Rapport sur l'exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l'exercice 2002, suivi des réponses des administrations. Déclaration générale de conformité sur les comptes 2002
Description
Ce rapport annuel de la Cour des comptes est divisé en deux fascicules. Le premier traite des résultats et de la gestion budgétaire. Il aborde presque tous les secteurs ministériels et ne se limite pas à des observations relatives à la nature des crédits ; il dresse un état des lieux de la préparation de l'administration à la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), promulguée le 1er août 2001 et qui doit entrer en vigueur le 1er janvier 2005. Le deuxième fascicule prépare le futur rapport de l'article 58-5° de la LOLF. Il comporte la traditionnelle déclaration générale de conformité, mais également une analyse du bilan de l'Etat, que la Cour devra certifier avec les autres états financiers, au plus tard en 2007.
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| Publié par | rapports-economie-finances |
| Publié le | 01 juillet 2003 |
| Nombre de lectures | 12 |
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| Langue | Français |
| Poids de l'ouvrage | 1 Mo |
Extrait
COUR DES COMPTES ___________________________________________________________________
RAPPORT
SUR L'EXÉCUTION DES LOIS DE FINANCES EN VUE DU RÈGLEMENT DU BUDGET DE L'EXERCICE 2002
suivi des réponses des administrations
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DÉCLARATION GÉNÉRALE DE CONFORMITÉ SUR LES COMPTES 2002
Délibéré
Le présent rapport de la Cour a été établi dans le cadre de la mission que lui confère l'article 47 de la Constitution aux termes duquel « la Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances ».
Conformément aux articles L.O. 132-1 (pour lensemble du rapport), L. 111-6 et L. 132-2 du Code des juridictions financières (pour respectivement, lapplication à lÉtat des dispositions de larticle L. 243.7 du Code de la sécurité sociale et le versement de subventions exceptionnelles à certaines communes), la Cour des comptes, délibérant en Chambre du Conseil, a adopté le présent rapport.
Ce texte a été arrêté au vu du projet de rapport qui a été communiqué au préalable aux directions intéressées du ministère de l'économie, des finances et de lindustrie, et, le cas échéant, aux directions des ministères intéressés et après qu'il a été tenu compte des réponses fournies à la Cour.
Étaient présents : MM. François Logerot, premier président, Marmot, Ménasseyre, Collinet, Delafosse, Gastinel, Fragonard, Cieutat, présidents de chambre. MM. Brunet, Mignot, présidents de chambre maintenus en activité, MM. Chartier, Limouzin-Lamothe, Zuber, Join-Lambert, Murret-Labarthe, Sallois, Carrez, Vianes, Giquel, Bonacossa, Bady, Bénard, Lagrave, Cretin, Recoules, de Mourgues, Malingre, Paugam, Mayaud, Hespel, Houri, Richard, Devaux, Rossignol, Arnaud, Bayle, Adhémar, Rémond, Mme Boutin, MM. Picq, Ganser, Martin, Johanet, Monier, Lefoulon, Hernandez, Thérond, Mme Ruellan, MM. Pallot, Briet, Frèches, Ritz, Mme Lévy-Rosenwald, M. Duchadeuil, Mme Bazy-Malaurie, MM. Raynal, Thélot, Lefas, Brun-Buisson, Gauron, Lafaure, Boillot, Morin, Brochier, Braunstein, Auger, Delin, Mme Saliou, MM. Vial, Moscovici, J. Gautier, Seguin, conseillers maîtres ; MM. Fernet, Lorit, David, dAlbis, Audouin, Pascal, conseillers maîtres en service extraordinaire ; M. Alventosa, rapporteur général.
Etait présente et a participé au débat : Mme Gisserot, procureur général, assistée de M. Feller, avocat général.
M. Ory-Lavollée, secrétaire général, assurait le secrétariat de la chambre du conseil.
Fait à la Cour, le 12 juin 2003
FASCICULE I : LES RÉSULTATS ET LA GESTION BUDGÉTAIRE
INTRODUCTION
INTRODUCTION
La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a été promulguée il y a aura bientôt deux ans, le 1eraoût 2001. Elle entre en vigueur le 1erjanvier 2005 et la loi de finances de 2006, élaborée et votée en 2005, le sera entièrement selon ses dispositions. Le calendrier de mise en uvre est donc compté pour ce quil a été convenu dappeler, pour mieux souligner limportance des enjeux, la nouvelle « constitution financière » du pays.
La Cour des comptes est concernée à plusieurs titres par la loi organique. Deux retiennent particulièrement lattention : -encore, éclairer le Parlement sur les résultats deelle doit, pendant quelques années lexécution des lois de finances en ayant deux références législatives, celle, ancienne mais toujours largement en vigueur, de lordonnance du 2 janvier 1959, et celle de la LOLF, qui sapplique progressivement, depuis le 1er janvier 2002. Cette mise en perspective la conduit à mesurer les efforts qui restent à accomplir dans lorganisation et la gestion de ladministration pour parvenir à la mise en uvre de la loi organique ; - :la Cour participe elle-même du nouveau dispositif larticle 58, qui définit ses missions, est celui qui clôt la loi au plan formel, en renouvelant, au fond, le nombre et la nature des contrôles que doit exercer la Juridiction sur les finances de lÉtat. Sans cette réforme, il est fort probable, en effet, quune bonne partie de limpact de la nouvelle loi serait réduit. Il est donc essentiel que les missions de la Cour, à ce titre, soient pleinement reconnues dans le statut dont les termes ont été précisés par le Conseil constitutionnel à loccasion de lexamen de la loi organique.
Cest dans ce cadre que la Cour conduit donc désormais ses travaux.
Après lenvoi dun rapport préliminaire, conjoint au dépôt du rapport du Gouvernement sur les orientations des finances publiques, en mai, au Parlement, conformément à larticle 58-3° de la loi organique, la Cour a élaboré un rapport conjoint au dépôt du projet de loi de règlement du Gouvernement, en se plaçant déjà dans la perspective de lapplication des articles 58-4° et 5° de la même loi.
Ayant été associée à lélaboration de la LOLF, la Cour a anticipé cette évolution dès 2000, en restructurant son rapport, en réalisant - au-delà du commentaire des données brutes - des analyses synthétiques et ministérielles des crédits, en développant des approches spécifiques relatives aux méthodes et aux outils utilisés par les services, et en sengageant plus avant dans le contrôle comptable, en se référant aux normes daudit international.
Elle poursuit cette évolution en 2003, à loccasion du rapport sur lexécution 2002.
Le présent rapport est divisé en deux fascicules :
-résultats, quils soient budgétaires ou non ; il aborde quasimentle premier traite des tous les secteurs ministériels, en dépassant les observations relatives à la nature des crédits ; il brosse un état des lieux de la situation de ladministration, à la veille de la mise en place dune nouvelle organisation en programmes dotés dobjectifs clairs et dindicateurs de performance pertinents. Il sagit de préparer la mise en uvre dune analyse des missions et des programmes de lÉtat, dont le rapport annuel sur lexécution représentera le premier niveau ; -deuxième fascicule prépare le futur rapport de larticle 58-5° de la LOLF. Ille comporte la traditionnelle déclaration générale de conformité, mais également une
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analyse du bilan de lÉtat, que la Cour devra certifier avec les autres états financiers, au plus tard en 2007. A ce titre, la Cour rend compte des vérifications opérées, notamment sur la dette et les comptes des correspondants du Trésor et les comptes financiers. Il sagit ici de sassurer, à terme, que les comptes de lÉtat sont réguliers, sincères et donnent une image fidèle de la situation du patrimoine de lÉtat, au regard des normes comptables en vigueur.
Les observations de la Cour ont été soumises à la contradiction du ministre de léconomie, des finances et de lindustrie, mais également à celle de chacun des ministres concernés.
LES RÉSULTATS DE LÉTAT
TITRE 1 - LES RÉSULTATS DE LÉTAT
En 2002 comme les années précédentes, la Cour présente les résultats de lÉtat selon trois types de données : -le premier, fondé sur la comptabilité des recettes et des dépenses budgétaires, permet de déterminer, dans une pure logique de caisse et selon les règles de lordonnance du 2 janvier 1959, encore applicable en 2002, le résultat dexécution des lois de finances, en exercice, en gestion et en loi de règlement. Le déficit dexécution indiqué au point précédent est issu de ce type de calcul ; le deuxième type de données, fondé sur la comptabilité patrimoniale, vise à -apprécier laugmentation ou la diminution de valeur du patrimoine de lÉtat. Il obéit au principe de la constatation des droits et obligations, selon lequel les opérations sont prises en compte au titre de lexercice auquel elles se rattachent indépendamment de leur date de paiement ou dencaissement ; -le troisième type de données provient des comptes nationaux.Il est utilisé pour la surveillance des déficits excessifs au sens de larticle 104 du traité instituant la Communauté européenne et du protocole annexé et sappuie sur le système européen de comptes nationaux, le SEC 95.
FMI*
A - LES SOLDES BUDGÉTAIRES
1)- Une présentation hors FMI
Tableau 1 Résultats d'exécution incluant ou n'incluant pas les opérations avec le FMI et le FSC En millions d'euros1998 1999 2000 2001 2002 02/01
-37 112
+672
-37 784
-50 -37 734
-34 311
-2 906
-31 405
0 -31 405
-31 030
-1 904
-29 126
26
-29 152
opérations avec le FSC et FSC *le signe indique un solde débiteur et le signe + un solde créditeur
-31 220
+807
-32 027
11,889
-32 039
-48 689 59,9%
+606
-49 295 53,9%
1,316 ns
-49 296 53,9%
02/98
31,2%
30,5%
ns
30,6%
Depuis 1999, le FSC na plus quun rôle résiduel, puisque les créances et engagements de la France vis-à-vis du FMI ont été transférés au bilan de la Banque de France. En 2002, il a dégagé un bénéfice de 1,316 M qui est constaté à la ligne de recettes 817 «recettes en atténuation de trésorerie du FSC»(1). Pour les opérations avec le FMI, la situation est, en revanche, radicalement différente. Le compte 906-05 est un compte dopérations monétaires qui présente tantôt un solde débiteur, contribuant alors à dégrader le résultat global dexécution des lois de finances, comme en 1999 et 2000, tantôt un solde créditeur qui améliore au contraire ce solde, comme en 1998, 2001 et 2002.
(1) Cf. les développements relatifs aux recettes non fiscales (page 31).
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La Cour considère de longue date que les résultats de lexécution doivent être présentés hors FMI(2)états comptables font bien ressortir les résultats hors FMI (et hors FMI-FSC).. Les La communication gouvernementale se réfère également au solde hors FMI-FSC.
Résultat en exercice hors FMI-FSC Résultat en gestion hors FMI-FSC Résultat en loi de règlement
2)- Les résultats budgétaires
Tableau 2 Les trois résultats de type budgétaire En milliards deuros et en % du PIB 1999 2000 2001 Md % Md % Md % -31,4 -2,32 -29,15 -2,05-32,04 -2,17 -36,95 -2,73 -26,58 -1,87 -40,15 -2,72
-35,89 -2,65
-31,42 -2,21 -33,57
-2,27
2002 Md
%
-49,3 -3,24
-50,84 -3,34
-52,07 -3,42
Le résultat en exercice atteint49,3 Md en 2002, soit 3,24% du PIB et une hausse de 54% sur 2001. Il intègre les recettes et les dépenses effectuées en application de la loi de finances initiale et des deux lois de finances rectificatives, mais ne prend pas en compte celles réellement encaissées ou décaissées entre le 1er janvier31 décembre au titre des lois de et le finances de lannée précédente et de lannée suivante.
Le résultat en gestion sétablit à50,84 Md 2002, soit 3,34% du PIB. Il permet de en mesurer limpact des opérations de lannée sur le volume de financement et de la dette de l'État. Les charges nettes de la période complémentaire de lexercice précédent se font peu sentir sur ce résultat (0,6 Md au lieu de 8,2 Md en 2001 au titre de la période complémentaire 2000), alors que les dépenses payées par anticipation au titre de lexercice suivant sont un peu plus élevées (3,2 Md contre 2,69 Md en 2001).
La progression du déficit a été deux fois plus forte en exercice (+54%) qu'en gestion (+26%), une évolution inverse de celle observée en 2001.
Le troisième et dernier résultat de type budgétaire est constaté en loi de règlement. Il a été arrêté dans le projet de loi soumis au Parlement à52,07 Md, soit 3,42% du PIB(3). Ce résultat est le plus exhaustif, mais nest que rarement analysé. Il tire les conséquences des écarts entre les autorisations parlementaires et lexécution en procédant pour le budget général et les budgets annexes à des ouvertures de crédits complémentaires et à des annulations de crédits non consommés. Les comptes spéciaux du Trésor font lobjet dun traitement particulier.
Le compte «pertes et bénéfices de change» est soldé chaque année et apparaît le plus souvent en augmentation des découverts du Trésor (en 2002 73 M). Pour les comptes de prêts et davances, les montants en capital et en intérêts capitalisés, qui sont annulés au titre des remises de dettes en faveur des pays les moins avancés, sont portés en augmentation des
(2) Les opérations qui transitent par ce compte ne correspondent à aucun encaissement ou décaissement réel, chaque mouvement dopérations du Fonds (tirage ou remboursement) étant immédiatement contrebalancé par un mouvement de sens contraire sur le portefeuille de bons du Trésor non négociables et sans intérêt que le FMI a souscrits et ajuste à due concurrence. Seule la fraction versée en euros de la quote-part donne lieu à des opérations susceptibles dentraîner une charge pour lexécution des lois de finances, mais cette charge na aucune incidence en trésorerie. (3) Le détail du projet de loi est exposé en annexe, page 341.
LES RÉSULTATS DE LÉTAT
découverts (585 M). Aucun autre compte spécial na été clôturé en 2002. Enfin, les pertes et profits sur emprunts sont pris en compte.
Trésor :
Tableau 3 Résultat en loi de règlement En millions d'euros1998 1999 2000 2001
2002
Après trois années de baisse, le montant net à transporter aux découverts du Trésor augmente de 6,8% en 2001 et de 55% en 2002. Outre la dégradation du déficit dexécution du budget général à hauteur de 18,38 Md dune année sur lautre, cette hausse reflète la perte nette sur emprunts et engagements pour 1 431 M, montant qui est dun niveau moindre quen 2001(-1 632 M), mais qui enregistre une nette dégradation par rapport aux années précédentes (-670 M en 2000, -740 M en 1999, -590 M en 1998).
Dans sa forme actuelle, le compte de pertes et profits sur emprunts et engagements est condamné à disparaître, et ses composantes ont vocation à être intégrées au compte de résultat conformément aux principes du plan comptable général.
Lexamen par la Cour des opérations de financement, de trésorerie et de dette conduit à relever à nouveau que les produits et charges enregistrés lors des opérations de rachat de dette devront être reclassés en recettes et dépenses budgétaires en application des articles 3 et 25 de la loi organique du 1er août 2001 et seront constatés au compte de résultat de lannée. Les primes et décotes enregistrées lors des émissions et amorties de manière linéaire resteront des opérations de trésorerie, mais leur étalement devra donner lieu à des opérations budgétaires.
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Tableau 4 Pertes et profits sur emprunts et engagements en 2002 En millions d'eurosProfits Pertes Dés nation ig2001200220012002
Soldes 2001 2002
Lapurement progressif des remboursements de TVA liés à la suppression du décalage dun mois continue à générer une minoration indue du déficit budgétaire en exercice, à hauteur de 1 152 M contre 401 M en 2001 et 530 M en 2000. Compte tenu de la nature du droit à déduction de la TVA, le remboursement en cause doit sanalyser comme une moindre recette budgétaire, et son apurement devrait sopérer par une opération budgétaire.
B - LE RÉSULTAT PATRIMONIAL
1)Evolutions comparées du résultat patrimonial et du solde dexécution budgétaire-
1998 -37,73 19,94
Tableau 5 Passage du solde budgétaire au résultat patrimonial En milliards deuros 1999 2000 2001 2002 Résultat en exercice hors FMI et FSC -31,40 -29,15 -32,04 -49,3 iOnspcérriatteisoànsddesucboumdgpettesgédneébriallaent(d+e)sCST17,6115,8116,320,0 Recettes sur créances des années antérieures (-) Restes à recouvrer sur créances de l'année courante (+) m léments éances nées aCuocopursdesandneéedsroaitnstésruireucrres(+) Reversements de fonds (-) Charges à payer TVA (-) Produits à recevoir TVA (-) Dotations aux amortissements et aux provisions (-) rises sur amortissements et tpRrreaopnvsifseirotndse,écthaalregmeesn(t+)pduits, des ro Opérations de la dette (-) Pertes et profits et divers (-) Résultat patrimonial Evolution n/n-1 (en %)
02/01 54% 23%
-10,38 -10,54 -10,99 -10,76 -10,7 0% 12,29 12,44 13,23 14,1 13,4 -5% 1,17 1,19 1,097 1,33 1,2 -0,1% -0,07 -0,045 -0,003 0 0,01 0 0 0 -1,036 -0,35 -1,2 ns 0 0 -0,47 0,7 0,8 14% -12,94 -28,51 -31,29 -34,01 -32,0 -6% 0,1 17,85 20,26 20,49 18,5 -10% 0 -0,16 -0,02 -0,06 -0,3 0 -9,54 -5,503 -5,86 -5,015 -6,6 32% -37,16 -27,07 -28,42 -29,37 -46,2 57% 38,3% -27,1% 5,0% 3,3% 57%
Le résultat patrimonial a dégagé une perte de 46,2 Md en 2002, en hausse de 57% sur 2001 et de 63% sur 2000. Comme le montre le tableau ci-dessus, la dégradation tient principalement aux résultats dexécution hors FMI-FSC et, à un moindre degré, à laugmentation de la dotation aux amortissements et aux provisions.
LES RÉSULTATS DE LÉTAT
Lécart positif de 3,06 Md entre le résultat en exercice et le résultat patrimonial en 2002 est la résultante de plusieurs opérations de sens contraire, principalement la déduction des opérations du budget général et des comptes spéciaux du Trésor qui sont inscrites à des comptes de bilan (+20 Md contre +16,3 Md en 2001), le solde des opérations en droits constatés sur les créances et les compléments de droits (+3,9 Md), les dotations nettes aux comptes damortissement et de provisions (-13,5 Md comme en 2001) et les pertes et profits et divers (-6,6 Md).
2)Différences de méthodes entre la comptabilité patrimoniale et la comptabilité nationale -
Des écarts de méthode très significatifs subsistent entre les deux comptabilités, comme cela ressort du tableau suivant.
Tableau 6 Les retraitements en comptabilité nationale et en comptabilité patrimoniale en 2001 En milliards deuros Comptabilité nationale Md Comptabilité patrimoniale Md
Correction droits constatés ons étaires traitées en oOppéérraattiionsfibnuadngcières iOnpciédraetnicoensnolnbbuesdogiéntadireefsinàancement sur e Autres Total
+0,3 -6,3 -0,7 +0,2 -6,5
Correction droits constatés bOilpénrationsinscritesàdescomptesde a Dotations nettes aux amortissements et aux provisions Pertes et profits et divers Total
+3,2 +20 -13,5 -6,6
+3,1
Alors que les deux comptabilités sont établies en droits constatés, les corrections à ce titre ont des effets très différents. En comptabilité patrimoniale, le total des corrections dégage un solde positif de 3,1 Md, qui se trouve ramené à 0,7 Md en tenant compte dune annulation de droits constatés logée dans les pertes et profits et divers. En comptabilité nationale, les seules corrections en droits constatés réduisent le déficit de lÉtat notifié de 304 M alors quelles contribuaient à le dégrader de 477 M en 2001.
Un effort de rapprochement a été consenti cette année pour le calcul du rattachement à lexercice de la TVA, mais les chiffres révisés des comptes nationaux provisoires davril intègrent les données sur la deuxième quinzaine de février, ce que ne fait pas le CGAF arrêté au 15 mars. La correction en comptabilité nationale sest traduite en 2002 par une dégradation du résultat de 509 M, alors quelle avait joué de manière positive en 2001 (+42 M) et avait eu un effet fortement négatif en 2000 (-1 220 M)(4).
(4) La correction consiste, en moyenne, à avancer dun mois la TVA perçue et de deux mois la TVA remboursée. La méthode suivie a le mérite de pallier labsence dinformations comptables fiables sur le rattachement à lexercice des recettes et remboursements de TVA, mais nest pas sans défaut, notamment pour les remboursements de février qui font lobjet dune estimation à législation constante, puis dune correction pour tenir compte de leffet des mesures nouvelles sur les mois de janvier et de février.
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