Los ODM como política Pública de un Gobierno Subnacional. El ...

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                                                          Los ¿  Objetivos para el Desarrollo del Milenio en Chiapas. Hacia una Política Pública de Cooperación Internacional Descentralizada?  

         

Alberto Hernández Rodríguez      

 

Los Objetivos para el Desarrollo del Milenio pas. ¿Hacia una Política Pública de Cooperación Internaci   o e n n a   l C  D hi e a scent    ralizada?  .  

      INTRODUCCION   El presente artículo tiene como propósito describir el proceso de implementación de los Objetivos para el Desarrollo del Milenio por un gobierno subnacional como el de Chiapas bajo la tesis de que constituyen una política pública a partir de ser elevados a rango constitucional por el Congreso Estatal.   Fundamentalmente, los ODM son una responsabilidad de los gobiernos nacionales quienes los acordaron en el seno de la Organización de las Naciones Unidas en septiembre de 2000 con un horizonte temporal de 15 años para su cumplimiento y constituyen un agendas mundiales de la cooperación internacional. ¿Qué implicaciones tien a  e d  q e  u l e a   s u  p n r   i g n o c b i i p e a r l n e o s     estatal adopte esta agenda mundial?.   Desde la perspectiva de la cooperación internacional descentralizada, los ODM son una plataforma de logros mínimos para el desarrollo humano cuyos indicadores permiten una medición comparativa de un país a otro o de una entidad regional como Chiapas con otros países u otros gobiernos regionales.   El contenido de este artículo constituye inicialmente un trabajo que realicé en junio de 2010 para el PNUD Colombia quien recibió el encargo de formular el documento-InformeObjetivos de Desarrollo del Milenio para América Latina a cargo de Hernando Gómez Buendia de la Dirección Regional para América Latina y el Caribe (DRALAC). El PNUD Colombia seleccionó 10 experiencias nacionales con alguna innovación en los ODM. Uno de esos países fue México con el denominadoCaso Chiapas.   Ahora se publica en el sitio web de la Asociación de Internacionalistas de Chiapas, A.C. con el propósito de iniciar un proceso de seguimiento que potencialmente constituya elObservatorio Civil de la Reforma Constitucional ODM del estado de Chiapas. Si los ODM constituyen en Chiapas una política pública que trascienda la actual administración y posicionen la agenda d   d d d …  dd  d      incidencia y observación ciudadana.  

  Asociación de Internacionalistas de Chiapas, A.C. Alberto Hernández Rodríguez                                                                          

   

 

ollo del Milenio ¿Hacia un L a o  P s  o O lí b ti j c e a t   i P vo ú s b   l p ic a a r   a d   e e   l  C D o e o s p a e rr ración Internaci   o e n n a   l C  D hi e a s p c a e s n . t    ralizada?  .  

Resumen Ejecutivo      1. LaDeclaración del Milenio en el año 2000 es un llamado de Naciones Unidas, y un compromiso de los países, para alcanzar objetivos sobre el desarrollo, la gobernabilidad, la paz, la seguridad y los derechos humanos. En Chiapas, el estado más empobrecido de México los ODM se han convertido en una política pública emergente. Adoptados mediante el decreto No. 272, son incorporados en julio de 2009 a la Constitución Política Local en un hecho sin precedente en un país altamente centralizado como es México con 32 entidades federales.   2. El análisis de esta experiencia desde lo local, se enmarca en el concepto de políticas Públicas 1  como una plataforma de alianzas gobierno- sociedad hacia reformas institucionales en un territorio donde está vigente un conflicto con los neozapatistas mayas, la migración se incrementa exponencialmente, la crisis financiera se agudiza y la gobernabilidad democrática está en riesgo.   3. En una primera aproximación se aborda el contexto social e institucional de Chiapas como gobierno sub’nacional en la ruta de transición política del país que enmarca una agenda internacional desde lo local cuya máxima expresión es laagenda Chiapas-ONU.   4. El segundo apartado describe el proceso de institucionalización de los ODM al emitirse la reforma constitucional que involucra al conjunto social de las instituciones del poder ejecutivo, a los municipios del estado y al Órgano Superior de Fiscalización del Congreso del Estado. Se observará como los ODM en cuanto política pública emergente re-articula el Plan de Desarrollo Chiapas Solidario 2007-2012 sus cinco ejes programáticos y una parte sustantiva de las 95 políticas públicas sectoriales, territoriales y transversales que lo conforman.   5. En un tercer apartado se analizan los procesos de aplicación de los ODM en Chiapas en los sectores sociales prioritarios con énfasis en la equidad regional, de género, étnica y grupos vulnerables, el punto central es observar en qué medida una política pública local sustentada en los ODM contribuye a restaurar los desequilibrios y la enorme desigualdad imperante en Chiapas. También se analizan los dispositivos de sostenibilidad y los riesgos de reversabilidad de esta política pública tomando como referencia los ciclos sexenales de gobierno en el horizonte temporal hacia el 2015.   6. Finalmente, las conclusiones ofrecen un apunte sobre los principales énfasis que se reflejan en una reforma que aun no cumple su primer año de implementación. Junio de 2010    

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esarrollo del Milenio en Chiapas. ¿Hacia un L a o  P s  o O lí b ti j c e a t   i P vo ú s b   l p ic a a r   a d   e e   l  C D ooperación Internacional Descentralizada?  .  

I.- Contexto Social e Institucional: Construyendo una Agenda de Cooperación Internacional Descentralizada.   Desde fines del siglo XX, México es una paradoja en materia de desarrollo: Pionero de América Latina en la apertura hacia la globalización económica con el TLC, se despierta al amanecer de 1994 con un conflicto de indígenas Chiapanecos que demandan justicia, democracia y muestran el México profundo de las desigualdades. El país arribó a la OCDE a fines del siglo XX y en su calidad de país de renta media dejó de ser receptor de cooperación al ingresar al club de los países de desarrollo.   En el año 2000 se genera un viraje político sustantivo con el cambio del régimen presidencial unipartidista al sincronizarse en el plano federal y estatal, el arribo al poder ejecutivo de un partido diferente al PRI. En el caso federal ocupado por el derechista Partido Acción Nacional y por una coalición de izquierda en el gobierno de Chiapas. Esta transición política generó enormes expectativas para una transformación profunda del estado tanto a nivel de la república como en el sureste estado de Chiapas.   México es una de las 189 naciones presentes en la Cumbre del milenio y firmante de los ODM en la conferencia mundial de New York, E.U en septiembre del año 2000. Aunque hay voces muy críticas en la sociedad civil respecto a que en México no se   ODM “ …    d n una política integral que entienda que la pobreza, salud, economía y educación tienen una estrecha relación y no pueden aislarse 2 ”Los avances más significativos que reporta el gobierno mexicano en el cumplimiento de los ODM se concentran en reducción de la pobreza extrema, en la cobertura universal en educación primaria, en la reducción del analfabetismo, en la equidad de género escolar en el acceso de las familias a los servicios de agua potable y alcantarillado. También en la disminución o la incidencia de enfermedades transmisibles como el VIH-SIDA, el paludismo y la tuberculosis. Y se reconocen problemas en la reducción de la mortalidad materna y en la inequidad en la distribución de la riqueza.   Entre 2000 y 2004 el país avanzó 1.15% en el IDH al haberse incrementado el índice de salud en 0.96%, el de educación 2.06% y el de ingreso 0.37%.Por otra parte, entre 2000 y 2005, con base en estimaciones preliminares, el IDH habría avanzado 1.6%. Sin embargo, los contrastes regionales son enormes: Cuando se compara el IDH de las entidades federativas con el de otros países, se obtiene que el Distrito Federal tiene un nivel de desarrollo similar al de República Checa o Barbados, mientras que el IDH   Asociación de Internacionalistas de Chiapas, A.C. Alberto Hernández Rodríguez                                                                          

 

¿ Los O í b t j i et a i   v P o ú s b   l p ic ar a  a d  e e l     C D o e o sa p r e r r o a l c l i o ó  d n  e I l  nt M e i r le na ni c o i   o e n n a   l C  D hi e a s p c a e s n . t    ralizada? Hacia una Pol c .  

de Chiapas se asemeja al de naciones como Cabo Verde o la República Árabe de Siria.   En Chiapas, el proceso de transición permitió incorporar nuevas políticas estatales: se establece una política de relaciones internacionales desde el gobierno sub´nacional y emerge una vigorosa generación de instituciones locales entorno a problemas públicos: La Secretaría de Desarrollo Social, el Instituto Estatal de la Mujer y la Coordinación de Relaciones Internacionales, entre otras. Se establecen vínculos con la Unión Europea, se consolidan proyectos con las agencias ONU como UNICEF, PNUD, UNFPA, UNESCO, FAO y se aperturan convenios de co-inversión con Oxfam Internacional, JICA, USAID y otras agencias bilaterales.   Un segundo gobierno de transición para el período 2006-2012 es encabezado en el poder ejecutivo por el Lic. Juan Sabines Guerrero que llega al poder también producto de una alianza político-electoral. En esta administración se consolida la gestión internacional de la cual, el convenio marco con la ONU es su representación más significativa.   La Agenda Chiapas-ONU.   A fines de 2007, Magdy Martínez Soliman, coordinador residente del PNUD y por ende, del Sistema de Naciones Unidas en México inicia una intensa gestión para compartir con los gobernadores de Oaxaca, Guerrero y Chiapas la tendencia de que el cumplimiento de los ODM en México están en riesgo por la precaria situación en estas tres entidades del sureste mexicano. El tiempo restante hacia el 2015 podría ser suficiente si se tomaban medidas de política pública local con la disposición de la ONU de participar como socio de esta formidable empresa. De los tres estados, Chiapas aceptó caminar junto con la ONU.   Después de un conjunto de encuentros entre funcionarios de 40 dependencias estatales y representantes de las 21 agencias ONU con presencia en el país, se firma el 17 de octubre de 2008 el Convenio de Cooperación Interinstitucional entre el sistema de naciones unidas en México y el gobierno de Chiapas denominado Agenda Chiapas- ONU.     La Agenda Chiapas-ONU contiene tres tipos de compromisos: a) Impulsar programas y proyectos de desarrollo humano de carácter sectorial, multisectorial e interagencial;

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Los Objetivos para el Desarrollo del Milenio en Chiapas. ¿Hacia una Política Pública de Cooperación Internacional Descentralizada? .   b).- Definir y/o gestionar financiamiento para las acciones convenidas y c) Establecer mecanismos de difusión de sus resultados.   1er Gobierno de 2º gobierno de transición3er gobierno…   transición 2006-2012 2012-2016 2000-2006 Cumbre del Milenio IX/2000 Cabildeo Encuentro/V- Convenios Focalización de Reforma Constitucional: Metodología para evaluar Sabines- 2008 Específicos: Riesgos + inversión pública   Armonización Jurídica ODM /2003 Magdy Agencias- desarrollo humano / II- en 28 mpios–   Focalización de inversión Informe SEDESOL ODM /2007 instituciones 09 Migrantes VI/09 IDH Pública en 118 municipios México/ 2004 Agua + Género VII 09   Ajuste programático: planes - 1er Informe Conjunto ODM/ Firma de agenda , Agricultura X-09, CRS/ Juan sectoriales, especiales, 2005 Chiapas-ONU Cultura de paz II-10 Grijalva municipales 2º. Informe Conjunto ODM/ X/ 2008 2006 ( riesgo de cumplimiento de México por Oaxaca, Guerrero y Chiapas)   En su implementación destacan 3 ejes relevantes: eje de gestión de convenios específicos; el eje de focalización de inversión pública y el eje de institucionalización de los ODM.                                   Eje 1 de la Agenda Chiapas-ONU: la gestión de convenios específicos.- Desde los encuentros temáticos previos a la suscripción del convenio, se debatieron 77 potenciales proyectos cuyo criterio central fue la convergencia ODM-Políticas Públicas Locales identificando las principales agencias e instituciones involucradas.   Durante los meses posteriores a la firma de la Agenda Chiapas-ONU, los convenios

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¿H Los Objet a i   v P o ú s b   l p ic ar a  a d  e e l     C D o e o sa p r e r r o a l c l i o ó  d n  e I l  nt M e i r le na ni c o i   o e n n a   l C  D hi e a s p c a e s n . t    ralizada? acia una Polític .  

específicos que se suscribieron estuvieron determinados por la gestión del PNUD, OIM, UNFPA y FAO:     Manejo Integral y Local de Riesgos de Desastres.Suscrito con el PNUD el 19 de febrero de 2009 en la ciudad de Palenque y como institución líder es la Secretaría de Seguridad Pública y Protección Civil y la coadyuvancia de 3 instituciones.   Resultados esperados: 1.- Fortalecer las capacidades en la sociedad y en las instituciones del Estado de Chiapas para el manejo integral de riesgos, incluyendo los aspectos de prevención, mitigación, preparación, respuesta humanitaria y recuperación.. 2.- Desarrollar un grupo especial de blindaje de proyectos y un set de indicadores para transversalizar la prevención de desastres por eco-región. 3.- Fomentar a la participación de las organizaciones de la sociedad civil en políticas públicas. 4.- Implementar un sistema armonizado de evaluación de daños y análisis de necesidades para casos de desastres. 5.- Actualizar los planes de contingencia del Estado y de municipios altamente vulnerables ante desastres naturales y humanos. 6.- Institucionalizar los procedimientos para planificar, operar, monitorear y evaluar procesos de recuperación post desastres.     Primer Estudio sobre Desarrollo Humano en Chiapas.- suscrito con el PNUD el 19 de febrero de 2009 en la ciudad de Palenque y como institución líder la Secretaría de Desarrollo Social con la coadyuvancia de la Secretaría de Hacienda y la Secretaría para el Desarrollo de la Frontera Sur.   Resultados esperados: 1.- Examinar las condiciones de dispersión demográfica y las características del gasto público, principalmente del gasto social, bajo la hipótesis de que la dispersión poblacional existente reduce el impacto de un gasto apropiadamente focalizado en las zonas con mayor rezago. 2.- Examinar las condiciones de desarrollo de las mujeres en comparación de los hombres y de las regiones con población predominantemente indígena respecto a las demás en un contexto de dispersión poblacional. 3.- Analizar el desarrollo humano a nivel estatal, regional y municipal.     Protección a migrantes. Suscrito con la OIM el 23 de junio de 2009 y como institución líder la Secretaría para el Desarrollo de la Frontera Sur.   Resultados esperados: 1.- Un estudio regional sobre la salud del migrante en el estado de Chiapas, con propuestas operativas para mejorar la atención médica a

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en Chiap ¿Hacia un L a o  P s  o O lí b ti j c e a t   i P vo ú s b   l p ic a a r   a d   e e   l  C D o e o s p a e rr r o a l c l i o ó   n d   e I l n   t M e i r l n e a n c i i o o   nal Desce a n s. t   r   alizada?  .  

los migrantes. 2.- Fortalecer la protección contra riesgos sanitarios en los municipios inter fronterizos México-Guatemala. 3.- instalación e inauguración de las oficinas de la OIM en Tapachula, Chiapas     Transversalidad de la Perspectiva de Género.Suscrito con el PNUD el 29 de julio de 2009 y como institución líder el Instituto Estatal de las Mujeres.   Resultados esperados:1.- Alinear jurídicamente los códigos penales, civiles y procesales que incluyen los derechos de las mujeres con apego a los estándares e instrumentos nacionales e internacionales. 2.- fortalecer de las capacidades de los funcionarios en la materia y transversalizar de la perspectiva de género.- 3 -. Capacitar a mujeres indígenas en el tema de VIH-SIDA y manejo de riesgos de desastres.        Proyecto de Gestión Democrática del Agua y Saneamiento.Suscrito con el PNUD    el 29 de julio de 200 y como institución líder el Instituto Estatal del Agua con la coadyuvancia de cinco instituciones del ejecutivo estatal.   Resultados esperados: 1.- Fortalecer capacidades y desarrollar mecanismos para el monitoreo, evaluación, difusión y acceso a la información sobre agua y saneamiento, y la vulnerabilidad hidrometereológica. 2.- Robustecer las capacidades institucionales y ciudadanas en prevención de riesgos. 3.- Gobernabilidad democrática y participación ciudadana para formulación, gestión e instrumentación de políticas de agua y saneamiento en un marco de equidad y transparencia     Programa Estratégico de Seguridad Alimentaria.Suscrito con la FAO   el 16 de octubre de 2009 y como   institución líder la Secretaría del Campo con el respaldo financiero de la SAGARPA.   Resultados esperados: 1.- Puesta en marcha del programa Especial para la Seguridad Alimentaria*, 2.- Impulsar proyectos de producción de hortalizas y ganadería de traspatio, obras comunitarias para la captación y mejor aprovechamiento del agua de lluvias, invernaderos, plantaciones de árboles frutales, desarrollo de cultivos orgánicos, estufas ahorradoras de leña.     Estrategia de Salud Sexual, Reproductiva y Ambiental.Suscrito con el UNFPA y como institución líder la Secretaría de Pueblos Indios con la coadyuvancia de los

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¿ Los Objetivos  l p ic ar a  a d  e e l     C D o e o sa p r e r r o a l c l i o ó  d n  e I l  nt M e i r le na ni c o i   o e n n a   l C  D hi e a s p c a e s n . t    ralizad?Hacia una Política Púb a .  

Institutos de Medicina Preventiva, Población y Ciudades Rurales; Historia Natural y la Secretaría de Salud.   Resultados esperados:1 - Diseño e implementación de un modelo municipal en. Tenejapa 2.- Socialización del modelo en los 28 municipios con -IDH   De este conjunto de convenios se desprenden diversos consorcios interagenciales- intersectoriales con rutas programáticas precisas a diversas escalas territoriales donde se involucran organismos de la sociedad civil e instituciones académicas. En todos ellos, los resultados actuales son iniciales y verán reflejados sus impactos en las evaluaciones particulares 3 .     Eje 2 de la agenda Chiapas-ONU: La focalización de la inversión pública.- Este segundo eje se implementa a partir del segundo trimestre de 2009 y constituye la recuperación de la iniciativa por parte del gobierno de Chiapas y se sustenta en un diagnóstico orientado por las principales variables del desarrollo humano propuesto en 2007 por la Secretaría de Desarrollo Social 4  del Gobierno Federal denominadaestrategia 100 por 100. Se advierte que la población del estado con 4,293,459 chiapanecos 1.1 millones pertenecen a alguna de las 12 etnias indígenas 5  Tseltal, Tsotsil, Chol, Zoque, Tojolabal, Mame, Kakchiquel, Lacandón, Mocho, Jacalteco, Chuj y Kanjobal, concentra 14% de la pobreza extrema del país 6 , ocupa el último lugar en el Índice de Desarrollo Humano en el ámbito nacional 7  y 28 de sus municipios están entre los 100 más pobres de México.   Un factor que destaca en el diagnóstico elaborado por el gobierno de Chiapas es la dispersión poblacional como una de las principales causas de pobreza. De 19 386 localidades que conforman el sistema estatal de ciudades y poblados 14, 346 tienen menos de 100 habitantes y 12,561 tienen menos de 50, situación que aunada a una accidentada orografía y a esquemas de atención históricamente centralizados, complica el otorgamiento de servicios básicos a las localidades dispersas   Frente a ese escenario, focalizar la inversión pública en 2009 fue el primer viraje importante del gobierno de Chiapas en materia del plan de desarrollo trazado en 2007, destacan en esta estrategia dos elementos: reorientar la inversión pública hacia las tres variables del Índice de Desarrollo Humano ( salud, educación e ingreso) y concentrar la acción en los 28 municipios con menor IDH, tomando solo como referencia complementaria otros indicadores por ejemplo la pobreza extrema donde 8 de cada 10 chiapanecos que habitan en zonas rurales están en esa condición y cinco de cada 10 en las zonas urbanas 8 . Por ello, la ruta hacia la focalización

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Milenio en Chiapas. ¿Hacia un L a o  P s  o O lí b ti j c e a t   i P vo ú s b   l p ic a a r   a d   e e   l  C D o e o s p a e rr r o a l c l i o ó   n d   e I l n   ternacional Descentralizada?  .  

de la inversión pública, partió de identificar los principales rezagos en materia de salud, educación e ingreso:   En materia de salud destacan las siguientes variables utilizadas:   Lamortalidad generalen Chiapas del 2001 a 2005 con un promedio por año de 400 defunciones por cada 100,000 habitantes. En 2006 ocupó el 1er lugar enmuerte materna; en el 2005 morían 85 mujeres por cada 100,000 nacimientos esperados, mientras la media nacional era de 61.8. Las principales causas fueron hemorragias, eclampsia y sepsis.   Lamortalidad infantil   registró en el 2000 una tasa promedio de 11.08 defunciones por cada 1,000 nacimientos registrados. Siendo las principales causas: asfixia, trauma al nacimiento, enfermedades infecciosas intestinales y respiratorias.   Desnutrición en el 2004, 29% de niños menores de cinco años padecía algún grado de desnutrición; de éstos, casi la mitad presentaban alto riesgo nutricional     Enenfermedades del rezago   hasta hace cinco años, Chiapas registró el 50% del total de casos de tracoma que ocurrían en el país, además de una alta incidencia en casos de dengue, paludismo, leishmaniasis, chagas y el único foco de oncocercosis.   La capacidad del estado para enfrentar los problemas de salud es notablemente débil y se acentúa en los 28 municipios de menor Índice de Desarrollo Humano (IDH), solo el 68% era atendida   por médicos y enfermeras, cuando la media nacional era de 97% 9 ,  con una disposición a nivel estatal de 4,209médicos .   En materia educativa las variables más notables utilizadas fueron:     Con un promedio de escolaridad 6.1 años en 2005 el estado tenía casi dos años menos que el promedio nacional.   1er lugar nacional en analfabetismo. En los 28   municipios de menor IDH, cuatro de cada 10 habitantes mayores de 15 años no sabían leer y escribir.   La eficiencia terminal en primaria fue de 85.6%, ocupando el 3er lugar nacional más bajo; mientras que en secundaria era del 72.8%, contra el 78.2% a nivel nacional y en nivel superior 55.3%, el índice más bajo del país.   En materia de ingreso las variables más notables utilizadas fueron     En el 2001 el Sistema de Información Empresarial Mexicano (SIEM) tenía registradas 4,070 empresas. Para el 2005 únicamente 2,741 lo que representó una baja del 32.65% en la planta productiva durante los primeros 5 años del siglo XX y antes de la 10 crisis financiera   Más de la mitad de la población de Chiapas está en pobreza alimentaria 11     El crecimiento del PIB de 2003 a 2005 fue de 2.53% mientras que la media nacional fue

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¿Hcia  Los Objetivos para el Desarrollo del Milenio en  l C  D hi e a s p c a e s n . t    ralizada? a una Política Pública de Cooperación Internaciona .   12 de 5.35%   La población económicamente activa ocupada en 2005 fue de 1,206,621 personas, de las cuales el 75.89% recibía como ingreso hasta dos salarios mínimos justo abajo de la línea de pobreza.   Los empleos permanentes y eventuales registrados en el IMSS fueron de 133,166 13 personas .   De esta referencia analítica, que constituye la línea basal, se diseña el plan de intervención para los 28 municipios consiste en concentrar la inversión pública federal, estatal y municipal en 415 localidades seleccionadas de un universo total de 2, 536 con obras y servicios de    d  d   “ d”       inteligencia de que los beneficios personalizados como transferencias directas a familias se mantendrían bajo los diagnósticos respectivos ( programa oportunidades). Esta estrategia se puede expresar como:     > I D H = N i p    28 Mpios 415 localidades   Donde Nip es el número de acciones públicas focalizadas a cada una de las 415 localidades de mayor jerarquía poblacional de los municipios   La estrategia de intervención estuvo coordinada por la Subsecretaría de Planeación y Evaluación mediante la innovación de un software denominadoSistema de Planeación Territorial (SIPLAT)     Municipios 14  Localidades Estrategia de focalización de la inversión pública focales INGRESO EDUCACION SALUD AGUA 28 con 415 con  inversión  Nip orientadas a Nip orientadas a Nip Nip orientadas a 2,536 masiva directa cn  fomentar el fomentar la orientadas a garantizar el  localidades impacto a 2,121  ingreso y la cobertura y mejorar la suministro y la y 638, 662 localidades de su  disponibilidad calidad educativa salud calidad del agua habitantes radio de influencia  de alimentos    Un efecto cuantitativo de esta estrategia se refleja en el incremento global de 300% de la inversión 2009 (4, 454 millones de pesos) respecto al mismo periodo en 2008 ( 1,477 millones de pesos) en estos municipios. Este incremento significativo de 2977 millones de pesos adicionales representan un promedio de 7.2 millones de pesos por localidad con lo que el gobierno de Chiapas espera lograr un impacto orientado a incrementar el índice de desarrollo

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