluation de l'action car la politique de la ville se construit tous les jours et peut nécessiter des réorientations quasi immédiates en fonction de situations dont il est impossible de prévoir l'évolution. Plutôt que de gérer les changements dans la précipitation et d'attendre la fin improbable d'une procédure pour entreprendre de mesurer ses résultats de manière pas trop déconnectée, il propose de constituer des tableaux de mesure susceptibles d'accueillir des informations renouvelables. Il entend fournir les moyens d'avoir une vision permanente de l'évolution des éléments les plus significatifs de l'ensemble de la vie sociale dans les quartiers en développement. Il veut donner les moyens d'une vision de la ville en train de se construire à travers les liens qui unissent ses habitants. C'est par ce biais qu'il entend concilier le nécessaire engagement personnel qu'implique la conduite d'une telle politique et le non moins nécessaire suivi de son efficacité. Jacques BAROU Chercheur au C.N.R.S.

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NOTE DES AUTEURS

Nous avons réalisé ce guide dans le cadre de notre travail de chargés d'études à PASSION (Projets Associatifs, Initiatives et Objectifs Nouveaux), une association d'ingénierie sociale. Les interventions de PASSION, pour des administrations, des collectivités territoriales, des organismes publics et sociaux ou des associations et des fédérations d'associations, sont de nature très diverse:

études et recherches, conseils et appuis méthodologiques, audits, formations-actions,maîtrises d'œuvre sociales. L'évaluation est l'un des thèmes les plus fréquemment traités par PASSION, aussi bien sous l'aspect théoriqueque sur le terrain.
Nous avons très souvent constaté que si la volonté d'évaluer existait sur la plupart des sites bénéficiant d'une politique ou de dispositifs de développement social urbain, en particulier de la part des élus locaux, des chefs de projet et des responsables de l'Etat, les outils pour ce faire manquaient ou les travaux de référence disponibles étaient trop théoriques ou mal adaptés aux particularités locales. C'est pourquoi nous avons conçu ce guide, dont nous avons souhaité qu'il aide les responsables locaux dans le choix d'une démarche d'évaluation performante et opérationnelle, et dans la mise en place d'outils suffisamment commodes et souples. Cet ouvrage fait suite à une étude de 1992 commandée et fmancée par le Ministère des Affaires Sociales, Direction de la Population et des Migrations. Nous avons bénéficié pour sa réalisation de la collaboration de Jacques BAROU (chercheur au CNRS) et des conseils avisés de Claude COHEN, Jean FRAIS SE, Michel GŒTZ, Henry COLOMBAN! et Jean-Pierre PERON, tous quatre experts et praticiens de l'évaluation. Nous tenons également à remercier Marion MAUGERE, Christian POIRET et Françoise THIBAUD qui, en tant que chefs de projet, nous ont communiqué un certain nombre d'observations extrêmement utiles. Françoise LAOT et Michel ROUAR

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