Rapport d'information déposé en application de l'article 145 du Règlement par la Commission des finances, de l'économie générale et du plan sur la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances

Migaud Didier, Jean-Pierre Brard, Bouvard Michel, Courson Charles De, Assemblée Nationale. Commission Des Finances, De L'Économie Générale Et Du Plan

Description

La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) abroge et remplace les dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 qui régissent le contenu, les modalités d'adoption et les conditions d'exécution du budget de l'Etat. Dans la première partie, le rapport fait une présentation de la mesure de la performance, élément important du dispositif LOLF, il expose quels doivent être les objectifs et les principes selon lesquels ils sont régis. Il s'interroge sur la construction des indicateurs de croissance et estime que la culture de la performance doit se répandre dans l'administration. La deuxième partie présente les analyses des trente-deux missions et de leurs programmes : mission extérieure de l'Etat, mission administration générale et territoriale de l'Etat, mission agriculture, pêche, forêt et affaires rurales, mission défense, mission enseignement scolaire, mission justice, mission gestion et contrôle des finances publiques, mission santé...

Sujets

• Loi organique relative aux lois de finances
• Réforme de l'État
• Loi de finances
• Politique budgétaire
• Réforme
• Fonction publique
• Méthode de travail
• Économie
• Finance
• Finances publiques
• Droit et juridique

Informations

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Extrait

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N° 2161 ______

ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 16 mars 2005.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

er sur lamise en œuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances.

ET PRÉSENTÉ PAR MM. M ICHEL B OUVARD , D IDIER M IGAUD , C HARLES de C OURSON et J EAN -P IERRE B RARD

Députés. ——

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SOMMAIRE ___

INTRODUCTION ...................................................................................................................................... 17

PRINCIPALES CONCLUSIONS DE LA MISSION D’INFORMATION ..................................................... 21 A.–GENERALITES ............................................................................................................................. 21 B.–LES STRATEGIES........................................................................................................................ 21 C.–21LES OBJECTIFS .......................................................................................................................... D.–LES INDICATEURS ...................................................................................................................... 22 E.–LA DECLINAISON OPERATIONNELLE DE LA PERFORMANCE ............................................... 22

PREMIERE PARTIE .................................................................................................................. 23

PRESENTATION SYNTHETIQUE ............................................................................................ 23

A.–LA MESURE DE LA PERFORMANCE EST POUR LE PARLEMENT UN ELEMENT ESSENTIEL DU DISPOSITIF LOLF .............................................................................................. 23

1.–La mesure de la performance est la légitime contrepartie à une plus grande fongibilité des crédits. ................................................................................................. 23 2. Des aménagements limités devraient être apportés à la maquette ............................ 25 B.–.................................................. 28UNE PRESENTATION STRATEGIQUE TRES INSUFFISANTE 1.–28Un dispositif stratégique très incomplet ..................................................................... 2.–29Stratégies de performance et stratégies ministérielles de réforme ........................... 3.–Stratégies de performance et lois d’orientation et de programmation ....................... 29 4.–30Stratégie politique ou stratégie de performance ? ..................................................... C.– LE CHOIX DES OBJECTIFS DOIT OBEIR A UN CERTAIN NOMBRE DE PRINCIPES ............. 32 1.– Un équilibre doit être trouvé entre les trois types d’objectifs...................................... 32 2.– Les objectifs doivent être clairs sans être verbeux .................................................... 33 3.– Les objectifs doivent être sélectifs mais couvrir l’essentiel du programme ............... 34 a) le jugement sur le nombre optimal d’objectifs doit être pragmatique ................................ 34 b) l’activité essentielle du programme doit être couverte ....................................................... 35

Pages

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4.– Le responsable de programme doit pouvoir s’engager sur ces objectifs .................. 37 a) le cas des objectifs dépendant trop fortement de l’évolution de l’environnement socio- économique ........................................................................................................................ 37 b) le cas des objectifs imputables principalement à d’autres acteurs que le programme ....... 38 5.– Les objectifs doivent être harmonisés afin de faciliter les comparaisons .................. 39 a) les missions interministérielles............................................................................................ 39 b) les documents de politique transversale.............................................................................. 39 c) les programmes soutien....................................................................................................... 40 d) les missions du budget général et les missions hors budget général................................... 41 D.– DES INDICATEURS DE PERFORMANCE ENCORE EN COURS DE CONSTRUCTION........... 41 1.– Quelles qualités requises pour les indicateurs de performance ? ............................. 42 a) Qu’est-ce qu’un « bon » indicateur ? ................................................................................. 42 b) Encore trop d’indicateurs ne sont pas renseignés pour l’instant........................................ 43 2.– Les trois catégories d’indicateurs pouvant être considérés comme valables............ 43 a) Des problématiques différentes selon le type d’indicateurs................................................ 44 b) Quelques exemples illustratifs............................................................................................. 44

3.– La nécessité de proscrire à la fois les indicateurs mesurant des moyens ou une activité et ceux se référant à des résultats non imputables à la seule action publique45 a) la difficulté pour certaines administrations de s’approprier la démarche de la performance ....................................................................................................................... 45 b) la nécessité de rejeter dès le projet de loi de finances pour 2006 les indicateurs de moyens et d’activité ........................................................................................................... 46

4.– La nécessité de disposer de systèmes de collecte des données fiables, stabilisés et raisonnablement coûteux ....................................................................................... 47 a) La régularité des données collectées .................................................................................. 47 b) la stabilité dans les modes de collecte ................................................................................ 47 c) des coûts de collecte maîtrisés ............................................................................................ 47 E.–LA CULTURE DE LA PERFORMANCE DOIT SE REPANDRE DANS LES ADMINISTRATIONS48

1.–Une insuffisante association des services déconcentrés à l’élaboration du dispositif de performance .......................................................................................................... 48

2.–La déclinaison des programmes en budgets opérationnels de programme a pris du retard .......................................................................................................................... 49 3.–........................... 50Les BOP doivent comporter leur propre dispositif de performance

DEUXIÈME PARTIE .................................................................................................................. 53

ANALYSE PAR MISSION ET PAR PROGRAMME .................................................................. 53

MISSION ACTION EXTERIEURE DE L’ETAT......................................................................................... 55 A.– LE PROGRAMME ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE ..................... 55 1.– La stratégie ................................................................................................................ 55 2.– Les objectifs............................................................................................................... 55 3.– Les indicateurs........................................................................................................... 56

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B.– LE PROGRAMME RAYONNEMENT CULTUREL ET SCIENTIFIQUE ......................................... 57 1.– La stratégie ................................................................................................................ 57 2.– Les objectifs............................................................................................................... 57 3.– Les indicateurs........................................................................................................... 58 C.– LE PROGRAMME FRANÇAIS A L’ETRANGER ET ETRANGERS EN FRANCE ........................ 59 1.– La stratégie ................................................................................................................ 60 2.– Les objectifs............................................................................................................... 60 3.– Les indicateurs........................................................................................................... 60

MISSION ADMINISTRATION GENERALE ET TERRITORIALE DE L’ETAT.......................................... 63 A.– PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE.................................................................... 63 1.– La stratégie de performance du programme ............................................................. 63 2.– Les objectifs............................................................................................................... 64 3.– Les indicateurs........................................................................................................... 64 B.– PROGRAMME VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE .............................................. 65 1.– La stratégie de performance du programme ............................................................. 65 2.– Les objectifs............................................................................................................... 65 3.– Les indicateurs........................................................................................................... 65 C.– PROGRAMME66SOUTIEN DES POLITIQUES DE L’INTÉRIEUR ................................................. 1.– La stratégie de performance du programme ............................................................. 66 2.– Les objectifs............................................................................................................... 66 3.– Les indicateurs........................................................................................................... 66

MISSION AGRICULTURE, PECHE, FORET ET AFFAIRES RURALES................................................. 69

A.– PROGRAMME GESTION DURABLE DE L’AGRICULTURE, DE LA PECHE ET DEVELOPPEMENT RURAL.......................................................................................................... 69 1.– La stratégie de performance du programme ............................................................. 69 2.– Les objectifs............................................................................................................... 70 3.– Les indicateurs........................................................................................................... 70

B.– PROGRAMME VALORISATION DES PRODUITS, ORIENTATION ET REGULARISATION DES MARCHES..................................................................................................................................... 71 1.– La stratégie de performance du programme ............................................................. 71 2.– Les objectifs............................................................................................................... 71 3.– Les indicateurs........................................................................................................... 71 C.– PROGRAMME FORET................................................................................................................. 72 1.– La stratégie de performance du programme ............................................................. 73 2.– Les objectifs............................................................................................................... 73 3.– Les indicateurs........................................................................................................... 73 D.– PROGRAMME SOUTIEN DES POLITIQUES DE L’AGRICULTURE ........................................... 74 1.– La stratégie de performance du programme ............................................................. 75

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2.– Les objectifs............................................................................................................... 75 3.– Les indicateurs........................................................................................................... 75

MISSION AIDE PUBLIQUE AU DEVELOPPEMENT............................................................................... 77 A.– AIDE ECONOMIQUE ET FINANCIERE AU DEVELOPPEMENT ................................................. 77 1.– La stratégie du programme ....................................................................................... 77 2.– Les objectifs............................................................................................................... 77 3.– Les indicateurs........................................................................................................... 78 B.– SOLIDARITE A L’EGARD DES PAYS EN DEVELOPPEMENT ................................................... 79 1.– La stratégie du programme ....................................................................................... 79 2.– Les objectifs............................................................................................................... 79 3.– Les indicateurs........................................................................................................... 80

MISSION CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL .................................................................................... 83 1.– La stratégie de performance du programme ............................................................. 83 2.– Les objectifs............................................................................................................... 84 3.– Les indicateurs........................................................................................................... 84

MISSION CULTURE................................................................................................................................. 87 A.– PROGRAMME PATRIMOINES..................................................................................................... 87 1.– La stratégie du programme ....................................................................................... 87 2.– Les objectifs............................................................................................................... 87 3.– Les indicateurs........................................................................................................... 88 B.– PROGRAMME CREATION........................................................................................................... 89 1.– La stratégie du programme ....................................................................................... 89 2.– Les objectifs............................................................................................................... 90 3.– Les indicateurs........................................................................................................... 90 C.– PROGRAMME TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DEMOCRATISATION DE LA CULTURE .. 91 1.– La stratégie du programme ....................................................................................... 91 2.– Les objectifs............................................................................................................... 91 3.– Les indicateurs........................................................................................................... 91

MISSION DEFENSE................................................................................................................................. 93 A.– PROGRAMME ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE DEFENSE ...................................... 93 1.– La stratégie de performance du programme ............................................................. 94 2.– Les objectifs............................................................................................................... 94 3.– Les indicateurs........................................................................................................... 94 B.– PROGRAMME PREPARATION ET EMPLOI DES FORCES ....................................................... 96 1.– La stratégie de performance du programme ............................................................. 97 2.– Les objectifs............................................................................................................... 98 3.– Les indicateurs........................................................................................................... 98

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C.– PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE DEFENSE .................................................... 102 1.– La stratégie de performance du programme ........................................................... 102 2.– Les objectifs............................................................................................................. 102 3.– Les indicateurs......................................................................................................... 103 D.– PROGRAMME ÉQUIPEMENT DES FORCES ........................................................................... 105 1.– La stratégie de performance du programme ........................................................... 106 2.– Les objectifs............................................................................................................. 106 3.– Les indicateurs......................................................................................................... 107

MISSION DEVELOPPEMENT ET REGULATIONS ECONOMIQUES ................................................... 109 A.– PROGRAMME DEVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ......................................................... 109 1.– La stratégie de performance du programme ........................................................... 109 2.– Les objectifs............................................................................................................. 110

3.– Les indicateurs......................................................................................................... 110

B.– PROGRAMME CONTROLE ET PREVENTION DES RISQUES TECHNOLOGIES ET DEVELOPPEMENT INDUSTRIEL............................................................................................... 114 1.– Stratégie et objectifs ................................................................................................ 114 2.– Indicateurs ............................................................................................................... 114

C.– PROGRAMME REGULATION ET SECURISATION DES ECHANGES DE BIENS ET SERVICES .................................................................................................................................. 116 1.– Stratégie................................................................................................................... 117 2.– Objectifs................................................................................................................... 117 3.– Indicateurs ............................................................................................................... 117 D.– PROGRAMME PASSIFS FINANCIERS MINIERS ..................................................................... 119 1.– Stratégie................................................................................................................... 119 2.– Objectifs................................................................................................................... 119 3.– Indicateurs ............................................................................................................... 119

MISSION DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT............................................................... 121 A.– PROGRAMME COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL...................................... 122 1.– La stratégie de performance du programme ........................................................... 122 2.– Les objectifs............................................................................................................. 122 3.– Les indicateurs......................................................................................................... 122 B.– PROGRAMME FONCTION PUBLIQUE, REFORME DE L’ÉTAT ET PROSPECTIVE ............... 123 1.– Stratégie et objectifs ................................................................................................ 124 2.– Les indicateurs......................................................................................................... 124

MISSION ECOLOGIE ET DEVELOPPEMENT DURABLE .................................................................... 127 A.– PROGRAMME PREVENTION DES RISQUES ET LUTTE CONTRE LES POLLUTIONS ......... 127 1.– La stratégie de performance du programme ........................................................... 127 2.– Les objectifs............................................................................................................. 128

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3.– Les indicateurs......................................................................................................... 128 B.– PROGRAMME GESTION DES MILIEUX ET BIODIVERSITE .................................................... 130 1.– La stratégie de performance du programme ........................................................... 130 2.– Les objectifs............................................................................................................. 130 3.– Les indicateurs......................................................................................................... 130

C.– PROGRAMME SOUTIEN AUX POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES ET DEVELOPPEMENT DURABLE.................................................................................................................................... 131 1.– La stratégie de performance du programme ........................................................... 131 2.– Les objectifs............................................................................................................. 132 3.– Les indicateurs......................................................................................................... 132

MISSION ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ÉTAT ......................................................................... 133 A.– PROGRAMME CHARGE DE LA DETTE ET DE LA TRESORERIE DE L’ÉTAT ........................ 134 1.–La Stratégie de performance du programme........................................................... 134 2.–............................................................................................................. 135Les objectifs 3.–......................................................................................................... 137Les indicateurs B.–139PROGRAMME APPELS EN GARANTIE DE L’ÉTAT ................................................................. 1.–............................................................ 139la Stratégie de performance du programme 2.–............................................................................................................. 140Les objectifs 3.–......................................................................................................... 141Les indicateurs C.– PROGRAMME ÉPARGNE ......................................................................................................... 142 1.–142La Stratégie de performance du programme........................................................... 2.–............................................................................................................. 143Les objectifs 3.– Les indicateurs......................................................................................................... 143 D.– PROGRAMMES MAJORATION DE RENTES ET VERSEMENT A LA CNAF............................ 145

MISSION ENSEIGNEMENT SCOLAIRE................................................................................................ 147 A.– UNE STRATEGIE GENERALE PERTINENTE, QUI DEVRA ETRE AFFINÉE ........................... 147

B.– DES OBJECTIFS COUVRANT L’ESSENTIEL DE LA MISSION, MAIS ACCORDANT UNE PLACE INSUFFISANTE A LA QUALITE DE SERVICE ET A L’EFFICACITE DE LA GESTION 148 C.– DE NOMBREUX INDICATEURS, QUI GAGNERAIENT A ÊTRE AMÉLIORES ET COMPLÈTES149 D.– LA SPECIFICITE DU PROGRAMME ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE................... 152 1.– La stratégie de performance du programme ........................................................... 153 2.– Les objectifs............................................................................................................. 153 3.– Les indicateurs......................................................................................................... 153

MISSION GESTION ET CONTROLE DES FINANCES PUBLIQUES.................................................... 155

A.– LE PROGRAMME GESTION FISCALE ET FINANCIERE DE L’ETAT ET DU SECTEUR PUBLIC LOCAL........................................................................................................................... 155 1.– La stratégie de performance du programme ........................................................... 156 2.– Les objectifs............................................................................................................. 156 3.– Les indicateurs......................................................................................................... 157

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B.– PROGRAMME JURIDICTIONS FINANCIERES ......................................................................... 161 1.– La stratégie de performance du programme ........................................................... 161 2.– Les objectifs............................................................................................................. 161 3.– Les indicateurs......................................................................................................... 162

C.– PROGRAMME SOUTIEN DES POLITIQUES ECONOMIQUE, FINANCIERE ET INDUSTRIELLE ........................................................................................................................... 164 1.– La stratégie de performance du programme ........................................................... 164 2.– Les objectifs............................................................................................................. 164 3.– Les indicateurs......................................................................................................... 165

MISSION JUSTICE ................................................................................................................................ 169 A.– PROGRAMME JUSTICE ADMINISTRATIVE ............................................................................. 169 B.– PROGRAMME JUSTICE JUDICIAIRE ....................................................................................... 170 1.– La stratégie et les objectifs du programme.............................................................. 170 2.– Les indicateurs......................................................................................................... 170 C.– PROGRAMME ADMINISTRATION PENITENTIAIRE................................................................. 174 D.– PROGRAMME PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE................................................ 175 E.– PROGRAMME ACCES AU DROIT ET A LA JUSTICE............................................................... 176

F.– PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA JUSTICE ET ORGANISMES RATTACHES ............................................................................................................................... 177

MISSION MEDIAS.................................................................................................................................. 179 1.– Une présentation stratégique inexistante ................................................................ 180 2.– Des objectifs trop limités.......................................................................................... 180 3.– Des indicateurs à préciser ....................................................................................... 180

MISSION MEMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION .............................................................................. 183 A.– PROGRAMME LIEN ENTRE LA NATION ET SON ARMEE ...................................................... 183 1.– La stratégie de performance du programme ........................................................... 184 2.– Les objectifs............................................................................................................. 184 3.– Les indicateurs......................................................................................................... 184

B.– LE PROGRAMME MEMOIRE, RECONNAISSANCE ET REPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT.............................................................................................................. 186 1.– La stratégie de performance du programme ........................................................... 186 2.– Les objectifs............................................................................................................. 186 3.– Les indicateurs......................................................................................................... 187

MISSION OUTRE-MER .......................................................................................................................... 189 A.– PROGRAMME EMPLOI OUTRE-MER ....................................................................................... 189 B.– PROGRAMME CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER.................................................................. 190 C.– PROGRAMME INTEGRATION ET VALORISATION DE L’OUTRE-MER .................................. 191

MISSION POLITIQUE DES TERRITOIRES ........................................................................................... 193 A.– PROGRAMME STRATÉGIE EN MATIÈRE D’ÉQUIPEMENT .................................................... 193

— 10 — 1.– La stratégie de performance du programme ........................................................... 193 2.– Les objectifs............................................................................................................. 193

3.– Les indicateurs......................................................................................................... 193 B.– PROGRAMME AMENAGEMENT, URBANISME ET INGENIERIE PUBLIQUE .......................... 194 1.– La stratégie de performance du programme ........................................................... 194 2.– Les objectifs............................................................................................................. 195 3.– Les indicateurs......................................................................................................... 195 C.– PROGRAMME INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET CARTOGRAPHIQUE ........................... 198 1.– La stratégie de performance du programme ........................................................... 198 2.– Les objectifs............................................................................................................. 198 3.– Les indicateurs......................................................................................................... 199 D.– PROGRAMME TOURISME ........................................................................................................ 199 1.– La stratégie de performance du programme ........................................................... 199 2.– Les objectifs............................................................................................................. 200 3.– Les indicateurs......................................................................................................... 200 E.– PROGRAMME AMENAGEMENT DU TERRITOIRE................................................................... 201 1.– La stratégie de performance du programme ........................................................... 201 2.– Les objectifs............................................................................................................. 201 3.– Les indicateurs......................................................................................................... 202 F.– PROGRAMME INTERVENTIONS TERRITORIALES DE L’ETAT .............................................. 206

MISSION RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ................................................................ 207

I.– LES PROGRAMMES RELEVANT DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR UNIVERSITAIRE .......... 207 A.– LE PROGRAMME FORMATIONS SUPERIEURES ET RECHERCHE UNIVERSITAIRE .......... 207 1.– La stratégie .............................................................................................................. 208 2.– Les objectifs............................................................................................................. 208 3.– Les indicateurs......................................................................................................... 209 B.– LE PROGRAMME VIE ETUDIANTE........................................................................................... 209 1.– La stratégie .............................................................................................................. 210 2.– Les objectifs............................................................................................................. 210 3.– Les indicateurs......................................................................................................... 210

II.– LES PROGRAMMES RELEVANT DE LA RECHERCHE ................................................................ 211 A.– LA STRATEGIE .......................................................................................................................... 211 B.– LES OBJECTIFS ........................................................................................................................ 212 C.– LE CHOIX DES INDICATEURS ................................................................................................. 214

MISSION REGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE................................................................................ 221 A.- LA QUALITE DU SERVICE A L’USAGER................................................................................... 222 B.- L’EFFICIENCE DE LA GESTION ................................................................................................ 223