Réformer les tutelles

Boutaric Rose, Conseil Economique Et Social

Description

Ce rapport estime que le dispositif actuel de protection juridique des majeurs vulnérables n'est plus adapté et semble peu cohérent par rapport à celui des autres pays européens. Face à ce constat, le Conseil économique et social souhaite que soit mise en oeuvre une réforme des tutelles en replaçant la personne vulnérable au coeur du système de protection sociale. Cette réforme impliquerait notamment de lutter contre les abus tutélaires, d'associer davantage les familles et, enfin, de mieux protéger tout en respectant la dignité et la liberté individuelle.

Sujets

• Procédure civile
• Tutelle
• Droit privé
• Électrisation
• Protection sociale
• Financement
• Réforme
• Famille
• Concertation
• Droit
• Institutions
• JUSTICE
• Libertés fondamentales
• Droit et juridique

Informations

• Publié par: rapports-droit-institutions
• Publié le: 01 octobre 2006
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• Langue: Français
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Extrait

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R ÉPUBLIQUE F RANÇAISE 

A VIS ET R APPORTS DU  C ONSEIL É CONOMIQUE ET S OCIAL 

 RÉFORMER LES TUTELLES

2006 Rapport présenté par Mme Rose Boutaric  



Année 2006. - N°16  



NOR : C.E.S. X0600116V 



MANDATURE 2004-2009



Jeudi 5 octobre 2006

Séance des 26 et 27 septembre 2006



RÉFORMER LES TUTELLES



Avis du Conseil économique et social sur le rapport présenté par Mme Rose Boutaric au nom de la section des affaires sociales    ( Question dont le Conseil économique et social a été saisi par décision de son bureau en date du 25 octobre 2005 en application de l'article 3 de l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 modifiée portant loi organique relative au Conseil économique et social) 



III

SOMMAIRE

Pages

AVIS -  adopté par le Conseil économique et social au cours de sa séance du mercredi 27 septembre 2006 .... I - 1 

Première partie - Texte adopté le 27 septembre 2006 ..... 3  INTRODUCTION ...............................................................................................5 

I

II

- LE CONSTAT : LE DISPOSITIF JURIDIQUE DE PROTECTION DES MAJEURS VULNÉRABLES EST AUJOURDHUI INADAPTÉ............................................................7 

A - LE DISPOSITIF ACTUEL..................................................................7  1. Les différents régimes de protection.................................................7  2. Les modes de représentation de la personne.....................................8  3. Les modes de financement .............................................................10  4. Les étapes de la procédure..............................................................12 

B - UN DISPOSITIF AUJOURDHUI INADAPTÉ ...............................13  1. Un droit contourné..........................................................................13  2. Un dispositif insuffisamment régulé et contrôlé.............................15  3. Un droit décalé au plan européen ...................................................20 

- LES PERSPECTIVES DUN PROJET DE RÉFORME CONSENSUEL : REPLACER LA PERSONNE VULNÉRABLE AU CENTRE DU SYSTÈME DE PROTECTION .................................................................................20 

A - CIBLER LA POPULATION QUI NÉCESSITE RÉELLEMENT UNE PROTECTION JURIDIQUE ....................................................21  1. Une délimitation plus stricte du champ des mesures de  protection juridique ........................................................................21 2. La mise en place dans les départements de dispositifs alternatifs pour les personnes qui ont besoin dun accompagnement social et budgétaire...................................................................................22 

B - RENFORCER LES DROITS DE LA PERSONNE...........................23  1. Lobligation daudition de la personne à protéger..........................23  2. La recherche du consentement de la personne aux décisions la concernant ......................................................................................23  3. Le réexamen périodique des mesures .............................................24  4. La préservation des droits strictement personnels ..........................24  5. La prévention des risques de conflits dintérêt ...............................24 

IV

C - ADAPTER LE DISPOSITIF AUX EXIGENCES ACTUELLES .....25  1. La réorganisation du secteur tutélaire.............................................25  2. La rénovation du mode de financement..........................................27  3. La création dun mandat de protection future.................................27 

III - LES RECOMMANDATIONS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL ......................................................................................28 

A - SOUTENIR UNE RÉFORME BIEN ENGAGÉE MAIS QUI MÉRITE DÊTRE APPROFONDIE..................................................28  1. Préciser ou compléter certaines dispositions juridiques .................28  2. Privilégier laccompagnement social..............................................33  3. Aménager le volet financier ...........................................................34 

B - PRÉVOIR LES CONDITIONS DE MISE EN UVRE DE LA RÉFORME POUR EN ASSURER LE SUCCÈS ..............................35  1. Répondre aux interrogations légitimes des départements...............35  2. Accompagner les dispositions législatives dun important volet réglementaire .................................................................................36  3. Adapter les moyens des services de lÉtat et de la justice en termes de personnel........................................................................36  4. Favoriser le partenariat nécessaire des services tutélaires avec les services sanitaires, sociaux et médico-sociaux .........................37 

CONCLUSION..................................................................................................39  Deuxième partie - Déclarations des groupes ................. 41  ANNEXE A LAVIS..........................................................................................67  SCRUTIN............................................................................................................67  RAPPORT  présenté au nom de la section des affaires sociales par Mme Rose Boutaric, rapporteure  - 1............ II  INTRODUCTION ...............................................................................................5 

CHAPITRE I - LE CONSTAT : LE DISPOSITIF JURIDIQUE DE PROTECTION DES MAJEURS VULNÉRABLES EST AUJOURDHUI INADAPTÉ..................................................7 

I

- UN CADRE JURIDIQUE PEU COHÉRENT ET PARTIELLEMENT DÉCALÉ PAR RAPPORT À CELUI DES AUTRES PAYS EUROPÉENS ................................................7 

A - LE DROIT TUTÉLAIRE : UN DROIT ÉCLATÉ, CONTOURNÉ ET LACUNAIRE .................................................................................7  1. Un droit éclaté ..................................................................................7  2. Un droit contourné..........................................................................18  3. Un droit lacunaire ...........................................................................22 

II

V

B - UNE LÉGISLATION DE PLUS EN PLUS DÉCALÉE PAR  RAPPORT À CELLE DES AUTRES PAYS EUROPÉENS.............25  1. Plusieurs pays européens ont déjà réformé leur législation ............25  2. Une adaptation opportune du droit français au regard de la recommandation du Conseil de lEurope .......................................27 

- UN DISPOSITIF INSUFFISAMMENT RÉGULÉ ET CONTRÔLÉ .....................................................................................30 

A - UN DISPOSITIF INSUFFISAMMENT RÉGULÉ ...........................30  1. Un nombre croissant de majeurs sous protection juridique ............30  2. Labsence de mécanismes régulateurs des flux ..............................37  3. Un mode de financement de plus en plus coûteux et inégalitaire ...44 

B - UN DISPOSITIF FAIBLEMENT CONTRÔLÉ................................48  1. La faiblesse des contrôles ...............................................................48  2. Des exigences insuffisantes en termes de formation et de qualification ...................................................................................55  3. Le contrôle de la gérance de tutelle hospitalière.............................57  4. Des abus tutélaires régulièrement dénoncés par les familles et les associations...............................................................................60 

CHAPITRE II - LES PERSPECTIVES : LE PROJET DE RÉFORME VISE À REPLACER LA PERSONNE VULNÉRABLE AU CENTRE DU SYSTÈME DE PROTECTION..............65 

I

II

- UNE RÉFORME NÉCESSAIRE ....................................................65 

A - DE NOMBREUX RAPPORTS ONT SOULIGNÉ LURGENCE DUNE RÉFORME DE NOTRE SYSTÈME DE PROTECTION ....65  1. Le rapport de la triple inspection (1998) ........................................65  2. Les Assises nationales de la tutelle (1999) .....................................66  3. Les recommandations de la Cour des comptes (2003) ...................66  4. Le rapport du Médiateur de la République (2005) .........................67 

B - LE PROJET DE RÉFORME EN COURS EST LE FRUIT DUNE LARGE CONCERTATION...............................................................67  1. La mission de recherche Droit et justice (1998) .............................67  2. Les travaux de la commission Favard (2000).................................68  3. Les deux groupes de travail pilotés par la DGAS (2003) ...............69  4. La concertation engagée avec les départements (2005)..................75 

UN PROJET DE RÉFORME DONT LES GRANDS AXES - RECUEILLENT UN LARGE CONSENSUS ................................76 

A UNE DÉLIMITATION PLUS STRICTE DU CHAMP DES - MESURES DE PROTECTION JURIDIQUE....................................77  1. Un dispositif de protection juridique mieux ciblé ..........................77  2. La suppression de la saisine doffice du juge .................................78 

VI

3. La préférence familiale ...................................................................78 

B - LE RENFORCEMENT DES DROITS DES PERSONNES..............79  1. Lobligation daudition de la personne à protéger..........................79  2. La recherche du consentement de la personne aux décisions la concernant ......................................................................................79  3. La préservation des droits strictement personnels ..........................80  4. La prévention des risques de conflits dintérêt ...............................80  5. La création dun mandat de protection future.................................81 

C - LA MISE EN PLACE DE DISPOSITIFS ALTERNATIFS POUR LES PERSONNES QUI ONT BESOIN DUN ACCOMPAGNEMENT SOCIAL ET BUDGÉTAIRE .....................81  1. Un nouveau dispositif graduel et progressif ...................................82  2. La création de deux nouveaux outils dinvestigation sociale .........83 

D - LA RÉORGANISATION DU SECTEUR TUTÉLAIRE..................85  1. La professionnalisation des intervenants extérieurs à la famille.....85  2. Le nouveau statut de « mandataire judiciaire de protection ».........85  3. Le renforcement des contrôles........................................................86  4. Lencadrement de lorganisation du secteur ...................................87  5. Un nouveau régime de responsabilité.............................................88 

E - LA RÉNOVATION DU MODE DE FINANCEMENT ....................88  1. Un système unique de prélèvement sur les ressources de la personne protégée ..........................................................................88  2. Un financement par dotation globale des services tutélaires ..........89 

III

- TOUTEFOIS, DES INTERROGATIONS SUBSISTENT TANT SUR LE CONTENU QUE SUR LES CONDITIONS DE MISE EN UVRE DU PROJET DE RÉFORME .................89 

A - DES DISPOSITIONS QUI MÉRITERAIENT DÊTRE PRÉCISÉES OU COMPLÉTÉES ......................................................89  1. Le volet juridique ...........................................................................89  2. Le volet social ................................................................................93  3. Le volet financier............................................................................94 

B - LES CONDITIONS DE MISE EN UVRE CONSTITUENT UN FACTEUR CLEF DU SUCCÈS DE LA RÉFORME ........................96  1. Le préalable financier : la nécessaire compensation des compétences et des charges transférées aux départements.............96  2. Un projet de loi qui devrait être accompagné dun important volet réglementaire.........................................................................97  3. Limpact de la réforme sur les moyens des services de lÉtat et de la Justice ....................................................................................98  4. Un partenariat nécessaire des services tutélaires avec les services sanitaires, sociaux et médico-sociaux ..............................98 

VII

5. Un meilleur suivi statistique ...........................................................99 

CONCLUSION................................................................................................101 

ANNEXES........................................................................................................103  Annexe 1 : Liste des personnalités rencontrées par la rapporteure .................105  Annexe 2 : Classification des actes selon le type de mesures .........................107  Annexe 3 : Le financement des mesures de protection ...................................109  Annexe 4 : Principales modifications proposées par la mission Droit et justice (1998) ...........................................................................................111  Annexe 5 : Quatre exemples de chartes des droits des personnes protégées ..113  Annexe 6 : La situation spécifique de lOutre-mer .........................................125 

LISTE DES RÉFÉRENCES BIBLIOGRAPHIQUES.................................127 

LISTE DES ILLUSTRATIONS.....................................................................131 

TABLE DES SIGLES .....................................................................................133  