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Rapport d'information déposé par la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, sur la Constitution européenne

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Le 18 juin 2004, le Conseil européen a conclu un accord sur la Constitution européenne, deux ans après le début du processus lancé par Valéry Giscard d'Estaing avec la création de la Convention. Le rapport présente les principales dispositions de la Constitution ainsi que les modifications apportées par la Conférence intergouvernementale au projet élaboré par la Convention.

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Publié le 01 juillet 2004
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Langue Français
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N° 1710
_______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
erEnregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 1 juillet 2004.
RAPPORT D’INFORMATION
DÉPOSÉ
PAR LA DÉLÉGATION DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE
POUR L’UNION EUROPÉENNE (1),
sur la Constitution européenne,
ET PRÉSENTÉ
PAR M. PIERRE LEQUILLER,
Député.
________________________________________________________________
(1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page.La Délégation de l’Assemblée nationale pour l’Union européenne est composée
de : M. Pierre Lequiller, président ; MM. Jean-Pierre Abelin, René André,
Mme Elisabeth Guigou, M. Christian Philip, vice-présidents ; MM. François
Guillaume, Jean–Claude Lefort, secrétaires ; MM. Alfred Almont, François
Calvet, Mme Anne-Marie Comparini, MM. Bernard Deflesselles, Michel
Delebarre, Bernard Derosier, Nicolas Dupont-Aignan, Jacques Floch, Pierre
Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Daniel Garrigue, Michel Herbillon, Marc
Laffineur, Jérôme Lambert, Edouard Landrain, Robert Lecou, Pierre Lellouche,
Guy Lengagne, Louis-Joseph Manscour, Thierry Mariani, Philippe Martin,
Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, André Schneider, Jean-Marie
Sermier, Mme Irène Tharin, MM. René-Paul Victoria, Gérard Voisin.- 3 -
SOMMAIRE
_____
Pages
AVANT-PROPOS DE M. PIERRE LEQUILLER,
Président de la Délégation pour l’Union
européenne, ancien membre titulaire de la
Convention européenne.......................................................9
AVANT-PROPOS DE M. JACQUES FLOCH,
Député, ancien membre suppléant de la Convention
européenne..........................................................................13
PREMIERE PARTIE : LA CONFIRMATION DES
PRINCIPAUX ACQUIS DE LA CONVENTION ...................17
I. LE RESPECT DES EQUILIBRES DU PROJET
ELABORE PAR LA CONVENTION .............................19
A. Le préambule et l’absence de référence aux valeurs
chrétiennes.............................................................................19
1) L’absence de référence aux valeurs chrétiennes.....................19
2) La suppression de la citation de Thucydide ............................20
B. Les signes de l’Union ............................................................21
C. L’architecture institutionnelle.............................................21
1) Une présidence stable du Conseil européen ............................21
2) La désignation du Président de la Commission ......................23- 4 -
3) Le ministre européen des affaires étrangères .........................23
D.La reconnaissance explicite de la personnalité
juridique ................................................................................25
E. La répartition des compétences ...........................................26
1) La classification des compétences ............................................26
2) La clause de flexibilité...............................................................27
3) L’instauration d’un mécanisme de contrôle du respect
du principe de subsidiarité .......................................................27
F. Une meilleure prise en compte du rôle des parlements
nationaux ...............................................................................28
1) Les deux protocoles sur le rôle des Parlements
nationaux et sur l’application des principes de
subsidiarité et de proportionnalité...........................................28
2) Les autres dispositions de la Constitution relatives à
l’association des parlements nationaux ...................................29
G. La simplification des instruments et des procédures.........30
1) La réduction du nombre d’instruments juridiques................30
2)La généralisation de la « procédure législative
européenne » ..............................................................................31
H. La confirmation d’un droit d’initiative populaire.............33
I. La clause de solidarité ..........................................................33
J. La clause de retrait volontaire de l’Union..........................34
II.LES COMPLEMENTS ET PRECISIONS
APPORTEES PAR LA CONFERENCE
INTERGOUVERNEMENTALE .....................................35
A. Les valeurs de l’Union ..........................................................35
1) La mention expresse de l’égalité entre les femmes et les
hommes.......................................................................................35
2) Le respect du droit des personnes appartenant à des
minorités.....................................................................................36
3) La protection et le bien-être des animaux ...............................37- 5 -
B. Les objectifs de l’Union ........................................................37
C. L’égalité des Etats membres devant la Constitution .........38
D. L’ajout de nouveaux domaines d’action.............................38
1) La santé publique ......................................................................38
2) Le tourisme ................................................................................39
3) Le sport.......................................................................................40
E. La portée de la primauté du droit de l’Union ....................40
F. La constitutionnalisation de la Charte des droits
fondamentaux........................................................................41
G. Les services d’intérêt général...............................................42
H. La sauvegarde de l’exception culturelle dans le cadre
de la politique commerciale commune................................42
I. Les Territoires d’Outre-Mer43
SECONDE PARTIE : LES PRINCIPALES
MODIFICATIONS APPORTEES AU PROJET
ELABORE PAR LA CONVENTION .......................................45
I. LES TERMES DU NOUVEAU COMPROMIS
INSTITUTIONNEL...........................................................47
A. La composition de la Commission.......................................47
B. La définition de la majorité qualifiée..................................49
1) Le relèvement des seuils............................................................49
2) La définition d’une minorité de blocage50
3) L’introduction d’un mécanisme de « Ioannina »....................51
C. La composition du Parlement européen .............................51
D. Le Conseil de l’Union ...........................................................52
a) La suppression du Conseil législatif.......................................52
b) Le maintien de la présidence tournante pour les
formations sectorielles du Conseil .........................................53- 6 -
E. Le régime juridique des coopérations renforcées ..............54
1) La décision de recourir à une coopération renforcée.............54
2) L’application de la « clause passerelle » à l’intérieur des
coopérations renforcées.............................................................56
F. La procédure budgétaire......................................................56
1) Concernant les ressources propres ..........................................56
2) Cot les dépenses : le rééquilibrage des pouvoirs
entre le Parlement européen et le Conseil dans le cadre
de la procédure budgétaire annuelle........................................58
G. La procédure de révision de la Constitution ......................60
1) La procédure ordinaire de révision s’appliquant à
toutes les parties de la Constitution .........................................60
a)Une procédure lourde : la convocation d’une
Convention puis d’une Conférence
intergouvernementale .............................................................60
b) Une procédure allégée pour les révisions ne justifiant
pas la convocation d’une Convention ....................................61
2) Une procédure simplifiée pour la modification des
dispositions relatives aux politiques et actions internes
de l’Union ...................................................................................61
3) La clause passerelle : le passage de l’unanimité à la
majorité qualifiée et de la procédure législative spéciale
à la procédure législative ordinaire..........................................62
II.LA LIMITATION DU CHAMP DE LA
MAJORITE QUALIFIEE ................................................65
A. Les clauses de « frein » et d’« accélérateur » prévues
dans le domaine de la coopération judiciaire en
matière pénale .......................................................................65
B. Le maintien de l’unanimité dans le domaine fiscal............66
C. L’instauration d’une « clause d’appel » dans le
domaine de la sécurité sociale ..............................................66
D. Le maintien de l’unanimité pour l’adoption du cadre
financier pluriannuel ............................................................67- 7 -
III. LA DEFINITION ET LES MODALITES DE
MISE EN ŒUVRE DES POLITIQUES DE
L’UNION ............................................................................69
A. La politique sociale ...............................................................69
1) L’instauration d’une clause sociale transversale....................69
2) La constitutionnalisation du sommet social tripartite
pour la croissance et l’emploi ...................................................70
B. L’espace de liberté, de sécurité et de justice.......................71
1) Eurojust et le Parquet européen ..............................................71
a) Les compétences d’Eurojust71
b) Un parquet européen aux compétences plus limitées.............71
2) La dérogation supplémentaire accordée au Royaume-
Uni et à l’Irlande........................................................................72
C. La gouvernance économique................................................72
1) Les dispositions propres aux Etats membres de la zone
euro .............................................................................................72
2) L’adhésion de nouveaux pays à l’euro.....................................73
3) La déclaration sur le Pacte de stabilité et de croissance ........73
4) Les mesures relatives aux déficits excessifs.............................74
D. La politique de sécurité et de défense commune................74
1) Les précisions apportées à la clause de défense mutuelle ......75
2) Le régime juridique de la « coopération structurée
permanente »..............................................................................76
3) Les objectifs de la coopération structurée permanente :
une étape supplémentaire vers une défense intégrée
(protocole sur la coopération structurée permanente)...........76
CONCLUSION........................................................................79
TRAVAUX DE LA DELEGATION .....................................81
• Réunion du mardi 25 mai 2004 : audition de M. Pierre
Sellal, ambassadeur, représentant permanent de la
France auprès de l’Union européenne ................................81
er• Réunion du mardi 1 juin 2004 : audition de
M. Michel Barnier, ministre des affaires étrangères.........93- 8 -
• Réunion du mardi 22 juin 2004 : audition de
Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée aux
affaires européennes, sur les conclusions du Conseil
européen de Bruxelles des 17 et 18 juin 2004 ...................101
ANNEXES..............................................................................117
Annexe 1 : Compte rendu de la mission effectuée au
Danemark par M. Guy Lengagne, les 7 et 8 mars
2004, sur le suivi de la Conférence
intergouvernementale.........................................................119
Annexe 2 : Constitution européenne.......................................127- 9 -
AVANT-PROPOS DE M. PIERRE LEQUILLER,
Président de la Délégation pour l’Union européenne,
ancien membre titulaire de la Convention européenne
Le 18 juin 2004, les chefs d’Etat et de gouvernement ont
conclu un accord sur la Constitution européenne. Cette date, pour le
moins symbolique, restera gravée dans l’histoire de la construction
d’une Europe unie. Elle marque la naissance de l’Europe politique
et d’une ambition commune au service de 450 millions de citoyens.
A Bruxelles, les dirigeants de l’Union ont pris la mesure de
leurs responsabilités, quelques jours seulement après des élections
européennes marquées par un taux d’abstention élevé et
particulièrement préoccupant dans les nouveaux pays membres.
L’Europe est souvent mal comprise et mal aimée, en quête d’une
vision et d’un projet fédérateur. Les querelles de pouvoir ont assez
duré soulignant que nous avons plus que jamais besoin, en Europe,
d’institutions stables et pérennes au service de politiques
ambitieuses. L’Europe du XXIe siècle ne pourra plus avancer
masquée.
L’accord du 18 juin est une étape historique, mais une étape
seulement, dans le cadre du processus lancé en décembre 2001
lorsque les dirigeants européens ont adopté la Déclaration de
Laeken qui a posé en termes clairs une série de questions
fondamentales pour l’avenir de l’Union : comment renforcer la
capacité d’impulsion de l’Union et donner un leadership et un
visage à l’Europe ? Selon quelles règles répartir les compétences
entre l’Union et les Etats membres ? Comment simplifier et rendre
compréhensible l’Europe auprès des citoyens ? Par quels moyens
rapprocher l’Europe des peuples et améliorer son fonctionnement
démocratique ? En d’autres termes, cette Déclaration traçait la voie
vers une Constitution de l’Union avec la convocation d’une
Convention que Valéry Giscard d’Estaing saura présider avec brio.- 10 -
Ce fut une aventure politique et humaine passionnante :
pendant dix sept mois, du 28 février 2002 au 18 juillet 2003, la
Convention a travaillé à écrire la première Constitution de l’Europe.
J’ai eu l’honneur d’y représenter l’Assemblée nationale et nous
avons toujours gardé à l’esprit cette question essentielle : l’Europe,
pour quoi faire ? Au cours de son existence, la Convention a
traversé plusieurs épreuves, dont la plus difficile fut la division des
Européens sur la guerre en Irak. A aucun moment pourtant, nous
n’avons dévié des objectifs communs à l’immense majorité des
conventionnels : bâtir l’Europe pour assurer la sécurité des peuples,
promouvoir nos valeurs dans un monde toujours plus incertain,
soutenir une croissance économique durable et respectueuse de
l’environnement dans le contexte de la mondialisation ; en d’autres
termes, construire et transmettre un patrimoine aux générations
futures.
La Conférence intergouvernementale s’est ouverte à Rome le 4
octobre 2003 dans un climat d’incertitude, parfois de défiance,
marqué par l’opposition de deux pays, l’Espagne et la Pologne, au
compromis institutionnel que proposait la Convention. L’échec
retentissant du Conseil européen du 13 décembre 2003 allait plonger
l’Union dans le doute et l’avenir de la Constitution semblait bien
compromis. C’est une nouvelle fois dans l’épreuve que les
Européens se sont rassemblés et les attentats tragiques de Madrid
ont relativisé les querelles institutionnelles. Grâce à l’habileté de la
présidence irlandaise, et en particulier à celle de M. Bertie Ahern à
qui je souhaite rendre hommage, les Vingt-cinq ont progressé dans
la voie d’un accord acceptable par tous. La Constitution adoptée le
18 juin représente le meilleur compromis possible au regard des
positions exprimées par les uns et par les autres. Valéry Giscard
d’Estaing s’est d’ailleurs réjoui de constater que la Conférence
intergouvernementale a repris à son compte 90% du projet de la
Convention. La Constitution comporte des avancées sans précédent
notamment en termes de démocratisation et d’efficacité de
l’architecture institutionnelle, grâce à une plus grande capacité
décisionnelle.
L’Europe a toujours avancé. La Constitution du 18 juin est un
excellent texte ; elle n’est ni de droite, ni de gauche : elle est le
reflet de la diversité qui caractérise vingt-cinq pays qui veulent
mettre en commun ce qu’ils ont de meilleur. Certains progrès
sensibles ont été réalisés par rapport au texte de la Convention,