Chapitre VII. Chronique législative et réglementaire - article ; n°1 ; vol.2, pg 359-421

Joseph Desmarescaux, Jean-François Lachaume

Description

Annuaire des collectivités locales - Année 1982 - Volume 2 - Numéro 1 - Pages 359-421
63 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Publié par: ANNUAIRE_DES_COLLECTIVITES_LOCALES
• Publié le: 01 janvier 1982
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Joseph Desmarescaux
Jean-François Lachaume
Chapitre VII. Chronique législative et réglementaire
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 2, 1982. pp. 359-421.
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Desmarescaux Joseph, Lachaume Jean-François. Chapitre VII. Chronique législative et réglementaire. In: Annuaire des
collectivités locales. Tome 2, 1982. pp. 359-421.
doi : 10.3406/coloc.1982.1818
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_1982_num_2_1_1818CHAPITRE VII
CHRONIQUE LEGISLATIVE ET REGLEMENTAIRE
Joseph DESMARESCAUX
Jean-François LACHAUME
lre partie. — La commune
2e partie. — Le département
3e partie. — La région
4e partie. — Textes communs aux différentes collectivités locales et établissements
publics en dépendant
Répertoire chronologique des lois, décrets et arrêtés publiés au cours de l'année
1981 lre partie. — LA COMMUNE
La promulgation au Journal officiel du 3 mars 1982 de la loi n° 82-213 du 2 mars
1982 (1) relative aux droits et libertés des communes, des départements et des
régions transforme l'administration des 36 000 communes telle qu'elle résulte de la
loi du 5 avril 1884 relative à l'organisation municipale.
Elle a pour objet essentiellement de supprimer la tutelle administrative des
délibérations du conseil municipal et des actes du maire et la tutelle financière du
budget communal en leur substituant respectivement le contrôle de légalité de la
juridiction administrative par la voie du recours en annulation pour excès de
pouvoir et le contrôle des chambres régionales des comptes. Elle organise les
modalités de leur intervention dans le domaine économique ou social. Elle fixe les
bases d'un allégement de leurs charges, ainsi que les principes d'un allégement de
la tutelle technique. Elle s'applique à la commune de Paris. Elle sera étendue par
une ou des lois particulières aux communes des territoires d'outre-mer (Nouvelle-
Calédonie et dépendances, Polynésie française, Wallis et Futuna).
La technique juridique, proposée par le ministère de l'Intérieur, adoptée par le
Gouvernement et sanctionnée par le Parlement, est celle d'une loi originale. , Si elle
abroge de nombreux articles du Code des communes et si elle modifie de multiples
articles de ce code, elle n'opère pas par insertion au Code des communes.
En cela, elle est conforme à la ligne suivie par le ministère de l'Intérieur depuis le
début de la Ve République et concrétisée par l'ordonnance n° 59-30 du 5 janvier
1959 tendant à instituer des districts (2), par la loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966
relative aux communautés urbaines (3), par la loi n° 70-610 du 10 juillet 1970
tendant à faciliter la création d'agglomérations nouvelles (4) ou encore par la loi n°
71-588 du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes (5). La
méthologie retenue dans le Code de l'administration communale, annexée au
décret n° 57-657 du 22 mai 1957 (6), rendait peu aisée l'insertion de nouvelles
formules de gestion des intérêts des communes. Mais, cela n'était pas une tâche
(1) J.O. 3 mars 1982, p. 730.
(2) J.O. 6 janv. 1959, p. 316.
(3) J.O. 4 janv. 1967, p. 99.
(4) J.O. 12 juil. 1970, p. 6539.
(5) J.O. 18 juil. 1971, p. 7091.
(6) J.O. 2 juin 1957, p. 5490.
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insurmontable. La réforme du livre 1er du Code civil, menée sous l'égide du
ministère de la Justice, montre que de grands desseins législatifs peuvent être
accomplis sans recourir à des lois originales puis à la codification et enfin à la
validation législative.
Il est vrai que l'article 99 de la loi du 2 mars 1982 (1) prévoit la codification au
Code des communes. Cependant, la procédure de la codification est particulièr
ement longue et délicate à mettre en œuvre. Après une longue et minutieuse
élaboration par les services ministériels concernés, elle suit son cours au cours de
longues séances de travail d'abord à la commission supérieure chargée d'étudier la
codification et la simplification des textes législatifs et réglementaires (7) ensuite
au Conseil d'État. Les décrets de codification « ne peuvent apporter aux textes
codifiés que les adaptations de forme strictement et évidemment nécessaires, à
l'exclusion de toute modification de fond ».
Or, d'une part, la codification ne permet de trancher ni les obscurités
rédactionnelles ni les contrariétés de textes (à titre d'exemple, v. C. communes,
art. L. 233-6, L. 233-7, L. 233-8, L. 233-9). D'autre part, le Conseil d'État au
contentieux, saisi d'une exception d'illégalité, annule les erreurs ou les hardiesses
de la codification aussi bien que ses insuffisances (CE. 4 fév. 1966, dame Vve
Caffort et autres) (8). Enfin, la validation législative se heurte à de réels obstacles.
Le Code de l'administration communale ne figure pas au nombre des codes validés
par la loi n° 58-346 du 3 avril 1958 relative aux conditions d'application de certains
codes (9). Le Code des communes n'a pas davantage fait l'objet d'une validation
législative. Si le Gouvernement avait déposé, le 3 mars 1979, sur le bureau du
Sénat, un projet de loi donnant force de loi à la partie législative du Code des
communes, modifiant certaines dispositions de ce code et complétant la loi du 10
août 1971 relative aux conseils généraux {J.O. doc. Sénat, n° 221), cependant, le
Sénat, suivant la proposition de son rapporteur, Lionel de Tinguy du Ponët, par
ailleurs conseiller d'Etat, au nom de sa commission des lois constitutionnelles, de
législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, n'en
avait pas effectué un examen distinct et l'avait repris en partie lors du débat sur le
projet de loi sur le développement des responsabilités des collectivités locales (10).
Le Gouvernement quoique maître de l'ordre du jour (Const., art. 48) n'avait pas
demandé l'inscription à l'ordre du jour par priorité.
En définitive, la technique juridique utilisée entraîne postérieurement à la
promulgation de la loi une somme de travail considérable. L'économie aurait pu en
être faite au niveau du Parlement. Elle n'est pas nécessairement synonyme de
clarté et de simplification.
(7) J.O. 13 mai 1948, p. 4627.
(8) Rec. Lebon 1966, p. 77.
(9) J.O. 5 avril 1958, p. 3326.
(10) V. Annuaire des collectivités locales 1981, p. 227.
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La loi du 2 mars 1982 (1) n'est pas sans présenter des cas d'erreurs matérielles et
de contrariétés de textes. Ainsi notamment :
— la formulation employée à l'article 3 de la loi pour désigner les délibérations du
conseil municipal, les arrêtés du maire, les actes des autorités communales et les
conventions passées diffère selon les différents alinéas de cet article : il eut été aisé
pour le Parlement de l'unifier alors qu'il n'est pas évident que la codification
prescrite permettra de le faire ;
— dans le premier alinéa de l'article 16, elle se réfère à la loi n° 70-610 du 10 juillet
1970 tendant à favoriser la création d'agglomérations nouvelles (4) alors que les
dispositions de cette loi sont codifiées au titre VII du livre I et au titre V du livre II
du Code des communes et que, par son article 21, elle modifie expressément divers
articles de la loi telle qu'elle a été codifiée au Code des communes ;
— les paragraphes IX et XIV respectivement de l'article 17 relatif à l'article
L. 391-18 y remplacent le mot « préfet » par « représentant de l'État dans le
département » et y suppriment les mots « et arrêté par le préfet » : l'article 22 de la
loi permet, heureusement, de résoudre cette contrariété des textes ;
— le paragraphe I de l'article 21 abroge l'article L. 242-1, qui est un article de
référence à l'article 5 de la loi n° 67-483 du 22 juin 1967 relative à la Cour des
comptes (11), sans prononcer l'abrogation expresse dudit article 5 de telle sorte
qu'il demeurerait en vigueur si l'article 87 de la loi n'y palliait ;
— les paragraphes III et XVIII respectivement de l'article 21, relatifs à l'ar