LI-Audit-Methodology final Esp 20.05.08

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• Publié par: Onsey
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PROGRAMA Y PRESUPUESTO DE LA OIT 2008-2009   AUDITORÍAS DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO –   UNA METODOLOGÍA     SafeWork y Dialogue 2008

      Introducción     1.   Una inspección del trabajo eficaz, en tanto que institución esencial de la administración del trabajo, es vital para asegurar que los principios de las normas laborales internacionales se apliquen tanto a nivel de la empresa, como para promover la buena gobernanza en el mundo del trabajo y hacer del trabajo decente una realidad. La existencia de una inspección, ayuda a promover y garantizar el cumplimiento de la legislación nacional, tanto en lo que respecta a la legislación sobre seguridad y salud ocupacional, como en lo concerniente a las condiciones de trabajo y otros aspectos de la relación laboral. Asimismo, aumenta la eficacia de las políticas de empleo y trabajo en la empresa, al evitar el conflicto y promover la paz social. Sin embargo, en el cambiante mundo del trabajo, las inspecciones a menudo se enfrentan a desafíos significativos para realizar sus funciones con eficacia, ya que pueden tener pocos recursos y su impacto en el lugar de trabajo, especialmente en la economía informal, puede ser mínimo.   2.   En su Programa y Presupuesto para el 2008-09, la OIT acordó realizar varias acciones para ayudar a reforzar y modernizar la inspección del trabajo, incluyendo un programa conjunto entre dos sectores con el fin de aumentar la capacidad de los Estados Miembros para realizar inspecciones del trabajo. Este programa conjunto contiene metas específicas para (1) realizar auditorias tripartitas de la inspección del trabajo, (2) formular e implementar los planes de acción nacional y (3) hacer hincapié en la necesidad de contar con más recursos para la inspección. También se acordó que las inspecciones del trabajo deben integrarse de manera más eficaz con otros programas de la OIT relacionados con el tema, especialmente los programas - país sobre trabajo decente y los programas   sobre salud y seguridad ocupacional, condiciones del trabajo, trabajadores migrantes, VIH/SIDA, trabajo forzoso, trabajo infantil, etc. 3.   Este documento sólo trata del método para realizar las auditorias de inspección del trabajo mencionadas anteriormente. La auditoria de administración del trabajo y las auditorias de inspección del trabajo no son nuevas; de hecho se basan en las auditorias realizadas por el Programa InFocus sobre Diálogo Social, Legislación y Administración del Trabajo (IFP/DIALOGUE) de la OIT y el Programa Internacional de Seguridad y Salud en el Trabajo y Medio Ambiente (SafeWork). Estas se realizaron, entre otras, en Argentina (1989), Panamá (1995), Haití (1998), Bolivia (2000), Luxemburgo (2002) y Latvia (2005). También se realizaron evaluaciones parciales en Brasil y Chile a principios de la década de los noventa.  

 

 

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4.  La metodología que se incluye en este documento, se basa en la experiencia obtenida en trabajos previos y en otras acciones relacionadas realizadas mediante el diálogo y el trabajo seguro. Más importante aún, la metodología no proporciona una base para criticar la legislación nacional específica, los programas sobre políticas o los procedimientos administrativos por sí mismos, sino más bien permite a los auditores analizar el sistema para aplicar los procedimientos en la práctica y compararlos con otras normas nacionales. 5.   El alcance de las auditorias debe ser lo más amplio posible y cubrir actividades de inspección del trabajo tanto a nivel central como territorial, debiendo basarse en las divisiones administrativas nacionales. La auditoria debe cubrir actividades de inspección del trabajo en todos los sectores de empleo, como prevén las Normas Internacionales del Trabajo 1 , incluyendo la economía informal. Aunque las inspectorías a menudo no tienen mandato legal para hacer cumplir la legislación laboral entre los trabajadores en la economía informal (tal como los trabajadores independientes), muchos procuran ampliar su influencia a empresas que no están cubiertas estrictamente por la legislación laboral y lo hacen de manera indirecta participando en campañas nacionales, trabajando con los medios y asociaciones de formación y capacitación y creando conciencia general sobre la necesidad de proteger a los trabajadores. Tales enfoques fueron contemplados en la Recomendación sobre la inspección del trabajo, 1947 (No.81). 6.   El diálogo social es vital para que la inspección del trabajo sea eficaz, y las organizaciones de empleadores y trabajadores y otros interlocutores sociales deben cooperar plenamente con los Ministerios de Trabajo y sus inspectorías al realizar estas auditorias. Las auditorias deben evaluar las relaciones laborales entre los diferentes interlocutores y la eficacia de cualquier entidad tripartita o bipartita que exista para dirigir y apoyar las actividades de la inspección del trabajo. También deben tomar en cuenta las relaciones con las instituciones judiciales, de seguridad social, formación y capacitación. 7.   Las auditorias anteriores tomaron en cuenta cómo las leyes y políticas laborales se pueden aplicar de manera más eficaz con el apoyo de la asistencia técnica a nivel nacional, de diferentes organismos competentes en la materia. La meta de las asesorías fue asegurarse de que los Ministerios de Trabajo tengan la capacidad suficiente para desarrollar programas de inspección del trabajo sostenibles. En este contexto, fue importante analizar cómo la administración laboral está organizada con el fin de hacer un mejor uso de la asistencia técnica proporcionada.                                                     1 Tal como el Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (No. 81) y el Convenio sobre seguridad y salud ocupacional, 1981 (No. 155) y sus Recomendaciones.

 

 

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8.  Finalmente se debe mencionar que en noviembre de 2007 el Consejo de Administración de la OIT acordó lanzar una campaña para promover la ratificación universal de los Convenios prioritarios de la OIT, los cuales incluyen los relacionados con la inspección del trabajo (Convenios No. 81 y 129). Esto debe tomarse en consideración cuando se realizan estas auditorias.      Inspección del trabajo: generalidades   9.   Tal vez la justificación general más importante para estas auditorias es promover los más altos estándares de profesionalismo en la inspección del trabajo a nivel mundial. Los inspectores del trabajo a menudo se consideran empleados públicos profesionales y, por lo tanto, se consideran totalmente competentes y capaces de realizar su trabajo con altos estándares éticos y técnicos. Esto supone un buen proceso de selección y reclutamiento, altas cualidades académica al iniciarse en sus labores (muchos inspectores son reclutados al graduarse) y altos estándares de integridad personal y capacitación en servicio. Esto ha tenido implicaciones importantes para la organización, el financiamiento, los recursos y los procedimientos de reclutamiento y de capacitación. El tema del comportamiento ético se discutió en una reciente publicación de la OIT 2 ; pronto se va a preparar una guía adicional sobre el tema.   10.   La inspección del trabajo tradicionalmente ha sido una de las funciones de los ministerios de trabajo o departamentos gubernamentales equivalentes, y las inspectorías generalmente están bien establecidas. Los Convenios sobre inspección del trabajo han sido ratificados por un razonable número de países: hasta enero del 2008, 137 países habían ratificado el Convenio sobre inspección del trabajo, 1947 (No.81) y el Convenio sobre inspección del trabajo (Agricultura), 1969 (No.129), 45. Esto proporciona una fuerte plataforma sobre la cual proceder con las auditorias. No obstante, en años recientes los ministerios de trabajo, a menudo han sufrido recortes significativos en los fondos que reciben del gobierno, especialmente en los países en desarrollo. Esto ha significado que, en la práctica, los presupuestos de inspección del trabajo generalmente representen una mínima fracción del presupuesto general del gobierno, lo cual inevitablemente limita la eficacia y eficiencia de las inspectorías.   11.   También es meta de la OIT verificar que se asignen mayores recursos a las inspecciones, lo cual se considerará en más detalle más adelante. Los inspectores deben ser seleccionados y capacitados adecuadamente, recibir                                                   2 A Toolkit for Labour Inspectors, a Model Enforcement Policy, a Training and Operations Manual and a   Code of Ethical Behaviour, ILO, 2006 - http://www.ilo.org/public/english/protection/safework/li_suppliers/download/inspection/tit_f_ oolk or labour _ p _ apest.pdf   ins ectors bud  

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una remuneración y una proyección profesional satisfactorias y deben contar con oficinas decentes, computadoras y otras facilidades. También es esencial proporcionar transporte suficiente y adecuado a los inspectores para que realicen las visitas de campo. 12.   Sin embargo, se pueden lograr algunas mejoras en el desempeño sin grandes aumentos en el presupuesto mediante una mejor organización, y mediante una reestructuración que implique la adopción de prácticas de trabajo modernas. Una mejor coordinación con otros ministerios también puede mejorar el desempeño pues podría mejorar la colaboración con otros interlocutores sociales y otras organizaciones, tales como instituciones de formación y capacitación o servicios de seguridad y salud.

    Organización     13.   Por lo tanto, es vital contar con buenas prácticas y procedimientos de gestión para la inspección del trabajo, las cuales incluyen hacer un mejor uso de los recursos disponibles. Los ministerios de trabajo necesitan planear estratégicamente y fijar políticas, objetivos y prioridades claras con marcos de referencia cronológicos apropiados. Los programas y los recursos humanos y financieros deben basarse en las necesidades y actividades específicas de los servicios centralizados y descentralizados. Las metas y los indicadores de éxito también se deben consensuar de manera que se pueda monitorear y evaluar adecuadamente la eficacia de dichos programas. Las auditorias, por ende, deben tomar en cuenta tanto las estructuras administrativas nacionales como las regionales y locales, dado que los interlocutores sociales necesitan participar en un diálogo significativo a nivel nacional, regional y local. 14.   Una de las críticas a las inspecciones nacionales es que hay unidades de inspección diferentes, dependientes de distintas organizaciones responsables y encargadas independientemente de la seguridad, la salud, las condiciones generales de trabajo, las relaciones laborales y así sucesivamente. La existencia de organizaciones separadas encargadas de supervisar los diferentes asuntos ha significado que las empresas reciben múltiples visitas de diferentes inspectorías, por lo que las recomendaciones, a menudo, son fragmentadas. Desde el punto de vista gubernamental, tener varias inspectorías también es ineficiente pues duplica esfuerzos tales como el transporte y las funciones administrativas, y tiene un menor impacto y coherencia en las empresas en general. 15.   La solución que muchos países han adoptado actualmente ha sido integrar los servicios de inspección del trabajo y crear una entidad nacional responsable de la seguridad y la salud, las condiciones laborales, las relaciones de empleo, etc., siempre que sea posible. La OIT apoya este enfoque debido a las ventajas que ofrece en cuanto a mayor eficiencia y

 

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eficacia se refiere. Se dan recomendaciones adicionales sobre el enfoque integrado en un informe reciente de la OIT titulado: “Unity Beyond Differences: The Need for an Integrated Labour Inspection System” 3 .   16.   Es sumamente importante tomar en cuenta la función de la inspección del trabajo en el sistema de administración laboral y aclarar y establecer los fundamentos de la coordinación con otras autoridades e instituciones. El conocimiento y el acceso a los datos sobre seguridad social, por ejemplo, podían llevar a una inspección mejor y más coherente.   Recursos humanos   17.   Las inspectorías a menudo sufren de escasez de personal, ya sea bien capacitado o no, especialmente en los países en desarrollo. Debido a los singulares desafíos que enfrenta cada país, podría haber muchísimas diferencias entre un país y otro en cuanto a la cantidad de recursos humanos y financieros asignados a la inspección del trabajo. Los países que han invertido poco en la inspección del trabajo, podrían no notar mucho progreso. Contar con recursos mínimos dificulta que los inspectores del trabajo tengan un impacto significativo en las condiciones laborales. Hay más información sobre este tema, con datos sobre cada país, en un documento del Consejo de Administración de la OIT 4 . 18.   En el peor de los casos, los salarios de los inspectores a menudo son bajos y hay pocos incentivos para ascender u obtener recompensas. Esto aumenta el riesgo de perder personal, especialmente a los que están mejor calificados. Además, si los inspectores están mal pagados y el sistema de gobierno lo permite, también hay un mayor riesgo de corrupción. Esto es motivo de seria preocupación y, aunque sensible, se debe abordar en las auditorias. Este tema se trata en la publicación de la OIT que se mencionó anteriormente (Code of Ethical Behaviour).   19.   La buena formación también es crucial para mantener y desarrollar la capacidad del personal. Se debe prestar atención especial a nuevos temas, tales como el riesgo psicosocial y los impactos de las nuevas tecnologías e innovar los enfoques, incluyendo las maneras de llegar e influir en los trabajadores en la economía informal. Las auditorías, consecuentemente, deben considerar la capacitación detalladamente y concentrarse en la prevención, no solo en asuntos técnicos sino también en estrategias para llegar a todas las partes en la comunidad laboral e influir en ellas, para así fortalecer la aplicación de la legislación y las políticas laborales relevantes.                                                   3   http://www.ilo.org/public/english/protection/safework/labinsp/luxconf rep.pdf   _ 4 “Strategies and practice for labour inspection” GB, 297/ESP/3, paragraph 13 and the Appendix. Ver www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/--- relconf/documents/meetingdocument/wcms_gb_297_esp_3_en.pdf   

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  Oficinas y servicios de apoyo, facilidades de transporte   20.   Las auditorías también deben considerar las facilidades en las oficinas y el apoyo administrativo de los inspectores, aspectos que pueden contribuir a mejorar la eficacia y eficiencia. Esto se aplica tanto a las oficinas centrales como a las regionales y locales, y significa contar con suficiente espacio para las entrevistas y consultarías, apoyo administrativo y equipo informático moderno con conexión a internet. 21.   Los inspectores también deben tener acceso fácil a la información y las recomendaciones, especialmente las relacionadas con aquellos temas de los cuales son responsables. Contar con equipo informático moderno con acceso a internet ayuda muchísimo, pero también es necesario tener copias impresas de la información y las recomendaciones. Para algunas áreas temáticas existen centros nacionales de conocimiento especializado a los cuales los inspectores pueden recurrir. Por ejemplo, existen centros nacionales de seguridad y salud ocupacional en muchos países que brindan información útil sobre una amplia gama de temas relacionados con la seguridad y la salud. Estos se conocen como Centros Nacionales o Centros de Colaboración y están vinculados a los Centros Internacionales de Seguridad y Salud Ocupacional de la OIT en Ginebra.   22.   La disponibilidad de transporte adecuado para que los inspectores hagan sus visitas es otro tema de preocupación, especialmente en las áreas rurales. El transporte público puede no estar disponible del todo o no ser confiable, y los inspectores a veces no pueden utilizar vehículos oficiales, ni se les paga lo suficientemente bien para que ellos mismos costeen sus gastos. Por otro lado, a veces dependen de los empleadores para que les brinden el transporte, lo cual está lejos de ser una situación ideal. Tales asuntos se deben tomar en cuenta en las auditorías.   23.   Por consiguiente, hay recursos que deben dedicarse a fortalecer las capacidades del personal de inspección del trabajo. Es necesario realizar un diagnóstico real de las necesidades con respecto al número de inspectores, oficinas y facilidades de transporte y las necesidades de capacitación adecuada.   Asuntos técnicos y legales   24.   Aunque los Convenios 81 y 129 de la OIT hayan sido ratificados por los países involucrados, el cumplimiento formal de la legislación laboral a menudo es débil o inexistente en algunos países. Las razones para esto pueden ser varias, pero a menudo se debe a que la legislación que da a los inspectores su condición legal y facultades es anticuada, débil o restringe su acceso a las empresas.  

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25.  Por otra parte, los procedimientos administrativos o judiciales pueden dificultar el que los inspectores apliquen la legislación en toda su extensión y que tengan acceso total a las empresas. También podría darse el caso de que, durante muchos años, las inspectorías hayan desarrollado una renuencia sistemática a tomar acciones para hacer cumplir la ley. Además, los procedimientos de apelación pueden ser complicados en las diferentes vias ( judiciales, administrativas, penal, civil, etc), tomar mucho tiempo y, por consiguiente, ser poco útiles. 26.   También pude haber una mala diseminación de la información sobre las regulaciones laborales como un medio para evitar los conflictos laborales y otros problemas. Las campañas nacionales para diseminar tal información podrían ser una manera de progresar, si tales actividades se dirigen, por ejemplo, hacia las microempresas y pequeñas empresas y a los trabajadores en la economía informal. 27.   En muchos países la legislación es anticuada con respecto a los procesos técnicos e industriales. Aunque las auditorías podrían hacer comentarios sobre la seguridad y salud ocupacional y ofrecer recomendaciones, no se centran en hacer recomendaciones sobre una legislación anticuada. Las inspecciones técnicas de los centros de trabajos son ciertamente necesarias, pero los inspectores a veces necesitan adoptar enfoques frescos que se concentren en la prevención y en los sistemas de gestión de la seguridad y salud ocupacional. 28.   La disponibilidad de datos es otra área de interés. Por ejemplo, los datos sobre accidentes y problemas de salud son vitales para que las inspectorías establezcan prioridades y planeen los programas y campañas de inspección, pero si tales datos no están disponibles, la planificación (para las actividades de prevención, por lo menos) será muy débil. También se requiere disponer de datos sobre conflictos, empleo y relaciones laborales colectivas para ciertos tipos de inspección. La legislación, por ende, podría necesitar actualizarse para asegurar que los empleados reporten los accidentes y enfermedades, lo cual, a su vez, ayudaría a las inspectorías a establecer políticas y planes apropiados y a ejecutar sus programas profesionalmente. 29.   Por consiguiente, las auditorias también deben tomar en cuenta todos los aspectos del marco legal nacional sobre empleo, pues estos no solo fijan las normas de cumplimiento mínimo para los empleadores (y otros), sino que también proporcionan la base estatutaria sobre la cual los inspectores laborales pueden realizar su trabajo. Este enfoque podría ayudar a identificar debilidades legales particulares, las cuales tienen que rectificarse para poder mejorar de manera significativa el desempeño de las inspectorías.

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Auditorías: una metodología   28. Para abordar los asuntos descritos anteriormente, se necesita alguna forma de metodología sui generis  para relacionar las normas internacionales y el conocimiento especializado con las situaciones nacionales de modo que la organización y el desempeño de las inspecciones se puedan auditar y evaluar apropiadamente. La metodología descrita anteriormente se basa en muchos años de experiencia y es flexible, sistémica y adaptable a todos los requerimientos y sistemas nacionales. 29. El enfoque consiste en utilizar un proceso analítico que involucre a todos los interlocutores sociales y otras organizaciones, según sea apropiado, las cuales puedan proporcionar diferentes puntos de vista sobre la eficacia y eficiencia de las inspectorías y sobre cómo su organización y funciones podrían adaptarse para mejorar su desempeño general. 30. La auditoria debe realizarse en seis fases: 1.   Una solicitud formal de auditoria debe ser presentada ante la OIT por el ministerio de trabajo nacional o su equivalente, tal vez por medio de la Oficina Regional de la OIT relevante. Este es un primer paso importante dado que el gobierno necesita comprometerse a realizar las auditorias y, una vez hechas, a actuar conforme a las recomendaciones de la auditoria.     2.   Una respuesta formal de la OIT en consulta con su Oficina Regional o Subregional (OR/OSR). La asistencia de la OIT se considerará cuidadosamente puesto que hay implicaciones claras en los recursos; la solicitud tendrá que ser evaluada conforme a varios criterios, tales como la necesidad de brindar asistencia a varias regiones. El financiamiento claramente va a ser un asunto a considerar, pero podría conseguirse de fuentes externas. También se tomará en cuenta si existe un Programa de Trabajo Decente por País. 3.   Las conversaciones preliminares con el ministerio y su inspectoría incluirán: el decidir el mejor momento para realizar la auditoria, la composición y el tamaño del equipo auditor, a quiénes se va a entrevistar, los temas que se van a abordar, la preparación del informe, el seguimiento, etc. Se espera que la OR/OSR de la OIT así como también el personal de las oficinas centrales participe en estas conversaciones. 4.   La auditoria principal podría tomar hasta 10 días dependiendo de la complejidad de la inspectoría, su organización y funciones, asunto que deberá decidirse durante las conversaciones preliminares. Se espera que el equipo auditor presente un informe breve al final de la auditoria. 5.   El equipo auditor debe presentar su informe formal en un lapso de 2-3 meses. El informe posteriormente será enviado al ministerio para llegar

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a un consenso sobre el mismo con el ministerio, la inspectoría y los interlocutores sociales, de ser posible. Idealmente el informe no debe exceder las 50 páginas. 6.   El ministerio y la inspectoría luego deben darle seguimiento y actuar según las recomendaciones incluidas en el informe.     El contenido de las auditorias   31. La auditoria debe concentrarse en los asuntos descritos anteriormente y debe ser concisa y precisa. Los contenidos podrían variar, pero el formato que se sugiere es el siguiente:     1.   Antecedentes y presentación: razón de ser y origen de la auditoria 2.   Resumen, principales hallazgos y recomendaciones   3.   Introducción  a.   Entorno y datos nacionales principales. b.   Marco legal y administrativo: se debe señalar cuáles Convenios sobre la inspección laboral de la OIT y otros convenios importantes han sido ratificados. c.   Organigrama de la inspectoría. d.   Normas de la OIT relacionadas. Organización internacional, personal y recursos   a.   Organización nacional y territorial. b.   Reclutamiento y cualidades académicas y profesionales de los nuevos inspectores. c.   Competencias y capacitación (inicial y a media carrera). d.   Normas de comportamiento ético esperadas. e.   Recursos no relacionados con el personal, facilidades de la oficina, transporte, etc. f.   Condición legal y facultades de los inspectores. g.   Trabajo con los interlocutores sociales. h.   Asistencia y apoyo administrativo. i.   Guía y orientación. Planificación de la inspección y actividades relacionadas a.   Planeación y determinación de prioridades nacionales y locales, por ejemplo, si las prioridades se basan en requerimientos políticos, datos objetivos u otros. b.   Técnicas para la inspección e investigación. c.   Acción con los representantes del personal.

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d.  Preparación del informe. e.   Acciones formales para hacer cumplir la ley, procesamiento y otras sanciones. f.   Intervenciones con otros grupos de interesados, por ejemplo la utilización de la cadena de suministros para mejorar el desempeño; acercamiento a los fabricantes y proveedores para mejorar la seguridad mediante el diseño. g.   Campañas de concientización, actividades educativas y promociónales, por ejemplo con escuelas y asociaciones de formación, utilización de los medios de comunicación tal como radio y televisión, etc. h.   Llegar a los grupos vulnerables, incluyendo los niños y las niñas trabajadores, los trabajadores de temporada y migrantes, los trabajadores que participan en trabajos forzosos y la economía informal, en general. i.   Campañas de inspección especiales, tales como campañas sobre la remuneración o sobre el empleo ilegal. j.   Diseminar a otras agencias. Inspección temática y temas específicos (con referencia a los Convenios relevantes de la OIT)   a.   Seguridad y salud ocupacional, incluyendo asuntos sobre salud pública más amplios tales como VIH/SIDA, la violencia y el fumado en el lugar de trabajo, la existencia de perfiles, sistemas y programas de seguridad y salud ocupacional nacionales (Convenio 187 de la OIT). b.   Relaciones laborales, incluyendo las medidas para evitar la discriminación y el acoso, contratos laborales, conflictos, etc. (Convenio 150 de la OIT). c.   Condiciones de trabajo, jornada laboral, incapacidades, remuneración y salarios. d.   Seguridad social y asuntos de compensación. Hallazgos y recomendaciones   Anexos  

Seguimiento    32. La auditoria es un paso inicial fundamental que debe llevar a la preparación de un Plan de Acción correspondiente. 5  El Plan de Acción, a su vez, sirve como guía básica para que la inspectoría mejore la calidad de los servicios que                                                   5 La formulación de un Plan de Acción usa como guía u n cuadro que contiene los siguientes elementos:     Requerimientos (necesidades observadas en el estudio); Acciones Nacionales  (aquellas que pueden ser implementadas por la administración nacional con sus propios medios) y Acciones en Cooperación (aquellas que requieren cooperación horizontal, asistencia técnica o cooperación internacional).  

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