Les enjeux des politiques locales de l'habitat - article ; n°1 ; vol.22, pg 149-167

Jean-Philippe Brouant

Description

Annuaire des collectivités locales - Année 2002 - Volume 22 - Numéro 1 - Pages 149-167
19 pages
Source : Persée ; Ministère de la jeunesse, de l’éducation nationale et de la recherche, Direction de l’enseignement supérieur, Sous-direction des bibliothèques et de la documentation.

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• Publié par: ANNUAIRE_DES_COLLECTIVITES_LOCALES
• Publié le: 01 janvier 2002
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Extrait

Jean-Philippe Brouant
IX. Les enjeux des politiques locales de l'habitat
In: Annuaire des collectivités locales. Tome 22, 2002. pp. 149-167.
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Brouant Jean-Philippe. IX. Les enjeux des politiques locales de l'habitat. In: Annuaire des collectivités locales. Tome 22, 2002.
pp. 149-167.
doi : 10.3406/coloc.2002.1436
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/coloc_0291-4700_2002_num_22_1_1436Les enjeux IX.
DES POLITIQUES LOCALES DE L' HABITAT
Jean-Philippe Brouant
L'étude des « politiques locales de l'habitat » s'est souvent concentrée sur la
réalité de leur racine locale. Aussi le débat porte fréquemment sur le fait que sous le
vocable « local » l'on peut aussi bien évoquer des politiques nationales localisées que
des politiques dont l'élaboration et la mise en œuvre relèvent des collectivités décent
ralisées1.
Il est vrai que la norme territorialisée peut être soit une norme nationale ayant
fait l'objet d'une adaptation locale soit la création d'une norme spécifiquement
locale. Cette norme peut être le résultat, tout d'abord, d'une politique de déconcentrat
ion : c'est le cas en matière de financement des logements sociaux ou de définition
des critères de priorité dans l'attribution des logements. L'adaptation des normes peut
aussi être le fait des collectivités décentralisées : outre que celles-ci peuvent interve
nir de manière complémentaire dans le financement des logements, elles disposent
parfois de compétences propres distinctes de celles de l'État (par exemple en matière
de définition des critères de sélection des candidats pour les contingents communaux
de réservation2). Enfin la norme territorialisée peut résulter d'une « déconcentralisa-
tion », c'est-à-dire d'une élaboration conjointe par l'État, les collectivités territoriales
et les organismes d'HLM, qui passe le plus souvent par une contractualisation par
objectifs (cas des chartes intercommunales du logement).
Pendant très longtemps, les « politiques locales » n'ont constitué qu'une décli
naison locale d'objectifs nationaux. Ainsi pour reprendre la formule de Y. Martin et
1. P. Quilichini, Logement social et décentralisation, Paris, LGDJ, 2001, p. 187.
2. Voir J.-Ph. Brouant, « Commune et logement social : la consécration d'un pouvoir réglementaire,
note sous CE 5 oct. 1998 », LPA, 1999, n° 94, p. 18 s.
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de M. Mouillait, il semblait plus juste « de parler de politique nationale appliquée au
niveau local que de politique locale en tant que telle3 ». Cela se traduisait à la fois
dans la consistance des compétences transférées et dans la portée juridique de ces
compétences. Il s'agissait simplement, pour reprendre les termes de la circulaire du
5 octobre 1984 relative aux conseils départementaux de l'habitat, d'associer « plus
étroitement tous les partenaires concernés et notamment les collectivités locales à la
mise en œuvre de la politique nationale du logement4 ». Et en application de
l'article 76 de la loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences, les
communes, les départements et les régions peuvent élaborer leurs priorités en matière
d'habitat. Ces priorités ne sont que susceptibles d'accompagner celles de l'État, d'en
être un calque. En cas de discordance entre les objectifs nationaux et les priorités
locales, le préfet n'a pas à prendre en compte ces dernières, notamment lors de la pr
ogrammation des financements.
Or on assiste actuellement à l'élaboration de véritables politiques locales dans
le sens où elles sont effectivement initiées et conduites par des collectivités locales.
Ces initiatives sont d'ailleurs permises, pour ne pas dire encouragées, par le
cadre juridique global des politiques de l'habitat. La politique du logement et de
l'habitat ne relève pas du cadre communautaire et on voit mal, en application du prin
cipe de subsidiarité, comment il pourrait en être autrement. Dès 1965, la Commission
a pu adresser aux États membres une recommandation relative au logement des tra
vailleurs migrants à l'intérieur de la Communauté qui reconnaissait que « l'action
directe de l'État ne représente souvent qu'une partie de l'intervention des pouvoirs
publics dans le domaine du logement » et que « les collectivités régionales et locales,
ou des organismes qui en dépendent, assument parfois pour l'essentiel la responsabil
ité de l'exécution de la politique du logement, en particulier dans le secteur social5 ».
Du point de vue du droit interne, si le logement des personnes défavorisées a pu être
jugé par le Conseil constitutionnel comme répondant à des exigences d'intérêt natio
nal6, le principe de libre administration des collectivités locales postule un « intérêt à
agir » au profit des personnes décentralisées.
Mais que recouvre exactement l'expression « politique locale de l'habitat » ?
Du point de vue du droit positif, l'expression apparaît pour la première fois dans la loi
du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en œuvre des principes d'aména
gement. Mais les travaux parlementaires ne laissent pas entrevoir une quelconque
tentative de définition.
C'est à l'occasion du contentieux lié aux opérations d'aménagement que les
juridictions ont pu préciser le sens de cette expression. En particulier le Conseil
d'État, à l'occasion d'un jugement relatif à la mise en œuvre du droit de préemption
3. Y. Martin, M. Mouillart, «L'enjeu des politiques locales de l'habitat», Administrer,
juillet 1993, p. 42.
4. Circulaire n° 84-62 du 5 octobre 1984, BOE, n° 51, 15 janvier 1985.
5. Recommandation 65/379/CEE JOCE n° B 137 du 27 juillet 1965, p. 2293.
6. CC, déc. n° 90-274 DC du 29 mai 1990.
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urbain, a pu définir la politique locale de l'habitat comme impliquant « le développe
ment organisé d'une offre de logements adaptée aux besoins propres de chaque caté
gorie de population7 ». Cette définition juridique nous paraît particulièrement
éclairante pour saisir les mutations en cours des politiques de l'habitat. Elle présente
cependant des lacunes. Une politique de l'habitat a certes pour objet de répondre à des
besoins individuels, à un droit-créance subjectif qui est le droit pour toute personne
d'obtenir un logement décent. Mais depuis quelques années les politiques locales de
l'habitat sont également animées d'enjeux complémentaires qui dépassent la simple
satisfaction d'un besoin vital. Ces préoccupations sont assez bien résumées par l'arti
cle L. 302-1 du Code de la construction et de l'habitation (CCH) qui précise que le
programme local de l'habitat définit les objectifs et les principes « d'une politique
visant à répondre aux besoins en logements et à favoriser la mixité sociale ».
C'est au travers de ces deux objectifs qu'il conviendra d'analyser les enjeux
des politiques locales de l'habitat.
I) Une politique locale de l'habitat doit répondre
aux besoins en logements
D'après certains économistes, la politique de l'habitat viserait à « la régulation
des rapports entre offre et demande dans le domaine du logement8 ». Visiblement,
cette définition est assez proche de celle retenue par le Conseil d'État dans son arrêt
du 6 mars 2001. La «régulation des rapports» implique une démarche en deux
temps. D'une part une identification des besoins en logement, d'autre part une orga
nisation programmée de l'offre adaptée à ces besoins.
1) L'identification des besoins en logement
Nous ne souhaitons pas ici nous attarder sur les instruments et procédures
d'évaluation des « besoins en logement ». Chaque circulaire annuelle de programmat
ion étatique rappelle l'importance de la mise en place d'observatoires locaux de
l'habitat et prévoit les crédits nécessaires à cet effet. En revanche, l'identification
juridique d'un « besoin en logement » pose plus de problèmes.
7. CE, 6 avril 2001, Cne de Montreuil d Mmes Ducloud, req. N° 202791.
8. M.-Ch. Jaillet, R. Ball