Organisation administrative

Druez-Marie Catherine

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Dro i t admin i s t r a t i f CHAPITRE préliminaire Organ i s a t i o n admin i s t r a t i v e Eléments fondamentaux Avant de pouvoir utilement aborder l'étude du droit administratif, il est indispensable d'avoir une idée assez précise des institutions publiques et les grands traits desévolutions qui les ont affectées. L'él'Etat est faite dans le cadre du cours de droit constitutionneltude des acteurs au sommet de qui est enseigné premi enère année de droit. Il envisage notamment la composition, le mode de désignation et les attributions des trois pouvoirs et la répartition des rôles en période d'harmonie ou de cohabitation; le bicaméralisme du législatif; les rapports entre le l'exécutif et le Parlement. C'est la Constitution qui fixe l'étendue des prérogatives des institutions publiques et les règles de jeu entre elles. Parmi les plus importantes, ce sont les pouvoirs présidentiels de dissoudre l'Assemblée nationale ou de recouriràl'art. 16, etàl'inverse, le pouvoir de l'Assemblée nationale de renverser le gouvernement. Il faut donc avoiràportée de souris la Constitution que l'on peut télécharger sur plusieurs sites publics. Par ailleurs, les sites du président de la République et du Premier ministre, des assemblées et du Conseil constitutionnel comprennent de nombreux documents intéressants pour toute personne se sentant concernée par la vie publique. Celaétant ces documents ne suffisent pasà comprendre l'articulation des institutions et celle-ci pourêtre retrouvée par des non spécialistes exige de dépasser le niveauévénementiel, du quotidien, plus ou moins bien rendu par les journalistes, pour retourner aux documents fondamentaux, aux réflexions approfondies d'universitaires, de praticiens de haut niveau et de grands penseurs de philosophie politique, comme Montesquieu, Rousseau, etc. Sur un plan strictement juridique, il fautégalement resituer les institutionsàla fois dans une perspective historique et comparative. Généralités Concepts généraux Les sujets juridiques : · Les personnes physiques · les personnes morales La personnalitémoraleest une notion essentielle en droit. Il y a des personnes morales de droit privéet des personnes morales de droit public Les attributs de la personnalitémorale : - un domaine de spécialité   - une existence distincte de celle des membres - la capacitéd'avoir un patrimoine et d'ester en justice (ester signifie ici agir) - l'action en son nom - la responsabilitéde ses actes Les ministères, contrairementàpeut penser de prime abord, n'ont pas la personnalitce que l'on é   morale. Les ministres agissent au nom de l'Etat. D'ailleurs, la répartition des attributions ministérielles, et des services les gérant, résultent de choix en fonction de considérations diverses : politiques, régionales, etc. Les trois catégories d'institutions publiques : Elles recouvrent en partie la séparation en trois pouvoirs (législatif, exécutif, judiciaire) · les institutions politiques Les institutions politiques les plus importantes au niveau central sont :  Le président de la République estélu au suffrage universel pour 5 ans depuis la réforme - constitutionnelle du 2 octobre 2000 (auparavant, la durée du mandatétait de 7 ans). Il nomme le Premier ministre.

- le Premier ministre est le chef du gouvernement. Le gouvernement est composéde ministres nommés par le président de la République, sur proposition du Premier ministre. Le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. Il est représentésur le territoire par les préfets. – Le Parlement détient le pouvoir législatif et se compose de deux chambres : · l’Assemblée nationale : 577 députésélus par les citoyens, pour 5 ans, au scrutin uninominalà2 tours ; · le Sénat : aux termes de la loi organique n°2003-696 du 30 juillet 2003, dès 2004 ils sontélus pour 6 ans, avec renouvellement par moitié les 3 ans, au suffrage tous indirect par les grandsélecteurs (les députés, des conseillers généraux et des délégués des conseillers municipaux dont les maires) Leur nombre doit atteindre 326 en 2010. Selon le nombre de sièges par département, le scrutin est proportionnel ou majoritaire. Auparavant ilsétaientélus pour 9 ans avec renouvellement par tiers tous les 3 ans. · Les institutions administratives (la fonction d'administrer) Les institutions administratives sont subordonnées aux institutions politiques, la raisonétant que la souveraineté appartenant au peuple, c'est aux représentants de celui-cià du pouvoir de disposer déinstitutions administratives comprennent notamment les diffcider. Les érents ministères. · Les institutions judiciaires (la fonction de juger) Les juridictions suprêmes :   Le Conseil constitutionnel : garant de la constitutionnalité lois des la Cour de cassation : ; juridiction suprême de l'ordre judiciaire ; le Conseil d’Etat : juridiction suprême en matière administrative ; la Cour des comptes : instance de vérification des comptes publics ; Les autres juridictions: Cour d'appel, tribunaux de grande instance, tribunaux d'instance, Cours administratives d'appel, tribunaux administratifs, etc. Administration :   · définition organique : ensemble des moyens institutionnels, humains et matériels, mis au service des activités administratives. · définition matérielle : ensemble des activités juridiques et matérielles placées sous la responsabilitédes autorités publiques et qui ont pour but la satisfaction de l'intérêt général. Fonctions de l'administration: Informer, prévoir, préparer, exécuter. En fait, son rôle n'est pas seulement instrumental car l'exécution laisse fréquemmentà qui l'exerce un appr celuiéciable pouvoir d'appréciation et des possibilités d'infléchir la réalitépar rapportàce qui avaitétésouhaitéinitialement par les concepteurs. De plus, l'administratif et le politique sont fréquemment imbriqués : l'administration et les fonctionnaires ne se contentent pas de préparer et d'exécuter, certains ont un véritable pouvoir de décision. Il y a au sommet de la hiérarchie administrative, dualitéde rôle. Ainsi, le ministre estàla fois un responsable politique et le chef des services administratifs placés sous son autorité. Quant aux plus hautes fonctions administratives, ce sont des emploisàla discrétion du gouvernement. L'administration a la prétention d'agir au nom de l'intérêt général et uniquement dans ce but et même d'avoir le monopole dans l'action pour cette finalitéet de ce fait il est admis comme légitime qu'elle bénéficie de prérogatives exorbitantes du droit commun. Le droit administratif Une définition simple : ensemble des règles déterminant l'organisation et le fonctionnement de l'administration et aussi ses relations avec les usagers. Le pouvoir hiérarchique C'est le principe essentiel d'organisation et de fonctionnement d'un système administratif qu'il soit éou local. Il comporte plusieurs attributs :tatique Pouvoirs sur les actes du subordonné: · pouvoir d'instruction sur la manière d'interpréter un texte juridique · pouvoir de réformation et d'annulation Pouvoirs sur le subordonné: · pouvoir de nomination

· pouvoir de notation · pouvoir de promotion · pouvoir de sanction disciplinaire La répartition des pouvoirs entre le centre et la périphérie Les services déconcentrés : Cette dénomination remplace depuis 1992 celle de services extérieurs. Ils regroupent les autorités et les agents qui dépendent d'un ministère et qui sont répartis sur le territoire avec des pouvoirs de décision plus ou moinsétendus. Leur compétence est limitée triplement par : un champ matériel; un champ géographique - la circonscription administrativeàl'intérieur de laquelle ils sont habilitésàintervenir -; le maintien du pouvoir hiérarchique. Les circonscriptions administratives Ce sont de simples découpages géographiques correspondant aux implantations des services de l'Etat et limitant territorialement l'exercice des attributions de leurs agents. Elles n'ont pas la personnalitéil faut les distinguer des collectivit morale et en cela és décentralisées même si elles recouvrent des territoires semblables. Les deux principaux types de services déconcentrés sont les directions départementales et les directions régionales. Exemples : les directions départementales de l'agriculture et des forêts (DDAF). L'arrondissement sous la responsabilitédu sous-préfet est de moindre importance. Les collectivités territoriales Ce sont des personnes morales caractérisées par un territoire et une population soumisà   l'autoritéd'un pouvoirélu. L'Etat est la collectivitéterritoriale fondamentale : les autres collectivités territoriales sont infra- étatiques ou supra-étatique. Lesétablissements publics Ce sont des personnes morales de droit public dites dérivées car leur création résulte de la décision de collectivités territoriales. Il existe une catégorie particulière d'établissement public: les établissements publics territoriaux sont des institutions de coopération entre collectivités territoriales. Leur existence complique l'image du système administratif, mais ils ne créent pas un niveau supplémentaire dans l'exercice des compétences. Différentes formes de répartition de l'exercice du pouvoir sur un territoire La centralisation Système dans lequel, la compétence pour prendre les décisions appartientà autorit uneé    centrale. La centralisation absolueétant une impossibilité, la centralisation est toujours atténuée par une part de déconcentration. Par contre, les politiques de délocalisation de services locaux ne remettent pas en cause la logique de la centralisation. Délocalisation : Politique qui consisteàrépartir les services publicsàcompétence nationale sur le territoire en dehors de la capitale et satisfait ainsiàune politique d'aménagement du territoire. Le critère de distinction entre administration centrale et administration territoriale n'est donc pas une implantation géographique. Les services ministériels implantés en province gardent leur nature de services centraux et ne deviennent pas des services déconcentrés. Leur champ de compétence est l'ensemble du territoire national et non pas une circonscription administrative comme le département ou la région. Exemples de services délocalisés : le service de l'état civil des françaisàl'étranger implanté   à   Nantes, relève du ministère des affairesétrangères; des services du ministère de l'éducation nationale sont localisésàLa Baule, etc. Décoenncattrnio Elle consisteàattribuer compétence pour prendre certaines décisionsàdes organes soumisà   l'autorité hiérarchique des autorités centrales et exerçant leurs fonctions dans une circonscription administrative déterminée.

La déconcentration présente de nombreux avantages : tout en préservant l'unité de l'action administrative, elle libèservices centraux d'affaires moins importantes et concourt ainsire les à   améliorer l'efficacitéde l'action administrative etàrapprocher l'administration du citoyen. Déctrenisaloitan Elle consisteàattribuer une autonomie plus ou moins complèteàdes collectivités dirigées par desélus et administrées librement par leurs propres services. La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a marquéune très importanteévolution. Elle aétémodifiée et complétée par plusieurs autres lois et notamment : · loi du 22 juillet 1982 précisant les conditions d'exercice du contrôle de l'Etat sur les actes des collectivités communales, départementales et régionales. C'est ce qui est appelélecontrôle de légalitéeffectuésous la responsabilitédu Préfet. · loi du 7 janvier 1983 relativeà r laépartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat. Décentralisation et déconcentration répondentà des logiques différentes mais peuvent se concilier. Ainsi,à la suite de la loi du 2 mars 1982 relativeà d laécentralisation, des décrets ont redéfinis les attributions des préfets dans le sens de la déconcentration. Fédéralisme Il fait coexister dans le cadre de l'Etat fédéral des collectivités qui sont représentées en tant que telles au niveau fédéral. L'Etat fédéral n'a que des compétences d'attribution alors que les Etats fédérés ont des compétences garanties par la Constitution fédé principe enrale et qui ne peuventêtre modifiées qu'avec leur consentement. De plus, chaque Etat fédéré ses propres institutions : a Constitution, Parlement, gouvernement, tribunaux. Les auteurs distinguent souvent troiséléments au fédéralisme : un Etat fédéral se rajoutant aux Etats fédérés; des Etats fédérés autonomes; la participation des Etats fédérés au gouvernement de l'Etat fédéral. Le pouvoir administratif central Un principe est essentielàla compréhension des institutions : conformémentàla théorie de la démocratie représentative, les institutions administratives sont dirigées par des décideurs qui proviennent plus ou moins directement du suffrage universel. Même si la France ne connaît pas le "spoil system" comme les Etats-Unis, cela a pour conséquence que le terme "administration" recouvre des réalités différentes : des services mais aussi des autorités ayant une double face,à la fois administrative et politique. Ce trait vaut aussi pour les institutions locales et la décentralisation en a accru l'importance. A propos du pouvoir administratif central, il convient d'abord de déterminer les titulaires de ce pouvoir; et ensuite de préciser leurs rapports avec les autres institutions, l'aspect crucialétant celui de l'étendue du pouvoir réglementaire. Au niveau suprême de l'Etat : le bicéphalisme administratif C'est laConstitutionqui détermine l'essentiel des compétences des acteurs agissant au sommet de l'Etat. Le Premier ministre : chef normal de l'administration a) Les moyens juridiques · art.20 : le gouvernement déla politique de la nation. Il dispose determine et conduit l'administration et de la force armée. · art.21: le Premier ministre dirige l'action du gouvernement. Sous réserve de l'art.13, il assure l'exécution des lois, exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires. · la jurisprudence du Conseil d'Etat concède au chef de l'exécutif, le pouvoir d'assurer le bon ordre sur l'ensemble du territoire:C.E. 8 août 1919 Labonne b) Les moyens organisationnels : Environ 5000 agents en tout. · Le cabinet du Premier ministre

· le secrétariat général du gouvernement : fonction d'organisation, coordination, conseil juridique et gestion. · les divers services rattachés au Premier ministre : services d'études, d'information (Documentation française, Journal officiel, SIG, etc.). Divers comités se réunissent sous l'égide du Premier ministre : le plus important, le Comitéde Matignon, réunit les ministres; de nombreux comités interministériels visentà définir avec les ministres concernés l'action dans tel ou tel domaine. Le Président de la République : des pouvoirs de contrôle et d'arbitrage et en cas de crise a) les pouvoirs En période normale : · art.5: il assure par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuitéde l'Etat · art.13 : 1° des ordonnances (art. 38 et aussi art. 47) et des d signatureécrets délibérés en Conseil des ministres. La modification ou l'abrogation exigent la même forme; 2°nomination aux plus hautes fonctions. Il préside le Conseil des ministres. · art.15: le président de la Ré despublique est le chef armées. La jurisprudence a apporté pr desécisions en matière de contreseing. Ainsi un décret réglementaire signépar le président de la République et non délibéréen Conseil des Ministres n'est pas entachéd'illégalitémalgré la mesure oles art. 21 et 13 de la Constitution dansùle Premier ministre, autoritécompétente, a apposésa signature. La compétence du président de la République n'est pas limitée aux décrets en Conseil des ministres prévus par les textes ou imposés par la jurisprudence du fait de la règle du parallélisme des compétences. Elle recouvre aussi les décrets librement délibérés en Conseil des ministres:CE Ass. 10 septembre 1992 Meyet . Et pour ces décrets, la règle du parallélisme de compétence s'impose et le Premier ministre ne peut seul les modifier : En période de crise : · art.16 : en cas de circonstances exceptionnelles, le président de la République dispose de pouvoirsétendus afin "d'assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d'accomplir leur mission." b) Des moyens organisationnels (environ 500 agents) moindres que ceux du Premier ministre · le Cabinet : liaison avec la nation · le secrétariat général de l'Elysée : composéde conseillers techniques et de chargés de mission correspondant d'un ou plusieurs ministères. Il suit pour le président de la République le ou les secteurs civils qui leurs sont attribués. · état-major particulier du Président de la République : important car c'est le président, chef effectif des forces armées qui décide de l'engagement des forces et de la dissuasion nucléaire. Son rôle de direction dépend du contexte politique : en période de crise ou de pouvoir homogène, il risque davantage d'empiéter sur le Premier ministre. En général, on considère qu'il limite son rôle de direction de l'administrationàquelques secteurs réservés : la défense, la diplomatie, etc. Les ministres a) Les pouvoirs juridiques · pouvoir de nomination délégué, et plus globalement les différents attributs du pouvoir hiérarchique sur les agents; · pouvoir d'instruction : notes, instructions, directives (CE 11 décembre 1970 Crédit foncier de France), circulaires adressées aux services. · en principe, absence de pouvoir ré peut ilglementaire maisêtre : o déléguépar un texte législatif ou réglementaire. Cela peut surprendre compte tenu de la lettre de l'art. 21 de la Constitution o en tant que chef de service :autonome CE 7 février 1936 Jamart