Economie politique de la LOLF

Boissieu Christian De, Jean-Hervé Lorenzi, Conseil D'Analyse Economique, Arkwright Edward, Samson Julien

Description

La loi organique sur les lois de finances (LOLF), adoptée en 2001, est pleinement mise en application depuis janvier 2006. Cette loi s'inscrit dans un mouvement visant « à substituer un fonctionnement managérial à un fonctionnement juridique » basé sur deux grands principes : l'amélioration de la gestion publique et la transparence. Moins d'un an après la pleine mise en oeuvre de la LOLF et un an après le démarrage des audits de modernisation, ministère par ministère, qui l'accompagnent, ce rapport vise à souligner les enjeux de la réforme budgétaire pour l'État, pour l'organisation administrative et le management public, mais aussi pour l'économie française. Quatre questions sont successivement abordées, avec à l'appui des compléments figurant en annexe de ce rapport et rédigés par différentes personnalités : quels sont les principaux fondements de la réforme budgétaire ? Quelles leçons tirer des expériences menées en la matière à l'étranger ? Quels sont les principaux apports et défis de la LOLF ? Quelles principales recommandations déduire de ce « voyage » dans le nouvel espace budgétaire français ?

Sujets

• Loi de finances
• Réforme de l'État
• Loi organique relative aux lois de finances
• Budget de l'État
• Finances publiques
• Comptabilité publique
• Économie
• Finance
• Droit et juridique

Informations

• Publié par: rapports-economie-finances
• Publié le: 01 avril 2007
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• Langue: Français
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Extrait

Économie politique de la LOLF

Rapport Edward Arkwright, Christian de Boissieu, Jean-Hervé Lorenzi et Julien Samson

Commentaire Philippe Herzog

Compléments André Barilari, Élie Cohen, François Ecalle, Claudia Ferrazzi, Brice Lannaud, Frank Mordacq, Jacques Pelletan, François Riahi et Alexandre Siné

Réalisé en PAO au Conseil dAnalyse Économique par Christine Carl

© LaDocumentationfrançaise.Paris,2007-ISBN:978-2-11-006635-0 « En application de la loi du 11 mars 1957 (article 41) et du Code de la propriété intellectuelle du 1er juillet 1992, toute reproduction partielle ou totale à usage collectif de la présente publication est strictement interdite sans lautorisation expresse de léditeur. Il est rappelé à cet égard que lusage abusif de la photocopie met en danger léquilibre économique des circuits du livre. »

Sommaire

Introduction............................................................................................ Christian de Boissieu

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RAPPORT Économie politique de la LOLF........................................................ 7 Edward Arkwright, Christian de Boissieu, Jean-Hervé Lorenzi et Julien Samson

Introduction.............................................................................................. 7

Chapitre 1. Fondements de la réforme budgétaire............................. 11 1. Les piliers de la LOLF : efficacité et démocratie .............................. 12 2. La mise en uvre de la LOLF : un parcours inédit ........................... 31 3. Lexigence démocratique : la révélation des préférences étatiques .. 37 4. Un impératif de gestion : le nécessaire dialogue entre le centre et la périphérie ............................................................ 57

Chapitre 2. Leçons des expériences étrangères................................. 63 1. Les réformes de la gestion publiquedans les États de lOCDE ......... 64 2. Une condition nécessaire au succès de la réforme budgétaire : la réorganisation des administrations .................................................. 82

Chapitre 3. Implications de la LOLF................................................... 91 1. La diffusion de la culture et des pratiques de la performance ........... 91 2. La reconfiguration des organisations administratives ....................... 101 3. La transformation profonde des responsabilités et de la gestion des ressources humaines .................................................................. 129 4. Lélargissement des marges de manuvre budgétaires ? ............... 146

Chapitre 4. Propositions pour concrétiser les potentialités offertes par la LOLF........................................................................... 157 1. Assurer une authentique révélation des préférences ....................... 158 2. Transformer lÉtat ............................................................................ 161 3. Gérer de manière efficace les finances publiques ........................... 166 4. Modifier les comportements par la transparence et lévaluation ..... 172

Annexe. La loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 ...................................................................................... 180

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COMMENTAIRE

Philippe Herzog................................................................................... 211

COMPLÉMENTS

A.L état des débats sur les préférences  gouvernementales........................................................................... 221 Jacques Pelletan

B. De la rationalisation des choix budgétaires à la LOLF.... 239 François Ecalle

 C. La mesure de la performance de l action publique.......... 253 Alexandre Siné et Brice Lannaud

D. LOLF et agences......................................................................... 291 Claudia Ferrazzi et Frank Mordacq

E. La LOLF et la responsabilité des acteurs pour la mise en uvre des politiques publiques................... 303 André Barilari

F. LOLF et marges de manuvres budgétaires..................... 327 François Riahi

 G. La LOLF et l autonomie des universités.............................. 351 Élie Cohen

RÉSUMÉ............................................................................................. 359

SUMMARY.......................................................................................... 377

CONSEIL DANALYSE ÉCONOMIQUE

Introduction

La réforme budgétaire a été engagée en France récemment, avec lentrée en vigueur de la LOLF (loi organique sur les lois de finances) en janvier 2006. Elle est le fruit dun large consensus droite/gauche, suffisamment rare chez nous pour être souligné, et identifié par lactivité inlassable dAlain Lambert et Didier Migaud pour inscrire la LOLF dans notre réalité administrative, économique et citoyenne. Le rapport qui suit a pour ambition de mettre en évidence les fondements et la portée économique de la LOLF, sans nier pour autant ses autres dimensions. Il fait une distinction entre la LOLF et « lesprit de la LOLF », et souligne les grands axes de la nouvelle procédure budgétaire. Par delà larticulation missions/programmes/actions, la LOLF est loccasion pour lÉtat de mieux hiérarchiser et révéler ses préférences, de mieux analyser ce qui relève de ses compétences essentielles (le «core business») et ce qui lui est moins spécifique, de privilégier loptique de lefficacité de la dépense publique. Sur ce dernier point, lélaboration des bons indicateurs de perfor- mance est une nécessité et un défi, plus ou moins aigu selon les activités concernées. La LOLF, bien conçue et correctement appliquée, aura forcément des conséquences sur la répartition des compétences entre le centre et la « périphérie » (via le processus de déconcentration, la décentralisation, les- sor éventuel des agences comme cela sest fait au Royaume-Uni), sur le système de gouvernance publique et le dispositif de responsabilité (lcounaclitytabi des Anglo-Saxons). Non seulement le management pu- blic devrait être profondément modifié, avec à la clef des évolutions prévisi- bles dans le statut de la fonction publique, le système de rémunération et dincitations, le code des marchés publics, etc., mais aussi les relations entre le Parlement et lexécutif de même que les pouvoirs propres du Parlement vont sen trouver sensiblement changés. Il faut aussi appliquer un principe dexhaustivité : la LOLF doit rapide- ment gagner, après le budget de lÉtat, ceux des collectivités locales et de la Sécurité sociale. De plus, la nouvelle procédure devrait permettre une meilleure articulation entre le budget annuel et la pluri-annualité (en particu-

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lier sur trois ans), autrement dit un nouvel équilibre entre la réactivité indis- pensable à court terme et la stabilité et la visibilité requises pour les déci- sions à plus long terme (exemple, parmi dautres, de la défense nationale). Ce rapport débouche sur un certain nombre de recommandations per- mettant de faire de la LOLF un levier important de la réforme de lÉtat. On laura compris, la LOLF et les audits externes qui accompagnent sa mise en uvre sont des outils, dont la portée va dépendre de la volonté politique affirmée. Les enjeux sont immenses, car ils vont bien au-delà des aspects budgétaires et institutionnels. Rien nest encore joué, car avant de « ven- dre » la LOLF à lopinion publique, il faut dabord convaincre et rassurer les administrations et les fonctionnaires quil y a là le vecteur dune réforme gagnants-gagnants, pour les services publics et pour la collectivité dans son ensemble. Le LOLF est une chance à saisir. Cest pourquoi il faut tout faire pour que ses potentialités soient concrétisées, et quelle évite le triste sort de la RCB (rationalisation des choix budgétaires) il y a plus de trente ans. Le rapport a bénéficié du soutien efficace de Fabrice Lenseigne, con- seiller scientifique au CAE. Il a fait lobjet dune présentation à Jean-Fran- çois Copé, ministre délégué au Budget et à la Réforme de lÉtat, Porte- parole du Gouvernement, le 18 janvier 2007.

Christian de Boissieu Président délégué du Conseil danalyse économique

CONSEIL DANALYSE ÉCONOMIQUE

Économie politique de la LOLF

Edward Arkwright Administrateur du Sénat

Christian de Boissieu Professeur à lUniversité de Paris I, Panthéon-Sorbonne

Jean-Hervé Lorenzi Professeur à lUniversité de Paris-Dauphine

Introduction

Julien Samson Administrateur civil

« LÉtat jacobin français résiste de moins en moins bien aux implications économiques, sociales et poli- tiques de la globalisation, de la construction euro- péenne et de la complexification de la vie écono- mique. Alors que lensemble des pays de lOCDE met en uvre des réformes substantielles de leur appareil dÉtat et de leur administration, et plus généralement de la gestion publique, lÉtat français tarde à se réformer ». Jean-Jacques Laffont, 2000

Cest par ses mots quil y a près de sept ans, Jean-Jacques Laffont commençait une analyse économique de lÉtat dans un rapport du Conseil danalyse économique consacré à lÉtat et à la gestion publique.

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Depuis lors, le cadre de la gestion publique a été profondément boule- versé dans notre pays avec la mise en uvre de la nouvelle loi organique sur les lois de finances, la LOLF. Adoptée en 2001 avec un rare consensus politique, elle est pleinement mise en application depuis janvier 2006. Cette « nouvelle constitution budgétaire » de la France précise les modalités de préparation, de vote, dexécution et de contrôle du budget de lÉtat. Elle introduit une nouvelle présentation du budget de lÉtat organisée autour de lemboîtement missions/programmes/actions. Désormais les grandes mis- sions de lÉtat, pour lessentiel ministérielles mais pour certaines dentre elles interministérielles, se décomposent chacune en un certain nombre de programmes, eux-mêmes traduits pour chacun dentre eux en actions. Elle insuffle une logique de performance, en prévoyant, pour chaque politique publique, des objectifs et des indicateurs de performance. Si la LOLF constitue une vraie révolution en matière de gestion publique, léconomie politique de la LOLF est à construire. Cette économie politique devrait déterminer, dune part, quel est le moyen de faire émerger les préfé- rences de lÉtat et les objectifs poursuivis par laction publique et, dautre part, quelle est lorganisation optimale de lÉtat qui permet datteindre ces objectifs et quelles sont les incitations données aux acteurs publics pour remplir leurs missions. La LOLF de 2001 constitue une révolution dans la comptabilité publique par rapport à lordonnance de 1959 qui a longtemps régi notre droit budgé- taire, et qui avait débouché sur une très grande rigidité de 90 % des dépen- ses de lÉtat  les fameux « services votés », reconduits dannée en année de manière automatique, sans inventaire de la part du Parlement. Sagit-il, pour autant, dune révolution susceptible dentraîner une vraie réforme de lÉtat, toujours évoquée, rarement mise en uvre, au point que cette réforme de lÉtat est devenue au fil du temps lArlésienne de notre vie économique et administrative ? La LOLF est dabord un nouveau langage budgétaire, appliqué à lÉtat, puis ensuite aux organismes en charge des finances sociales et probable- ment assez rapidement, il faut lespérer, aux collectivités territoriales. Pour que ce langage devienne linstrument de la réforme de lÉtat, appuyé sur des considérations relatives à lefficacité des dépenses publiques, il lui faut être relayé par une volonté politique. Ce serait faire preuve de naïveté que de sous-estimer une telle exigence, comme il serait tout aussi naïf de la postuler toujours satisfaite. Alors que le principe de neutralité avait servi de point dancrage aux finances publiques françaises dans les années soixante (recherche de la neutralité du budget, de limpôt, du Trésor, etc.), la LOLF nest pas neutre, comme nous aurons loccasion de le voir, à au moins trois égards :  elle conduit lÉtat à révéler ses préférences et à afficher clairement ses objectifs, à sinquiéter de leur éventuelle incohérence et à se préoccu- per de ladéquation des moyens aux objectifs ;

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 elle démode la vision purement juridique de lÉtat, si présente dans le contexte français, au profit dune approche plus économique et financière et dune logique plus managériale ;  elle déplace le centre de gravité de lorganisation administrative vers les responsables de programmes et les décideurs publics déconcentrés, voire décentralisés. Ce quil faut bien appeler « lesprit » de la LOLF est encore plus engagé et engageant que la LOLF elle-même, car aux trois ruptures potentielles ou effectives qui viennent dêtre évoquées, il ajoute lexigence de la révélation des préférences de lÉtat, celle aussi dun système dobjectifs pertinents et létape finale de lévaluation de la gestion publique et déventuelles sanc- tions face aux carences avérées. Moins dun an après la pleine mise en uvre de la LOLF et un an après le démarrage des audits de modernisation, ministère par ministère, qui lac- compagnent, ce rapport vise à souligner les enjeux de la réforme budgétaire pour lÉtat, pour lorganisation administrative et le management public, mais aussi pour léconomie française. Quatre questions sont successivement abordées, avec à lappui des com- pléments figurant en annexe de ce rapport et rédigés par des personnalités auxquelles nous exprimons notre vive reconnaissance :  quels sont les principaux fondements de la réforme budgétaire ?  quelles leçons tirer des expériences menées en la matière à létran- ger ?  quels sont les principaux apports et défis de la LOLF ?  quelles principales recommandations déduire de ce voyage dans le nouvel espace budgétaire français ?

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