Rapport d'information fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République sur la clarification des compétences des collectivités territoriales

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Le présent rapport constate que, depuis plus de 25 ans, l'organisation territoriale s'est alourdie en France, rendant ardue une véritable décentralisation : aux communes, départements et régions se sont ajoutés les communautés urbaines, communautés d'agglomérations, communautés de communes, pays... Cet « enchevêtrement administratif » se complique d'enchevêtrement matériel et financier, source de litiges possibles dans la répartition et le partage des compétences. Afin de parvenir à une clarification de la libre administration des collectivités territoriales, les rapporteurs proposent de mettre fin aux financements croisés et de spécialiser l'action des collectivités qui disposeraient ainsi de compétences exclusives. Ils proposent aussi des regroupements volontaires de collectivités de même niveau (entre communes ou entre régions), des fusions de plusieurs niveaux d'administration (région et département, intercommunalité et communes...).

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Publié le 01 octobre 2008
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Langue Français
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N°1153  ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de lAssemblée nationale le 8 octobre 2008.R A P P O R T D  I N F O R M A T I O N FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE LADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUEsur laclarificationdescompétencesdes collectivités territoriales,
ET PRÉSENTÉ
PARMM.DIDIERQUENTINETJEAN-JACQUESURVOASDéputés,en conclusion des travaux dune mission dinformation(1)présidée par M. JEAN-LUCWARSMANN 
(1)La composition de cette mission figure au verso de la présente page.
La mission dinformation sur la clarification des compétences des collectivités territoriales est composée de : M. Jean-Luc Warsmann, président ; MM. Guy Geoffroy, Bernard Derosier, vice-présidents ; MM. Didier Quentin, rapporteur, Jean-Jacques Urvoas, co-rapporteur ; Mme Brigitte Barèges, MM. Claude Bodin, Patrick Braouezec, François Calvet, Christophe Caresche, Éric Ciotti, Jean-Michel Clément, Philippe Gosselin, François Goulard, Mme Marietta Karamanli, MM. Jean-Christophe Lagarde, Thierry Mariani, Bertrand Pancher, Jean-Jack Queyranne, Mme Marie-Line Reynaud, MM. Éric Straumann, Manuel Valls, Christian Vanneste, Charles de La Verpillère, Philippe Vuilque.
 3  SOMMAIRE ___
Pages
INTRODUCTION.............................................................................................................. 7 I. DÉCENTRALISATION : DU DIAGNOSTIC À L ACTION................................................ 9
A. UN DIAGNOSTIC UNANIME SUR LENCHEVÊTREMENT DES COMPÉTENCES... 9
1. Le constat de lenchevêtrement.............................................................................. 9 a) Un enchevêtrement matériel............................................................................. 9 b) Un enchevêtrement financier............................................................................ 14 c) Une prise de conscience et une volonté de réforme unanimes............................ 16 2. Des facteurs denchevêtrement multiples ............................................................... 17 a) Des principes juridiques facteurs denchevêtrement......................................... 17 b) Les EPCI.......................................................................................................... 21
c) Le recours croissant à la contractualisation..................................................... 23
d) Limbrication de lÉtat et des collectivités territoriales..................................... 24 e) La logique politique.......................................................................................... 25 3. Les conséquences dommageables de lenchevêtrement .......................................... 26 a) Une puissance publique moins réactive et moins responsable........................... 27 b) Une action publique difficile à évaluer et à réformer : lexemple des contrats de projet État-région........................................................................................ 28 c) Une économie moins compétitive...................................................................... 30 d) Une décentralisation devenue inintelligible pour le citoyen.............................. 32 B. LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES : UN ENJEU RÉCURRENT DE LA DÉCENTRALISATION.............................................................................................. 33 1. La répartition des compétences analysée par les rapports et la doctrine .................. 33
a) Des propositions anciennes et fructueuses de nombreux rapports..................... 33 b) Le pessimisme de la doctrine............................................................................ 37 2. Le partage des compétences dans les textes législatifs............................................ 38
C. COMPÉTENCES ET STRUCTURES TERRITORIALES : DES PROBLÈMES LIÉS.. 40
1. Les trois échelons de collectivités territoriales ....................................................... 40
 4  
a) Deux échelons traditionnels : les communes et les départements...................... 41 b) Lapparition récente dun échelon additionnel : les régions.............................. 42 2. Lajout dun échelon intercommunal polymorphe .................................................. 44
3. Lapparition des « pays »....................................................................................... 47 a) Une émergence spontanée................................................................................ 48 b) Une institutionnalisation progressive................................................................ 48 c) La multiplication des pays................................................................................ 50 D. LEXISTENCE DE RÈGLES DE RÉPARTITION DÉROGATOIRES POUR CERTAINES COLLECTIVITÉS................................................................................. 50 1. Paris, Lyon et Marseille......................................................................................... 50 a) Une organisation originale en arrondissements................................................ 51
b) Le statut juridique spécifique de la Ville de Paris............................................. 52
2.LÎle-de-France.....................................................................................................53
a) Les départements limitrophes de Paris et leurs communes................................ 53 b) Les communes franciliennes............................................................................. 53 3. Les communes dAlsace et de Moselle .................................................................. 54 4. La Corse................................................................................................................ 54 a) Lorganisation originale et les compétences particulières de la collectivité territoriale de Corse........................................................................................ 55 b) Lévolution des limites constitutionnelles à lextension des compétences de la collectivité territoriale de Corse....................................................................... 57 5. Les départements et régions doutre-mer ............................................................... 58
a) Les départements doutre-mer (DOM).............................................................. 58
b) Les régions doutre-mer (ROM)........................................................................ 60 II. CLARIFIER ET SIMPLIFIER LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES........................ 64 A. LA NÉCESSAIRE PRISE EN COMPTE DEXIGENCES CONSTITUTIONNELLES RENOUVELÉES EN 2003......................................................................................... 64 1. Libre administration des collectivités territoriales nimplique pas nécessairement « clause générale de compétence »........................................................................ 64 2. Un « principe dadéquation » sans portée juridique précise .................................... 65 3. Une interdiction des tutelles entre collectivités tempérée par la possibilité de désigner des « chefs de file » ................................................................................ 67 B. LENCADREMENT DU RECOURS AUX COFINANCEMENTS.................................. 69 C. LE PRINCIPE DE LATTRIBUTION EXCLUSIVE DES COMPÉTENCES À UN ÉCHELON................................................................................................................. 70 1. Un exemple de compétence à réserver aux communes et intercommunalités : les équipementssportifs.............................................................................................71
 5 
2. Des exemples de compétences à réserver aux départements ................................... 71 a) Laction sociale................................................................................................ 71
b) Le tourisme...................................................................................................... 74
c) La culture......................................................................................................... 75
3. Des exemples de compétences à réserver aux régions ............................................ 76
a) La gestion des établissements denseignement secondaire................................ 76 b) La planification de lenseignement supérieur et lorganisation de lenseignement artistique................................................................................. 77 c) Les transports terrestres................................................................................... 79 4. Un principe dont lapplication doit tenir compte des réalités locales ...................... 81 III. FAVORISER LE REGROUPEMENT DES STRUCTURES TERRITORIALES............... 82 A. CRÉER LES CONDITIONS DUN « BIG BANG » TERRITORIAL ............................. 82 1. Lancrage historique des structures actuelles.......................................................... 82
2. Lincitation à la coopération .................................................................................. 85
B. LES REGROUPEMENTS HORIZONTAUX................................................................ 89
1. Lagrandissement des régions ................................................................................ 89 a) Le regroupement de régions entières................................................................ 89 b) La recomposition régionale.............................................................................. 94 2. Lextension de lintercommunalité ........................................................................ 95 a) La fusion des actuels EPCI............................................................................... 95 b) Lachèvement de la carte intercommunale........................................................ 96
c) La disparition des pays..................................................................................... 98 C. LES REGROUPEMENTS VERTICAUX..................................................................... 99 1. Le regroupement de la région et des départements qui en sont membres en une seule collectivité territoriale : la « grande région » ................................................ 99
2. Lélargissement de la trame communale tout en préservant lexistence des communesactuelles..............................................................................................1023. La question des départements comportant une agglomération prépondérante ......... 106 EXAMEN EN COMMISSION.......................................................................................... 112 LES DIX PRINCIPES RETENUS PAR LA MISSION.................................................. 116
ABRÉVIATIONS.............................................................................................................. 118
RAPPORTS RELATIFS À LA DÉCENTRALISATION ET AUX COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES.................................................................... 119 PERSONNES ENTENDUES PAR LA MISSION.......................................................... 122
MDASMEES, MRSEUSIES,
 7 
À loccasion de lexamen par votre commission des Lois, en juin 2006, dun rapport sur la mise en application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, constituant le principal volet législatif de ce que lon a coutume dappeler l« acte II » de la décentralisation, le rapporteur avait souligné le souhait, exprimé par lensemble des acteurs locaux, dune pause dans ladoption de dispositions législatives transférant de nouvelles compétences, quil analysait comme «le signe dune volonté de repenser les missions et lorganisation des collectivités autour des nouvelles compétences transférées»(1).
En lespace de deux ans, la pause souhaitée a été respectée, et une nouvelle analyse de la décentralisation et de ses enjeux doit être menée. Pour ce faire, il convient de prendre en compte les critiques émises depuis plusieurs années, sur lenchevêtrement des compétences des différents niveaux dadministration territoriale, sur le caractère de plus en plus complexe et incompréhensible pour le citoyen, et parfois pour lélu local lui-même, de la répartition des compétences entre collectivités locales ainsi quentre celles-ci et lÉtat.
Cest pourquoi votre commission des Lois, à linitiative de son Président, a décidé, le 20 novembre 2007, la création dune mission dinformation sur la clarification des compétences des collectivités territoriales, composée de députés de la majorité ainsi que de lopposition, le rapport ayant été confié à un rapporteur de la majorité et à un co-rapporteur de lopposition.
(1) M. Alain Gest,Application de la loi du 13 août 2004. Décentralisation, nouvelle étape, nouvel état desprit. Rapport dinformation au nom de la commission des Lois sur la mise en application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, XIIe juin 2006, 28 législature, 3199, n° page 138.
 8 
Procédant à laudition des représentants des associations délus locaux et de ladministration ainsi que dexperts, la mission a pu constater rapidement que lenjeu de la clarification des compétences simposait à tous. Afin de le relever, il est nécessaire danalyser lenchevêtrement des compétences, den comprendre les causes et den examiner les conséquences négatives (partie I). Le problème posé par la distribution actuelle des compétences est dès lors apparu indissociable de celui de larchitecture territoriale actuelle et du trop grand nombre déchelons dadministration territoriale. Pour répondre concrètement à ce double problème, la mission a formulé deux séries de propositions, les unes relatives aux corrections quil serait souhaitable dapporter à la distribution actuelle des compétences (partie II), les autres relatives aux mécanismes quil serait possible de mettre en uvre pour favoriser le regroupement des structures territoriales (partie III).
 9 
I. DÉCENTRALISATION : DU DIAGNOSTIC À L ACTION
A. UN DIAGNOSTIC UNANIME SUR L ENCHEVÊTREMENT COMPÉTENCES
1. Le constat de l enchevêtrement
a) Un enchevêtrement matériel
DES
Le partage des compétences entre les catégories de collectivités est plus ou moins bien établi selon les domaines daction.
De manière générale, on peut isoler un petit nombre de compétences qui sont étroitement liées à un niveau territorial précis : la formation professionnelle aux régions, laction sociale aux départements, lurbanisme aux communes et intercommunalités. Il sagit de compétences que lon pourrait qualifier de « bien délimitées ». Cette bonne délimitation peut toutefois dans certains cas se combiner avec une délégation de tout ou partie de la compétence à un autre niveau territorial. Par exemple, laction sociale peut être pour partie déléguée par le département, sil le souhaite, aux communes ou aux EPCI. La région peut, de la même manière, déléguer au département la compétence dagrément des établissements dispensant des formations sociales.
Dautres domaines de compétences sont à linverse des domaines partagés. Ils se caractérisent par des interventions conjointes, ou concurrentes, de plusieurs collectivités territoriales. On peut plus particulièrement citer à ce titre les transports, léducation et laction économique.
Enfin, en raison de la « clause générale de compétence » que la loi leur reconnaît, les collectivités peuvent intervenir en toute matière quelles jugent être dintérêt local. Cest ainsi que, par exemple, toutes les catégories de collectivités interviennent en matière daide aux associations ou de coopération décentralisée.
Voirie
LA RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ENTRE CATÉGORIES DE COLLECTIVITÉS LOCALES
Régions
Financement dinfrastructures autoroutiè-res et routières Financement des lignes à grande vitesse (LGV)
ements Départ ments de communes
Financement Financement dinfrastructures autoroutiè- dinfrastructures autorou-res et routières tières et routières Financement des lignes à Financement des lignes à grande vitesse (LGV) grande vitesse (LGV) Propriété, aménagement, Propriété, aménagement, entretien et gestion des rou- entretien et gestion de la tes départementales voirie communale
Grands équipe-ments
Transports
Action économi-que
Formation pro-fessionnelle
Régions
 10 
Départements
Gestion des personnels des DDE
Communes et groupe-ments de communes
Propriété, aménagement, Propriété, aménagement, Propriété, aménagement, entretien et gestion des aé- entretien et gestion des aé- entretien et gestion des rodromes civils rodromes civils aérodromes civils Propriété, aménagement, Propriété, aménagement, Propriété, aménagement, entretien et gestion des ports entretien et gestion des ports entretien et gestion des non autonomes non autonomes ports non autonomes Propriété, aménagement, Propriété, aménagement, Propriété, aménagement, entretien et gestion des ca- entretien et gestion des ca- entretien et gestion des naux et voies navigables naux et voies navigables canaux et voies naviga-bles
Organisation et financement Plan départemental des Organisation et finance-des services ferroviaires ré- transports ment du transport scolaire gionaux de voyageurs Organisation et financement intracommunal Schéma régional de trans- des transports scolaires port scolaire (hors périmètre urbain) Réseau de transport Île de Organisation et financement France des transports routiers non urbains de voyageurs
Réseau de transport Île de France Schéma régional de déve- Aides aux entreprises Création, suppression ou ue à transfert des halles et tliotrpepementéconomiq(Aidesàlinstallationouaumarchéscommunauxexpérimental) maintien de professionnels Aides aux entreprises de santé Abattoirs municipaux Aides à linstallation ou au Participation au capital de Bureaux de pesage, me-maintien de professionnels sociétés, de fonds de garan- surage et jaugeage de santé tie Aides aux entreprises Participation au capital de Aides sociétés,defondsdegaran-maintieànlindsteallaptrioofnesosuioanu-tie nels de santé Participation au capital de sociétés, de fonds de ga-rantie
Plan régional de développe-ment des formations profes-sionnelles
Formations paramédicales Bourses pour les formations paramédicales Formations sociales
Bourses pour les formations sociales Gestion des crédits AFPA Organisation du réseau et des centres dinformation sur la VAE Création et rénovation des