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Corée et Indochine. Deux programmes d'aide américaine - article ; n°2 ; vol.21, pg 175-190

De
17 pages
Politique étrangère - Année 1956 - Volume 21 - Numéro 2 - Pages 175-190
16 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.
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Bernard B. Fall
Corée et Indochine. Deux programmes d'aide américaine
In: Politique étrangère N°2 - 1956 - 21e année pp. 175-190.
Citer ce document / Cite this document :
Fall Bernard B. Corée et Indochine. Deux programmes d'aide américaine. In: Politique étrangère N°2 - 1956 - 21e année pp.
175-190.
doi : 10.3406/polit.1956.2545
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/polit_0032-342X_1956_num_21_2_2545CORÉE ET INDOCHINE
DEUX PROGRAMMES D'AIDE AMÉRICAINE
Quel que soit le résultat final de l'épreuve de force qui est en train de se
jouer en Asie, entre les Etats-Unis et le bloc soviétique, il est d'ores et déjà
certain que les programmes d'aide — américaine du russo-chinoise — y
auront joué un rôle capital. Le fait même que le bloc soviétique, après
dix années de tactiques plus « directes » — la subversion politique comme
en Tchécoslovaquie, ou la guerre ouverte, comme en Corée ou en Indochine
— se soit lancé d'un coup dans les programmes d'aide aux nations du Moyen
et Extrême-Orient, prouve que l'idée d'un tel programme est lourde de
conséquences politiques et plus apte à obtenir des résultats concrets que
des programmes abstraits qui ne sont guère à la portée de l'Asia
tique moyen.
L'idée du programme d'aide n'est ni neuve, ni propre aux Etats-Unis.
Mais jusqu'ici cette aide était généralement limitée à soutenir l'effort d'un
pays allié avec les fournitures de guerre nécessaires pour mener à bien la
campagne en cours. Dans d'autres cas, un ou plusieurs Etats établissaient
un programme d'aide temporaire à une population en détresse (aide aux
Grecs de Turquie après la première guerre mondiale, ou aide à la Chine
après les inondations désastreuses des années 1930 à 1934). Cependant,
tous ces programmes avaient un caractère strictement ad hoc, et leur mission
prenait généralement fin avec la situation d'urgence qui l'avait suscitée.
Ce ne fut pas le cas de l'aide américaine après 1 947. Après l'effort énorme
fourni par le programme Prêt-Bail des années de guerre 1940-1945, de
l'U. N. R. R. A. et du C. N. R. R. A. (I) — pratiquement entièrement
financés par les Etats-Unis — l'idée d'un vaste programme d'aide quasi
permanente prit forme lorsque les événements de Grèce, à la fin de 1 946,
forcèrent les Américains à reconsidérer toute leur politique européenne :
le choix était entre l'évacuation totale de l'Europe devant la pression sovié
tique — ce que désiraient d'ailleurs les isolationnistes américains — ou
(1) La C. N. R. R. A. était l'équivalent de l'U. N. R. R. A. en Chine. 176 BERNARD FALL
bien l'intervention grâce à un programme d'aide économique qui aiderait les
nations bénéficiaires à trouver un équilibre leur permettant de
résister à la pression communiste,, intérieure d'abord — extérieure ensuite.
Le 1 2 mars 1 947, le président Truman franchit le Rubicon : « J'ai la convic
tion que les États-Unis doivent aider les peuples libres qui résistent aux
tentatives d'asservissement... (et)... que le principe de notre assistance
devrait s'exprimer en termes d'aide économique et financière essentielles à
la stabilité économique et, partant, politique, de ces pays. »
Trois mois plus tard, le plan Marshall fut adopté et devint la base de tous
les programmes d'aide américaine qui suivirent. Le principe de l'aide
économique et militaire en temps de paix en tant qu'arme politique à longue
portée était né.
La loi M. D. A. P.
En 1949* le moment était venu pour les États-Unis de condenser les
différents programmes d'aide militaire en un seul, de manière à coordonner
la distribution de l'aide militaire et civile à l'échelle mondiale. L'aide mili
taire fut donc coordonnée sous l'égide du Département de la Défense au
sein de la loi sur le « Pacte d'Assistance Mutuelle pour la Défense » (Mutual
Defense Assistance Program), mieux connue par ses initiales américaines
M. D. A. P.
Cette loi stipule que l'aide militaire à un pays ne peut être accordée que
si un accord à cet effet a été conclu avec le pays en question ; elle fixe les
livraisons de manière à ne pas entamer les réserves américaines, prévoit
l'emploi de techniciens et experts militaires américains auprès des armées
nationales bénéficiant d'une telle aide, et précise enfin qu'au moins la moitié
du tonnage de matériel envoyé doit être transportée sur navires battant
pavillon américain. Juridiquement, l'aide M. D. A. P. est basée sur une
série de traités bilatéraux entre les États-Unis et les États bénéficiaires.
A l'échelon local, c'est-à-dire dans chaque pays membre du M. D. A. P.,
une mission militaire spéciale, ne dépendant pas nécessairement de l'attaché
militaire américain de l'endroit, administre l'application du programme :
le M. A. A. G. ou Military Assistance Advisory Group. C'est en fait le M. A.
A. G. local qui règle le rythme d'arrivée du nouveau matériel, selon ce qu'il
juge être la capacité d'absorption et d'utilisation de l'armée locale. A ce
titre, et en dépit du fait que, théoriquement, « les pays bénéficiaires devien
nent propriétaires et maîtres de l'emploi des matériels réceptionnés » (1 ),
les M. A. A. G. conservent un important droit de regard au sujet du matér
iel livré, y compris, apparemment, celui d'évacuer ce matériel hors du
(1) Axelrad, Edouard, < Les trois dimensions de l'aide américaine », Indochine~Sui-Est
asiatique, n° 23, Saigon, novembre 1953, p. 36. CORÉE ET INDOCHINE 177
pays auquel il a été alloué. Cela, en tout cas, a été le cas en Indochine.
Questionné par la Commission des Affaires étrangères du Sénat américain
quant au sort du matériel américain qui se trouvait en Indochine après le
cessez-le-feu de Genève, l'amiral Radford, président du Comité des chefs
d'état-major, a répondu au sénateur Alexander Smith, le 9 mai 1 955 :
« Non, Monsieur, nous n'avons pas (perdu d'équipement) ; nous avons
retiré cet équipement. »
Sénateur Smith. — Est-il allé au sud, ou bien entièrement hors du pays?
Amiral Radford. — Nous avons évacué la plupart vers le sud. C'est là que
nous sommes en train d'en faire l'inventaire, et le matériel déclaré en
excès sera retiré du Sud Vietnam.
Sénateur Smith. — Sera-t-il disponible pour d'autres pays d'Asie si nous
en avions besoin?
Amiral Radford. — Une certaine partie en a été redistribuée (1 ).
L'importance du contrôle exercé par les M. A. A. G. sur l'aide améri
caine est souvent sous-estimée. En fait, il s'étend non seulement sur l'équ
ipement fourni directement aux armées alliées, mais aussi sur le Direct
Forces Support, l'aide d'appui direct aux armées. Comme nous le verrons,
les fonds ainsi soumis au contrôle des M. A. A. G. et relevant de la Défense
nationale américaine englobent plus d'un tiers du total de l'aide américaine.
D'ailleurs, l'importance du M. D. A. P. a été soulignée par le témoignage
de M. Struve Hensel, secrétaire adjoint à la Défense nationale, qui a déclaré
devant la commission sénatoriale :
« ... Je voudrais définir la philosophie qui, nous le croyons au Départe
ment de la Défense, devrait servir de guide à nos M. D. A. P. Nous croyons
que le M. D. A. P. est justifiable en tant qu'activité et dépense en vue d'ap
puyer notre propre sécurité — et non pas comme un programme d'aide ou de
« give away » (2).
Comme nous le verrons, le M. D. A. P. a suivi cette philosophie à la
lettre.
Programmes d'Aide Civile.
Comme le programme d'aide militaire, le programme d'aide civile actuel
a été créé par une série assez confuse de programmes isolés hâtivement
conçus au cours des années 1 946 et 1 947 pour clore la brèche entre le Prêt-
Bail et le réajustement des économies européennes et asiatiques, disloquées
par des années de guerre. Il faut dire en toute justice qu'en dépit du « gâchis »
reproché à ces services ceux-ci se trouvèrent, sans préparation aucune, face
(1) United States Senate, Mutual Security Act of 1955, Hearings before the Committee on
Foreign Relations, Washington, 1955, p. 110.
(2) Ibid., p. 1 1 7. « Give away » a le sens de « jeter son argent au vent ».
12 178 BERNARD FALL
à de gigantesques tâches de reconstruction, et, néanmoins, nous leur sommes
redevables de la prospérité européenne actuelle.
La loi à la base du programme unifié d'aide économique fut \' Economie
Cooperation Act (E. C. A.) du 3 avril 1 948.
En bref, l'aide économique américaine est, surtout en ce qui concerne
la Corée et l'Indochine, une aide à caractère de soutien du potentiel mili
taire du pays en question, plutôt qu'une aide purement civile. Ceci est vrai
aussi pour la partie du programme qui est administrée par ce que fut
X Economie Cooperation Administration (E. C. A.) et qui devint, après des
interludes où elle était connue sous les initiales M. S. A. et F. 0. A., X Inter*
national (I. C. A.) d'aujourd'hui.
Pour l'année en cours, le budget global de l'aide américaine se décompose
comme suit (1) :
On relève immédiatement l'importance des programmes qui, sous un
titre ou un autre, sont classés comme [ayant un caractère militaire ou quasi
militaire. Le M. D. A. P. a déjà été expliqué ; l'appui direct {Direct Forces
Total
Type d'aide. (millions P. 100. Organe administrateur.
de dollars).
M. D. A.P 705 26 Département de la Défense.
dont matériel 583
infrastruct. 122
Appui direct aux
Armées 317,2 12 Département de la Défense.
Appui à la Défense . 999 37 I. C. A.
Coopération techn-
nique 153 5
Aide au développe
ment 162 6
Fonds pour dévelop
pement économi
que en Asie .... 100 4
Fonds d'urgence du
président des États-
Unis 100. 4 I. C. A. et président.
167 6 I. C. A., transférés à diverses Autres
agences de l'O. N. U., etc.
2 703 Totaux 100
(1) International Cooperation Administration, Operations Report, 16 novembre 1955, Washingt
on, p. 2-3. CORÉE ET INDOCHINE 179
Support) consiste en livraisons de produits de consommation militaire
courante : huiles et carburants, pièces de rechange, uniformes et outils, etc.
S'y ajoute près d'un milliard de dollars destiné aux dépenses d'appui à la
Défense (Defense Support) qui, en fait, est une subvention budgétaire aux
armées nationales dans des pays où l'établissement militaire maintenu à
l'état d'activé est plus large que les moyens financiers du pays ne le per
mettent. La France a été un bénéficiaire majeur de ce programme, au titre
de l'armée métropolitaine aussi bien qu'à celui de la guerre d'Indochine,
avec une allocation totale î 948-1 955 de plus de 4 milliards de dollars. En
1 956, Defense Support représente, à l'échelle globale, 37 p. 1 00 du total de
de l'aide américaine pour l'année en cours.
Cependant, l'aide accordée à ce titre est sujette à une interprétation assez
généreuse ; ainsi, comme on le verra, l'évacuation des 850 000 réfugiés et
d'une grande partie de l'équipement industriel du Nord Vietnam (et, bien
entendu, de tout militaire) est financée sous ce titre (1 ).
Finalement, exactement un quart du total alloué pour l'année 1 956 (avec
des différences de proportion assez légères pour les années précédentes)
est alloué aux projets d'aide économique pure.
Il y a lieu, toutefois, d'ajouter un dernier mot, qui peut se résumer d'ail
leurs dans le vieux diction : « II y a loin de la coupe aux lèvres. » En effet,
la plupart des journaux et même des sources officielles, américaines aussi
bien qu'européennes, confondent généralement les sommes allouées par le
Congrès américain avec celles actuellement dépensées. Ce hiatus entre les
deux chiffres peut devenir particulièrement important lorsqu'il s'agit de la
mise en route de matériel lourd qui n'existe pas en stock aux Etats-Unis et
qui doit être spécialement commandé. Dans de tels cas, les délais de
livraison peuvent s'étendre sur plusieurs années. Ce fut, d'ailleurs, comme
nous le verrons, le cas tragique de l'Indochine. Il y a donc lieu d'examiner
tout chiffre d'aide américaine selon ses caractéristiques budgétaires :
« approved », « programmed », « obligated » et « expended ». Le premier
veut simplement dire que les fonds nécessaires ont été votés par le Congrès ;
le second signifie que telle somme a été allouée à un programme spécifique ;
le troisième terme, enfin, marque le moment où un contratierme a été passé
avec le fournisseur pour la production ou livraison du matériel ; et c'est
seulement au quatrième stage — réceptionnement du dans le
pays de destination — que l'on peut vraiment parler de fonds dépensés.
Souvent, ces résidus non-alloués peuvent assumer des proportions énormes :
selon des chiffres officiels, sur une aide globale civile (1 948-1 955) de près de
(1) Par exemple, sont calculés comme Defense Support les frais de séjour aux États-Unis d'ingé
nieurs et techniciens civils étrangers venant pour des stages de perfectionnement {Operation'
Report, op, cit., p. 77.) 180 BERNARD FALL
20 milliards de dollars, près de deux milliards n'étaient pas dépensés à la
fin de l'année fiscale 1 955, et, sur les 1 9,7 de l'aide globale militaire
(1950-1954), plus de 2,4 milliards de dollars n'étaient même pas encore
« obligated » au 30 juin 1 954 (1 ).
Voilà donc, dans ses grandes lignes, le programme d'aide américaine,
militaire aussi bien que civile, tel qu'il est appliqué dans le monde entier,
et aussi dans les deux pays qui sont l'objet de cette étude : la Corée et
l'Indochine.
L'Aide Américaine à la Corée : 1 945-1 950.
Contrairement à certains rapports tendancieux qui circulèrent au mo
ment du déclenchement des hostilités en Corée, les États-Unis — qui
avaient occupé la Corée du Sud de septembre 1 945 à juin 1 949 — étaient
loin d'avoir laissé ce pays dans un état de dénuement militaire ou écono
mique.
En dehors de fournitures civiles se montant à plus de 470 millions de
dollars, les Américains équipèrent les forces coréennes, qui étaient composées
alors de 65 000 hommes de l'armée de terre, 4 000 de la garde côtière et
45 000 de la police nationale, avec plus de 57 millions de dollars de matériel
de guerre, y compris, selon les chiffres officiels, plus de 1 00 fusils type
Garand et de carabines, 2 000 mitrailleuses, 50 millions de cartouches
pour fusils et mitrailleuses (2) et un nombre important d'armes plus
lourdes, y compris des mortiers de 60 et de 80, des howitzers de 1 05, et des
canons de 57 et 37 millimètres (3).
Selon le même rapport, les livraisons américaines inclurent aussi des
milliers de grenades, 1 50 lance-fusées antichars (bazookas), avec 44000
fusées, des blindés, des camions, des milliers de mines et engins de démol
ition ; 79 vaisseaux et autres équipements. La Corée était aussi bénéfi
ciaire du M. D. A. P., après la création de celui-ci en 1 949, et à ce titre reçut
1 0,2 millions de dollars d'équipement avant le début des hostilités en juin
1 950 et 1 1 7,2 millions de dollars d'aide civile spéciale entre janvier 1 949
et juin 1950.
En dehors des programmes d'aide civile et militaire pure, la Corée bénéf
icia aussi de l'aide à titre d'appui direct aux armées (Direct Support) et
reçut 85 millions de dollars d'équipement de nature mixte, c'est-à-dire
de matériels civils dont l'utilité militaire est évidente : remorques, tracteurs,
(1) Hearings, op. cit., p. 133.
(2) Le texte anglais dit « 30-caliber ammunition », qui est le calibre standard pour mitrailleuses
légères et fusils américains.
(3) Déclaration du sénateur Tom Connally (démocrate, Texas), président de la Commission
sénatoriale des affaires étrangères, en séance, 22 septembre 1950, Congressional Record, 1950,
p. 15-761. Publié aussi dans le Department of State Bulletin du 9 octobre 1950. CORÉE ET INDOCHINE 181
groupes électrogènes et équipement sanitaire. Ainsi, la Corée avait reçu des
États-Unis, avant même le déclenchement des hostilités, plus de 600 mil
lions de dollars d'aide, et encore faut-il considérer ce chiffre comme assez
conservatif, car il ne faut pas oublier que le matériel militaire transféré par
l'armée américaine n'est jamais calculé au prix du remplacement du matériel,
mais à un taux considérablement inférieur au prix de neuf. Il ne serait donc
sans doute pas exagéré d'estimer l'aide totale accordée par l'Amérique à la
Corée, entre 1 945 et 1 950, à près de 320 milliards de francs 1 956.
La Guerre de Corée.
Avec l'invasion nord-coréenne en Corée du Sud, suivie de l'intervention
des forces des Nations Unies aux côtés de cette dernière, il devient plus
difficile de séparer — surtout en ce qui concerne les dépenses militaires —
les frais de guerre de ceux occasionnés par l'aide américaine à la Corée.
D'après les chiffres officiels, la guerre de Corée a coûté aux Etats-Unis seuls
(donc de juin 1950 à juillet 1953) 16 milliards de dollars pour les forces
terrestres et 2 milliards pour les forces aériennes et navales, et ceci sans
compter la solde des troupes américaines opérant en Corée (1 ) !
Étant donné que — surtout au début de la guerre — l'armée américaine
se chargeait entièrement de l'équipement et du ravitaillement des forces de
la République de Corée, ou R. 0. K. (Republic of Korea), il est extrêmement
difficile de départager le montant des fonds alloués directement à celles-ci
plutôt qu'à l'armée américaine. Il est même douteux que les chiffres exacts
aient pu survivre au chaos et à la confusion qui régnaient en Corée jusqu'à
ce que les contre -offensives américaines de 1 952 aient stabilisé la situation.
En fait, ce n'est qu'en 1 955 que la 2e armée R. 0. K. a pris en mains ce
que l'on appelle dans le vocabulaire de l'O. T. A» N. la « logistique » de
toutes les forces coréennes, « activité auparavant dans les mains des forces
armées américaines en Corée » (2).
Cependant, des sources non officielles, se basant sur des données connues
concernant l'aide M. D. A. P. nécessaire pour maintenir sur pied l'armée
R. 0. K., estiment que l'aide militaire à la R. 0. K. pendant les années de
guerre a dû s'élever au bas mot à 2,5 milliards de dollars. Aujourd'hui
l'armée R. 0. K. qui, il y a cinq ou six ans, avait à peine deux officiers au-
dessus du grade de commandant (et encore, ceux-là venaient-ils de la police
japonaise), avec ses vingt divisions d'infanterie sur pied de guerre, sa divi-
(1) Hearings, op. cit., p. 120. Déposition de M. Hensel.
(2) Report to Congress on the Mutual Security Program (pour la période janvier-juin 1955)^
Washington, U. S. Government Printing Office, 1955, p. 1 1 . Il y a lieu de rappeler à cette occasion
que la France avait transféré aux États Associés toute autorité sur l'aide américaine qui leur était
destinée, à partir du 1er janvier 1955. BERNARD FALL 182
sion d'infanterie de marine, sa marine légère de 50 bâtiments, et son aviation
de chasse dont les éléments de pointe commencent à être équipés avec des
chasseurs à réaction « Sabre » F-86, la plus forte armée de terre du monde
non-soviétique (1).
Le secteur civil, lui non plus, n'a pas été oublié. Seule une petite
partie de l'aide économique, pendant les années de guerre, fut officiell
ement distribuée par les États-Unis eux-mêmes. La majorité de l'aide fut
acheminée au titre de l'O. N. U., bien que ce fussent les Américains qui
en firent les frais dans la proportion de plus de 70 p. 1 00.
Pendant les années de guerre, le service d'aide économique fut subordonné
au United Nations Civilian Assistance Command (U. N. C. A. C.) au titre de
l'Aide Civile en Corée {Civil Relief in Korea, ou C. R. I. K.). Jusqu'à la fin
des opérations, l'U. N. C. A. C, C. R. I. K., les autres services d'aide
américains, et la portion américaine de matériel civil donné par les forces
de l'O. N. U. en Corée à la population civile (cette dernière aide se montant
à un peu plus de 1 30 millions de dollars) avaient fourni à la Corée du Sud
un total de 1 283 308 000 dollars, soit près de 450 milliards de francs (2).
Aide à la Corée depuis la fin des hostilités.
Avec la fin des hostilités, en 1 953, les Nations Unies se trouvèrent devant
un problème ardu : on avait bien réussi à sauver la Corée du Sud (R. O. K.)
de l'occupation comuniste, mais au prix de la destruction quasi totale de
ses moyens de production, de ses centres urbains et d'une dislocation égal
ement profonde de ses finances. Le hwan — la monnaie coréenne — vaut
officiellement 1 /l 80e du dollar, mais sa valeur au marché « parallèle »
est de 700 à 800 hwan au dollar.
Les Nations Unies — et surtout les Etats-Unis en tant que puissance exé
cutrice pour l'O. N. U. en Corée — s'attachèrent à fournir à la R. I. K.
une aide économique qui, selon un rapport officiel, devait « théoriquement
amener la Corée à la stabilité économique dans un délai de deux ans... »,
donc en 1 955. A cet effet, l'O. N. U. créa la United Nations Korean Relief
Administration (U. N. K. R. A.), dont les rapports trimestriels et semi-
annuels permettent de mesurer l'effort fait pour remettre en marche
l'économie coréenne. Les Etats-Unis seuls assumèrent près de 80 p. 100
des frais de l'U. N. K. R. A., soit un somme qui, au 30 juin 1 955, s'élevait
à 427 millions de dollars. A cela il faut ajouter les efforts financiers de
groupes charitables privés, tels que les différentes églises ou l'A. F. A. K.
( 1 ) Ne sont pas inclus dans ces chiffres la police nationale coréenne et le « Korean Service Corps »,
tous les deux qualifiés dans le rapport précité de « forces para-militaires ».
(2) Chiffre fourni par le Bureau du Chef des Affaires civiles et de gouvernement militaire,
Department of the Army, Washington. CORÉE ET INDOCHINE 183
(Armed Forces Assistance to Korea), un fonds privé entièrement contribué
volontairement par les membres de l'armée américaine en Corée. Les
chiffres qui suivent, et qui n'incluent que l'aide officiellement accordée à
la R. 0. K., sont éloquents :
A. Aide Civile. (En millions de dollars.)
1945 à juin 1950. 470
1950 à juin 1954. 1 283,3
1954 à juin 1955. 280
1955 à juin 1956. 280
1956 à juin 1957. 272
B. Aide Civile Spéciale.
Aide technique, 1 956 8
U. N. K. R. A. jusqu'en juin 1 955 427
Dons de surplus agricoles, U. S. A.,
1955-1956 28,7
C. Total, Aide Civile (A + B). 3 049,0
D. Aide Militaire.
1945 à juin 1950 269,4
2 1950 à juin 1954 500(1)
1955 à juin 1956 420
1956 à juin 1957 180
E. Aide Militaire Spéciale.
Equipement laissé aux forces R. O. K.,
1 1954-1955 000(1)
F. Total, Aide Militaire (D + E). ... 4 369,4
G. Aide Totale à la Corée.
Aide Civile 3 049 Militaire 4 369,4
7 418,4 H. Total, tous Programmes, 1945-1956
L'on arrive donc à un total impressionnant de près de 3 000 miliards de
francs 1 956, chiffre que l'on peut encore considérer comme en dessous de la
vérité, car, comme il a été indiqué plus haut, les prix de ce que l'on appelle
hardware (« quincaillerie ») — l'armement — ont été calculés en général
au prix de matériel surplus plutôt qu'à celui de remplacement de l'équ
ipement fourni.
Il est difficile de dire si l'aide civile a porté les fruits que Ton était en
(1) Chiffres approximatifs.