Rapport d'information fait au nom de la Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur le débat d'orientation sur les finances publiques
S'appuyant sur les constatations du rapport de M. Pébereau Rompre avec la facilité de la dette publique, paru en décembre 2005, ce rapport étudie et présente des chiffres permettant de donner un ordre de grandeur des mesures à prendre pour redresser les finances publiques : pour ramener la dette publique à 40 % du PIB en 2030, il propose de réduire le déficit public à 1 % du PIB en 2011. Pour ce faire, 40 milliards d'euros seraient nécessaires (10 milliards étant issus de la législature actuelle), 30 milliards pourraient être consolidés : 10 milliards d'euros de moindre progression des dépenses de l'Etat, 10 milliards de moindre croissance des dépenses de sécurité sociale, 10 milliards de recettes fiscales et sociales supplémentaires. Cette dernière proposition induirait une nouvelle stratégie fiscale visant à augmenter le rendement des impôts et des contributions sociales et comprendrait la réduction des allègements de charges grâce à l'instauration d'une TVA sociale qui améliorerait l'attractivité de la France.
Paternité, pas d'utilisation commerciale, partage des conditions initiales à l'identique
Langue
Français
Extrait
N° 411
S É N A T
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 juin 2006
RAPPORT DINFORMATION FAIT au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur ledébatdorientationsur lesfinances publiques, ParM. Philippe MARINI, Sénateur, Rapporteur général.
( 1 ) C e t t e c o m m i s s i o n e s t c o m p o s é e d e :M . J e a n A r t h u i s ,p r é s i d e n t B l a u d e C M . M ; a r c M e l o t , M a s s i o n , D e n i s B a d r é , Th i e r r y F o u c a u d , A y me r i d e M o n t e s q u i o u , Y a n n G a i l l a r d , J e a n - P i e r r e M a s s e r e t , J o ë l B o u r d i n ,s i d e n t sv i c e - p r é P h i l i p p e A d n o t , ; M . K e l l e r , M M . M me F a b i e n n e F r a n ç o i s M i c h e l M o r e i g n e , T r u c y ,s e c r é t a i r e s M h i l i p p e a r i n i , M ; P . gr a p p o r t e u r é n é r a l u b a n , e r t r a n d A n g e l s , B e r n a r d A M ; B M . J a c q u e s B a u d o t , M me M a r i e - F r a n c e B e a u f i l s , M M . R o g e r B e s s e , M a u r i c e B l i n , M me N i c o l e B r i c q , M M . A u g u s t e C a z a l e t , M i c h e l C h a r a s s e , Y v o n C o l l i n , P h i l i p p e D a l l i e r , S e r g e D a s s a u l t , J e a n - P i e r r e D e me r l i a t , E r i c D o l i g é , J e a n - C l a u d e F r é c o n , Y v e s F r é v i l l e , P a u l G i r o d , A d r i e n G o u t e y r o n , C l a u d e H a u t , J e a n - J a c q u e s J é g o u , R o g e r K a r o u t c h i , A l a i n L a mb e r t , G é r a r d L o n g u e t , R o l a n d d u L u a r t , F r a n ç o i s M a r c , M i c h e l M e r c i e r , G é r a r d M i q u e l , H e n r i d e R a i n c o u r t , M i c h e l S e r g e n t , H e n r i T o r r e , B e r n a r d V e r a .
RÉSUMÉ DU PRÉSENT RAPPORT DINFORMATION.......................................................... 11
CHAPITRE PREMIER : LES FINANCES PUBLIQUES FACE AU MUR DE LA DETTE.....15......................................................................................................................................
I. LE CONTRASTE ENTRE UN DIAGNOSTIC À LONG TERME ALARMISTE ET UNE INSOUCIANCE GÉNÉRALE À COURT TERME...................................................... 16
A. DES PERSPECTIVES DAPOCALYPSE ? ............................................................................... 161. Le rapport Pébereau : une dette publique de 400 % du PIB en 2050 ?................................... 162. Un « scénario de crise » plus vraisemblable : une dette de lordre de 100 % du PIB en 2050 ?................................................................18................................................................
B. TROIS RAISONS POUR RÉDUIRE LE DÉFICIT PUBLIC ...................................................... 191. Parce que, sur 100 euros versés par le contribuable, 15 servent à payer la charge de la dette............................................................19........................................................................2. Parce que les générations futures devront déjà payer les retraites.......................................... 203. Parce quil faut restaurer, dès à présent, les « marges de manoeuvre » de lEtat................... 20
C. DES PROGRAMMES DE STABILITÉ « GLISSANTS » QUI NE VONT PAS AU-DELÀ DE DÉCLARATIONS DINTENTION .......................................................................... 221. Lobjectif de retour à léquilibre sans cesse reporté............................................................... 222. Le programme de stabilité 2007-2009 pas plus réaliste que les autres.................................... 24
II. DES PROGRÈS ENCORE INSUFFISANTS AU REGARD DES DIFFICULTÉS À VENIR........52..............................................................................................................................
A. LES ACQUIS ET LES LIMITES DE LA LÉGISLATURE ........................................................ 261. La stabilisation en volume des dépenses de lEtat et ses limites.............................................. 262. Des comptes sociaux encore mal maîtrisés en dépit dun premier coup darrêt...................... 35
B. LA NÉCESSITÉ DUNE DÉMARCHE GLOBALE ................................................................... 521. Les « sept piliers de la sagesse budgétaire » selon votre commission des finances : des préconisations proches de celles du rapport Pébereau..................................................... 522. La bonne gouvernance des finances publiques selon la Cour des comptes.............................. 563. Le repérage des leviers du changement et le balisage de lavenir........................................... 57
CHAPITRE DEUX : UN CAP CLAIR POUR NOS FINANCES PUBLIQUES : RÉDUIRE LE DÉFICIT PUBLIC À 1 % DU PIB DANS 5 ANS ET LA DETTE PUBLIQUE À 40 % DU PIB EN 2030................................................................5..9........................
I. UN POINT DE PASSAGE OBLIGÉ : AMÉLIORER LE SOLDE PUBLIC DE 40 MILLIARDS DEUROS DICI 2011.......................................................................................16
A. SE GARDER TANT DU LAXISME QUE DES DÉCLARATIONS DINTENTION ................. 611. Une croissance des dépenses des administrations publiques de lordre de 2 % par an en volume depuis plus de dix ans............................................16................................................2. Un scénario réaliste : ramener le déficit public à 1 % du PIB en 2011................................... 62
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B. TROUVER 30 MILLIARDS DEUROS SUPPLÉMENTAIRES DICI 2011 AU-DELÀ DESACQUISDELACTUELLELÉGISLATURE...................................................................64
II. LE REPÉRAGE DES ACTIONS POSSIBLES SUR LA DÉPENSE..................................... 64
A. LIRRÉALISME DUN EXCÉDENT STRUCTUREL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES.....................................................................................................................641. Le souhait du gouvernement : contenir les dépenses des collectivités territoriales pour favoriser lapparition dun excédent64...............................................................................2. Une hypothèse reconnue désormais comme irréaliste par le gouvernement............................ 663. La proposition du « rapport Pébereau » : stabiliser les dotations de lEtat en euros courants.................................................................................................................................67.
B. LENJEU CENTRAL POUR LETAT : LA MAÎTRISE DE SA MASSE SALARIALE............. 681. Le scénario du gouvernement dici 20099....6.............................................................................2. Dégager des économies en 2011 par rapport à la simple prolongation des tendances passées...................................................................................................................................78.
C. QUELLES SONT LES ÉCONOMIES ENVISAGEABLES EN MATIÈRE DE PROTECTIONSOCIALE?.......................................................................................................881. Un préalable : la clarification des responsabilités entre lEtat et la Sécurité sociale............. 882. Une problématique générale : la réintroduction de mécanismes régulateurs.......................... 903. Où sont les gisements déconomies concrètes ?....................................................................... 97
III. FAIRE SON CHOIX DANS LA « BOÎTE À OUTILS » DES RECETTES ET DES DÉPENSES........................................105.......................................................................................
A. RÉPARTIR LAJUSTEMENT ENTRE DÉPENSES DE LETAT, DÉPENSES DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE, ET AUGMENTATION DES RECETTES................................................................................................................................1051. 20 milliards deuros déconomies sur les dépenses : un montant quil serait peu réaliste de chercher à dépasser.............................5..01................................................................2. Une remise en cause du réalisme des programmations du gouvernement ?........7..10...................
B. COMMENT TROUVER 10 MILLIARDS DEUROS DE RECETTES SUPPLÉMENTAIRES?............................................................................................................1111. Un préalable : cesser dalléger les impôts de lEtat dun milliard deuros par an..................1142. Une voie à écarter : augmenter la TVA à lallemande115.............................................................3. Pour une nouvelle stratégie fiscale......................................................................................15.1..
EXAMEN EN COMMISSION.....................................................................................................321.
COMMUNICATION DE M. PHILIPPE MARINI, RAPPORTEUR GÉNÉRAL, SUR LE DÉBAT DORIENTATION BUDGÉTAIRE POUR 2007...................................................312..
AUDITION PRÉALABLE AU DÉBAT DORIENTATION BUDGÉTAIRE DE M. THIERRY BRETON, MINISTRE DE LÉCONOMIE, DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE, ET DE M. JEAN-FRANÇOIS COPÉ, MINISTRE DÉLÉGUÉ AU BUDGET ET À LA RÉFORME DE LETAT..............921................................................................
ANNEXES1.53.....................................................................................................................................1. A quels taux de croissance des dépenses correspondent les différentes économies envisagées ?............................................................................513................................................2. Observations sur la nomenclature budgétaire et les objectifs et indicateurs de performance7.1...........................................................................................................................4
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AVANT-PROPOS
Dresser, en cette fin de législature, les acquis de la période récente et les perspectives de nos finances publiques,dégager les lignes de force dune politique de reflux de la dette permettant à la France de relancer les réformessont les axes dun rapport dorientation budgétaire qui va au-, tels delà de la simple analyse de celui que le gouvernement a déposé sur Lévolution de léconomie nationale et sur les orientations des finances publiques. Deux facteurs apparaissent essentiels dans lanémie dont souffre léconomie française : le caractère ambivalent deleuro qui surprotège et anesthésie ; laugmentation de ladette qui traduit la propension de notre pays à reporter à plus tard lheure des décisions douloureuses. De ce point de vue, le rapport de M. Michel Pébereau1a le mérite de souligner queles Français ne pourront pas faire « comme sils ne savaient pas » et comme si la dette ne « pesait rien ». Au moment où devrait prendre fin la période de taux dintérêt historiquement bas, les réveils risquent dêtre très difficiles.
Ne pas céder à la facilité budgétaire En tout état de cause, il ne faudrait pas, pour votre rapporteur général, céder à la tentation des largesses2: évitons une politique de cadeaux, dont il serait illusoire de croire que ceux qui la feraient, en tireraient le bénéfice électoral, et qui ne pourrait que compliquer la tâche de ceux qui auront la charge du redressement des finances publiques du pays. En fin de législature, lhonneur et le devoir dun gouvernement, cest de ne pas compromettre lavenir. Ce que votre rapporteur général attend des responsables actuels, cest non seulement quils sabstiennent de faire despromesses à crédit mais, plus encore, quils fassent preuve desprit de responsabilité, en donnant aux finances publiques des orientations saines. Il y a là lemeilleur placement du point de vue de lintérêt du pays. Pour avancer et, plus encore, pour rebondir, il convient de disposer dun sol stable. De ce point de vue, votre commission des finances ne peut que se féliciter des options prises par le gouvernement dans le rapport sur les orientations budgétaires pour 2007.
1la facilité de la dette publique », rapport au ministre de Pébereau, « Rompre avec Michel léconomie, des finances et de lindustrie, décembre 2005. 2Rapport dinformation n° 313 (2005-2006) de M. Philippe Marini.
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Il fait dabord un pas supplémentaire vers la norme de progression des dépenses « zéro valeur » préconisée par le rapport de M. Michel Pébereau, en présentant unbudget 2007 zéro qui, pour la première fois, ira au-delà du « volume » en voyant saun point en deçà de linflationcroissance limitée à . Remarquons également que le gouvernement a ajusté en baisse son objectif de déficit pour 2006, qui passerait donc à 2,8 points de PIB, dès lors le déficit public de 2005 sest finalement établi à 2,9 points de PIB. Il y faut y voir la manifestation dune détermination dautant plus louable que, même si lexécution des premiers mois de 2006 laisse espérer un surplus les projections de votre commission des finances sont pour linstant en ligne avec celles du gouvernement , labsence de recettes exceptionnelles rend lobjectif particulièrement ambitieux.
Intégrer dans le raisonnement linterdépendance des comptes de lEtat et de la Sécurité sociale Au surplus, la réalisation de cet objectif dépend largement des comptes sociaux. Pour ce qui est de 2006, la commission des comptes de la sécurité sociale a souligné, lors de sa réunion du 8 juin dernier, que ceux-ci pourraient bien faire apparaître une dérive de lONDAM de quelque 600 millions deuros. Par ailleurs, le gouvernement espère que les légères révisions à la baisse des soldes 2006 de la CNAV et de la CNAF seront compensées par une situation de lUNEDIC meilleure quescomptée. Cette interdépendance conforte le choix du Sénat dorganiser, cette année,seule et même discussion pour les débats dorientationune budgétaire et dorientation des finances sociales, consacrant lanécessité dune vision consolidée de lévolution des finances publiques en et, particulier des déficits, au regard certes du respect du traité de Maastricht mais aussi de leur soutenabilité pour léconomie française.
Amorcer un effort nécessaire de pédagogie budgétaire Pour ce qui concerne le moyen terme, votre commission des finances tient à saluer la démarche consistant à proposer à la représentation nationale dadhérer à unEngagement national de désendettement. Il sagit effectivement dunepriorité nationale siveut accroître les marges de manuvre dont lon nous avons besoin pour préparer lavenir. Un tel engagement passe par létablissement dun constat partagé un certain consensus semble se faire jour sur le caractère insoutenable de lévolution de lendettement du pays ainsi que par la recherche plus difficile, il est vrai de convergences sur les moyens. La conférence nationale des finances publiques mais aussi, tout simplement, le Parlement ont un rôle essentiel à tenir dans la mise en uvre dunepédagogiequi doit accompagner
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unepolitique de rigueur budgétaire certes,mais aussi de rigueur tout court en termes de cohérence et de sens des responsabilités. A cet égard, votre commission des finances ne peut quadhérer aux «règles de gouvernance vertueuses et stables» au demeurant proches de celles quelle avait exposées, lannée dernière, quand elle avait présenté les « sept piliers de la sagesse budgétaire »1 que met en avant le rapport déposé par le gouvernement en vue du présent débat dorientation budgétaire : - lamobilisation de lEtat et des administrations de sécurité sociale pour revenir rapidement en dessous du « solde stabilisant de la dette »et réduire le taux dendettement des administrations publiques ; - larecherche déconomies structurelles, qui devraient permettre, notamment sur la base de la centaine daudits de modernisation déjà engagés, de maîtriser la dépense publique ; lamélioration de la gouvernance en mode LOLF, au sujet de -laquelle votre commission des finances note avec intérêt le souci du gouvernement de valoriser la performance lors des arbitrages internes aux ministères mais, surtout, tient à saluer sa volonté de mieuxprendre en compte des dépenses fiscales dans la procédure budgétaire. Cette stratégie de désendettement à moyen terme proposée par le gouvernement, satisfaisante dans ses principes,doit subir une forme de test de cohérenceAu-delà des mesures de court terme,. il convient de sinterroger tant sur le réalisme des objectifs et donc des efforts quelle assigne à la collectivité,que sur la faisabilité du cheminement quelle propose.Ne pas se contenter de la réduction annoncée du nombre de fonctionnaires A court terme, votre commission des finances ne peut que saluer lattitude responsable du gouvernement. Non seulement il articule ses propositions autour dune stratégie déterminée de réforme de lEtat, mais encore, il prend le risque dafficher des objectifs en matière demploi publicqui montrent quen dépit dune conjoncture préélectorale,le gouvernement est décidé, enfin, à saisir lopportunité que constitue le départ en retraite des premières cohortes de la génération du baby boom. Votre rapporteur général voudrait, demblée,relativiser cet objectifqui apparaît comme résultante dune politique active de gestion des la ressources humainesde lEtat. Sagissant, en outre, non pas de postes mais déquivalents temps plein, il doit être clair quela réductionne représente pas des suppressions de postes maisconstitue le solde dopérations de sens contraire: desnon-
1Rapport d'information n° 444 (2004-2005) de M. Philippe Marini.
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remplacements de départs en retraite à concurrence dun peu plus de 19.000 emplois et desaffectations de moyens nouveaux en personnel dans dautres secteurs à concurrence de 4.000 emplois. Bref, il sagit dune opération de redéploiement ayant pour objet de tenir compte de lévolution des besoins et de lorganisation du travail. Le gouvernement prend en quelque sorte acte de ce que, comme toutes les organisations,lEtat doit sadapter à son environnement; il ne peut considérer que son mode de fonctionnement est figé une fois pour toutes et quil peut persévérer dans son être comme sil était dans une bulle. Cet effort, aussi méritoire, soit-il est dailleurs relatif, puisquilne conduira quà effacer un tiers des créations demplois intervenues au cours de la précédente législature. Au surplus, il intègrea prioriau moins en ce qui concerne la défense la suppression de postes non pourvus, ce qui signifie quil est moins ambitieux quil ny paraît. Dans le corps du présent rapport dinformation, votre rapporteur général sest efforcé, chiffres à lappui, de montrer quil était indispensable de faire preuve dun volontarisme sans faiblesse en matière de politique de la fonction publique, si lon voulait se donner une chance de réduire le déficit et lendettement publics à un niveau soutenable :selon les calculs de votre commission des finances, une stricte politique de maîtrise de la masse salariale de la fonction publique permettrait de gagner 5 milliards deuros à lhorizon 2011. Préparer un sol stable pour la prochaine législature tout en ménageant lavenir Le présent gouvernement semble en passe de sacquitter de cette tâche en ne faisant peser aucune hypothèque sur la marge de manuvre de la nouvelle majorité qui sortira des urnes en 2007. Il doit prolonger cetteattitude sérieuseen adoptant uneposition minimaliste sur le volet recettes. Il nest plus temps, selon votre rapporteur général,pour engager des réformes denvergure. Celles-ci supposent une phase de maturation, de mise au point et, bien entendu, de discussion que le présent gouvernement nest pas en mesure de mener à bien dans le temps limité qui lui reste. En particulier, il esttrop tard, selon votre rapporteur général,pour chercher à donner des suites immédiates aux travaux sur lélargissement de lassiette des cotisations employeurs de la sécurité sociale. Le gouvernement a par ailleurs suffisamment de « pain sur la planche » aveclachèvement des réformessouvent importantes quil a entreprises, quil sagisse de la taxe professionnelle, de limpôt sur les sociétés ou de limpôt sur le revenu. Avec modestie du fait du caractère encore trop général des informations techniques sur lesquelles il peut sappuyer, le présent rapport entend contribuer au débat en livrant à lopinion unexercice de cadragepermettant de chiffrer de façon aussi cohérente que possible,lordre de
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grandeur des mesures de nature à permettre le redressement de nos finances publiques. Un certain nombre de choses ont déjà été faites. Mais, dans un contexte mondialisé celui, quinavance pas plus vite que les autres, recule. Cest vrai pour lEurope de la zone euro en général, et pour la France en particulier. Notre pays risque dêtre décroché du peloton sil ne trouve pas en lui-même lénergie dun nouvel élan, dont le socle est à lévidence constitué par des finances publiques saines. Il est maintes manifestations de cette interdépendance entre sphère réelle et sphère financièrequi montre quele laisser-aller est sanctionné comme en témoigne lexemple de la Hongrie1. Votre commission des finances souligne, sans vouloir alimenter la morosité et linquiétude naturelles des Français, quil est des signes comme ledéséquilibre du commerce extérieursur la nature duquel votre rapporteur général est en train de se pencher qui pourraient faire penser que la France est sur la mauvaise pente et quelle doit avoir lecourage de procéder à des réformes de structures radicales.La conduite du changement passe par une série détapes : un diagnostic sans concession mais dont il convient de sassurer quil soit autant que possible partagé, le repérage des points de nature à servir de leviers du changement, le balisage de lhorizon des possibles, autant déléments qui devraient permettre, à travers la poursuite dun effort de pédagogie, decréer la confiance dont la France a besoin pour rétablir ses finances publiques et retrouver la croissance.
1 la communication de votre rapporteur général devant votre commission des finances du Cf. 14 juin 2006, consacrée au compte-rendu de sa mission en Hongrie et qui va donner lieu à la publication dun rapport dinformation n° 403 (2005-2006).