Rapport d'information déposé par la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne sur le monopole des jeux au regard des règles communautaires
Pour la France - et certains Etats membres de l'Union européenne - la réglementation des jeux constitue une mesure de police relevant de la matière pénale et donc des autorités nationales. Jusqu'à la fin des années 1990, la Cour de justice voyait dans les jeux une activité soumise à la libre prestation des services, reconnaissant cependant une marge d'appréciation aux Etats dans la détermination des objectifs et des moyens de leur politique en matière de jeu, lorsque des raisons d'intérêt général étaient en cause (risque de fraude, lutte contre le crime organisé). Au début des années 2000, la Cour a fait prévaloir le respect de la libre prestation des services et introduit une logique de libéralisation qui a touché le marché en expansion des paris sur internet. S'appuyant sur les décisions de la Cour, la Commission a ouvert des procédures à l'encontre de plusieurs Etats membres, montrant ainsi la négation de la souveraineté des Etats et risquant un affaiblissement de ces Etats. Le rapport estime urgente l'instauration d'un cadre qui soit à la hauteur des enjeux ; il souhaite réaffirmer la primauté des Etats, prendre en compte la « planète Internet » afin de concilier la nécessité d'un contrôle fort des Etats et la promotion du « jeu responsable » en mettant en place une politique de prévention du jeu addictif et préservant les sources de financement de la filière hippique et des bonnes causes.
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Langue
Français
Extrait
ASS
N° 693 _______
EMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 TREIZIEME LEGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 6 février 2008
RAPPORT D'INFORMATION
DÉPOSÉ
PAR LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE POUR L'UNION EUROPÉENNE (1),
surle monopole des jeux au regard des règles communautaires,
ET PRÉSENTÉ
PARMM. EMILEBLESSIGETJACQUESMYARD, Députés.
________________________________________________________________ (1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page.
La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de :M. Pierre Lequiller,président; MM. Daniel Garrigue, Michel Herbillon, Thierry Mariani, Pierre Moscovici,vice-présidents Jacques; MM. Desallangre, Jean Dionis du Séjour,secrétaires ;MM.Alfred Almont, Jérôme Bignon, Emile Blessig, Mme Chantal Brunel, MM. Christophe Caresche, Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Daniel Fasquelle, Pierre Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Jean-Claude Fruteau, Hervé Gaymard, Guy Geoffroy, Mmes Annick Girardin, Elisabeth Guigou, MM. Régis Juanico, Mme Marietta Karamanli, MM. Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Robert Lecou, Céleste Lett, Noël Mamère, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, Mme Odile Saugues, MM. André Schneider, Philippe Tourtelier, Gérard Voisin.
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SOMMAIRE _____
Pages
Résumé des propositions des rapporteurs...........................7
I.GOUVERNES PAR LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITE, LES JEUX SONT ASSUJETTIS A DES REGLEMENTATIONS VARIABLES AU SEIN DE LUNION EUROPEENNE ............................. 23A.La spécificité du secteur des jeux ........................................231)La reconnaissance par la jurisprudence dune large marge dappréciation des Etats membres ............................... 23a)La faculté ouverte aux Etats dinstituer une réglementation ........................................................................ 23(1)La licéité des limitations apportées au principe de libre prestation des services............................................... 23(2)Des limitations toutefois encadrées................................... 25b)Le choix par les Etats des moyens de mise en uvre de leur réglementation................................................................. 27
2)
Lexclusion des jeux dargent et de hasard de certaines législations communautaires..................................................... 29
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a) 2000 sur le commerce juinLa directive 2000/31 du 8 électronique ............................................................................ 29b)La directive 2006/123 du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur............................................ 29
B.La diversité des législations existantes ................................301)Louverture à la concurrence à Malte et au Royaume-Uni............................................................................................... 30a)Lambition de concilier ouverture et efficacité du contrôle des opérateurs ........................................................... 30(1) 30Une large ouverture...........................................................(2) 32Un contrôle étroit des opérateurs ......................................b) 38Une ouverture, source de dérives ...........................................(1)Lassimilation du jeu à une activité économique ordinaire ............................................................................ 38(2)Laggravation des distorsions de concurrence au sein de lUnion.......................................................................... 40
2)
Le maintien de régimes de droits exclusifs dans plusieurs Etats membres ........................................................... 41a) 41Des régimes différenciés ........................................................(1)Linstauration dun régime de monopole sur lensemble des segments de jeux : Finlande, Suède.......... 41(2)Des régimes combinant monopole et autorisations : Italie, Allemagne et France ............................................... 43b)Des objectifs communs .......................................................... 52(1)La nécessité de garantir un niveau élevé de protection de lordre public et de lordre social ................ 52(2) ..................... 53Le financement dactivités dintérêt général
II.LAFFIRMATION DUNE LOGIQUE DE LIBERALISATION.......................................................... 55
A.Une rupture initiée par la jurisprudence et amplifiée par la Commission ................................................................551)Ladoption dune jurisprudence prétorienne par la Cour de justice relayée par les juridictions des autres Etats membres ........................................................................... 55a)La remise en cause de la marge dappréciation des Etats membres ................................................................................. 55(1)La prise en compte des atteintes à la liberté détablissement.................................................................. 56(2)Une approche extensive des restrictions à la libre prestation des services ....................................................... 60(3)Le contrôle resserré des objectifs poursuivis par les Etats................................................................................... 61b)Un revirement jurisprudentiel dimportance .......................... 63
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(1)Lalignement des Cours de cassation française et italienne sur la Cour de justice .......................................... 63(2)La position nuancée de la Cour constitutionnelle fédérale dAllemagne et de la Cour de lAELE (Association européenne de libre échange)....................... 662)La volonté de la Commission dinstrumentaliser le revirement jurisprudentiel de la Cour de justice.................... 70a)Lobjectif ancien poursuivi par la Commission de parvenir à une réglementation libérale du secteur des jeux ......................................................................................... 71b)Louverture de procédures à lencontre de plusieurs Etats membres ........................................................................ 72
B.Une évolution très préoccupante .........................................771) 77négation de la souveraineté des Etats ......................La claire a)Un cas décole : limbroglio italien ........................................ 77b) 79Les débats intervenus dans les autres Etats membres ............(1) ................................. 79La défense vigoureuse du monopole(2)Lintense contestation du monopole ................................. 832)Le risque dun affaiblissement accru des Etats ...................... 86a)Les changements révolutionnaires introduits par internet ...... 86(1)Internet met en échec lapplication des lois nationales........................................................................... 86(2) 88La mondialisation des infractions économiques ...............(3)Internet : un facteur contribuant à lextension du jeu pathologique ...................................................................... 90b)Laggravation inévitable des dérives dinternet du fait de cette logique de libéralisation ............................................ 93
III.LURGENTE NECESSITE A INSTAURER UN CADRE QUI SOIT A LA HAUTEUR DES ENJEUX ............................................................................ 95
A. ........................................96Réaffirmer la primauté des Etats1)La consécration expresse de la spécificité des jeux et de leur clair assujettissement au principe de subsidiarité .......... 96a) .................. 96Pour un accord intergouvernemental à vingt-septb) ......... 97une déclaration de la France au Conseil européenPour 2) ......... 98du principe de la reconnaissance mutuelleLexclusion
B.Prendre en compte la Planèteinternet afin de concilier la nécessité dun contrôle fort des Etats et la promotion du jeu responsable .............................................981)Pour une ouverture maîtrisée ................................................... 98
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a) mise en place dun :Délivrance de licences nationales cahier des charges strict.......................................................... 99b)Promouvoir loffre licite....................................................... 100c)nécessaire mise en place dun organe de contrôle........... 101La d)Lutter contre loffre illicite................................................... 101(1)Linterdiction des paris à la cote pour les paris sportifs............................................................................. 101(2)Le strict encadrement de la publicité............................... 102(3)Le blocage des sitesinternet........................................... 102(4)Le blocage des transactions bancaires illégales .............. 103e) 103Instituer une coopération internationale très étroite .............2) ............................................... 104Promouvoir le jeu responsablea)Mettre en place une politique cohérente des jeux et une réelle politique de prévention du jeu addictif pathologique ......................................................................... 104 (1) 104Une ardente obligation pour les Etats .............................(2) 105La responsabilité des opérateurs .....................................b)Développer des actions de sensibilisation dans la population............................................................................. 106
3)Préserver les sources de financement de la filière hippique et des bonnes causes ................................................ 106
Annexe 1 : Personnes entendues par les rapporteurs ...........115
Annexe 2 : Dispositif des principaux arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes rendus dans le domaine des jeux et paris ...................................................125
Annexe 3 : Dispositions des directives 2000/31 du 8 juin 2000 sur le commerce électronique et 2006/123 du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur excluant les jeux dargent de leur champ dapplication........................................................................129
Annexe 4 : Données statistiques sur le marché des jeux .......131
Annexe 5 : Principales dispositions du droit français régissant les jeux .................................................................133
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Résumé des propositions des rapporteurs
I. REAFFIRMER LA PRIMAUTE DES ETATS
1. Consécration expresse de la spécificité des jeux et de leur clair assujettissement au principe de subsidiarité
a) Pour un accord intergouvernemental européen à 27
b) Pour une déclaration de la France au Conseil européen
2. Exclusion du principe de reconnaissance mutuelle
II.PRENDREENCOMPTELAPLANETEINTERNETAFINDECONCILIER CONTROLE FORT DES ETATS ET PROMOTION DU JEU RESPONSABLE ET DE PRESERVER LE FINANCEMENT DE LA FILIERE HIPPIQUE ET DES BONNES CAUSES
1. Pour une ouverture maîtrisée
a) Délivrance de licences nationales à travers la mise en place dun cahier des charges strict b) Promouvoir loffre licite c) Mettre en place un organe de contrôle des jeux d) Lutter contre loffre illicite (1) Linterdiction des paris à la cote pour les paris sportifs
(2) Le strict encadrement de la publicité
(3)Leblocagedessitesinternetillégaux
(4) Le blocage des transactions financières illégales
e) Instituer une coopération internationale très étroite 2. Promouvoir le jeu responsable
a) Mettre en place une politique cohérente des jeux et une réelle politique de prévention du jeu addictif pathologique (1) Une ardente obligation pour les Etats
(2) La responsabilité des opérateurs
b) Développer des actions de sensibilisation dans la population (3) Préserver le financement de la filière hippique et des bonnes causes
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Zusammenfassung der Vorschläge der Berichterstatter
I. BEKRÄFTIGUNG DES VORRANGS DER STAATEN
1. Ausdrückliche Festschreibung, dass die Spiele besondere Merkmale aufweisen und dem Grundsatz der Subsidiarität unterliegen
a) Befürwortung eines europäischen Regierungsabkommens der 27 Mitgliedstaaten
b) Befürwortung einer Erklärung Frankreichs im Europäischen Rat
2. Ausschluss des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung
II.MU,TENRENIEBEISHCÜRKCGNDITUGLANEESPINTETENSTRENGE KONTROLLE DER STAATEN UND DIE FÖRDERUNG EINES VERANTWORTUNGSBEWUSSTEN SPIELS MITEINANDER IN EINKLANG ZU BRINGEN UND DIE FINANZIERUNG VON PFERDEWETTEN UND WOHLTÄTIGKEITSVERANSTALTUNGEN AUFRECHTZUERHALTEN 1. Befürwortung einer kontrollierten Öffnung
a) Erteilung nationaler Lizenzen mittels eines strengen Lastenhefts
b) Förderung des legalen Angebots
c) Einrichtung eines Organs zur Kontrolle der Spiele
d) Bekämpfung des illegalen Angebots
(1) Verbot von Buchmacherwetten bei Sportwetten
(2) Strikte Reglementierung der Werbung
(3)BlockierungderillegalenInternet-Seiten
(4) Blockierung der illegalen Finanztransaktionen
e) Begründung einer sehr engen internationalen Zusammenarbeit
2. Förderung eines verantwortungsbewussten Spiels
a) Verfolgung einer kohärenten Politik im Bereich der Spiele und einer wirklichen Politik zur Verhütung krankhafter Spielsucht (1)Strenge Verpflichtungen für die Staaten (2) Verantwortlichkeit der Betreiberb) Maßnahmen zur Sensibilisierung der Bevölkerung (3) Aufrechterhaltung der Finanzierung von Pferdewetten und Wohltätigkeitsveranstaltungen