Synthèses - Étude économique de la Fédération de Russie

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SYNTHÈSESÉtude économique de la Fédération de Russie, 2002Comment pérenniser Résuméles tendances positivesrécentes de l’économie russe ?Durant la période 1999-2001, la Russie a connu une croissanceéconomique et un assainissement des finances publiques remar-Comment s’expliquentles améliorations des résultats quables et d’ailleurs sans précédent depuis le début de la périodebudgétaires publics et de de transition. D’importantes tendances positives se dessinent aussila stabilisationen ce qui concerne la stabilisation macroéconomique, les banquesmacroéconomique ?commerciales, les relations avec les créanciers étrangers et laDans quelle mesure coopération politique entre le gouvernement russe et le Parlementles réformes, les politiques ou national (Douma d’État). Ces évolutions favorables ont été renfor-les changements institutionnels cées par des conditions externes fortuites, plus particulièrement larécents ont-ils contribuévigueur relative des prix du pétrole et des autres produits de baseà la croissance économique ?sur les marchés mondiaux et la faiblesse exceptionnelle du rouble àJusqu’à quel point le secteur la suite de la crise financière de 1998. Mais les mesures écono-bancaire s’est-il rétabli après miques et les changements institutionnels ont aussi joué un rôlela crise de 1998 ?important. Dans l’ensemble, les contraintes budgétaires s’exerçantsur les entreprises et les organisations se sont durcies, et lePourquoi le secteur des ...

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S YNTHÈSES

Comment pérenniser les tendances positives récentes de l’économie russe ?

Comment s’expliquent les améliorations des résultats budgétaires publics et de la stabilisation macroéconomique ?

Dans quelle mesure les réformes, les politiques ou les changements institutionnels récents ontils contribué à la croissance économique ?

Jusqu’à quel point le secteur bancaire s’estil rétabli après la crise de 1998 ?

Pourquoi le secteur des petites entreprises s’estil développé si lentement en Russie ?

Comment les secteurs du gaz et de l’électricité supportentils la charge des subventions massives à l’énergie ?

Quelles réformes et politiques fautil mettre en œuvre en priorité pour éviter une crise énergétique dans l’avenir ?

Dans quelle mesure les relations économiques entre les administrations centrales, régionales et locales, s’améliorentelles ?

Quels sont les grands défis pour l’avenir ?

Pour de plus amples informations

© OCDE 2002

Étude économique de la Fédération de Russie, 2002

Résumé

Durant la période 19992001, la Russie a connu une croissance économique et un assainissement des finances publiques remar quables et d’ailleurs sans précédent depuis le début de la période de transition. D’importantes tendances positives se dessinent aussi en ce qui concerne la stabilisation macroéconomique, les banques commerciales, les relations avec les créanciers étrangers et la coopération politique entre le gouvernement russe et le Parlement national (Douma d’État). Ces évolutions favorables ont été renfor cées par des conditions externes fortuites, plus particulièrement la vigueur relative des prix du pétrole et des autres produits de base sur les marchés mondiaux et la faiblesse exceptionnelle du rouble à la suite de la crise financière de 1998. Mais les mesures écono miques et les changements institutionnels ont aussi joué un rôle important. Dans l’ensemble, les contraintes budgétaires s’exerçant sur les entreprises et les organisations se sont durcies, et le gouvernement d’entreprise semble être devenu plus efficace. Le gouvernement russe a tiré parti des conditions économiques et politiques relativement propices pour faire avancer un certain nombre de grands chantiers de réforme, notamment la fiscalité, l’administration budgétaire publique, les relations budgétaires fédé ralistes et l’atténuation de certains obstacles administratifs à l’entreprise. En dépit de ces tendances encourageantes, les perspectives à moyen terme de l’économie russe demeurent incer taines. Des sources de croissance plus permanentes doivent

Ce document contient la partie évaluation et recommandations de la récente Étude économique de l’OCDE de la Fédération de Russie : 20012002. Une première version de cette Étude a été établie par le Département des Affaires économiques dans le cadre du programme relatif à la Russie du Centre pour la coopération avec les nonmembres. Cette Étude a été examinée le 4 décembre 2001 par le Comité d’examen des situations politiques et des problèmes de développement, composé de représentants des 30 pays Membres de l’OCDE et de la Commission européenne. L’Étude a été publiée sous la responsabilité du Secrétaire général de l’OCDE.

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remplacer les facteurs extérieurs en grande partie transitoires, et de nouvelles réformes sont néces saires. Les fortes sorties de capitaux et la faiblesse du secteur des petites entreprises témoignent d’un climat général encore très difficile pour l’entreprise, la concurrence et l’investissement en Russie. Le niveau de vie de la population ne s’est pas redressé après la crise au même rythme que la production, la pauvreté reste un problème important et l’infrastructure de poli tique sociale est encore très médiocre. Une réglemen tation extrêmement politisée et un subventionnement massif par le biais d’une énergie bon marché ont privé les secteurs de l’électricité et du gaz naturel des investissements qui s’imposaient, d’où la possibilité d’une crise de l’énergie à l’avenir. Tandis que les facteurs extérieurs et les mesures économiques ont contribué les uns et les autres à atténuer les problèmes chroniques des défauts de paiement et des transactions non monétaires qui avaient été souli gnés dans la précédenteÉtude de l’OCDE, ces problèmes n’en demeurent pas moins sérieux. Les relations budgétaires fédéralistes continuent de souf frir de l’absence d’une délimitation claire et effective des domaines d’autonomie et de compétence des différents niveaux d’administration. Heureusement, le gouvernement russe a affiché sa détermination de s’attaquer à bon nombre de ces questions, qui revêtent toutes une importance cruciale pour les perspectives économiques futures du pays. ■

Comment pérenniser les tendances positives récentes de l’économie russe ?

Depuis la publication de l’Étude économique de l’OCDE pour 19992000, l’économie russe a connu un certain nombre d’évolutions favorables. La produc tion, l’emploi, la consommation et l’investissement ont nettement progressé. En 20002001, le PIB a augmenté de près de 15 pour cent et la formation de capital fixe de près de 25 pour cent. Le chômage est tombé de 13 pour cent à la fin de 1999 à un chiffre que l’on peut estimer à 8 pour cent au milieu de 2001. Les revenus réels se sont redressés plus lentement depuis la crise de 1998 que la production et l’emploi, mais ils ont amorcé une sensible progression en 2000 et 2001. La croissance récente a mis fin à plusieurs années de déclin économique, en ramenant le PIB en 2001 presque au niveau observé en 1993.

Depuis la crise de 1998, la plupart des autres évolu tions de l’économie russe ont été également très satisfaisantes. Le gouvernement russe est parvenu à

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éliminer les amples déficits budgétaires chroniques du passé, en obtenant un substantiel excédent des administrations publiques en 2000 et 2001. La Banque centrale a stabilisé le taux de change et fait reculer l’inflation, bien que les prix à la consommation aient encore augmenté de près de 20 pour cent en rythme annuel en 2000 et 2001. Le secteur des banques commerciales s’est nettement redressé depuis la crise de 1998. Le gouvernement russe a normalisé ses relations avec les créanciers étrangers et la note de crédit du pays s’est améliorée. Un degré sans précédent de stabilité politique et de coopé ration entre l’administration fédérale, le Parlement national et les administrations infranationales a ouvert davantage de possibilités dans la mise en œuvre de mesures et réformes économiques essentielles.

Les facteurs externes ont joué un grand rôle dans la croissance récente et dans les autres tendances macroéconomiques favorables. Les prix relatifs et les termes de l’échange se sont améliorés pour de nom breuses entreprises russes depuis la crise de 1998. La dévaluation du rouble de 19981999 (la monnaie russe a perdu les trois quarts de sa valeur) a grande ment favorisé les entreprises exportatrices ou celles dont les produits pouvaient se substituer aux impor tations. Les coûts salariaux réels ont eux aussi fortement diminué en conséquence de la crise. Le raffermissement ultérieur des prix du pétrole et des autres produits de base sur les marchés mondiaux a encore accru la rentabilité moyenne des exportations et augmenté la demande d’investissements, les réser ves de change et les recettes budgétaires fédérales.

Tout en continuant de s’apprécier progressivement en termes réels, le rouble restait au milieu de 2001 à un niveau inférieur de 40 pour cent à sa valeur d’avant la crise. Les salaires réels et les prix relatifs d’un certain nombre d’autres facteurs de production importants pour les entreprises russes se sont inscrits en hausse ces dernières années, mais en 2001 ils n’avaient pas encore retrouvé les niveaux antérieurs à la crise. Les prix des produits de base ont fléchi dans le contexte du ralentissement économique mondial, mais ils ont conservé une certaine vigueur en 2001 par rapport à 1998. Ces variations des prix relatifs contribuent encore à la rentabilité d’un grand nombre d’entre prises russes par rapport à la période antérieure à la crise, mais ces facteurs s’affaiblissent progressive ment depuis 2000.

Ces facteurs en grande partie transitoires s’estom pant, la viabilité des tendances positives actuelles

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dépend de plus en plus de facteurs plus durables, et notamment de grandes réformes structurelles. La Russie souffre toujours d’un certain nombre de faiblesses institutionnelles. L’environnement des entreprises et de l’investissement reste très difficile, ce qui se traduit par de fortes sorties nettes de capi taux, un investissement intérieur assez faible en dehors du secteur du pétrole et du gaz et un nombre relativement réduit de petites entreprises privées. Tout en ayant progressé, les revenus des ménages sont restés inférieurs en 2001 à leur niveau d’avant la crise de 1998 et la pauvreté pose encore un grave problème. Les subventions massives dont bénéfi cient actuellement les ménages et les entreprises du fait du faible niveau des prix du gaz, de l’électricité et des transports sont extrêmement inefficientes et intenables à terme. Une croissance durable suppose donc de grandes réformes structurelles pour régler ces problèmes et bien d’autres. Comme on le verra ciaprès, le gouvernement russe a déjà beaucoup progressé dans cette voie, mais il reste beaucoup à faire. ■

Comment s’expliquent les améliorations des résultats budgétaires publics et de la stabilisation macroéconomique ?

Ces dernières années, le gouvernement et la Banque centrale ont pris des mesures économiques respon sables, en exerçant la rigueur financière nécessaire pour stabiliser les anticipations, normaliser les rela tions avec les créanciers étrangers et rendre plus crédibles les engagements de politique budgétaire et monétaire. En 1999, les autorités russes étaient déjà parvenues à restaurer une certaine stabilité macro économique dans le sillage immédiat de la crise. Mais la politique budgétaire et monétaire a beaucoup bénéficié de la hausse ultérieure des prix du pétrole et du gaz sur les marchés mondiaux. La taxation des recettes d’exportation a apporté des recettes supplé mentaires au budget fédéral et les entrées de capi taux ont permis une forte progression des réserves de change. La nette contraction des importations après la dévaluation du rouble de 19981999, se doublant d’une forte valorisation des exportations, a fait passer la Russie d’un déficit courant de 6 milliards de dollars au premier semestre de 1998 à un excédent de plus de 45 milliards de dollars en 2000. En 2001, la balance courante est restée très vigoureuse. Dans ce contexte, les autorités monétaires ont pu porter les réserves de change à 37 milliards de dollars en décembre 2001, contre 12 milliards à la fin de 1999.

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Malgré ces entrées de capitaux et ces recettes supplémentaires, la politique macroéconomique est restée assez restrictive.

Dans la dernièreÉtude économique de l’OCDE on s’était interrogé sur les messages contradictoires de la Banque centrale au sujet des objectifs de la poli tique monétaire. Fort heureusement, plusieurs docu ments récents ont précisé clairement que les objectifs fondamentaux sont la défense de la monnaie et la maîtrise de l’inflation. Le flottement contrôlé du rouble s’est révélé efficace pour stabiliser les anticipations et, avec l’accumulation de réserves de change, pour rendre plus crédible la politique monétaire. La Banque centrale se montrant réticente à laisser le rouble s’apprécier en termes nominaux, les fortes entrées de capitaux au titre des transactions courantes qu’on a pu observer ces dernières années ont créé des ten sions inflationnistes. La Banque centrale n’a guère pris de mesures de stérilisation des interventions sur les marchés des changes, entre autres parce que les marchés russes de capitaux sont restés faibles. Deux facteurs principaux ont limité l’impact de la forte expansion corrélative de la masse monétaire sur l’inflation en 2000 et 2001. Premièrement, la stabilisa tion des anticipations et la croissance économique ont augmenté la demande de monnaie et permis à l’économie de mieux absorber l’expansion monétaire. Deuxièmement, l’État fédéral a dégagé d’amples excédents budgétaires et le surplus de recettes a été déposé auprès de la Banque centrale. Toutefois, la hausse des prix à la consommation a dépassé les objectifs fixés. La majeure partie de cette inflation peut être attribuée à l’expansion monétaire résultant des interventions sur les marchés des changes. Du fait de l’incertitude qui règne pour l’avenir quant à la croissance de la demande de monnaie et au budget de l’État, ces prochaines années la Banque centrale devrait peutêtre s’employer plus activement à épon ger la liquidité excédentaire.

Tout en décidant, en 2001, d’assurer de nouveau l’intégralité du service de la dette, le gouvernement a maintenu la rigueur budgétaire, les dépenses aug mentant moins que les recettes fiscales en forte progression. Les recettes fiscales fédérales sont passées de 7.5 pour cent du PIB en 1998 à un niveau qui devrait être proche de 16 pour cent en 2001. En revanche, les dépenses fédérales sont restées aux environs de 14 pour cent du PIB au cours de cette période, de sorte qu’à un ample déficit fédéral a succédé un excédent de 2.3 pour cent en 2000, qui sera du même ordre en 2001. Moins spectaculaire,

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l’évolution des recettes fiscales consolidées des régions et de leur solde budgétaire global n’en a pas moins été positive.

Vu l’incertitude entourant l’évolution des prix du pétrole et le niveau extrêmement élevé des paiements au titre de la dette extérieure pour 2003, le gouverne ment russe ne pouvait guère échapper à une politique d’excédents. En 2001 il a décidé de créer un « fonds de stabilisation » implicite, en s’engageant à ne pas dépenser l’excédent en 2001 et en programmant pour le budget de 2002 un excédent de 1.6 pour cent du PIB, qui repose sur une hypothèse optimiste pour les prix du pétrole (2324 $US le baril). Le budget fédéral étant très tributaire des prix du pétrole et du gaz, ce type de fonds de stabilisation paraît judicieux dans le cas de la Russie. Plusieurs autres pays confrontés à des risques budgétaires du fait des fluctuations des prix des produits de base ont mis en place des fonds de cette nature. Un fonds de stabilisation pourrait aussi alléger quelque peu les pressions en cas d’appréciation du rouble. Malgré tout, pour fixer le volume de ce fonds au bon niveau, il faudrait exa miner soigneusement les autres utilisations possibles de ces ressources, sous la forme de dépenses sociales ou de baisses d’impôts.

Le gouvernement prend actuellement plusieurs initia tives de politique sociale, notamment la mise en place d’une aide sociale plus ciblée et une vaste réforme des retraites. La pauvreté demeure un problème majeur en Russie, comme en témoigne la persistance de tendances inquiétantes pour certaines statistiques démographiques et sanitaires. A l’heure actuelle, la responsabilité des dépenses sociales incombe princi palement aux administrations locales et régionales. Or, les réformes récentes ont réaffecté une propor tion importante des recettes des régions à l’adminis tration fédérale, ce qui conduit à s’interroger sur l’éventualité d’une plus forte participation de l’État fédéral au financement des dépenses sociales. L’Étudeprécédente préconisait un budget fédéral de plus grande dimension en termes relatifs, mais aussi une responsabilité fédérale bien plus étendue pour le financement des mesures de politique sociale, en particulier celles qui concernent les catégories les plus pauvres. Le programme économique à long terme du gouvernement russe est conforme à cette recommandation, puisqu’il prévoit de redéployer les investissements de l’État en faveur de la politique sociale. Mais si l’on excepte la création d’un nouveau fonds de transfert pour le financement de certains mandats fédéraux, ce redéploiement n’est pas encore intervenu. ■

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Dans quelle mesure les réformes, les politiques ou les changements institutionnels récents ontils contribué à la croissance économique ?

En 2000 et 2001, le gouvernement russe a établi des programmes complets très ambitieux – à moyen et long terme – de politique économique et de réforme structurelle. Ces programmes se démarquent nette ment des initiatives antérieures du même type en privilégiant les mesures destinées à améliorer l’environ nement des entreprises privées et de l’investissement. Alors que les programmes précédents allaient géné ralement dans le sens d’un rôle plus actif de l’État dans l’économie, en particulier pour la politique à l’égard des investissements, le programme actuel met l’accent sur les mesures de « déréglementation » et de « débureaucratisation » ayant pour but de promouvoir un environnement plus libre pour les entreprises et d’intensifier la concurrence. Ces programmes écono miques couvrent pratiquement tous les problèmes exa minés dans la présenteÉtudeet dans les précédentes. Ils reflètent également la volonté du gouvernement russe d’obtenir l’adhésion à l’Organisation mondiale du commerce.

Bien que les mécanismes et les controverses politiques aient parfois modifié ou ralenti l’exécution de certains éléments du programme économique en 2000 et 2001, le bilan du gouvernement russe pour ces deux années est impressionnant dans le domaine de la réforme structurelle. De profonds changements sont intervenus dans l’administration publique (notamment un renforcement des pouvoirs de coercition de l’État fédéral pour l’application des principales lois), une réforme fiscale a eu lieu, une plus grande discipline dans les paiements a été instaurée, les relations budgétaires fédéralistes ont été rénovées et certains obstacles administratifs ont été allégés pour les entreprises. Le gouvernement a également accompli des progrès décisifs dans la réforme des retraites et du secteur de l’électricité et dans la mise au point d’un code foncier et d’un nouveau code du travail. En outre, avec beaucoup d’habileté, il est parvenu à privilégier un nombre limité d’initiatives de réforme à tout moment, condition indispensable pour assurer leur succès par un soutien politique suffisant.

Dans ce contexte, l’économie russe a déjà connu ces derniers temps de profonds changements institution nels. Les facteurs externes ne peuvent pas expliquer totalement la croissance récente. La discipline accrue

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en matière de paiements, dans la logique d’un durcis sement de la contrainte budgétaire pour un grand nombre d’entreprises, est l’un des principaux change ments institutionnels les plus manifestes. En outre, l’économie s’est considérablement monétisée, la monnaie ayant remplacé les instruments naguère prédominants, à savoir le troc, les compensations de créances et les lettres de change. L’Étudeprécédente s’était particulièrement attachée aux graves pro blèmes résultant de l’utilisation de ces substituts monétaires. La nette augmentation des faillites et les rachats d’entreprises par des investisseurs extérieurs ces dernières années témoignent de la surveillance plus active exercée sur les dirigeants des entreprises et de la plus grande rotation de ces derniers. Le sys tème précédent de gestion des entreprises russes, avec son contrôle interne problématique de la part de dirigeants défendant leurs positions bien établies, fait place en définitive à un actionnariat extérieur de plus en plus concentré. Mais ce processus est également émaillé de difficultés pour l’application d’une concur rence loyale et pour le respect des droits des action naires et des créanciers. En particulier, on a souvent abusé de la faillite pour organiser des rachats aux dépens de certains actionnaires ou créanciers. Toute fois, au regard du passé, la multiplication des acquisi tions externes et des faillites favorise sans doute dans de nombreux cas une plus grande efficience et s’inscrit dans la tendance générale à une discipline financière accrue dans le secteur des entreprises.

Les facteurs externes évoqués cidessus ont facilité la discipline monétaire, parce que les entreprises russes sont devenues plus rentables et ont pu dispo ser de liquidités plus abondantes. Mais les mesures économiques du gouvernement russe ont joué égale ment un grand rôle. Premièrement, l’État fédéral a introduit plus de discipline dans ses propres finan ces, en imposant pour les opérations budgétaires des règlements uniquement monétaires, en s’acquittant d’une plus forte proportion de ses obligations de dépenses et en faisant en sorte que l’exécution des principales opérations budgétaires incombe au Trésor fédéral. Les administrations régionales et locales ont été soumises à de très fortes pressions pour modifier, elles aussi, leurs pratiques. Deuxièmement, l’action menée pour que les monopoles dans le secteur de l’électricité et du gaz, RAO EES et Gazprom règlent leurs impôts en monnaie, tout en leur permettant dans un plus grand nombre de cas de réduire leur fourni ture aux mauvais payeurs, a elle aussi largement contribué à durcir la contrainte budgétaire. Il ne faut pas sousestimer l’effet de ces initiatives, même si

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l’amélioration, en moyenne, des liquidités et des bénéfices a bien entendu contribué au respect de la discipline monétaire. Comme l’indiquait l’une des conclusions de l’Étudeprécédente, la démonétisa tion et l’impayé n’étaient pas seulement dus à la faiblesse des liquidités et des bénéfices.

Dans les précédentes Études on avait souligné les problèmes fondamentaux du système fiscal russe. La réforme fiscale compte parmi les réalisations majeu res du gouvernement russe en 2000 et 2001. Plu sieurs modifications du système fiscal, qui figurent souvent dans de nouveaux chapitres du code des impôts, marquent un progrès majeur dans la simplifi cation et la clarification des obligations fiscales. Au total, ces réformes ont légèrement allégé la charge fiscale explicite, éliminé un grand nombre de déduc tions excessives et atténué l’incitation à la fraude. Parmi les mesures les plus importantes, on citera la mise en place d’un impôt sur le revenu au taux uni forme de 13 pour cent, un allégement des obligations au titre de la taxe sociale (sur les salaires), un barème dégressif pour l’impôt marginal sur la masse salariale, une baisse du taux de l’impôt sur les bénéfices et une définition plus étroite des bénéfices, qui permet davantage de déductions conformément à la pra tique internationale. Le système fiscal russe pose néanmoins encore toute une série de problèmes, notamment en ce qui concerne la répartition ambiguë des compétences fiscales entre les divers niveaux d’administration et l’image d’instabilité de la légis lation fiscale. ■

Jusqu’à quel point le secteur bancaire s’estil rétabli après la crise de 1998 ?

La crise économique de 1998 a pesé très lourdement sur le secteur bancaire commercial, et s’est traduite par de nombreuses situations de capitalisation insuffi sante ou d’insolvabilité. Mais, même en l’absence de grandes opérations de restructuration ou de recapita lisation, les tendances ont été encourageantes dans le secteur bancaire. Les actifs totaux en valeur réelle, le crédit et les fonds propres ont pratiquement retrouvé leur niveau d’avant la crise. La proportion déclarée de prêts improductifs est quant à elle assez faible. En outre, il semble que les banques soient de plus en plus incitées à fonctionner comme de véri tables intermédiaires financiers. Contrairement à ce qui se passait avant la crise, les banques russes ne paraissent plus être autant axées sur les opérations

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avec les organismes publics et elles se soucient davantage de constituer un portefeuille rentable de prêts.

Comme le reconnaissent le gouvernement russe et la Banque centrale dans la stratégie commune qu’ils ont rendue publique récemment, il subsiste de nombreux problèmes dans le secteur bancaire, dont la faible capitalisation de la plupart des banques, la prédomi nance, du côté des ressources, des dépôts à court terme potentiellement instables des personnes physi ques et les possibilités limitées de profit. Si l’on exclut du bilan total la Sberbank, mégabanque à capitaux publics, on constate une progression plutôt faible de l’actif circulant, une augmentation moins rapide des concours au secteur non financier et une nette ten dance à favoriser les investissements étrangers rela tivement sûrs. Exception faite de la Sberbank, la population n’a encore que peu confiance dans les banques. Plusieurs banques commerciales paraissent avoir un périmètre d’activité se limitant à un petit groupe d’entreprises ; elles gèrent leurs comptes, leur consentent des prêts à court terme et (éventuel lement) investissent à l’étranger leurs ressources excédentaires.

L’un des principaux problèmes du secteur bancaire et du marché du crédit en Russie est la faible protection des droits des créanciers en cas de défaut de rem boursement d’un prêt commercial. Même la réalisa tion des sûretés, lorsque le prêt en comporte, peut être extrêmement difficile, voire impossible. La straté gie récemment adoptée par le gouvernement russe et la Banque centrale témoigne de la volonté d’adopter de nouveaux textes qui faciliteraient les opérations de saisie lorsque le prêt est assorti de sûretés. De fait, ces mesures pourraient être cruciales pour améliorer la situation du secteur bancaire, le fonctionnement du marché du crédit et le gouvernement d’entreprise. Les crédits commerciaux au secteur non financier restent relativement faibles en Russie, puisqu’ils ne représentent qu’un peu plus de 10 pour cent du PIB.

Le gouvernement et la Banque centrale ont étudié la mise en place d’un dispositif d’assurance publique des dépôts des ménages. L’assurance des dépôts pourrait effectivement jouer un grand rôle si l’on veut que la population ait confiance dans les banques russes et que la concurrence soit plus égale entre la Sberbank et les autres établissements bancaires. Néanmoins, l’assurance des dépôts peut gravement fausser les incitations dans le cas des banques dont les fonds propres sont relativement faibles. Dès lors, la mise en place d’un système efficace d’assurance

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des dépôts est indissociable des exigences de capital minimum et de fonds propres. Il faudrait que ce dispositif bénéficie uniquement aux banques qui res pectent des normes élevées dans ce domaine et visàvis d’autres règles prudentielles. La stratégie annoncée du gouvernement russe et de la Banque centrale prévoit aussi un relèvement progressif des normes de fonds propres et (éventuellement) de capital minimum, afin de favoriser l’absorption ou la liquidation des petites banques, encore très nombreuses. ■

Pourquoi le secteur des petites entreprises s’estil développé si lentement en Russie ?

Dans toute économie, le secteur des petites entrepri ses est un baromètre de la situation d’ensemble pour les entrées et les sorties, la loyauté de la concurrence et les activités privées. C’est tout particulièrement le cas dans les économies en transition, où les nouvelles entreprises privées se sont rapidement multipliées, opérant dans les secteurs de l’économie qui avaient été négligés et absorbant la maind’œuvre et les autres ressources abandonnées par les entre prises industrielles déficitaires. Mais, bien que les petites entreprises privées se soient multipliées durant les premières années de la transition économi que en Russie, les données officielles concernant leur nombre et leur production sont quasiment station naires depuis le milieu des années 90. Cela contraste avec l’expansion économique générale de 2000 et 2001. Toutefois, l’enquête réalisée dans trois régions pour la présenteÉtude, de même que plu sieurs autres sondages et interviews d’entrepreneurs russes, montrent que depuis la crise le secteur des petites entreprises en Russie s’est sans doute redressé davantage que ne l’indiquent les statis tiques officielles. Dans plusieurs régions et dans certains cas, les conditions d’activité des petites entreprises paraissent plus favorables qu’en 1997, avant la crise économique.

Malgré tout, on constate que la situation reste dans l’ensemble très difficile pour les entrepreneurs russes. Les petites entreprises russes se trouvent souvent confrontées aux mêmes problèmes que leurs homolo gues des autres pays, mais l’un des traits marquants des enquêtes réalisées en Russie auprès des petites entreprises est le nombre des plaintes exprimées pour harcèlement ou extorsion de la part de divers organismes publics. Les petites entreprises russes

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sont constamment sollicitées pour le versement de pots devin à des fonctionnaires exerçant des fonc tions d’inspection, gérant des fonds extrabudgétaires ou délivrant des autorisations. Ces sollicitations peu vent être encore plus prononcées quand l’entreprise tente de se développer dans une autre région. Les études transversales récentes comparant la Russie et les autres économies en transition d’Europe de l’Est mettent en exergue ce problème. De plus, les entre preneurs russes signalent couramment plusieurs autres difficultés, qui ont trait à l’exécution des contrats et à l’incertitude entourant la réglementation fiscale, surtout dans le cas de l’impôt unique sur le revenu imputé.

Dans son action en faveur des petites entreprises, l’actuel gouvernement russe a opté pour une appro che qualitativement nouvelle. Alors qu’auparavant on privilégiait les aides publiques directes aux chefs d’entreprise, notamment sous la forme de prêts garantis ou bonifiés, la démarche actuelle vise essen tiellement à réduire les interventions excessives des organismes publics dans le fonctionnement des petites entreprises. Des mesures récentes ont simpli fié les procédures d’autorisation et limité les missions de plusieurs services d’inspection de l’État. La nouvelle stratégie du gouvernement russe devrait être bien plus efficace que les dispositifs antérieurs. Elle s’attaque aux obstacles qui sont considérés par les chefs d’entreprise euxmêmes comme les plus impor tants pour leurs activités. Lorsqu’on demande aux entrepreneurs russes ce que le gouvernement devrait faire pour améliorer leur situation, dans leur grande majorité ils répondent qu’il faut réduire les inter ventions des organismes publics.

La stratégie du gouvernement russe devrait avoir un effet positif sur l’environnement des petites entre prises, mais le problème de l’extorsion de la part des organismes publics ne pourra être totalement réglé que si l’administration centrale impose à ces organis mes une plus grande discipline et les contrôler plus étroitement. Malgré les réformes bien intentionnées des dispositions législatives et réglementaires fédé rales, les fonctionnaires, en particulier au niveau des administrations régionales et locales, conserveront divers moyens d’extorsion à l’encontre des petites entreprises. Pour remédier à cette situation, il faut une approche globale associant un ensemble de mesures de contrôle central à d’autres réformes incitant davantage les fonctionnaires des administra tions régionales et locales à œuvrer en faveur d’un environnement sain pour les entreprises. Cette action pour l’amélioration des incitations s’inscrit dans le

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cadre de certaines des recommandations formulées ciaprès pour la réforme des relations budgétaires fédéralistes. ■

Comment les secteurs du gaz et de l’électricité supportentils la charge des subventions massives à l’énergie ?

De par leur taille et leur poids économique, les sec teurs du gaz naturel et de l’électricité jouent un très grand rôle dans l’économie russe. La production de gaz et d’électricité est restée assez stable durant la période de transition, contrairement à la forte baisse enregistrée dans plusieurs autres secteurs. Le gaz et l’électricité en Russie demeurent dominés par deux grands monopoles, Gazprom (gaz) et RAO EES (élec tricité), dont l’importance dans l’économie russe va bien audelà de la production et de la vente d’énergie. Ces sociétés ont opéré jusqu’à présent essentielle ment comme des institutions quasi budgétaires, accordant d’amples subventions aux entreprises et aux ménages dans le cadre de relations et d’accords assez complexes avec les instances publiques à tous les niveaux d’administration.

Comme pour la plupart des secteurs de l’économie russe, le gaz et l’électricité ont bénéficié de ten dances favorables ces dernières années. La hausse des prix mondiaux du gaz a considérablement accru les recettes à l’exportation. L’État semble jouer un rôle plus actif en tant qu’actionnaire dominant de Gazprom et de RAO EES, et des progrès ont été accomplis dans le sens d’une amélioration des nor mes comptables, de la réalisation d’audits externes et de la transparence de l’information. L’une des évolu tions les plus spectaculaires ces dernières années est la remonétisation de ces secteurs. Les ventes intérieures de gaz et d’électricité avaient été prati quement démonétisées en 199798, puisqu’elles se faisaient dans leur grande majorité au moyen de substituts monétaires (troc, compensations de créances et lettres de change). Les ventes contre règlement monétaire prédominent maintenant, surtout dans l’électricité. En outre, les arriérés de paiements pour l’énergie ont fortement diminué. Cette remonéti sation et une plus grande discipline dans les paie ments ont pu être obtenues dans le contexte de mesures qui ont autorisé la réduction de la fourniture d’énergie aux mauvais payeurs dans un éventail de situations bien plus large, même si cela s’est parfois accompagné de tensions et de coûts substantiels sur le plan social.

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Malgré ces points forts, les secteurs du gaz et de l’électricité sont à l’origine de certains des problèmes les plus graves et les plus complexes de l’économie russe. La plupart des experts admettent que les infrastructures du secteur de l’électricité en Russie se sont tellement dégradées que le pays pourrait connaître les premiers symptômes d’une grave pénu rie d’électricité ces cinq prochaines années. La menace n’est sans doute pas aussi proche pour le secteur du gaz, mais là aussi il faut beaucoup d’inves tissements à moyen et long terme pour l’exploitation de nouveaux gisements. Dès lors, l’impératif immé diat est de créer ou d’attirer d’amples ressources pour assurer un niveau suffisant d’investissement dans ces secteurs, et plus particulièrement dans l’électricité. Autre problème essentiel, une consom mation d’énergie excessive et souvent inefficiente dans un contexte de prix étroitement encadrés et d’arriérés de paiement. Les subventions accordées via les secteurs de l’électricité et du gaz demeurent énormes. Selon les estimations de la présenteÉtude, reposant sur une valorisation très prudente de la fourniture intérieure de gaz et d’électricité, les sub ventions totales au secteur de l’énergie en 2000 sont restées proches de 5 pour cent du PIB. Malgré les progrès accomplis ces dernières années, l’impayé atteint toujours de fortes proportions dans les secteurs du gaz et de l’électricité. Enfin, une transpa rence encore insuffisante et une information dénuée de la fiabilité nécessaire ont compliqué une régula tion efficace de Gazprom et de RAO EES et entravé les investissements étrangers. ■

Quelles réformes et politiques fautil mettre en œuvre en priorité pour éviter une crise énergétique dans l’avenir ?

Une réforme fondamentale de la réglementation s’impose dans les secteurs de l’électricité et du gaz. Actuellement, les tarifs intérieurs moyens sont trop bas, les subventions croisées trop élevées et la régle mentation trop politisée et imprévisible. La solidité des secteurs de l’électricité et du gaz, de même que l’instauration de conditions propices à une consom mation rationnelle de l’énergie, supposent la mise en place d’un régime de réglementation clair et dépoli tisé fixant les tarifs à un niveau suffisant pour financer les investissements nécessaires en équipements et couvrir les coûts variables. De plus, conformément aux meilleures pratiques internationales, il faudrait que ces tarifs soient fixés pour une période bien déli mitée au cours de laquelle l’entreprise réglementée

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pourra augmenter ses bénéfices en réduisant ses coûts. Il faudrait aussi réduire les énormes subven tions croisées dans le gaz et l’électricité. Cette réforme de la réglementation est cruciale pour pro mouvoir une consommation rationnelle d’énergie et créer les conditions grâce auxquelles ces secteurs pourront attirer les investissements qui leur permet tront de faire face aux menaces évoquées cidessus. Pour la dépolitisation, la transparence et la crédibilité de l’action réglementaire, l’expérience récente du Chili, où les pratiques essentielles de régulation ont été déterminées par le législateur, pourrait être utile à la Russie.

La mise en place immédiate de tarifs moyens de l’énergie bien plus élevés et une forte diminution des subventions croisées feraient subir aux entreprises russes un choc de grande ampleur et infligeraient aux ménages les plus pauvres un préjudice auquel il serait difficile de remédier à court terme. Il faut donc éla borer une séquence chronologique pour mettre en œuvre la hausse des prix de l’énergie et la réduction des subventions croisées. Les mesures prises devront s’inscrire dans un calendrier préétabli et strict, ne donnant pas lieu à renégociation. Si le respect de ce calendrier peut être rendu crédible, les secteurs du gaz et de l’électricité pourraient fort bien attirer d’abondants investissements, avant même que ne s’achève l’ajustement des prix. Cette crédibilité suppose quant à elle la dépolitisation du processus de réglementation, de manière que les autorités régle mentaires assument leurs fonctions dans le cadre de dispositions législatives, réglementaires ou contrac tuelles précises. Pour savoir dans quelle mesure les prix devront être majorés, il faudrait procéder à un audit complet de ces secteurs et le confier de préférence à un organisme tiers indépendant et renommé. Lors du processus de majoration des prix et d’élimination des subventions croisées, l’une des grandes priorités devrait être l’action à mener pour contrecarrer et prévenir l’augmentation des impayés. La suppression des subventions croisées allégera quelque peu les effets de la hausse des prix de l’éner gie sur les utilisateurs industriels, mais compte tenu du fardeau qui en résultera pour les ménages les plus pauvres un élément fondamental de toute action déterminée de réforme devrait être un vaste pro gramme d’aide sociale clairement articulé. Comme on l’a fait valoir cidessus, vu les circonstances actuelles, cette protection sociale devrait en grande partie émaner de l’État fédéral.

Le fait que la compétence appartienne actuellement à la fois aux commissions régionales de l’énergie et aux

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administrations régionales pose un problème parti culier pour la tarification de l’électricité. Le gouverne ment examine actuellement un projet de transfert des compétences en matière de tarification de l’électricité à une autorité centrale de régulation, les adminis trations infranationales demeurant éventuellement compétentes pour la tarification du chauffage. Malgré la forte opposition qu’il suscite, ce projet pourrait être très important pour la mise en œuvre de la réforme de la réglementation évoquée cidessus.

Les programmes économiques du gouvernement russe comportent des projets de profonde réorgani sation des secteurs mêmes du gaz et de l’électricité. L’objectif de ces réformes est d’instaurer la concur rence aux stades de la production et de la fourniture, en laissant le transport et (très probablement) la distri bution sous le régime du monopole naturel régle menté assorti d’un accès des tiers aux réseaux obligatoire et non discriminatoire. Ces initiatives s’ins pirent de l’expérience récente de la zone de l’OCDE et d’un grand nombre d’autres pays. En juillet 2000, le gouvernement a approuvé une stratégie générale de réforme pour le secteur de l’électricité et une stratégie similaire devrait être élaborée dans un proche avenir pour le gaz. Des réformes de ce type pourraient de fait être extrêmement valables pour la Russie, surtout eu égard à la dimension du pays et aux impératifs de production et de distribution d’électricité et de gaz sur un territoire aussi vaste. Ces réformes seraient avant tout bénéfiques car elles remédieraient aux ineffi ciences très marquées qui découlent de toute régle mentation par les pouvoirs publics, en raison des problèmes qu’elle pose sur le plan de l’information, des mécanismes d’incitation et de sa nature politique. Instaurer la concurrence pour gagner des consom mateurs et des parts de marché devrait contribuer à la vérité des coûts de production et de fourniture, via des prix qui s’établissent sur les marchés, et inciter davantage à une gestion efficiente et à des décisions rationnelles d’investissement. Certes, l’exécution de ces réformes s’est révélée complexe dans un certain nombre de pays, mais les spécialistes considèrent que, globalement, l’expérience dans ce domaine est positive.

La réussite des réformes qui visent à instaurer la concurrence dans les secteurs du gaz et de l’électri cité passe par l’adoption des mesures nécessaires pour remédier aux problèmes fondamentaux de régu lation évoqués précédemment. Tant que les inves tisseurs ou les entrants potentiels n’auront pas la conviction que les prix seront suffisants pour couvrir les coûts, y compris les coûts fixes, la concurrence

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n’entraînera pas d’entrées, l’investissement restera faible, les ventes des entreprises dans le cadre d’une séparation des activités ne se feront pas à une valeur de marché correcte et les nouveaux propriétaires préféreront probablement redéployer des actifs dans d’autres secteurs de l’économie au lieu de développer l’électricité ou le gaz. Majorer les prix moyens tout en conservant de fortes subventions croisées pourrait avoir deux sortes de répercussions négatives. Dans un cas de figure, les nouveaux entrants se livreraient concurrence pour approvisionner les gros consom mateurs industriels pour lesquels le coût de four niture est plus faible, les sociétés de distribution supportant la charge des obligations de service uni versel et ne disposant plus de leur source antérieure de financement. Autre cas de figure, les adminis trations régionales et les distributeurs soumis à ces obligations de service universel anticiperaient ce phé nomène et prendraient collectivement des mesures pour empêcher toute véritable concurrence.

La stratégie de réforme adoptée pour l’électricité reflète un compromis, qui pourrait être très construc tif, entre plusieurs points de vue au sein du gouver nement. Elle met fin au monopole de RAO EES et sépare le réseau haute tension du reste du secteur. Toutefois, les entreprises régionales d’électricité (Energos) conserveront la distribution, la production et la fourniture au niveau local, ce qui implique de déli cats problèmes réglementaires pour faire respecter une tarification loyale et l’accès non discriminatoire des tiers aux réseaux de distribution. Très probable ment, la concurrence potentielle entre les producteurs s’en trouvera limitée et les marchés de l’énergie reste ront très régionalisés. En revanche, étant donné les graves difficultés qui subsistent pour l’exécution des contrats et des paiements dans le secteur de l’éner gie, maintenir une intégration verticale peut être plus bénéfique en Russie à l’heure actuelle que dans certains autres pays. Pour le gaz et l’électricité, les problèmes de ce type se sont fait particulièrement sentir dans les relations entre les entreprises affiliées à Gazprom ou à RAO EES et les distributeurs ou producteurs locaux indépendants. Bien que cette stratégie n’oblige pas les Energos à céder pour le moment le transport ou la production, il serait pos sible de le faire plus tard. Comme le montre le cas des ÉtatsUnis, les régions pourraient avoir intérêt à prendre ellesmêmes de telles mesures pour faire baisser les prix de l’énergie sur leur territoire par une intensification de la concurrence. Il reste néanmoins à clarifier un grand nombre d’éléments essentiels de la stratégie de réforme dans le secteur de l’électricité,

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en particulier la coordination dans le temps de ces réformes et des autres mesures qui visent à remédier aux problèmes de réglementation et de protection sociale évoqués plus haut. ■

Dans quelle mesure les relations économiques entre les administrations centrales, régionales et locales, s’améliorentelles ?

Les problèmes qui se posent dans le domaine des relations budgétaires fédéralistes avaient tout spécia lement retenu l’attention dans l’Étudeprécédente. Les relations interbudgétaires dans la Fédération de Russie souffrent encore d’un contrôle central exces sif sur les budgets infranationaux explicites, qui se double d’une large autonomie informelle de fait pour les administrations régionales et locales. Dans ces conditions, les mécanismes d’incitation des agents des administrations infranationales sont sujets à de très fortes distorsions. Le système actuel d’étroit contrôle central explicite exonère en fait les adminis trations infranationales de toute véritable respon sabilité budgétaire, tout en les incitant à créer leurs propres budgets informels. Les mesures budgé taires informelles revêtent de multiples modalités, notamment des accords bilatéraux avec les gros contribuables de la région et des financements extra budgétaires occultes, souvent au détriment des entreprises de la région. Ces activités budgétaires informelles dissimulées ont pour résultat une forte corruption, un alourdissement (formel ou informel) de la charge fiscale pour les entreprises et une attitude de favoritisme à l’égard des grandes entreprises industrielles qui ont les moyens de financer directe ment des biens et services publics dans la région.

L’Étudeprécédente et les travaux ultérieurs de l’OCDE ont préconisé une réforme complète des rela tions budgétaires fédéralistes en Russie. L’objectif premier d’une telle réforme est la mise en place d’un système répartissant clairement et expressément l’autonomie et la responsabilité entre les différents niveaux d’administration de façon que les adminis trations infranationales soient fortement incitées à améliorer l’environnement des entreprises et des investisseurs. Avec cette approche, un budget fédéral de plus grande dimension en termes relatifs permet à l’administration centrale d’exercer le contrôle finan cier nécessaire sur le plan macroéconomique et d’assumer plus de responsabilités en matière de poli tique sociale ; quant aux niveaux inférieurs d’adminis

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tration, ils se voient accorder une autonomie et une responsabilité budgétaires véritables dans des limites bien définies. La question de l’autonomie des admi nistrations locales (troisième niveau) est d’autant plus complexe que les communes russes sont dotées d’un statut juridique ambigu et qu’elles sont de taille extrê mement variable, du grand district jusqu’au village rural. Pour qu’une véritable autonomie locale puisse s’instaurer, il faudrait peutêtre créer un troisième niveau explicite de pouvoir d’État dans les grands districts (raiony).

Le programme économique à long terme du gouver nement russe, de même que la stratégie de réforme des relations budgétaires fédéralistes jusqu’en 2005 qu’il a adoptée dernièrement, sont largement conformes aux recommandations de l’OCDE. Un certain nombre de changements importants sont déjà intervenus dans les relations interbudgétaires en 2000 et 2001. La TVA est maintenant un impôt totalement fédéral et l’intégralité du produit de l’impôt sur le revenu des personnes physiques revient aux budgets infranationaux, ce qui représente un progrès dans le sens d’une répartition plus claire des compétences fiscales. L’importance relative du budget fédéral s’est accrue et la création du Fonds de compensation en 2001 devrait être très précieuse pour doter de sources expresses de financement les dépenses obli gatoires imposées par la Fédération. De nouvelles lois ont donné davantage de moyens à l’État fédéral pour faire respecter les dispositions législatives et régle mentaires fédérales aux niveaux inférieurs d’admi nistration, élément essentiel pour l’exercice d’une véritable responsabilité budgétaire. Les modifications du code budgétaire ont permis de clarifier les respon sabilités et les obligations pour certaines dépenses. D’autres mesures ont durci la contrainte budgétaire des administrations infranationales et ont obligé les collectivités régionales et locales à réduire fortement le recours aux substituts monétaires dans leurs opérations budgétaires.

Les réformes et les mesures dont on vient de rendre compte ont renforcé les pouvoirs de coercition de l’État fédéral dans les régions et, dans certains cas, réparti plus clairement et plus rationnellement les missions budgétaires, mais elles n’ont pas encore mis en place une autonomie budgétaire infranationale for melle. De fait, la plupart des réformes et des mesures qui sont intervenues ces dernières années ont limité l’autonomie des instances infranationales. En un sens, on peut voir dans l’action menée en 2000 et 2001 le prolongement des mesures que le gouver nement russe avait prises à partir de la deuxième

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moitié des années 90 et qui visaient à lutter contre les financements informels dans les régions et à durcir le contrôle central.

Les mesures récentes de renforcement du contrôle central répondent souvent à des préoccupations bien compréhensibles et elles sont judicieuses dans bien des cas. Mais les mécanismes d’incitation dans les administrations régionales et locales resteront fonda mentalement faussés tant que ces administrations ne seront pas totalement autonomes et responsables dans des limites bien définies. Ce dossier demeure sujet à controverses au sein même du gouvernement russe, mais l’attention portée à la mise en place d’une autonomie budgétaire infranationale dans le pro gramme récemment adopté de réforme des relations budgétaires fédéralistes jusqu’en 2005 est encoura geante. Malgré tout, ce programme ne comporte pas toujours de modalités précises, ni de calendrier d’exécution, si bien que l’incertitude est grande quant à l’action qui sera concrètement menée. ■

Quels sont les grands défis pour l’avenir ?

En définitive, l’économie russe a connu deux années d’assez grande réussite depuis la parution de l’Étude précédente. Sauf forte dégradation des prix mondiaux des produits de base, les perspectives à court terme apparaissent également favorables. Les perspectives à moyen et long terme dépendent de la façon dont on saura compenser l’affaiblissement probable des fac teurs externes de croissance par de grandes réformes structurelles et un environnement global plus propice aux entreprises, à l’investissement et à la concur rence. Le gouvernement russe est parvenu jusqu’à

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présent à tirer parti des tendances favorables actuel les pour mener à bien d’importantes réformes. Il lui faut maintenant éviter à tout prix que ces mêmes facteurs ne freinent le rythme des réformes. Malgré les amples progrès accomplis dans la réforme struc turelle, nombre de problèmes épineux subsistent. Dans cetteÉtude,s’est spécialement attaché à on trois d’entre eux : l’environnement des petites entre prises privées, la réglementation et la réforme du secteur de l’énergie et les relations budgétaires fédé ralistes. D’autres travaux récents de l’OCDE ont traité d’autres questions essentielles comme l’investis sement étranger, la politique de la concurrence, la politique commerciale, la politique sociale, le gouver nement d’entreprise et la protection de l’environne ment. L’efficacité et la détermination dont a fait preuve le gouvernement russe dans son action et dans ses réformes ces deux dernières années per mettent d’espérer qu’il saura relever les formidables défis qui l’attendent. ■

Pour de plus amples informations

Des informations supplémentaires concernant cette Étudepeuvent être obtenues auprès de John Litwack, Tél. : (331) 45 24 90 38 (Email :[e-mail]), et Douglas Sutherland, Tél. : (331) 45 24 15 65 (Email :[e-mail]). Des informations supplémentaires sur le programme de coopération de l’OCDE avec la Fédération de Russie peuvent être obtenues auprès de Nikolai Malyshev, Tél. : (331) 45 24 16 69 (Email :[e-mail]). ■