Rapport d'information déposé par la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne sur le monopole des jeux au regard des règles communautaires

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Description

Pour la France - et certains Etats membres de l'Union européenne - la réglementation des jeux constitue une mesure de police relevant de la matière pénale et donc des autorités nationales. Jusqu'à la fin des années 1990, la Cour de justice voyait dans les jeux une activité soumise à la libre prestation des services, reconnaissant cependant une marge d'appréciation aux Etats dans la détermination des objectifs et des moyens de leur politique en matière de jeu, lorsque des raisons d'intérêt général étaient en cause (risque de fraude, lutte contre le crime organisé). Au début des années 2000, la Cour a fait prévaloir le respect de la libre prestation des services et introduit une logique de libéralisation qui a touché le marché en expansion des paris sur internet. S'appuyant sur les décisions de la Cour, la Commission a ouvert des procédures à l'encontre de plusieurs Etats membres, montrant ainsi la négation de la souveraineté des Etats et risquant un affaiblissement de ces Etats. Le rapport estime urgente l'instauration d'un cadre qui soit à la hauteur des enjeux ; il souhaite réaffirmer la primauté des Etats, prendre en compte la « planète Internet » afin de concilier la nécessité d'un contrôle fort des Etats et la promotion du « jeu responsable » en mettant en place une politique de prévention du jeu addictif et préservant les sources de financement de la filière hippique et des bonnes causes.

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Publié le 01 février 2008
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Langue Français
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ASS
 N° 693  _______
EMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 TREIZIEME LEGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 6 février 2008
RAPPORT D'INFORMATION
DÉPOSÉ
PAR LA DÉLÉGATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE POUR L'UNION EUROPÉENNE (1),
surle monopole des jeux au regard des règles communautaires,
ET PRÉSENTÉ
PARMM. EMILEBLESSIGETJACQUESMYARD, Députés.
 ________________________________________________________________ (1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page. 
La Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne est composée de :M. Pierre Lequiller,président; MM. Daniel Garrigue, Michel Herbillon, Thierry Mariani, Pierre Moscovici,vice-présidents Jacques; MM. Desallangre, Jean Dionis du Séjour,secrétaires ;MM.Alfred Almont, Jérôme Bignon, Emile Blessig, Mme Chantal Brunel, MM. Christophe Caresche, Bernard Deflesselles, Michel Delebarre, Daniel Fasquelle, Pierre Forgues, Mme Arlette Franco, MM. Jean-Claude Fruteau, Hervé Gaymard, Guy Geoffroy, Mmes Annick Girardin, Elisabeth Guigou, MM. Régis Juanico, Mme Marietta Karamanli, MM. Marc Laffineur, Jérôme Lambert, Robert Lecou, Céleste Lett, Noël Mamère, Jacques Myard, Christian Paul, Didier Quentin, Mme Odile Saugues, MM. André Schneider, Philippe Tourtelier, Gérard Voisin. 
- 3 -
 
SOMMAIRE  _____
 Pages
Résumé des propositions des rapporteurs...........................7 
Zusammenfassung der Vorschläge der
Berichterstatter...................................................................9 
Summary of the proposals by the rapporteurs.................11 
Yhteenveto esittelijöiden tekemistä ehdotuksista..........13 
Riassunto delle proposte dei relatori..................................15 
Sammanställning av rapportörernas förslag......................17 
INTRODUCTION.................................................................. 19 
I. GOUVERNES PAR LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITE, LES JEUX SONT ASSUJETTIS A DES REGLEMENTATIONS VARIABLES AU SEIN DE LUNION EUROPEENNE ............................. 23 A. La spécificité du secteur des jeux ........................................23 1) La reconnaissance par la jurisprudence dune large marge dappréciation des Etats membres ............................... 23 a) La faculté ouverte aux Etats dinstituer une réglementation ........................................................................ 23 (1) La licéité des limitations apportées au principe de libre prestation des services............................................... 23 (2) Des limitations toutefois encadrées................................... 25 b) Le choix par les Etats des moyens de mise en uvre de leur réglementation................................................................. 27 
2) 
Lexclusion des jeux dargent et de hasard de certaines législations communautaires..................................................... 29 
4 - -
a)  2000 sur le commerce juinLa directive 2000/31 du 8 électronique ............................................................................ 29 b) La directive 2006/123 du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur............................................ 29 
B. La diversité des législations existantes ................................30 1) Louverture à la concurrence à Malte et au Royaume-Uni............................................................................................... 30 a) Lambition de concilier ouverture et efficacité du contrôle des opérateurs ........................................................... 30 (1)  30Une large ouverture........................................................... (2)  32Un contrôle étroit des opérateurs ...................................... b)  38Une ouverture, source de dérives ........................................... (1) Lassimilation du jeu à une activité économique ordinaire ............................................................................ 38 (2) Laggravation des distorsions de concurrence au sein de lUnion.......................................................................... 40 
2) 
Le maintien de régimes de droits exclusifs dans plusieurs Etats membres ........................................................... 41 a)  41Des régimes différenciés ........................................................ (1) Linstauration dun régime de monopole sur lensemble des segments de jeux : Finlande, Suède.......... 41 (2) Des régimes combinant monopole et autorisations : Italie, Allemagne et France ............................................... 43 b) Des objectifs communs .......................................................... 52 (1) La nécessité de garantir un niveau élevé de protection de lordre public et de lordre social ................ 52 (2)  ..................... 53Le financement dactivités dintérêt général 
II. LAFFIRMATION DUNE LOGIQUE DE LIBERALISATION.......................................................... 55 
A. Une rupture initiée par la jurisprudence et amplifiée par la Commission ................................................................55 1) Ladoption dune jurisprudence prétorienne par la Cour de justice relayée par les juridictions des autres Etats membres ........................................................................... 55 a) La remise en cause de la marge dappréciation des Etats membres ................................................................................. 55 (1) La prise en compte des atteintes à la liberté détablissement.................................................................. 56 (2) Une approche extensive des restrictions à la libre prestation des services ....................................................... 60 (3) Le contrôle resserré des objectifs poursuivis par les Etats................................................................................... 61 b) Un revirement jurisprudentiel dimportance .......................... 63 
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(1) Lalignement des Cours de cassation française et italienne sur la Cour de justice .......................................... 63 (2) La position nuancée de la Cour constitutionnelle fédérale dAllemagne et de la Cour de lAELE (Association européenne de libre échange)....................... 66 2) La volonté de la Commission dinstrumentaliser le revirement jurisprudentiel de la Cour de justice.................... 70 a) Lobjectif ancien poursuivi par la Commission de parvenir à une réglementation libérale du secteur des jeux ......................................................................................... 71 b) Louverture de procédures à lencontre de plusieurs Etats membres ........................................................................ 72  
B. Une évolution très préoccupante .........................................77 1)  77négation de la souveraineté des Etats ......................La claire  a) Un cas décole : limbroglio italien ........................................ 77 b)  79Les débats intervenus dans les autres Etats membres ............ (1)  ................................. 79La défense vigoureuse du monopole (2) Lintense contestation du monopole ................................. 83 2) Le risque dun affaiblissement accru des Etats ...................... 86 a) Les changements révolutionnaires introduits par internet ...... 86 (1) Internet met en échec lapplication des lois nationales........................................................................... 86 (2)  88La mondialisation des infractions économiques ............... (3) Internet : un facteur contribuant à lextension du jeu pathologique ...................................................................... 90 b) Laggravation inévitable des dérives dinternet du fait de cette logique de libéralisation ............................................ 93 
III. LURGENTE NECESSITE A INSTAURER UN CADRE QUI SOIT A LA HAUTEUR DES ENJEUX ............................................................................ 95 
A.  ........................................96Réaffirmer la primauté des Etats 1) La consécration expresse de la spécificité des jeux et de leur clair assujettissement au principe de subsidiarité .......... 96 a)  .................. 96Pour un accord intergouvernemental à vingt-sept b)  ......... 97une déclaration de la France au Conseil européenPour  2)  ......... 98du principe de la reconnaissance mutuelleLexclusion  
B. Prendre en compte la Planèteinternet afin de concilier la nécessité dun contrôle fort des Etats et la promotion du jeu responsable .............................................98 1) Pour une ouverture maîtrisée ................................................... 98 
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a)  mise en place dun :Délivrance de licences nationales cahier des charges strict.......................................................... 99 b) Promouvoir loffre licite....................................................... 100 c) nécessaire mise en place dun organe de contrôle........... 101La  d) Lutter contre loffre illicite................................................... 101 (1) Linterdiction des paris à la cote pour les paris sportifs............................................................................. 101 (2) Le strict encadrement de la publicité............................... 102 (3) Le blocage des sitesinternet........................................... 102 (4) Le blocage des transactions bancaires illégales .............. 103 e)  103Instituer une coopération internationale très étroite ............. 2)  ............................................... 104Promouvoir le jeu responsable a) Mettre en place une politique cohérente des jeux et une réelle politique de prévention du jeu addictif pathologique ......................................................................... 104  (1)  104Une ardente obligation pour les Etats ............................. (2)  105La responsabilité des opérateurs ..................................... b) Développer des actions de sensibilisation dans la population............................................................................. 106 
3) Préserver les sources de financement de la filière hippique et des bonnes causes ................................................ 106 
CONCLUSION..................................................................... 107 
TRAVAUX DE LA DELEGATION .................................. 109 
ANNEXES............................................................................. 113 
Annexe 1 : Personnes entendues par les rapporteurs ...........115 
Annexe 2 : Dispositif des principaux arrêts de la Cour de justice des Communautés européennes rendus dans le domaine des jeux et paris ...................................................125 
Annexe 3 : Dispositions des directives 2000/31 du 8 juin 2000 sur le commerce électronique et 2006/123 du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur excluant les jeux dargent de leur champ dapplication........................................................................129 
Annexe 4 : Données statistiques sur le marché des jeux .......131 
Annexe 5 : Principales dispositions du droit français régissant les jeux .................................................................133 
 
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Résumé des propositions des rapporteurs
I. REAFFIRMER LA PRIMAUTE DES ETATS
1. Consécration expresse de la spécificité des jeux et de leur clair assujettissement au principe de subsidiarité
a) Pour un accord intergouvernemental européen à 27
b) Pour une déclaration de la France au Conseil européen
2. Exclusion du principe de reconnaissance mutuelle
II. PRENDRE EN COMPTE LA PLANETE INTERNET AFIN DE CONCILIER CONTROLE FORT DES ETATS ET PROMOTION DU JEU RESPONSABLE ET DE PRESERVER LE FINANCEMENT DE LA FILIERE HIPPIQUE ET DES BONNES CAUSES
1. Pour une ouverture maîtrisée
a) Délivrance de licences nationales à travers la mise en place dun cahier des charges strict b) Promouvoir loffre licite c) Mettre en place un organe de contrôle des jeux d) Lutter contre loffre illicite (1) Linterdiction des paris à la cote pour les paris sportifs
(2) Le strict encadrement de la publicité
(3) Le blocage des sites internet illégaux 
(4) Le blocage des transactions financières illégales
e) Instituer une coopération internationale très étroite 2. Promouvoir le jeu responsable
a) Mettre en place une politique cohérente des jeux et une réelle politique de prévention du jeu addictif pathologique (1) Une ardente obligation pour les Etats
(2) La responsabilité des opérateurs
b) Développer des actions de sensibilisation dans la population (3) Préserver le financement de la filière hippique et des bonnes causes
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Zusammenfassung der Vorschläge der Berichterstatter
 I. BEKRÄFTIGUNG DES VORRANGS DER STAATEN
1. Ausdrückliche Festschreibung, dass die Spiele besondere Merkmale aufweisen und dem Grundsatz der Subsidiarität unterliegen
a) Befürwortung eines europäischen Regierungsabkommens der 27 Mitgliedstaaten 
b) Befürwortung einer Erklärung Frankreichs im Europäischen Rat
2. Ausschluss des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung
II.MU ,TENR ENIE BEISHCÜRKCGND ITUGLANEES PINTETEN STRENGE KONTROLLE DER STAATEN UND DIE FÖRDERUNG EINES VERANTWORTUNGSBEWUSSTEN SPIELS MITEINANDER IN EINKLANG ZU BRINGEN UND DIE FINANZIERUNG VON PFERDEWETTEN UND WOHLTÄTIGKEITSVERANSTALTUNGEN AUFRECHTZUERHALTEN  1. Befürwortung einer kontrollierten Öffnung
a) Erteilung nationaler Lizenzen mittels eines strengen Lastenhefts
b) Förderung des legalen Angebots
c) Einrichtung eines Organs zur Kontrolle der Spiele
d) Bekämpfung des illegalen Angebots
(1) Verbot von Buchmacherwetten bei Sportwetten
(2) Strikte Reglementierung der Werbung
(3) Blockierung der illegalen Internet-Seiten 
(4) Blockierung der illegalen Finanztransaktionen
e) Begründung einer sehr engen internationalen Zusammenarbeit
2. Förderung eines verantwortungsbewussten Spiels
a) Verfolgung einer kohärenten Politik im Bereich der Spiele und einer wirklichen Politik zur Verhütung krankhafter Spielsucht (1) Strenge Verpflichtungen für die Staaten (2) Verantwortlichkeit der Betreiber b) Maßnahmen zur Sensibilisierung der Bevölkerung (3) Aufrechterhaltung der Finanzierung von Pferdewetten und Wohltätigkeitsveranstaltungen