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Certu Étude pour le recensement des dysfonctionnements récurrents dans les constructions publiques Septembre 2000  Etude réalisée par IPAA INSTITUT DE PROGRAMMATION EN ARCHITECTURE ET AMENAGEMENT MM. Jacques ALLEGRET et Yannick GUILLEUX Pour le compte du Certu / Département Constructions Publiques Téléphone du secrétariat COP : 04 72 74 59 41 Centre d’Etudes sur les réseaux, les transports, l’urbanisme et les constructions publiques 9, rue Juliette Récamier, 69456 Lyon Cedex 06 Préambule Contexte de la demande du CERTU : (Voir cahier des charges en annexe). Le CERTU, dans son activité concernant la maîtrise d'ouvrage et la gestion des équipements publics, s'intéresse au service rendu par ces équipements et aux méthodes permettant de les améliorer. A ce titre, les travaux sont ciblés à la fois sur la qualité d'usage de ces équipements et sur la qualité du processus qui conduit à leur création, leur réhabilitation, leur maintenance ou leur exploitation. Ceci a permis de capitaliser des expériences et de développer des outils sur des champs multiples tels que l'évaluation de la qualité d'usage, la programmation, la gestion de projet, la gestion de patrimoine. C'est dans ce contexte que nous avons voulu examiner la faisabilité d'approcher un aspect de la qualité d'usage par l'identification de dysfonctionnements "récurrents" en ce sens qu'ils seraient constatés de manière répétitive sur de nombreuses opérations et pourraient être issus de problèmes mal maîtrisés durant le processus sur lesquels il faudrait attirer une attention particulière (points de vigilance). Pour cela nous avons confié une étude à l'Institut de Programmation en Architecture et en Aménagement qui rassemble des professionnels de la programmation des équipements. La réponse de l'I.PA.A : En préalable à son étude, l'IPAA s'est interrogé sur la notion même de dysfonctionnement en rapport avec la notion d'usage mettant notamment en lumière la relativité du concept, différentes interprétations possibles et certains risques liés à un fonctionnalisme excessif. Par ailleurs un regard a été porté sur le paysage des différents acteurs intervenant dans une opération, mettant en lumière l'avis de l'auteur sur leurs rôles et attitudes. L'espoir de voir émerger, au travers d'une enquête, des points statistiquement exploitables a été déçu mettant au passage en évidence le peu de littérature sur le sujet, la méconnaissance de la vie ultérieure de l'ouvrage qu'ont bon nombre d'acteurs et plus généralement la rareté des démarches évaluatives. L'élaboration d'une typologie pour le recueil des dysfonctionnements, partie centrale de l'étude, a été l'occasion d'analyser des concepts tels qu'établissements, service ou bâtiments publics en regard des notions de qualité et en liaison avec les différentes phases du processus de production-exploitation. La proposition de classement qui en est issue a ensuite été utilisée pour "ventiler" les dysfonctionnements précédemment inventoriés. La recherche des causes possibles de ces dysfonctionnements (imputations causales) et des points de vigilance en découlant, a conduit à proposer une "matrice", cadre méthodologique pour des évaluations ultérieures. Cette matrice croise donc typologie de dysfonctionnements constatés (ou susceptibles de l'être) et origines (causes ou moments) de ces constats. L'avenir … L'objectif de ce rapport était de fournir un premier niveau d'information sur le sujet et non pas de déboucher sur un document opérationnel spécifique Il a souligné notamment la nécessité de poursuivre dans le développement des démarches évaluatives, l'importance de l'intelligence des acteurs (par rapport à un simple "outillage") et les effets, néfastes pour la qualité, d'un taylorisme excessif du processus de production. Il participe à améliorer les connaissances sur les usages dans les équipements publics et a vocation à enrichir les méthodes d'évaluation, de programmation, de conduite de projet ou de gestion de patrimoine que nous avons élaborés et que nous faisons évoluer. D'une manière plus spécifique, nous envisageons de poursuivre cette approche avec les professionnels qui le souhaiteront, au travers de groupes de travail interdisciplinaires.  Sommaire Introduction 4 1- Ce que l’on entendra par dysfonctionnement 5 2- La perception différentielle des dysfonctionnements 6 3- Dysfonctionnements des services ou des bâtiments publics 11 4- La culture administrative 14 1 Instrumentation de l'étude 16 2 Elaboration d'une typologie pour le recueil des dysfonctionnements 21 2.1. Aperçus d'une opération de construction publique 21 2.1.1 Établissement public en exploitation 23 2.1.2 Opération de construction publique 25 2.1.3 Autour de l'opération de construction publique 27 2.1.4 Avant et après l'opération de construction publique 29 2.1.5 Bilan des relations et composantes de l'opération de construction publique 31 2.2. Qualités (et défauts) d'une construction publique 33 2.2.1 Qualités de l'établissement public en exploitation 34 2.2.2 Qualités du processus de production 36 2.3. Proposition de classement des dysfonctionnements 37 E- dysfonctionnements de l'exploitation 39 P- dysfonctionnements de la production 39 P/E- dysfonctionnements révélés dans le cadre du passage de la production a l'exploitation 39 3 Dysfonctionnements inventoriés ou présumés 41 4 Origine des dysfonctionnements, imputation causale et points de vigilance 63 4.1. Description de la matrice 63 4.1.1 Les dysfonctionnements 63 4.1.2 Les causes probables des dysfonctionnements 64 4.1.3 Présentation de la matrice 67 4.2. Origines des dysfonctionnements 69 4.2.1 Dysfonctionnements considérés du point de vue "citoyen" 69 4.2.2 Dysfonctionnements considérés du point de vue des utilisateurs et usagers 71 4.2.3 Dysfonctionnements considérés du point de vue gestionnaire 79 4.3. Points de vigilance 82 ANNEXE 1 Enquête auprès des Régions, des Départements, des Villes, … 85 E 2 Listes des personnes contactées de juin à septembre 2000 95 ANNEXE 3 Cahier des charges de la consultation pour la réalisation d’une étude sur le Recensement des dysfonctionnements récurrents dans les constructions publiques 96 BIBLIOGRAPHIE 100 Étude réalisée par Jacques ALLEGRET, animateur du comité scientifique de l'IPAA, et Yannick GUILLIEUX, programmateur. Remerciements à Éric DANIEL-LACOMBE (Essai EDL, architecte), Michel DUCROUX (MD ETC, économiste de la construction) et Jean-Marie GALIBOURG (MIQCP, architecte, urbaniste), pour l'accueil qu'ils nous ont fait. CERTU – Étude sur le recensement des dysfonctionnements récurrents dans les constructions publiques – réalisée par l'IPAA – Septembre 2000 page 3  Introduction Le présent rapport d’étude représente, par ses informations et réflexions, une contribution à l’élaboration d’un “guide” ou de tout autre support de réflexion que le CERTU se proposerait de rédiger à l’attention des “Conducteurs d’opération”. Ce guide, présentant une typologie des dysfonctionnements récurrents constatés en phase d’exploitation des Constructions publiques et proposant des hypothèses sur l’origine de ces dysfonctionnements, viserait, par l’énoncé de quelques “points de vigilance”, à prémunir les conducteurs d’opération contre la reproduction de ces dysfonctionnements. Ainsi, notre travail se présenterait de la façon suivante : • Engager un inventaire des dysfonctionnements les plus fâcheux et récurrents. Nous disons « engager » car, au-delà du délai qui nous est imparti, cet inventaire devrait être poursuivi notamment par la multiplication de « véritables » évaluations qui restent la meilleure modalité de repérage et de compréhension des dysfonctionnements. • Tenter une classification typologique de ces dysfonctionnements en considérant qu’une typologie intéressante suppose le croisement des catégories de faits constatés avec des catégories d’hypothèses relatives à leurs origines. • Tenter, en conséquence, de mettre au jour des hypothèses sur l’origine des dysfonctionnements, c’est-à-dire sur les causes et moments où ils sont générés dans le processus d'élaboration ou de réalisation des opérations. La vérification de ces hypothèses d’imputation causale ne fait pas l’objet de la présente étude, mais elle devrait être entreprise pour leur validation ou infirmation. • Déduire enfin de ce qui précède un certain nombre de “points de vigilance” attirant l’attention des conducteurs d’opération (entre autres) sur la nature et le moment des décisions ou actions susceptibles d’engendrer des dysfonctionnements dans l’exploitation des constructions publiques. L’évidence empirique selon laquelle des dysfonctionnements existent, peuvent être constatés, expliqués et combattus, ne va pas, toutefois, sans problèmes nécessitant une élucidation préalable : • Le terme “dysfonctionnement” peut être pris dans une acception très large (tout ce qui engendre des insatisfactions de toutes sortes) ou très restrictive, renvoyant à une doctrine fonctionnaliste. (cf. 1- Ce que l’on entendra par dysfonctionnement) • Le repérage puis la classification des dysfonctionnements en passe par leur observation directe ou par leur dénonciation par des tiers. Dans les deux cas entrent en jeu des systèmes de perception variables et des systèmes de références instables. (cf. 2- La perception différentielle des dysfonctionnements) • Certains des dysfonctionnements constatés peuvent porter sur les caractéristiques des espaces et des constructions, ce qui renvoie bien aux compétences et responsabilités légales des conducteurs d’opération. Mais d’autres peuvent mettre en cause l’opportunité même ou la localisation des opérations, ou encore l’organisation des services publics, ce qui renvoie soit à la compétence élargie des conducteurs d’op