Diseño y experiencia de la regulación en salud en Colombia (The Design and Experience of Health Regulation in Colombia)

Jairo

Description

Resumen
Colombia adoptó un sistema de salud con competencia regulada, en el que interactúan varios mercados: de seguros, servicios médicos, hospitalización y medicamentos. En la regulación interviene un organismo colegiado y dos dependencias centrales del ejecutivo. Aunque, en general, el diseño de la regulación es adecuado, existen vacíos de coordinación y de vigilancia del cumplimiento de las normas. Además, hay problemas críticos por falta de planeación estratégica o de largo plazo y por deficiencias inherentes a la estructura y funcionamiento del organismo colegiado, que ponen en duda su autonomía y la búsqueda del bien común en la toma de decisiones.
Abstract
Colombia adopted a health care system with regulated competition in the interaction of several markets: insurance, medical services, hospitalization and drugs. In this regulatory scheme, a collegiate body and two central dependencies of the executive branch intervene. Overall, the regulation design is appropriate
however, there are problems both in the coordination and monitoring of the norms. There are also critical aspects due to the lack of strategy or long run planning and some inherent elements of the collegiate body’s structure and operation which puts in doubt its autonomy and its search for general welfare in the decision making processes.

Sujets

• Regulacion
• Pequeñas anécdotas sobre las instituciones
• Seguridad social
• Sistema de salud
• Regulation
• Institutions
• Public choice theory
• Social security
• Health care system

Informations

• Publié par: erevistas
• Publié le: 01 janvier 2005
• Nombre de lectures: 102
• Langue: Español

Extrait

DISEÑO Y EXPERIENCIA
DE LA REGULACIÓN
EN SALUD EN COLOMBIA*
**Jairo Humberto Restrepo Zea
***Sandra Rodríguez Acosta
INTRODUCCIÓN
as reformas sectoriales de las últimas décadas han buscado la Lformación de mercados, la mayor participación de los agentes
privados en la oferta de bienes y servicios que antes se producían bajo
monopolio estatal y la libre elección de su proveedor. Aunque existe
una polémica sobre los verdaderos propósitos o alcances de esas
reformas y de sus resultados en materia de cobertura y ajuste fiscal, la
liberalización y la privatización han marcado la pauta como estrategias
para mejorar los niveles de eficiencia y bienestar.
La lógica de las reformas ha inducido varias innovaciones, en
particular la desintegración vertical de actividades que antes realizaba
una sola firma, casi siempre estatal. En torno a la oferta de nuevas
firmas competidoras han surgido mercados y se han desarrollado
* Este artículo es producto de la investigación “Evaluación institucional de
la función de regulación en el sistema de salud colombiano”, financiada por la
Universidad de Antioquia y el Instituto Colombiano para el Desarrollo de la
Ciencia y la Tecnología (Colciencias), realizada entre julio de 2002 y octubre de
2003. También participaron Durfari Velandia N., como asistente, y David Tobón
A., como asesor. Una versión preliminar fue presentada en Borradores del cie 1,
y algunos temas adicionales en Observatorio de la Seguridad Social 6
[http://agustinianos.udea.edu.co /economia/ges]. Fecha de recepción: 9 de octubre de 2003,
fecha de aprobación: 17 de octubre de 2004.
** Economista y Magíster en políticas públicas. Profesor investigador de la
Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Antioquia. Coordinador
del Grupo de Economía de la Salud (ges) adscrito al Centro de Investigaciones
Económicas (cie), [e-mail]
*** Economista y Magíster en Economía de la Universidad de Antioquia.
Profesora-investigadora del Instituto de Estudios Económicos del Caribe, Universidad
del Norte. [e-mail]
Revista de Economía Institucional, vol. 7, n.º 12, primer semestre/2005166 Jairo Humberto Restrepo Zea y Sandra Rodríguez Acosta
comportamientos estratégicos para reducir los costos de transacción
y mantener la presencia en el mercado. Se han hecho integraciones
y alianzas y adoptado otras conductas que, junto a las externalidades
o los problemas de información, ponen en riesgo el bienestar del
consumidor.
La reforma colombiana al sistema de salud es un ejemplo
interesante. El seguro público sufrió una desintegración vertical con la
separación de las actividades de financiamiento y de prestación de
servicios. Se creó un mercado que lo articuló con el de servicios
médicos, que también recibió un impulso para ampliar la oferta y mejorar
la calidad. Esta reforma de los mercados de la salud se complementó
con la descentralización territorial y, como se podía predecir desde
la economía institucional, llevó a diseñar mecanismos de regulación
para facilitar el desarrollo armónico de los mercados.
El marco regulatorio de este sistema de salud se caracteriza por
dos conjuntos de hechos. El primero, relacionado con su contenido,
se refiere a las instituciones y normas que guían el sistema, a nivel
macro por variables o instrumentos de política que buscan promover
la competencia regulada, para que el seguro tenga cobertura universal
y se eviten la selección de riesgos y el riesgo moral; a nivel micro, hay
restricciones para la entrada y operación de los agentes que incluyen
requerimientos de capital, solvencia, exposición a riesgos y garantía
de la calidad.
El segundo está relacionado con el proceso de regulación. Se creó
el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud (cnsss), organismo
colegiado del que existen pocos precedentes en el mundo y que cumple
funciones de regulación, administra recursos del sistema y funciona
como espacio de concertación. El Ministerio de Salud y la
Superintendencia Nacional de Salud completan el conjunto de organismos
reguladores, que se encargan de funciones más técnicas y específicas
en materia de definición de normas, vigilancia y control.
En este artículo se analizan las principales funciones de la
regulación y los organismos que intervienen en ella, y se identifican algunos
vacíos e inconsistencias en su diseño y operación. Consta de cuatro
secciones. La primera trata los aspectos teóricos y el diseño general de
la regulación colombiana. En la segunda se examinan los instrumentos
macro que guían su desempeño y las variables micro para la
operación de los mercados de seguros y prestación de servicios. La tercera
revisa la historia y las funciones de los organismos reguladores; y en
la sección final se presentan las conclusiones y algunas sugerencias.Diseño y experiencia de la regulación en salud en Colombia 167
LA REGULACIÓN EN SALUD: TEORÍA Y DISEÑO INSTITUCIONAL
DEFINICIÓN Y PROBLEMAS: CONTRAPUNTEO
CON LA FUNCIÓN DE RECTORÍA
La regulación es una institución formal que cumple la función
pública de restringir las actividades de los agentes que participan en
el mercado, de manera intencional y con el propósito de garantizar
el bien común (Mitnick, 1989, 26). Se manifiesta en normas, leyes,
reglamentos, decretos o resoluciones, que son de dominio público
y obligatorias para todos los agentes, cuyo incumplimiento puede
acarrear sanciones. Además, las normas buscan corregir problemas
específicos que impiden el desarrollo de los mercados o producen
resultados socialmente indeseables.
El estudio de la regulación se puede abordar teniendo en cuenta
dos elementos: a) las instituciones o normas en las que se expresa el
carácter y la función de la regulación, y b) los organismos que cumplen
esa función, que estructuran las relaciones entre los agentes y definen,
ejecutan y vigilan el cumplimiento de las normas.
Ambos elementos se determinan mutuamente. En primer lugar,
las organizaciones están limitadas por las instituciones, lo que
determina las oportunidades potenciales de maximización de sus objetivos,
expresados en logros en regulación (North, 1993). En segundo lugar,
las instituciones son un producto de las organizaciones, que pueden
controlar su entorno emitiendo normas que definen las relaciones
de las entidades sujetas a regulación que quieren afectar (positiva o
negativamente); que pueden recompensar, incentivar o castigar; y
que tienen poder para reducir (aumentar) la incertidumbre,
garantizando la estabilidad (o provocando inestabilidad) y manteniendo
el intercambio entre agentes en determinadas condiciones (Mitnick,
1989, 29).
La regulación es un proceso dirigido por los organismos
reguladores que comprende el diseño y la fijación de normas, y de medidas
para garantizar su aplicación, así como la fiscalización y el control
(Ferreiro, 2000). Los estudiosos han identificado fallas en el
ejercicio de esta función (Musgrave, 1996; Prever y Harding, 2000). Un
primer problema se origina en las relaciones entre organismos
reguladores, donde surgen conflictos de interés entre sus funcionarios
y los objetivos de la regulación. Los conflictos de poder debilitan o
desvían del objetivo de la función y conducen a la captura de beneficios
por las entidades reguladas más influyentes o por los ejecutores de
la regulación. La captura de beneficios lleva a que el sector público 168 Jairo Humberto Restrepo Zea y Sandra Rodríguez Acosta
tome decisiones ineficientes en términos distributivos, que sirven a
los intereses de los grupos que más influyen en las decisiones
(Mitnick, 1989, 222).
La segunda falla se asocia con problemas de información. Las
estrategias ideadas para llevar a cabo los objetivos finales son poco eficaces
o no son las mejores para cumplir las metas, debido a la ausencia o
insuficiencia de información sobre los efectos de las medidas, que a
veces producen mayores ineficiencias que las que trataban de corregir.
Además, puede haber asimetría de información entre el regulador y
los regulados; así, el primero carece de elementos para conocer las
actividades que regula y, por tanto, sus decisiones pueden ir en
desmedro de las necesidades sociales y favorecer a los segundos.
El tercer problema se refiere a la inconsistencia de las decisiones. Los
gobiernos actúan en escenarios de corto plazo, normalmente definidos
por los períodos de elección, y puede predomi